POTESTAD DE CONTRATACION
OTORGADA A LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO PARA OPERAR MEDIANTE TERCEROS-Exequibilidad
condicionada/SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Aplicación del principio pro legislatore
La norma acusada, tal y
como está enunciada, se encuentra en contravía de la prohibición a la
administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el
ejercicio de funciones de carácter permanente de las entidades estatales,
funciones para cuyo cumplimiento se requiere la creación de los empleos o
cargos públicos correspondientes. Así las cosas, la Corte concluye que, tal y
como se encuentra redactada la norma, da lugar a una interpretación
abiertamente inconstitucional, de manera que en principio procedería una
declaratoria de inexequibilidad de la misma. No
obstante lo anterior, la Corte ha validado en innumerables oportunidades la
posibilidad de dictar sentencias moduladas, en las que se declare una exequibilidad condicionada, en aquellos eventos en los que
sea posible conservar el precepto normativo en el ordenamiento jurídico, dando
aplicación al principio pro legislatore, y siempre y
cuando exista una interpretación de la norma que al incorporarla al alcance
normativo del precepto o al entendimiento del enunciado normativo, subsane la
posible vulneración de la Carta Política y la torne en constitucional. Por
consiguiente, la Sala evidencia en este caso, la necesidad de incorporar al
entendimiento de la norma acusada, la única interpretación constitucional
posible de la misma, de conformidad con la Constitución y la jurisprudencia de
este Alto Tribunal, según la cual, la potestad de contratación otorgada por el
precepto demandado a las Empresas Sociales del Estado para operar mediante
terceros, solo podrá llevarse a cabo siempre y cuando no se trate de funciones
permanentes o propias de la entidad, cuando estas funciones no puedan llevarse
a cabo por parte del personal de planta de la entidad o cuando se requieran
conocimientos especializados. Por lo tanto,
la Corte declarará en la parte resolutiva de esta sentencia, la exequibilidad condicionada del artículo 59 de la Ley 1438
de 2011, en el sentido anunciado.
EMPRESAS SOCIALES DEL
ESTADO PARA LA PRESTACION DE SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Régimen
y naturaleza jurídica
La jurisprudencia de esta
Corte ha explicado respecto del régimen y naturaleza de las Empresas Sociales
del Estado que (i) la ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social y
definió en el artículo 94 la naturaleza de las Empresas Sociales del Estado;
(ii) que el objeto de estas Empresas es la prestación de los servicios de
salud, como servicio publico a cargo del Estado, o
como parte del servicio público de seguridad social; (iii) que estas Empresas
constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada creada
por el Legislador en virtud de las facultades que le confiere el artículo 150,
numeral 7; (iv) que son entes que no
pueden confundirse y se diferencian claramente de los establecimientos
públicos, ya que la Ley 489 de 1998, al definir en el artículo 38 la
integración de la rama ejecutiva del poder público, incluyó dentro de ésta a
las Empresas Sociales del Estado, reconociéndoles una categoría diferente a la
de los establecimientos públicos; (v) que estas Empresas como nueva categoría
de entidades descentralizadas y concebidas con un objeto específico definido
por la propia ley, de conformidad con los propósitos constitucionales que
mediante su existencia persigue el Legislador, se rigen por unas reglas y una
normatividad especial; (vi) que la Ley señala que estas entidades
descentralizadas son creadas por la Nación o por las entidades territoriales
para la prestación de servicios de salud, en forma directa; y (vii) que es al
Legislador a quien corresponde su creación, por la propia naturaleza de
creación legal de estas entidades, y que igualmente se encuentra facultado
ampliamente para determinar su estructura orgánica. Sobre la
naturaleza de las Empresas Sociales del Estado, la jurisprudencia
constitucional ha sintetizado que éstas “son una nueva categoría dentro del catálogo de
entidades administrativas del orden descentralizado, que tienen naturaleza,
características y especificidades propias, lo cual impide confundirlas con otro
tipo de entidades públicas”. Así mismo, ha explicado la naturaleza jurídica
particular, la regulación especial y la competencia en cabeza del Legislador
para determinar la estructura orgánica de estas entidades, en razón a que “las empresas sociales del Estado tienen una
naturaleza jurídica diversa de la que corresponde a los establecimientos
públicos, y su función primordial, a diferencia de éstos, no consiste en el
cumplimiento de tareas administrativas en un sentido general, sino que radica
ante todo en la atención de salud. Por ello, las disposiciones que las rigen
son también distintas y, en el caso de las empresas sociales, que por su
naturaleza de entidades descentralizadas públicas debían ser creadas por ley,
como en efecto lo fueron, el legislador
estaba facultado para establecer su estructura orgánica”.
ORGANIZACION DE LOS
SERVICIOS DE SALUD-Amplio margen de configuración
legislativa/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA DE ORGANIZACION DE SERVICIOS DE SALUD-Límites/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA LA REGULACION DE LAS EMPRESAS SOCIALES
DEL ESTADO-Jurisprudencia constitucional
En punto al tema de la
amplia libertad de configuración del Legislador en la materia, cabe destacar
que la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado sobre el margen de
configuración que le compete al Legislador para determinar la organización de
los servicios de salud, y para crear, modificar u organizar nuevas formas de
entidades descentralizadas, como lo son las empresas sociales del Estado, y
establecer su estructura orgánica. En este sentido, la organización de los
servicios de salud, de manera descentralizada, es una materia que compete al
Legislador, quien goza de un amplio margen de configuración en este ámbito, no
obstante lo cual dicha facultad se encuentra limitada por el respeto a las
diversas cláusulas de derechos fundamentales, al igual que por principios
constitucionales que orientan la prestación del servicio público de salud,
tales como eficiencia, eficacia, universalidad y solidaridad, entre otros. Así las cosas, la jurisprudencia
constitucional se ha referido a la amplia libertad de configuración del
Legislador para la regulación de las ESE, materia en la cual ha concluido que
el Legislador puede determinar, con amplia discrecionalidad, la forma como se
organizarán y funcionarán las Empresas Sociales del Estado, de manera que puede
fijar los requisitos para su creación, estructura, órganos de dirección,
ejecución y control, transformación, régimen contractual y disciplinario,
categorización y causales de disolución y liquidación.
EMPRESAS SOCIALES DEL
ESTADO-Régimen legal
SERVIDORES
PUBLICOS VINCULADOS A LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Régimen laboral
SISTEMA
DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Prestación por
particulares en condiciones de libre competencia
La Corte se ha pronunciado
respecto del modelo de concurrencia privada para la prestación del servicio de
salud, en condiciones de libre competencia, establecido en la Constitución de
1991, reiterando “la posibilidad de que los particulares concurran en la
prestación del servicio de salud no es incompatible con su carácter de interés
público y su finalidad eminentemente social, pese a que se trata de sujetos que
actúan motivados por intereses privados, que también gozan de la protección de la
Constitución.
EJERCICIO DE LA LIBERTAD
ECONOMICA Y DE LA LIBRE COMPETENCIA EN MATERIA DE SALUD-Límites
constitucionales
El ejercicio de la libertad económica y de la libre competencia en materia
de salud, tiene claros límites constitucionales que se derivan del carácter
fundamental de este derecho y de la competencia y responsabilidad del Estado en
la vigilancia y control sobre esta prestación, de manera que la libre
competencia en el ámbito de la salud “sólo puede darse dentro del ámbito que el legislador
haya previsto para el efecto, y respetando los límites fijados por las
rigurosas condiciones de regulación, vigilancia y control que se derivan de la
responsabilidad constitucional que el Estado tiene en este sector social. Dicha
intervención es mucho más intensa precisamente cuando se abre la posibilidad de
que a la prestación de los servicios públicos concurran los particulares.” Así
mismo, ha advertido que dicha concurrencia solo puede llevarse a cabo bajo la
premisa de la garantía de la calidad del servicio y de su efectiva prestación,
y que para garantizar este cumplimiento la intervención del Estado en la
prestación del servicio público de salud, es intensa, se funda en el modelo del
Estado Social de Derecho y se orienta a la preservación de la confianza
pública.
SERVICIO
PUBLICO DE SALUD-Prestación por
particulares
INTERVENCION DEL ESTADO EN EL SISTEMA DE SALUD-Carácter intenso
PRESTACION DEL SERVICIO
PUBLICO DE SALUD-Sujeción a los principios
de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación
DERECHO AL TRABAJO-Protección
en todas sus modalidades
La jurisprudencia de esta Corte ha protegido en innumerables oportunidades
el derecho al trabajo en sus distintas modalidades, reiterando la amplia
garantía y el reconocimiento que le ofrece el marco de la Carta Política de
1991. En este sentido, ha reconocido que (i) este derecho implica no solo la
defensa de los trabajadores dependientes sino de los independientes; (ii) que
es un mecanismo no solo para asegurar el mínimo vital, la calidad de vida digna
de los trabajadores, sino que constituye un requisito esencial para la
concreción de la libertad, la autonomía personal y el libre desarrollo de la
personalidad; (iii) que se dirige a proteger tanto los derechos mínimos e
irrenunciables de los trabajadores particulares –arts. 53 y
VINCULACION
LABORAL CON EL ESTADO-Especial
protección constitucional/DERECHOS LABORALES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS-Reglas
constitucionales para su protección
La jurisprudencia de esta
Corte ha resaltado la especial protección constitucional para la vinculación
laboral con el Estado, en cuanto la Constitución ha consagrado normas
especiales orientadas a la garantía de los derechos de los servidores públicos,
conjuntamente con la defensa de los intereses generales. Como reglas que
protegen este tipo específico de relación laboral de los servidores públicos,
se han destacado, entre otras, que: “i) el ingreso y ascenso a los cargos
públicos se logra, por regla general, por concurso público en el que se miden
los méritos y calidades de los aspirantes (artículo 125 superior), ii) la
permanencia y el retiro de la función pública en los cargos de carrera está
regida por el principio de estabilidad en el empleo porque su desvinculación
podrá efectuarse por calificación no satisfactoria en el desempeño del mismo,
por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la
Constitución y la ley (artículo 125 de la Constitución), iii) el desempeño de
funciones públicas se hará, por regla general, mediante el empleo público que
debe aparecer en las respectivas plantas de personal de las entidades públicas
(artículo 123 de la Carta), iv) el cargo público remunerado debe tener tres
requisitos: funciones detalladas en la ley y el reglamento, consagración en la
planta de personal y partida presupuestal que prevea sus emolumentos (artículo
122 de la Constitución), v) por el ejercicio del cargo o de las funciones
públicas, existe responsabilidad especial que será regulada por la ley
(artículos 6º y 124 superiores) y, vi) para el ingreso y ejercicio de los
cargos públicos existen requisitos, calidades y condiciones previstas en la ley
que limitan el derecho de acceso al empleo público (artículos 122, 126, 127,
128 y 129 de la Constitución, entre otros)”.
El respeto de estas reglas, que
constituyen criterios imperativos, limitan no solo al Legislador en su labor de
regulación legal de la materia, sino también a las autoridades administrativas
en relación con la vinculación, permanencia y retiro del servicio público de
conformidad con la Constitución Política.
RELACION LABORAL ORDINARIA
Y VINCULACION CONTRACTUAL CON EL ESTADO-Diferencias
en el tratamiento constitucional
CONTRATO
DE PRESTACION DE SERVICIOS Y CONTRATO DE TRABAJO-Diferencias
PRINCIPIO DE PRIMACIA DE LA
REALIDAD SOBRE FORMALIDADES EN RELACIONES LABORALES-Aplicación
al momento de determinar el tipo de contrato/CONTRATO REALIDAD-Eficacia
CONTRATO DE PRESTACION DE
SERVICIOS-Condiciones para su validez
CONTRATO DE PRESTACION DE
SERVICIOS-Prohibición para desempeñar funciones
propias o permanentes de las entidades de la administración pública/RELACIONES
LABORALES EN LA ADMINISTRACION PUBLICA-Criterios para determinar la función
de carácter permanente/RELACION LABORAL
Y CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Criterios que delimitan y definen los
conceptos y sus elementos
Corte ha sostenido que la
administración no puede suscribir contratos de prestación de servicios para
desempeñar funciones de carácter
permanente de la administración, pues para ese efecto debe crear los
cargos requeridos en la respectiva planta de personal. Acerca del
esclarecimiento de qué constituye una función permanente, la jurisprudencia
constitucional ha precisado los criterios para determinarla, los cuales se
refieren (i) al criterio funcional, que hace alusión a “la ejecución de
funciones que se refieren al ejercicio ordinario de las labores constitucional
y legalmente asignadas a la entidad pública (artículo 121 de la Constitución)”;
(ii) al criterio de igualdad, esto es, cuando “las labores desarrolladas son
las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal
de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral”;
(iii) al criterio temporal o de habitualidad, si “las funciones contratadas se
asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un
horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación
laboral y no contractual”; (iv) al criterio de excepcionalidad, si “la tarea
acordada corresponde a “actividades nuevas” y éstas no pueden ser desarrolladas
con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de
actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por
excesivo recargo laboral para el personal de planta”; y (v) al criterio de
continuidad, si “la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de
prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la
administración, en otras palabras, para desempeñar funciones de carácter
permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral” .
PROTECCION DEL DERECHO AL
TRABAJO Y LA RELACION LABORAL, PROTECCION DE LA VINCULACION LABORAL CON EL
ESTADO Y DERECHOS DE LOS SERVIDORES PUBLICOS Y APLICACION DEL PRINCIPIO DE
PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LA FORMA-Obliga
a los empleadores del sector privado y público a impedir que los contratos
estatales de prestación de servicios sean utilizados como formas de
intermediación laboral, de deslaboralización, o de
tercerización como regla general/INTERMEDIACION
LABORAL, DESLABORIZACION Y TERCERIZACION-Prohibiciones legales para la
protección del derecho al trabajo y la aplicación del principio de primacía de
la realidad sobre la forma
La jurisprudencia de esta
Corte ha afirmado categóricamente que la protección del derecho al trabajo y la
relación laboral, la especial protección de la vinculación laboral con el
Estado y los derechos de los servidores públicos, así como la aplicación del
principio de primacía de la realidad sobre la forma, obliga tanto a los particulares
o empleadores del sector privado, como a todas las autoridades públicas o
empleadores del sector público, a respetar las prohibiciones legales dirigidas
a impedir que los contratos estatales de prestación de servicios sean
utilizadas como formas de intermediación laboral, de deslaboralización,
o de tercerización como regla general, de manera que deben ser obligados a
responder jurídica y socialmente por la burla de la relación laboral. A este
respecto, ha mencionado que corresponde tanto a los jueces, pero también a los
empleadores, como a los órganos de control y a los entes del sector público
como el Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia de Economía
Solidaria, velar por la efectividad de las normas que protegen los derechos
laborales de los trabajadores, de manera que se garantice la protección de la
relación laboral y se evite la burla de los derechos derivados de la misma
POTESTAD DE CONTRATACION
OTORGADA A LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO PARA OPERAR MEDIANTE TERCEROS-Condiciones
de habilitación conforme al sistema obligatorio de garantía en calidad
PROTECCION DEL DERECHO
FUNDAMENTAL AL TRABAJO Y ESPECIAL PROTECCION AL VINCULO LABORAL CON EL ESTADO-Reglas
jurisprudenciales
La Sala reitera las reglas
jurisprudenciales en relación con la protección del derecho fundamental al
trabajo y la especial protección al vinculo laboral
con entidades del Estado, y por tanto, en relación con los límites planteados a
la potestad de contratación de las entidades estatales cuando se trata de
funciones permanentes o propias de entidades estatales: (i) El reconocimiento y protección del derecho al trabajo como derecho fundamental por
los artículos 25 y 53 de la Carta, y de los derechos de los servidores públicos
por los artículos 123 y 125 Superiores. (ii) La Constitución y la
jurisprudencia constitucional protegen las diferentes modalidades de trabajo, y
han reconocido una especial protección constitucional a la vinculación laboral
con el Estado, ya que la Carta Política ha consagrado normas especiales
orientadas a la garantía de los derechos de los servidores públicos. (iii) El Legislador cuenta con un amplio margen de
configuración para la regulación de la prestación del servicio de salud y para la estructuración
de las Empresas Sociales del Estado destinadas a dicha finalidad, lo cual
incluye el tema de la contratación por parte de estas entidades. No obstante lo
anterior, dicha amplitud de configuración normativa encuentra claros límites en
los principios, valores y derechos constitucionales, de manera que no puede
desconocer ni vulnerar las normas sobre el derecho al trabajo, la protección a
la vinculación laboral con el Estado, la protección de los servidores públicos,
ni los límites constitucionales y legales, y de la jurisprudencia de esta
Corte, a la contratación por parte de las entidades del Estado. (iv) De la protección
constitucional del derecho al trabajo y del vínculo laboral con las entidades
del Estado se deriva una regla general relativa al acceso a la función pública
mediante la ocupación de un cargo o empleo que constituya una relación laboral.
De esta manera, el contrato de prestación de servicios debe ser excepcional,
como modalidad de trabajo con el Estado que solo se justifica
constitucionalmente si es concebido como un instrumento temporal y excepcional,
para atender funciones ocasionales y no funciones permanentes o propias de la
entidad, o que siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de
planta o requieran conocimientos especializados. (v) El respeto de estas reglas
constitucionales constituyen criterios imperativos que limitan no solo al
Legislador en su labor de regulación legal de la materia, sino también a las
autoridades administrativas en relación con la vinculación, permanencia y
retiro del servicio público de conformidad con la Constitución. (vi) La
jurisprudencia constitucional ha puesto de relieve importantes diferencias
constitucionales entre el contrato laboral y el contrato de prestación de
servicios, y ha determinando los criterios para el
reconocimiento de una u otra forma de contratación, de tal manera que estas dos
formas no pueden ser de ninguna manera asimilables debido a sus alcances y
finalidades disímiles, ni puede utilizarse el contrato de prestación de
servicios para disimular u ocultar verdaderas relaciones laborales, ni para
fomentar procesos de deslaboralización. En este sentido, la jurisprudencia de esta
Corte ha advertido sobre los graves riesgos constitucionales que implica la
distorsión del contrato de prestación de servicios y su utilización fáctica
indebida para reemplazar o disfrazar verdaderas relaciones laborales. (vii) La
jurisprudencia de esta Corte ha insistido en la garantía del principio de
prevalencia de la realidad sustancial sobre la forma al momento de determinar
el tipo de contrato realmente existente, de conformidad con el artículo 53
Superior. En consecuencia, si se llegan a constatar los elementos materiales
para que exista una relación de trabajo, se debe determinar y declarar el
vínculo laboral independientemente del nombre o forma que las partes le hayan
otorgado al contrato. (viii) En cuanto a los límites fijados a la contratación
estatal en pro de la defensa del derecho al trabajo, de los derechos de los
servidores públicos y de los principios que informan la administración pública,
la jurisprudencia constitucional ha establecido que los contratos de prestación
de servicios son válidos constitucionalmente, siempre y cuando (a) no se trate
de funciones propias y permanentes de la entidad; (b) no puedan ser realizadas
por el personal de planta, y que (c) requieran de conocimientos especializados.
(ix) Respecto de la determinación de lo que constituye función permanente en
una entidad, la Corte ha fijado para su reconocimiento los criterios (a)
funcional, (b) temporal o de habitualidad, (c) de excepcionalidad, y (d) de
continuidad. (x) La jurisprudencia ha insistido en la regla según la cual, para
el ejercicio de funciones de carácter permanente en la administración pública,
no pueden celebrarse contratos de prestación de servicios, porque para ese
efecto deben crearse los empleos requeridos. Por tanto, la Sala reitera la
prohibición de vincular mediante contratos de prestación de servicios a
personas para desempeñar funciones propias o permanentes de las entidades de la
administración pública, regla que se deriva directamente de los artículos 25,
53, 122 y 125 de la Constitución. (xi) La prohibición de celebrar contratos de
prestación de servicios cuando se trata de desempeñar funciones permanentes en
la administración, tiene como finalidad, la protección del derecho al trabajo,
la garantía de los derechos de los trabajadores y de los servidores públicos, y
el impedir que los nominadores desconozcan los principios que rigen la función
pública. En armonía con lo anterior, la regla general es que el ejercicio de
funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el
personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la
administración mediante el concurso de méritos. (xii) En armonía con lo
expuesto, la Corte ha reiterado la inconstitucionalidad de todos los procesos
de deslaboralización de las relaciones de trabajo
que, a pesar de que puedan utilizar figuras legalmente válidas, como el
contrato de prestación de servicios, tienen como finalidad última modificar la
naturaleza de la relación contractual o falsear la verdadera relación de
trabajo. (xiii) Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha advertido,
especialmente a las autoridades administrativas y a los empleadores del sector
público, pero también a los particulares y empleadores del sector privado,
sobre el necesario respeto a la prohibición derivada de las normas constitucionales
–art.25, 53, 123 y 125 Superiores-, de contratar a través de contrato de
prestación de servicios, funciones permanentes y propias del objeto de las
entidades públicas o privadas, ya que esta práctica desfigura el concepto de
contrato, constituye una burla para los
derechos laborales de los trabajadores, fomenta procesos de deslaboralización,
incumplimiento que acarrea graves consecuencias administrativas y penales.
(xiv) En síntesis, la jurisprudencia de esta Corte ha enfatizado en (a) la protección
del derecho fundamental al trabajo; (b) la protección especial de la
vinculación con el Estado; (c) la garantía de los derechos laborales de los
servidores públicos; (d) la regla general de vinculación laboral para el
desarrollo de las funciones permanentes o propias de las entidades públicas;
(e) la prohibición de contratación de prestación de servicios, cuando se trate
de funciones permanentes o propias de administración; y ( e) por tanto, la
prohibición de utilizar figuras jurídicas constitucionales y legales para la
desviación de poder en la contratación pública, el ocultamiento de verdaderas
relaciones laborales o el fomento de procesos de deslaboralización.
POTESTAD DE CONTRATACION
OTORGADA A LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO PARA OPERAR MEDIANTE TERCEROS-Sustento
constitucional parcial
CONTRATACION PUBLICA DE
PRESTACION DE SERVICIOS-Exhortación a las
autoridades administrativas y empleadores del sector público y privado, la
necesidad de respeto del vínculo laboral para el desempeño de funciones
permanentes y propias del objeto de las entidades contratantes
Referencia: expediente D-8666
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 59
de la Ley 1438 de 2011 por medio de la cual se reforma el Sistema de Seguridad
Social en Salud
Actor: Yesid Hernan
Camacho Jimenez
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., siete (7) de marzo de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto Ley 267 de
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la
Constitución, el ciudadano demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 59
de la Ley 1438 de 2011 por medio de la cual se reforma el Sistema de Seguridad
Social en Salud.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
Ley 267 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
A
continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario
Oficial No. 47.957 del 19 de enero de 2011:
“LEY 1438 DE
2011
(enero 19)
Diario Oficial No. 47.957
de 19 de enero de 2011
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por medio de la cual se
reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras
disposiciones.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 59. OPERACIÓN
CON TERCEROS. Las Empresas Sociales del Estado podrán desarrollar
sus funciones mediante contratación con terceros, Empresas Sociales del Estado
de mayor nivel de complejidad, entidades privadas o con operadores externos,
previa verificación de las condiciones de habilitación conforme al sistema
obligatorio de garantía en calidad.
III. LA DEMANDA
El ciudadano considera que la norma demandada es violatoria
del Preámbulo de la Constitución Política, y de los artículos 1º, 2º, 25, 29,
53, 123 y 125 de la Constitución Política, por las siguientes razones:
1. Considera que el precepto acusado viola el
Preámbulo, el artículo 1º y el artículo 2º de la Constitución, por cuanto el
derecho al trabajo es de vital importancia para el Estado Social de Derecho
como una forma de garantizar la prosperidad y el interés general. En su
criterio, la norma, al permitir que las Empresas Sociales del Estado puedan
desarrollar sus funciones de prestación de servicios de salud a través de
contratación con terceros o con entidades privadas, está estableciendo que las
funciones permanentes en las entidades públicas, puedan ser desarrolladas por
medio del contrato de prestación de servicios, lo cual acaba con la obligación
de crear empleos públicos y con el contrato de trabajo.
Menciona los criterios establecidos por la Corte
Constitucional para que existan verdaderas relaciones de trabajo. En este
sentido, considera que una de las condiciones que permite diferenciar un
contrato laboral, de uno de prestación de servicios, es el ejercicio de la
labor contratada, pues sólo si no hace parte de las funciones propias de la
entidad, o haciendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta
o que requieran conocimientos especializados, pueden celebrarse contratos de
prestación de servicios. De lo contrario, la administración debe recurrir a la
ampliación de la planta de personal para celebrar contratos laborales.
Sostiene por tanto, que a través del artículo legal
que se demanda, el Legislador, no solo
desconoce los pronunciamientos constitucionales, sino que de forma directa está
reformando la Constitución en el Preámbulo y los fines esenciales del Estado, “al establecer formas legales que acaban con
la obligación de garantizar y promover el trabajo, como concepto constitucional
fundante de lo que se denomina Estado Social de Derecho en el artículo 10 de la
Carta”.
2. En cuanto a la violación del artículo 25 de la
Constitución Política, afirma que al ser el trabajo un derecho fundamental, y
al establecer el Legislador que las ESE pueden desarrollar sus funciones
mediante contrato con terceros, ya sean operadores externos, cooperativas de
trabajo asociado transformadas en operadores, o, en Sociedades Anónimas
Simplificadas SAS, o con entidades privadas, desconoce la especial protección
al trabajo “pues al permitir que las
funciones de estas entidades puedan ser contratadas con terceros, establece
claramente una forma legal de que no existan ni el empleo público ni el
contrato de trabajo en las plantas de personal, haciendo que desaparezcan las
mismas, como forma constitucional de desarrollar la función pública,
permitiendo la deslaboralización en estas entidades
públicas en contraposición de la obligación de generar empleo público y acabar
con la tercerización laboral, como precedente judicial”.
En este sentido, observa que la norma fomenta no
solamente acabar con el trabajo en estas entidades, sino que permite la
generación de una práctica de deslaboralización en
las empresas sociales del Estado, las cuales pueden de forma legal, funcionar
sin plantas de personal y a través de terceros.
3.
En relación con la violación del artículo 29 superior, estima que este artículo
sustituye la Constitución al introducir cambios significativos en el ámbito
laboral del país y del sector público, sin tener competencia el poder
legislativo, como poder derivado, para realizar dichos cambios.
4.
Respecto del artículo 53 Superior considera que la norma, al fomentar la deslaboralización en las Empresas Sociales del Estado y permitir
como regla general la contratación con terceros para el desarrollo de las
funciones de prestación de servicios de salud, se encuentra en contravía del
derecho al trabajo y de los derechos de los trabajadores, por cuanto estipula
formas de contratación que suplantan el empleo público o el contrato de trabajo
en el sector público de la salud.
5.
Finalmente, estima violados los artículos 123 y 125 de la Constitución, en
razón a que estos preceptos superiores consagran como regla general que la
administración pública debe prestar sus servicios a través del empleo público
en el sistema general de carrera, primando el mérito y el derecho a la igualdad.
Considera que esta regla general es inaplicada por el Legislador, al imponer
que las funciones de las Empresas Sociales del Estado pueden ser desarrolladas
por operadores externos, o entidades privadas e incluso por cooperativas de
trabajo asociado convertidas en Sociedades Anónimas Simplificadas o en
Sindicatos.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio
de la Protección Social
El
Ministerio de la Protección Social intervino a través de apoderado judicial, para
solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de
la norma demandada, por las siguientes razones:
(i)
En primer lugar, hace referencia al marco general de la Ley 1438 de 2011. Al
efecto, señala que el artículo 59 de la ley 1438 de 2011 permite la
coordinación interinstitucional para la prestación efectiva del servicio
público de salud, al disponer la contratación de las Empresas Sociales del
Estado con terceros, con Empresas del Estado de mayor nivel, con entidades
privadas y con operadores externos, para la prestación de la salud, previa
verificación de las condiciones de habilitación.
(ii)
Considera que el artículo 59 de la Ley 1438 de 2011 es un desarrollo de lo
dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política, en relación con la
concurrencia entre el Estado y los particulares para la prestación del servicio
de seguridad social en salud. Observa
que la norma no afecta el empleo público o las relaciones laborales del Estado,
pues se refiere a la coordinación que, por virtud del artículo 48
constitucional, el Estado debe realizar con particulares para la prestación del
servicio público de salud, y el modelo de concurrencia privada en condiciones
de libre competencia.
Encuentra
que el artículo 59 resulta ajustado a la Carta, toda vez que el mismo refiere
la posibilidad de que los particulares concurran en la prestación del servicio
público de salud con el Estado, respetando las condiciones de habilitación para
el efecto, que la misma Ley impone en su artículo 58.
(iii)
Así mismo, considera que el artículo 59 de la ley 1438 de 2011 es conforme al
artículo 48 Superior y no modificó la Constitución Política, ya que el trámite
de la ley se efectúo en los términos establecidos para la expedición de leyes
ordinarias.
2. Intervención del
Departamento Nacional de Planeación
El
Departamento Nacional de Planeación intervino dentro del presente proceso de
constitucionalidad, a través de apoderado especial, para solicitar a la Corte
la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.
Afirma que los cargos presentados no están llamados a prosperar por las
siguientes razones:
(i)
En primer lugar, y en lo que atañe al Preámbulo y a los artículos 1º y 2º
Superiores, y a lo previsto en la sentencia C-614 de 2009, considera que se
trata de especulaciones del accionante que deben ser desestimadas.
(ii)
En relación con la deslaboralización, estima que se
trata igualmente de supuestos de quien demanda. No obstante, advierte que
respecto al contrato de prestación de servicios, no se puede enmascarar esta
fórmula con el fin de encubrir una verdadera relación laboral, y tampoco es
posible que sea utilizada para que la Empresa Social del Estado se convierta en
una administradora de contratos, es decir, termine siendo un “cascarón” a fuerza
de abusar de ese mecanismo.
(iii)
Sobre el debido proceso –art.29 CP-, afirma que la acusación se funda en un mal
entendimiento de la norma y de su alcance y jerarquía.
(iv)
En cuanto al mérito y al derecho a la igualdad, sostiene que resulta una
especulación que exige dar por supuestos una serie de circunstancias en las que
se enfatiza el abuso de la figura o figuras aledañas y no sobre el texto mismo
de la disposición atacada.
(v)
Sostiene que la salud es un servicio público, que en el caso de la prestación
de los servicios se reconoce un amplio margen de configuración a la ley para
determinar la organización de la prestación de los servicios de salud, por lo
cual la ley 1438 de 2011 puede regular la contratación de la operación con
terceros para la prestación de los servicios de salud, y que en dicha
prestación pueden intervenir personas públicas, privadas o mixtas.
(vi)
Advierte que las Empresas Sociales del Estado gozan de un régimen jurídico
especial, y que estas entidades pueden contratar servicios con otras entidades,
bien sea con servicios transitorios, nuevos requerimientos de servicios o
actividades requeridas por ciertas personas especializadas cuya oferta es
escasa y que no quieren vincularse en forma exclusiva a una planta de personal
en una región apartada del país.
(vii)
Observa que, si bien el artículo demandado permite que las ESEs
desarrollen sus funciones mediante contratación a través de terceros, esto no
implica que atente contra la calidad del trabajo ni que se destruyan las
relaciones laborales. Así, las empresas u operadores con las que contraten las ESEs deben cumplir la legislación laboral, es decir, deben
respetar los criterios de subordinación, remuneración salarial y prestación
personal de la labor desarrollada, para lo cual debe mediar un contrato de
trabajo.
(viii)
Concluye que la disposición debe regirse por lo señalado en el artículo 23 del
CST, y solo en el caso de que estos postulados se presenten puede tener lugar la
figura de contrato de prestación de servicios. De esta manera, encuentra que
este artículo no atenta contra la calidad del empleo ni la protección al
trabajador.
3. Departamento
Administrativo de la Función Pública
El
Departamento Administrativo de la Función Pública intervino a través de
apoderado, dentro del presente proceso de constitucionalidad, para
solicitar que se declare exequible el
artículo 59 de la ley 1438 de
(i)
Considera que con fundamento en los artículos 48 y 49 Superiores, el Legislador mediante las leyes 100 de 1993,
489 de 1998 y 1439 de 2011 desarrolla estos artículos creando las Empresas
Sociales del Estado y establece su régimen jurídico, el cual permite la
prestación del servicio esencial de salud a través de diferentes actores
públicos y privados, para la mejor prestación del servicio de salud, previa
verificación de las condiciones de habilitación conforme al sistema obligatorio
de garantía en calidad.
(ii)
En este sentido, afirma que la Constitución no prohíbe este tipo de mecanismos
de contratación en materia de salud, ni ordena que el estado sea el único
prestador de tales servicios, ni obliga a que los mismos se presten por
intermedio de empleados públicos contratistas estatales, razón por la cual el
Legislador se encuentra revestido de la competencia necesaria para establecer
la forma en que será prestado este tipo de servicios y los mecanismos a través
de los cuales las Empresas Sociales del Estado pueden ejercer sus cometidos
institucionales.
(iii)
Advierte igualmente que no le asiste razón al demandante en cuanto a que la
norma viola el derecho al trabajo, al no permitir que se establezcan contratos
de trabajo, o que se creen empleos públicos, ya que si bien el Estado Social
apunta al bienestar general de la población y al respeto de sus derechos, no
con ello se busca que los servicios públicos sean prestados por el propio
Estado. Así mismo, advierte que la prestación del servicio por las Empresas
Sociales del Estado o por particulares, siempre deben estar sujetas a las
normas que rigen el desarrollo de la actividad, así como a aquellas que
protegen a los trabajadores.
(iv)
En conclusión, sostiene que el Estado Social de Derecho se realiza en el
momento en que el empleador proteja a sus empleados y les brinde las garantías
necesarias para el desarrollo de sus funciones, con trato digno, remuneración
adecuada y seguridad social. No es entonces como lo afirma el demandante, que
se viola el derecho al trabajo y a la estabilidad del empleado cuando se terceriza la prestación del servicio de salud por parte del
Estado, esto es un mecanismo que se encuentra consagrado en la Constitución y
las leyes, para que la prestación del servicio llegue a todos los habitantes de
la Nación, ya que es un servicio indispensable en el marco del Estado Social de
Derecho y pretende el cumplimiento de sus fines esenciales.
4. Intervención de la Central
Unitaria de Trabajadores CUT
La Central Unitaria de Trabajadores CUT intervino a
través de su representante legal, para solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma demandada, coadyuvando los
cargos de la demandada, en cuanto considera que la norma es violatoria de los
artículos 1º, 2º, 25, 29, 53, 38, 55 y 93 de la Carta Política, con fundamento
en los siguientes argumentos:
(i) Considera que viola los artículos 1º y 2º de la
Constitución, por cuanto al contratar bajo las figuras que propone el artículo
demandado, no garantiza el trabajo como forma de vinculación laboral, sino que
permite que terceros, se comprometan solo a desarrollar el objeto de contratos
temporales o transitorios.
(ii) Afirma que viola el artículo 25 de la
Constitución, por cuanto el trabajo es un derecho fundamental, y al
establecer el artículo acusado que las
Empresas Sociales del Estado pueden desarrollar sus funciones a través de
contratos con terceros, está predeterminando el ocultamiento de verdaderas relaciones
laborales y no cumple con su deber de crear los cargos en la planta de personal
de la entidad para el desarrollo de sus funciones propias o permanentes.
(iii) Sostiene que vulnera el artículo 29 Superior, al
no haber un debido proceso que reforme o suplante la Constitución por los
mecanismos propios del referendo, el plebiscito o a través de una Asamblea
Nacional Constituyente, donde el Constituyente Primario decida si está de
acuerdo con que en Colombia, el trabajo deje de ser un derecho fundamental,
para convertirse simplemente en un derecho formal sin garantías mínimas de
protección por parte del Estado.
(iv) Señala que viola el artículo 53 de la Carta
Política, al permitir que bajo la figura legal de que las Empresas Sociales del
Estado puedan, por el artículo demandado, fomentar la deslaboralización
en las Empresas Sociales del Estado, consintiendo la desaparición de las
plantas de personal y pauperizando los derechos de los trabajadores bajo la
figura de la contratación con terceros.
(v) Finalmente, afirma que viola los artículos 38, 55
y 93 de la Constitución, por desconocer los convenios de la Organización Internacional
del Trabajo OIT 151, 87, 98 y 154, al no aplicarlos a pesar de que hacen parte
del bloque de constitucionalidad.
5. Intervención de la
Universidad de Ibagué
La Universidad de Ibagué intervino dentro del presente
proceso de constitucionalidad, para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de la norma demandada, al considerar que de
conformidad con el espíritu de la Carta Política y su desarrollo legal, que
busca lograr un modelo enfocado a hacer más efectiva la prestación de los
servicios de salud, se estructuró el artículo 59 demandado, en procura de
permitir esquemas a las Empresas Sociales del Estado, y una de ellas es la
opción por la tercerización en el desempeño de sus funciones. Esa tercerización
no es absoluta, pues sólo se presenta para los servicios que no tenga la
Empresa Social del Estado, o que sean insuficientes, siempre con el objetivo de
buscar la eficiencia y calidad del servicio.
En este sentido, considera que de una interpretación
articulada con el artículo 103 de la ley, no es posible la intermediación
laboral o cualquier otra modalidad que afecte derechos constitucionales,
legales y prestacionales consagrados a favor de los trabajadores. Por tanto, concluye
que no existe violación de precepto constitucional alguno, por cuanto no se
permite la tercerización absoluta y además, el propio artículo 48 superior
permite la participación de los particulares en la prestación de los servicios
de salud, con el fin de brindar mayor cobertura.
6. Intervenciones extemporáneas
La Universidad Libre de Colombia presentó escrito de
intervención dentro del proceso de constitucionalidad, una vez vencido el
término de fijación en lista, de conformidad con certificado de la Secretaria
General de esta Corporación (Fl. 262 cuaderno
principal), razón por la cual no se tendrá en cuenta en el presente estudio.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En
cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución,
el señor Procurador General de la Nación, mediante concepto 5227 del 13 de octubre
de 2011, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad
del artículo 59 de la ley 1438 de 2001, “bajo
el entendido de que la prestación de funciones públicas permanentes a cargo de
las empresas sociales del Estado no puede ser contratada con terceros, a menos
que haya razones funcionales y económicas que justifiquen hacerlo a modo de
excepción”.
(i)
Menciona que de conformidad con los artículos 40, 122 y 150 Superiores, las
Empresas Sociales del Estado hacen parte de la rama ejecutiva del poder público
y tienen la misión de prestar de manera directa los servicios de salud, para lo
cual deben crear y proveer los cargos públicos que se requieran, con el fin de
garantizar que dicho servicio público sea prestado de manera permanente, en el
nivel de atención que corresponda. Dada la continuidad y permanencia del
servicio público a su cargo, que siempre debe estar disponible para atender las
contingencias que se presenten, las Empresas Sociales del Estado requieren de
una planta de personal adecuada a su misión y al nivel de atención que
corresponda.
(ii)
Considera que la posibilidad de contratar con terceros tareas que correspondan
a funciones permanentes de las Empresas Sociales del Estado, pone en grave
riesgo tanto la continuidad como la permanencia del servicio público, la
idoneidad y calidad del servicio, así como la existencia de la carrera
administrativa. Por tanto, sostiene la necesidad de que las Empresas Sociales
del Estado cuenten con una planta de personal propia, idónea y adecuada, capaz
de atender las funciones permanentes de la entidad.
(iii)
En consecuencia, afirma que la posibilidad de contratar la prestación de
funciones propias o permanentes de la entidad con terceros de manera ilimitada,
como lo prevé la norma demandada, afecta de manera evidente la prestación del
servicio público, el derecho al trabajo y el derecho a acceder, previo concurso
público de méritos, a la carrera administrativa. Afecta, además, la
responsabilidad de sus directivos, el objeto de dichas empresas, e incluso su
propia existencia.
(iv)
Señala que si bien las Empresas Sociales del Estado deben cumplir con su tarea
en condiciones eficientes, merced a la libre competencia del mercado, la
eficiencia no puede entenderse a partir de la no prestación del servicio
público, o de su prestación tardía, inadecuada o defectuosa. Por lo tanto, observa
que la planta de personal debe corresponder a las funciones permanentes de
dichas empresas, cuya prestación no puede condicionarse. Considera que una
situación diferente se presenta cuando se trata de una contingencia que no
corresponda a las funciones permanentes de dichas empresas, pues en ese caso
hay razones funcionales que ameritan la remisión a una entidad que cuente con
la capacidad y la experiencia para atender dicha contingencia. Estas razones
funcionales pueden coincidir con razones económicas, pero éstas no pueden
determinar las primeras. Menciona que el tema de la prestación de funciones
públicas permanentes, a cargo de entidades públicas, por medio de terceros
contratados, ya fue aclarado por la jurisprudencia constitucional en la
sentencia C-614 de 2009.
(v) Con base en lo anterior,
concluye que al existir un vinculo evidente entre la
prestación de funciones públicas permanentes y la existencia de una planta de
personal adecuada para este propósito, la contratación de dicha prestación con
terceros, como lo establece la norma sub examine, no puede ser la regla general,
pues va en contravía de la Carta Política. Sin embargo, sostiene que al existir
ciertos casos excepcionales en los cuales, por razones funcionales y
económicas, dicha planta no puede atender algunas contingencias, no permitir en
ningún caso la contratación de dicha prestación con terceros, también iría en
contra de la Carta. Por consiguiente, considera que la solución es que se
declare exequible el artículo 59 bajo el entendido de que la prestación de
funciones públicas permanentes a cargo de las Empresas Sociales del Estado no
puede ser contratada con terceros, a menos que haya razones funcionales y
económicas que justifiquen hacerlo a modo de excepción.
VI. FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
1.
Competencia de la Corte
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues
la norma acusada hace parte de una Ley, en este caso, de la Ley 1438 de 2011.
2.
Asunto bajo revisión
2.1
El libelo afirma
que el artículo 59 de la Ley 1438 de 2011 vulnera el
Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 25, 29, 53, 123 y 125 de la Constitución
Política, en razón a que al disponer que las Empresas Sociales del Estado
podrán desarrollar sus funciones mediante contratación con terceros, con
Empresas Sociales del Estado de mayor nivel de complejidad, con
entidades privadas, o con operadores externos, termina permitiendo que las
Empresas Sociales del Estado desarrollen sus funciones permanentes, no a través
de su planta de personal, sino mediante la contratación con terceros, lo cual
vulnera el derecho al trabajo, constituye una deslaboralización
y un desconocimiento del vínculo laboral y de los derechos de los trabajadores,
así como una desnaturalización de la función pública de las Empresas Sociales
del Estado, todo lo cual desconoce los preceptos constitucionales y el
precedente de la jurisprudencia constitucional en la materia, y más allá,
constituye una sustitución de la Constitución.
2.2 El
Ministerio de la Protección Social, el Departamento Nacional de Planeación, el
Departamento Administrativo de la Función Pública, y la Universidad de Ibagué,
intervinieron dentro del presente proceso de constitucionalidad y coincidieron
en solicitar a la Corte la declaratoria de exequiblidad
del artículo 59 de la ley 1438 de 2011, en razón a que consideran que (i) la
figura de contratación con terceros por parte de las Empresas Sociales del
Estado en la prestación de servicios de salud, permitida por la disposición
demandada, encuentra pleno respaldo constitucional en los artículos 48 y 49
Superiores, en cuanto implica coordinación institucional; (ii) se trata de una
potestad otorgada a las Empresas Sociales del Estado y no de una obligación de
contratación, para lograr una prestación de servicio eficiente y regida por el
principio de coordinación interinstitucional y colaboración armónica; (iii) se
encuentra enmarcada y limitada por las normas constitucionales, legales y los
criterios jurisprudenciales en cuanto a su realización con pleno respeto del
empleo público, de los derechos laborales de los trabajadores, el buen
desarrollo de la función pública encomendada a las Empresas Sociales del
Estado, la contratación administrativa, y el modelo de participación privada en
condiciones de libre concurrencia para la prestación del servicio público de
salud; y (iv) está limitada por el contenido del propio artículo 59 de la ley
1438 de 2011, en cuanto dicha contratación deberá llevarse a cabo “previa verificación de las condiciones de
habilitación conforme al sistema obligatorio de garantía en calidad”, y por
tanto no viola la Constitución Política y mucho menos constituye una reforma o
sustitución de la misma.
Por su parte, la Central
Unitaria de Trabajadores CUT considera por el contrario que la norma demandada
sí viola el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 25, 29, 53, 123 y 125 de la
Constitución Política, y en esos términos coadyuva la demanda, en razón a que
encuentra que la norma, al permitir a las ESE la prestación del servicio de salud
bajo la figura de contratación con terceros, no garantiza el trabajo como forma de vinculación
laboral, fomenta la deslaboralización, oculta
verdaderas relaciones laborales, desconoce los convenios de la OIT 151, 87, 98
y 154, y finalmente, no solo viola sino que reforma la Constitución al dejar de
ser el derecho al trabajo un derecho fundamental.
2.3 El
señor Procurador General de la Nación solicitó a esta Corte, en su concepto de
rigor, declarar una exequibilidad condicionada del
artículo 59 de la ley 1438 de 2001, “bajo
el entendido de que la prestación de funciones públicas permanentes a cargo de
las empresas sociales del Estado no puede ser contratada con terceros, a menos
que haya razones funcionales y económicas que justifiquen hacerlo a modo de
excepción”. Lo anterior, en razón a que encuentra que las funciones
permanentes de las Empresas Sociales del Estado son responsabilidad de éstas y
deben ser cumplidas por su propio personal, y que por tanto, la posibilidad de
contratar dicha prestación con terceros de manera ilimitada, como lo prevé la
norma demandada, afecta de manera evidente la prestación del servicio público,
el derecho al trabajo y el derecho a acceder, previo concurso público de
méritos, a la carrera administrativa, la responsabilidad de sus directivos, el
objeto de dichas empresas, e incluso su propia existencia, de manera que se
hace necesario el condicionamiento de la norma en los términos señalados.
3.
Problema jurídico y esquema de resolución
3.1 Si bien los argumentos de la demanda alegan la vulneración del Preámbulo
y de los artículos 1º, 2º, 25, 29, 53, 123 y 125 de la
Constitución Política, así como una presunta sustitución de la Constitución, encuentra la Sala
que las razones esgrimidas en el libelo se refieren exclusivamente a la
violación de los artículos 25, 53, 123 y 125 Superiores, en cuanto consideran
que la posibilidad consagrada en el artículo 59 de la Ley 1438 de 2011 de que
las Empresas Sociales del Estado desarrollen sus funciones mediante
contratación con terceros afecta el derecho al trabajo y los derechos de los
servidores públicos derivados de la vinculación laboral con el Estado. Así mismo, constata la Sala que la demanda no
cumple con los requisitos mínimos para acreditar un cargo verdadero por
sustitución de la Constitución.
De esta manera, el problema jurídico que esta
Corporación debe resolver, es si el artículo 59 de la Ley 1438 de 2011, al
consagrar que las Empresas Sociales del Estado podrán
desarrollar sus funciones mediante contratación con terceros, con Empresas
Sociales del Estado de mayor nivel de complejidad, con entidades privadas, o con
operadores externos, vulnera el derecho al trabajo de los servidores públicos –arts.
25, 53, 123 y 125 Superiores-, en razón a que permite el ocultamiento de
verdaderas relaciones laborales y promueve la deslaboralización
al autorizar de manera ilimitada a las Empresas Sociales del Estado la contratación
con terceros para desarrollar funciones permanentes o propias de estas empresas.
3.2 Para resolver este problema jurídico, la Corte analizará (i) el régimen
jurídico de las Empresas Sociales del Estado para la prestación del servicio
público de salud; (ii) la protección del derecho al trabajo, especialmente a la
vinculación laboral con el Estado, y los limites
constitucionales a la contratación de funciones permanentes de entidades del
Estado; y (iii) entrará a determinar la constitucionalidad de la norma
demandada.
4. Las Empresas Sociales del Estado y la prestación del
servicio de salud
4.1 El
régimen y naturaleza jurídica de las Empresas Sociales del Estado se encuentra
determinado por la Ley 100 de 1993, en sus artículos
El
marco normativo de las Empresas Sociales del Estado lo constituye por tanto la Ley
100 de 1993, respecto de la cual la jurisprudencia de esta Corte ha señalado
que mediante esta normativa “se produjo
un importante cambio en el modelo de prestación de servicios de salud por parte
de las instituciones públicas, bien como aseguradoras, bien como Instituciones Prestadoras de Salud IPS. Así
mismo, la mencionada normatividad se funda en una lógica empresarial y, por
ende, contempló, respecto de aquéllas de carácter público, un plazo para su transformación,
sin perjuicio de preservar ciertos sistemas de financiamiento y apoyo”[1].
De
otra parte, esta Corporación ha señalado que mediante el nuevo paradigma de
administración de lo público que implementó la Ley 100 de 1993, el Legislador
buscó conciliar criterios o parámetros propios de una economía de mercado,
tales como los de competitividad y rentabilidad, con principios propios del
Estado Social de Derecho, tales como los de universalidad, solidaridad, equidad
y redistribución del ingreso, con el fin de orientar la prestación de los
servicios de seguridad social como servicios públicos esenciales, en aras de
garantizar el pleno goce y ejercicio efectivo del derecho fundamental a la
salud de toda la población colombiana.[2]
En
este contexto, la Ley 100 de 1993 determinó que la prestación del servicio de
salud en forma directa por la Nación o las entidades territoriales, se
realizará principalmente mediante una figura empresarial denominada Empresa
Social del Estado, habiendo destinado el Capítulo III del Libro Segundo para su
regulación y puesta en marcha. De
esta manera, el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 dispone que la prestación de
servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades
territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado. [3]
4.2
En armonía con lo anterior, la jurisprudencia de esta Corte ha explicado
respecto del régimen y naturaleza de las Empresas Sociales del Estado que (i)
la ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social y definió en el artículo
94 la naturaleza de las Empresas Sociales del Estado; (ii) que el objeto de
estas Empresas es la prestación de los servicios de salud, como servicio publico a cargo del Estado, o como parte del servicio
público de seguridad social; (iii) que estas Empresas constituyen una categoría
especial de entidad pública descentralizada creada por el Legislador en virtud
de las facultades que le confiere el artículo 150, numeral 7; (iv) que son entes que no pueden confundirse y se
diferencian claramente de los establecimientos públicos, ya que la Ley 489 de
1998, al definir en el artículo 38 la integración de la rama ejecutiva del
poder público, incluyó dentro de ésta a las Empresas Sociales del Estado,
reconociéndoles una categoría diferente a la de los establecimientos públicos;
(v) que estas Empresas como nueva categoría de entidades descentralizadas y
concebidas con un objeto específico definido por la propia ley, de conformidad
con los propósitos constitucionales que mediante su existencia persigue el Legislador,
se rigen por unas reglas y una normatividad especial; (vi) que la Ley señala
que estas entidades descentralizadas son creadas por la Nación o por las
entidades territoriales para la prestación de servicios de salud, en forma
directa; y (vii) que es al Legislador a quien corresponde su creación, por la
propia naturaleza de creación legal de estas entidades, y que igualmente se
encuentra facultado ampliamente para determinar su estructura orgánica.[4]
Sobre la naturaleza de las Empresas Sociales del Estado,
la jurisprudencia constitucional ha sintetizado que éstas “son una nueva categoría
dentro del catálogo de entidades administrativas del orden descentralizado, que
tienen naturaleza, características y especificidades propias, lo cual impide
confundirlas con otro tipo de entidades públicas”[5].
Así mismo, ha explicado la naturaleza jurídica particular, la regulación
especial y la competencia en cabeza del Legislador para determinar la
estructura orgánica de estas entidades, en razón a que “las empresas sociales del Estado tienen una naturaleza jurídica
diversa de la que corresponde a los establecimientos públicos, y su función primordial, a diferencia de
éstos, no consiste en el cumplimiento de tareas administrativas en un sentido
general, sino que radica ante todo en la atención de salud. Por ello, las
disposiciones que las rigen son también distintas y, en el caso de las empresas
sociales, que por su naturaleza de entidades descentralizadas públicas debían ser
creadas por ley, como en efecto lo fueron, el legislador estaba facultado para establecer su estructura orgánica” [6] (Resalta la Sala)
4.3
En punto al tema de la amplia libertad de configuración del Legislador en la
materia, cabe destacar que la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado
sobre el margen de configuración que le compete al Legislador para determinar
la organización de los servicios de salud, y para crear, modificar u organizar
nuevas formas de entidades descentralizadas, como lo son las empresas sociales
del Estado, y establecer su estructura orgánica.[7]
En
este sentido, la organización de los servicios de salud, de manera
descentralizada, es una materia que compete al Legislador, quien goza de un
amplio margen de configuración en este ámbito, no obstante lo cual dicha
facultad se encuentra limitada por el respeto a las diversas cláusulas de
derechos fundamentales, al igual que por principios constitucionales que
orientan la prestación del servicio público de salud, tales como eficiencia,
eficacia, universalidad y solidaridad, entre otros.
Así
las cosas, la jurisprudencia constitucional se ha referido a la amplia libertad
de configuración del Legislador para la regulación de las ESE, materia en la
cual ha concluido que el Legislador puede determinar, con amplia
discrecionalidad, la forma como se organizarán y funcionarán las Empresas
Sociales del Estado, de manera que puede fijar los requisitos para su creación,
estructura, órganos de dirección, ejecución y control, transformación, régimen
contractual y disciplinario, categorización y causales de disolución y
liquidación.[8]
4.4 Ahora bien, acerca del régimen legal de las Empresas
Sociales del Estado es de mencionar que de conformidad con los artículos 83 de
la ley Empresas Sociales del Estado, creadas por la Nación o por
las entidades territoriales para la prestación en forma directa de servicios de
salud se sujetan al régimen previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley 344 de 1996
y a la misma Ley 489 de
489 de 1998, las
En cuanto al régimen jurídico de las Empresas Sociales
del Estado, el carácter de las personas vinculadas a estas empresas y el
régimen contractual, es de señalar que el artículo 195 de la Ley 100 de 1993[9]
estipula que i) las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de
empleados públicos y trabajadores oficiales conforme
a las reglas del Capitulo IV de la Ley 10 de 1990, y ii) que en materia contractual se regirá por el derecho
privado pero podrá discrecionalmente utilizar las
cláusulas exorbitantes previstas en el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública, previsión que debe
concordarse con el literal a) del artículo 2 de la Ley 80 de 1993[10].
En
lo que respecta al régimen laboral de los servidores públicos vinculados a las
Empresas Sociales del Estado, el artículo en mención advierte que aquél será el
previsto en la Ley 10 de
4.5 De otra parte, es de mencionar que la Corte se ha pronunciado respecto del modelo
de concurrencia privada para la prestación del servicio de salud, en
condiciones de libre competencia, establecido en la Constitución de 1991,
reiterando “la
posibilidad de que los particulares concurran en la prestación del servicio de
salud no es incompatible con su carácter de interés público y su finalidad
eminentemente social, pese a que se trata de sujetos que actúan motivados por
intereses privados, que también gozan de la protección de la Constitución[13]”[14]
No obstante lo anterior, ha
advertido igualmente que el ejercicio de la libertad económica y de la libre
competencia en materia de salud, tiene claros límites constitucionales que se
derivan del carácter fundamental de este derecho y de la competencia y
responsabilidad del Estado en la vigilancia y control sobre esta prestación, de
manera que la libre competencia en el ámbito de la salud “sólo puede darse dentro del ámbito que el
legislador haya previsto para el efecto, y respetando los límites fijados por
las rigurosas condiciones de regulación, vigilancia y control que se derivan de
la responsabilidad constitucional que el Estado tiene en este sector social[15].
Dicha intervención es mucho más intensa precisamente cuando se abre la
posibilidad de que a la prestación de los servicios públicos concurran los
particulares.”[16]
Así mismo, ha advertido que dicha concurrencia solo puede llevarse a cabo bajo
la premisa de la garantía de la calidad del servicio y de su efectiva
prestación, y que para garantizar este cumplimiento la intervención del Estado
en la prestación del servicio público de salud, es intensa, se funda en el
modelo del Estado Social de Derecho y se orienta a la preservación de la
confianza pública.[17]
Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha
puesto de relieve los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad que
informan el Sistema General de Seguridad Social en Salud, consagrados en el
artículo 48 Superior, de conformidad con los cuales el Legislador “quedó habilitado
constitucionalmente[18] para
configurar el sistema de seguridad social sometido a dichos principios y a los
parámetros fundamentales establecidos en la citada disposición superior[19].
Efectivamente, reiterando su naturaleza de servicio público, el legislador
dispuso que su prestación debe efectuarse con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación[20]”[21] En este sentido, la Corte ha puesto de
relieve en relación con el principio de eficiencia, que este se
encuentra consagrado en la norma superior, y desarrollado en la Ley 100 de 1993, y puede ser definido como
“la mejor utilización de los recursos administrativos, técnicos y
financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho la seguridad
social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente[22]”
[23]
4.6 Finalmente, en
relación con la posibilidad de que las Empresas Sociales del Estado contraten
prestación de servicios por fuera de la planta de personal de la entidad, con
el cumplimiento de ciertos requisitos, la Corte se pronunció, en la sentencia
C-559 de 2004[24],
considerando en dicha oportunidad que “i) nada obsta para que en el caso de las
Empresas Sociales del Estado dentro del marco de las normas contractuales se
puedan llegar a contratar los servicios de un revisor fiscal que no haga parte
de la planta de personal de la entidad, y que ii) dada la naturaleza de la
función que cumple el revisor fiscal y la independencia que debe garantizársele
para el efecto, precisamente resulta razonable que éste no haga parte de
dicha planta”.[25]
Así mismo, la jurisprudencia constitucional, se ha
referido a la especial protección que merece la vinculación laboral con las
entidades del Estado y la protección de los derechos laborales de los
servidores públicos, de conformidad con los artículos 25, 53, 123 y 125
Superiores, y por tanto, a los límites a la contratación de servicios por parte
de las entidades estatales, con el fin de evitar el ocultamiento de verdaderas
relaciones laborales y poner talanqueras a los procesos de deslaboralización
en estas entidades, jurisprudencia a la cual la Sala hará mención en el acápite
siguiente[26].
5. La protección del derecho al trabajo, especialmente a
la vinculación laboral con el Estado, y los límites a la contratación de
funciones permanentes de entidades del Estado
5.1 El derecho al trabajo como valor fundamente del Estado Social de Derecho
en la Constitución Política de 1991, se encuentra consagrado en el Preámbulo y
el artículo 1º Superior, e igualmente se encuentra estipulado como principio
rector del ordenamiento jurídico y derecho fundamental por los artículos 25 y
53 de la Carta, los cuales determinan que el trabajo es un derecho y un deber
social, de carácter fundamental, progresivo, que es esencial al Estado Social
de Derecho, y que en su calidad de tal limita el ámbito de libertad
configurativa del Legislador en la materia.
Por su parte, la jurisprudencia
de esta Corte ha protegido en innumerables oportunidades[27] el derecho al trabajo en sus
distintas modalidades, reiterando la amplia
garantía y el reconocimiento que le ofrece el marco de la Carta Política de
1991. En este sentido, ha reconocido que (i) este derecho implica no solo la
defensa de los trabajadores dependientes sino de los independientes; (ii) que
es un mecanismo no solo para asegurar el mínimo vital, la calidad de vida digna
de los trabajadores, sino que constituye un requisito esencial para la
concreción de la libertad, la autonomía personal y el libre desarrollo de la
personalidad; (iii) que se dirige a proteger tanto los derechos mínimos e
irrenunciables de los trabajadores particulares –arts. 53 y
Al
proteger las distintas modalidades de trabajo la jurisprudencia constitucional
le ha reconocido una mayor protección constitucional de carácter general al
empleo derivado del vínculo laboral tanto con los particulares como con el
Estado, protección que se evidencia en numerosas disposiciones superiores, como
los artículos 25, 26, 39, 40 num.7, 48 y 49, 53 y 54, 55 y 56, 60, 64, los
artículos 122 y 125, y los artículos 215, 334 y 336 de la Carta Política,
protección que genera un menor margen de libertad configurativa para el Legislador,
en cuanto debe respetar condiciones laborales mínimas, así como la garantía de
unas condiciones mínimas del contrato de trabajo con el fin de evitar los posibles
abusos de poder y garantizar la efectividad de la dignidad y de la justicia. Así,
la jurisprudencia de esta Corte ha entendido que la regulación por parte del
Legislador debe en todo caso respetar los derechos mínimos y básicos de los
trabajadores, y por tanto “no tiene
autonomía para confundir las relaciones de trabajo o para ocultar la realidad
de los vínculos laborales”.[29]
5.2
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corte ha resaltado la especial protección
constitucional para la vinculación laboral con el Estado, en cuanto la
Constitución ha consagrado normas especiales orientadas a la garantía de los
derechos de los servidores públicos, conjuntamente con la defensa de los
intereses generales. Como reglas que protegen este tipo específico de relación
laboral de los servidores públicos, se han destacado, entre otras, que: “i) el ingreso y ascenso a los cargos
públicos se logra, por regla general, por concurso público en el que se miden
los méritos y calidades de los aspirantes (artículo 125 superior), ii) la
permanencia y el retiro de la función pública en los cargos de carrera está
regida por el principio de estabilidad en el empleo porque su desvinculación
podrá efectuarse por calificación no satisfactoria en el desempeño del mismo,
por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la
Constitución y la ley (artículo 125 de la Constitución), iii) el desempeño de
funciones públicas se hará, por regla general, mediante el empleo público[30]
que debe aparecer en las respectivas plantas de personal de las entidades
públicas (artículo 123 de la Carta), iv) el cargo público remunerado debe tener
tres requisitos: funciones detalladas en la ley y el reglamento, consagración
en la planta de personal y partida presupuestal que prevea sus emolumentos
(artículo 122 de la Constitución), v) por el ejercicio del cargo o de las
funciones públicas, existe responsabilidad especial que será regulada por la
ley (artículos 6º y 124 superiores) y, vi) para el ingreso y ejercicio de los
cargos públicos existen requisitos, calidades y condiciones previstas en la ley
que limitan el derecho de acceso al empleo público (artículos 122, 126, 127,
128 y 129 de la Constitución, entre otros)”.[31]
El
respeto de estas reglas, que constituyen criterios imperativos, limitan no solo
al Legislador en su labor de regulación legal de la materia, sino también a las
autoridades administrativas en relación con la vinculación, permanencia y
retiro del servicio público de conformidad con la Constitución Política.
5.3
De otra parte, la jurisprudencia de esta Corte ha puesto de relieve importantes
diferencias en el tratamiento constitucional respecto de la relación laboral
ordinaria y la vinculación contractual con el Estado, ya que la Constitución
reconoce una amplia protección a esta última, y así mismo ha recalcado en
múltiples oportunidades[32]
las diferencias entre el contrato laboral y el contrato de prestación de
servicios, de tal manera que estas dos formas no pueden ser de ninguna manera asimilables
debido a sus alcances y finalidades disímiles[33].
Así
el contrato laboral o de trabajo se caracteriza por una serie de requisitos
legales, tales como la prestación personal de un servicio, bajo condiciones de
dependencia y sujeción o subordinación, con una contraprestación remunerativa, de
manera que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que independientemente
de la forma y nombre que se le dé a ese contrato, prima la realidad sustancial
o criterio material sobre la forma que adquiera dicho contrato.[34]
Por
su parte, el contrato de prestación de servicios fue diseñado por el Legislador
como un contrato estatal que celebran “las entidades estatales para
desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de
la entidad. Estos contratos sólo podrán
celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan
realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados//En
ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y
se celebrarán por el término estrictamente indispensable”[35]
(Resalta la Sala).
En
punto a este tema, la jurisprudencia constitucional ha insistido que el
contrato de prestación de servicios con el Estado, solo se puede celebrar (i) para
aquellas tareas específicas diferentes de las funciones permanentes de la
entidad, (ii) en aquellos eventos en que la función de la administración no
puede ser suministrada por las personas vinculadas laboralmente a la entidad
oficial contratante o (iii) cuando se requieren conocimientos especializados. Respecto
de las características del contrato de prestación de servicios, la Corte ha
precisado sus particularidades acerca del objeto de la obligación, la autonomía
e independencia del contratista, y la temporalidad de la vigencia del contrato.[36]
Así
mismo, en repetidas oportunidades[37]
esta Corporación ha advertido sobre los serios riesgos constitucionales que
implica la distorsión del contrato de prestación de servicios y utilización
fáctica para reemplazar o disfrazar verdaderas relaciones laborales. Por tanto,
ha llamado la atención sobre las graves consecuencias que, para la supremacía
constitucional y la vigencia del orden justo, representa la distorsión del
contrato de prestación de servicios y su confusión con las vinculaciones
laborales, lo cual implica el desconocimiento del régimen de contratación
estatal, el desconocimiento de múltiples normas superiores referentes al
derecho al trabajo, los derechos de los trabajadores y la función pública, de
manera que se termina vulnerando el régimen laboral y se desconoce el régimen
presupuestal de las entidades estatales. A este respecto, ha expresado la Corte:
“…la
ley regula detalladamente el contrato de prestación de servicios y toma medidas
para darle una identidad propia, diferenciándolo del contrato de trabajo. Tal detenimiento resulta explicable por las graves implicaciones que tiene para el
Estado la distorsión de ese contrato y la generación irregular, a través de él,
de relaciones laborales.
En primer lugar, la
generación de relaciones laborales con ocasión de la suscripción de contratos
de prestación de servicios involucra el desconocimiento del régimen de
contratación estatal pues éstos sólo se
trastocan en relaciones de esa índole si se les imprime carácter intemporal o
si se incluyen cláusulas que subordinan al contratista a la administración,
situaciones que son completamente ajenas a ese régimen contractual.
En segundo lugar, con ese
proceder se desconocen múltiples disposiciones constitucionales referentes a la
función pública pues de acuerdo con ellas
no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o
reglamento (Artículo 122); los
servidores públicos ejercen sus funciones en la forma prevista en la
Constitución, la ley y el reglamento
(Artículo 123); el ingreso a los cargos de carrera se hará previo
cumplimiento de estrictos requisitos y condiciones para determinar los méritos
y calificaciones de los aspirantes (Art.
125) y la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la
manera de hacerla efectiva (124).
En tercer lugar, se
vulnera el régimen laboral porque se
propicia la vinculación de servidores públicos con desconocimiento del régimen
de ingreso a la función pública y se fomenta la proliferación de distintos
tratamientos salariales y prestacionales con la consecuente vulneración de los
derechos de los trabajadores.
En cuarto lugar, se
desconoce el régimen presupuestal pues se prevén cargos remunerados sin que
estén contemplados en la respectiva planta de personal y sin que se hayan
previsto los emolumentos necesarios en el presupuesto correspondiente.
Finalmente, se causa un
grave detrimento patrimonial al Estado pues como consecuencia de esas
relaciones laborales, irregularmente generadas, se promueven demandas en su
contra que le significan el pago de sumas cuantiosas”[38] (Resalta la Sala)
5.4
En consideración a las diferencias esenciales entre el contrato laboral y el
contrato de prestación de servicios, la jurisprudencia de esta Corte ha
insistido en el principio de prevalencia de la realidad sustancial sobre la
forma al momento de determinar el tipo de contrato realmente existente, de conformidad
con el artículo 53 Superior, de manera que si se constatan los elementos
materiales para que exista una relación de trabajo, se debe determinar el vinculo laboral independientemente del nombre o forma que
las partes le hayan otorgado al contrato.[39]
Por
tanto, esta Corte ha insistido en la garantía del principio de prevalencia de
la realidad sustancial sobre la forma y la eficacia del contrato realidad a
partir de los criterios fijados tanto por la jurisprudencia constitucional,
como por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de
Justicia, de manera que no puede utilizarse un contrato de prestación de
servicio con el fin de ejecutar realmente una relación laboral, y cuando se
constaten los elementos propios de la misma debe ser reconocida como tal.
5.5
En cuanto a los límites fijados a la contratación estatal en pro de la defensa
del derecho al trabajo, los derechos de los servidores públicos y los
principios que informan la administración pública, la jurisprudencia
constitucional ha establecido que los contratos de prestación de servicios son
válidos constitucionalmente, siempre y cuando (i) no se trate de funciones
propias y permanentes de la entidad; (ii) no puedan ser realizadas por el
personal de planta, y que (iii) requieran de conocimientos especializados.
En
este sentido, esta Corte ha sostenido que la administración no puede suscribir
contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones de carácter
permanente de la administración, pues para ese efecto debe crear los
cargos requeridos en la respectiva planta de personal. Acerca del esclarecimiento
de qué constituye una función permanente, la jurisprudencia constitucional ha
precisado los criterios para determinarla, los cuales se refieren (i) al criterio
funcional, que hace alusión a “la
ejecución de funciones que se refieren al ejercicio ordinario de las labores
constitucional y legalmente asignadas a la entidad pública (artículo 121 de la
Constitución)” [40];
(ii) al criterio de igualdad, esto es, cuando “las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores
públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen
los tres elementos de la relación laboral”; (iii) al criterio temporal o de
habitualidad, si “las funciones
contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el
cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor,
surge una relación laboral y no contractual”; (iv) al criterio de
excepcionalidad, si “la tarea acordada
corresponde a “actividades nuevas” y éstas no pueden ser desarrolladas con el
personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades
que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo
laboral para el personal de planta”; y (v) al criterio de continuidad, si “la vinculación se realizó mediante contratos
sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro
ordinario de la administración, en otras palabras, para desempeñar funciones de
carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral” .[41]
En
suma, de lo expuesto hasta aquí puede concluirse que el carácter de propio o permanente
de la función contratada por una entidad del Estado, permite diferenciar si realmente
se trata de un contrato laboral o de un contrato de prestación de servicios, ya
que si la labor contratada hace parte de las funciones permanentes de la
entidad o puede ser realizada por empleados de planta o no requiere
conocimientos especializados, se trata en realidad de un contrato laboral
aunque las partes le den el nombre y forma de contrato de prestación de
servicios.
5.6
En consecuencia, esta Corporación reitera aquí la regla de prohibición de
vincular mediante contratos de prestación de servicios a personas para desempeñar
funciones propias o permanentes de las entidades de la administración pública,
regla que se deriva directamente de los artículos 25, 53, 122 y 125 de la
Constitución. A este respecto, esta Corte ha reconocido que actualmente se
presenta un aumento de contratos de prestación de servicios para el desempeño
de funciones permanentes de la administración, lo cual se ha convertido en una
“práctica usual en las relaciones
laborales con el Estado”, ha conducido a
“la reducción de las plantas de personal de las entidades públicas”, y ha
dado lugar a las denominadas ““nóminas
paralelas” o designación de una gran cantidad de personas que trabajan durante
largos períodos en las entidades públicas en forma directa o mediante las
cooperativas de trabajadores, empresas de servicios temporales o los
denominados out soursing.”[42]
Así,
la Corte ha evidenciado la existencia de una gran brecha entre la regla de
prohibición de contratación de servicios de funciones permanentes de las
entidades públicas y la realidad fáctica relativa a este tema, constatando al
efecto la falta de eficacia real de dicha prohibición derivada de los preceptos
constitucionales mencionados, ineficacia que afecta temas estructurales de la
Carta de 1991, como los principios rectores del derecho al trabajo y de la
función pública. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha reiterado
de manera enfática la abierta inconstitucionalidad de “.., todos los procesos de deslaboralización de las relaciones de trabajo que, a pesar
de que utilizan formas … legalmente válidas, tienen como finalidad última
modificar la naturaleza de la relación contractual y falsear la verdadera
relación de trabajo”. [43]
Por
tanto, la jurisprudencia de esta Corte ha afirmado categóricamente que la
protección del derecho al trabajo y la relación laboral, la especial protección
de la vinculación laboral con el Estado y los derechos de los servidores
públicos, así como la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre
la forma, obliga tanto a los particulares o empleadores del sector privado, como
a todas las autoridades públicas o empleadores del sector público, a respetar las
prohibiciones legales dirigidas a impedir que los contratos estatales de
prestación de servicios sean utilizadas como formas de intermediación laboral,
de deslaboralización, o de tercerización como regla
general, de manera que deben ser obligados a responder jurídica y socialmente por
la burla de la relación laboral. A este respecto, ha mencionado que corresponde
tanto a los jueces, pero también a los empleadores, como a los órganos de
control y a los entes del sector público como el Ministerio de la Protección
Social y la Superintendencia de Economía Solidaria, velar por la efectividad de
las normas que protegen los derechos laborales de los trabajadores, de manera
que se garantice la protección de la relación laboral y se evite la burla de
los derechos derivados de la misma.
En
síntesis, la jurisprudencia constitucional ha sostenido la existencia de claros
límites constitucionales a la contratación estatal derivados directamente de la
Carta Política en sus artículos 25, 53, 123 y 125 Superiores, de manera que
ésta debe respetar prevalentemente la regla general de acceso al trabajo
permanente con el Estado, de respeto por la vinculación laboral con la
administración, y por tanto la prohibición respecto de la celebración de
contratos de prestación de servicios cuando se trata de desempeñar funciones de
carácter permanente o propias de la entidad, cuando exista personal de planta
que pueda desarrollarlo o cuando no se requieran conocimientos especializados. En
consecuencia, esta Corporación ha advertido e insistido, especialmente a las
autoridades administrativas o empleadores del sector público, pero también a
los particulares o empleadores del sector privado, sobre el necesario respeto a
la prohición derivada de las normas constitucionales
mencionadas, de contratar a través de contrato de prestación de servicios,
funciones permanentes y propias del objeto de las entidades privadas o públicas,
ya que esta práctica “desdibuja el concepto de contrato” y “porque constituye una burla para los
derechos laborales de los trabajadores” “pues su incumplimiento genera graves
consecuencias administrativas y penales”. [44]
(Resalta la Sala)
5.7
Con base en lo expuesto, la Sala entrará a resolver si la posibilidad de que
las Empresas Sociales del Estado puedan desarrollar sus funciones
mediante contratación con terceros, Empresas Sociales del Estado de mayor nivel
de complejidad, entidades privadas o con operadores externos, previa
verificación de las condiciones de habilitación conforme al sistema obligatorio
de garantía en calidad, es una disposición que contraría las normas
constitucionales y reglas jurisprudenciales en relación con el respeto del
derecho al trabajo, la garantía de los derechos de los servidores públicos, y las
posibilidades y límites a la contratación de las entidades del Estado a través
de contrato de prestación de servicios, y por tanto si es contraria o no a la
Constitución en sus artículos 25, 53, 123 y 125 Superiores.
6.
Análisis constitucional de la disposición demandada
6.1
La disposición normativa impugnada contenida en el artículo 59 de la Ley 1438 de 2011, por medio de la cual se
reforma el Sistema de Seguridad Social en Salud,
consagra la posibilidad de operación con terceros para las Empresas Sociales
del Estado, de manera que autoriza a las ESEs para
que puedan desarrollar sus funciones mediante contratación con terceros, con Empresas
Sociales del Estado de mayor nivel de complejidad, con entidades privadas o con
operadores externos, previa verificación de las condiciones de habilitación
conforme al sistema obligatorio de garantía en calidad.
La Sala observa que el alcance de esta disposición denota
tres apartes o segmentos normativos: (i) el primero, que consagra una potestad
general o competencia referida a la operación con terceros, facultad que es
concedida por el Legislador a las Empresas Sociales del Estado, con el fin de
que puedan desarrollar sus funciones mediante contratación con las personas
naturales o jurídicas mencionadas por la propia norma; (ii) en segundo lugar,
la determinación de quiénes pueden contratar con las Empresas Sociales del
Estado el desarrollo de las funciones que le son propias, respecto de lo cual
la norma consagra cuatro posibilidades: (a) determina una potestad genérica para
que las Empresas Sociales del Estado puedan contratar con terceros en general;
(b) estipula de manera específica que dicha contratación podrá llevarse a cabo
con Empresas Sociales del Estado de mayor nivel de complejidad; (c) señala igualmente
de manera específica que dicha contratación podrá llevarse a cabo con entidades
privadas; y (d) finalmente fija la posibilidad de contratación con operadores
externos. (iii) En tercer lugar, la norma estipula una condición para que pueda
concretarse o llevarse a cabo la operación con terceros por parte de las
Empresas Sociales del Estado, relativa a que se debe llevar a cabo previamente
la verificación de las condiciones de habilitación conforme al sistema
obligatorio de garantía en calidad.
En relación con esta norma, la Corte encuentra que
efectivamente la norma prevé una facultad o una potestad general otorgada a las
Empresas Sociales del Estado para que puedan desarrollar sus funciones mediante
contratación con terceros, siempre y cuando se verifiquen las condiciones de
habilitación conforme al sistema obligatorio de garantía en calidad.
A este respecto, la Sala encuentra que se trata de una
potestad o facultad de contratación con terceros, de manera que no constituye una
obligación o imperativo para las Empresas Sociales del Estado el que tengan que
operar a través de terceros o desarrollar sus funciones a través de
contratación con terceros, de manera que no puede interpretarse en el sentido
de que la norma obliga a las Empresas Sociales del Estado a
operar o contratar el desarrollo de sus funciones con terceros, sino que queda
abierta dicha potestad, facultad o competencia para estas empresas, con el fin
de desarrollar sus funciones, esto es, permitir la correcta prestación del servicio
de salud. En este sentido, se está ante la presencia de una autorización general
para contratar con las personas naturales o jurídicas de que trata la norma,
autorización expresa que sin embargo no puede
desconocer las disposiciones constitucionales, legales, y la jurisprudencia
constitucional en la materia, en relación con los límites a la contratación por
parte de las entidades estatales, tanto en relación con los principios que
deben regir dicha contratación[45],
la selección objetiva de los contratistas, y la prohibición de que se contraten
mediante prestación de servicios funciones permanentes o propias de la entidad,
que puedan desarrollar el personal de planta de la misma o que no requieran de
conocimientos especializados.
6.2
Acerca del tema bajo estudio y de conformidad con la parte motiva y
considerativa de esta sentencia, la Sala reiterará aquí las siguientes reglas
jurisprudenciales en relación con la protección del derecho fundamental al trabajo
y la especial protección al vinculo laboral con
entidades del Estado, y por tanto, en relación con los límites planteados a la
potestad de contratación de las entidades estatales cuando se trata de funciones
permanentes o propias de entidades estatales:
(i)
El reconocimiento y protección
del derecho al trabajo como derecho fundamental por
los artículos 25 y 53 de la Carta, y de los derechos de los servidores públicos
por los artículos 123 y 125 Superiores.
(ii)
La Constitución y la jurisprudencia constitucional protegen las diferentes
modalidades de trabajo, y han reconocido una especial protección constitucional
a la vinculación laboral con el Estado, ya que la Carta Política ha consagrado
normas especiales orientadas a la garantía de los derechos de los servidores
públicos.
(iii)
El Legislador cuenta con un amplio
margen de configuración para la regulación de la prestación del servicio de salud y para la estructuración
de las Empresas Sociales del Estado destinadas a dicha finalidad, lo cual
incluye el tema de la contratación por parte de estas entidades. No obstante lo
anterior, dicha amplitud de configuración normativa encuentra claros límites en
los principios, valores y derechos constitucionales, de manera que no puede
desconocer ni vulnerar las normas sobre el derecho al trabajo, la protección a
la vinculación laboral con el Estado, la protección de los servidores públicos,
ni los límites constitucionales y legales, y de la jurisprudencia de esta
Corte, a la contratación por parte de las entidades del Estado.
(iv)
De la protección constitucional del derecho al trabajo y del vínculo laboral
con las entidades del Estado se deriva una regla general relativa al acceso a
la función pública mediante la ocupación de un cargo o empleo que constituya
una relación laboral. De esta manera, el contrato de prestación de servicios
debe ser excepcional, como modalidad de trabajo con el Estado que solo se
justifica constitucionalmente si es concebido como un instrumento temporal y
excepcional, para atender funciones ocasionales y no funciones permanentes o propias
de la entidad, o que siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados
de planta o requieran conocimientos especializados.
(v)
El respeto de estas reglas constitucionales constituyen criterios imperativos
que limitan no solo al Legislador en su labor de regulación legal de la
materia, sino también a las autoridades administrativas en relación con la
vinculación, permanencia y retiro del servicio público de conformidad con la
Constitución.
(vi)
La jurisprudencia constitucional ha puesto de relieve importantes diferencias constitucionales
entre el contrato laboral y el contrato de prestación de servicios, y ha determinando los criterios para el reconocimiento de una u
otra forma de contratación, de tal manera que estas dos formas no pueden ser de
ninguna manera asimilables debido a sus alcances y finalidades disímiles, ni
puede utilizarse el contrato de prestación de servicios para disimular u
ocultar verdaderas relaciones laborales, ni para fomentar procesos de deslaboralización. En este sentido, la jurisprudencia de esta
Corte ha advertido sobre los graves riesgos constitucionales que implica la
distorsión del contrato de prestación de servicios y su utilización fáctica indebida
para reemplazar o disfrazar verdaderas relaciones laborales.
(vii)
La jurisprudencia de esta Corte ha insistido en la garantía del principio de
prevalencia de la realidad sustancial sobre la forma al momento de determinar
el tipo de contrato realmente existente, de conformidad con el artículo 53
Superior. En consecuencia, si se llegan a constatar los elementos materiales
para que exista una relación de trabajo, se debe determinar y declarar el vínculo
laboral independientemente del nombre o forma que las partes le hayan otorgado
al contrato.
(viii)
En cuanto a los límites fijados a la contratación estatal en pro de la defensa
del derecho al trabajo, de los derechos de los servidores públicos y de los
principios que informan la administración pública, la jurisprudencia
constitucional ha establecido que los contratos de prestación de servicios son
válidos constitucionalmente, siempre y cuando (a) no se trate de funciones
propias y permanentes de la entidad; (b) no puedan ser realizadas por el
personal de planta, y que (c) requieran de conocimientos especializados.
(ix)
Respecto de la determinación de lo que constituye función permanente en una
entidad, la Corte ha fijado para su reconocimiento los criterios (a) funcional,
(b) temporal o de habitualidad, (c) de excepcionalidad, y (d) de continuidad.
(x)
La jurisprudencia ha insistido en la regla según la cual, para el ejercicio de
funciones de carácter permanente en la administración pública, no pueden
celebrarse contratos de prestación de servicios, porque para ese efecto deben
crearse los empleos requeridos. Por tanto, la Sala reitera la prohibición de
vincular mediante contratos de prestación de servicios a personas para
desempeñar funciones propias o permanentes de las entidades de la
administración pública, regla que se deriva directamente de los artículos 25,
53, 122 y 125 de la Constitución.
(xi)
La prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios cuando se trata
de desempeñar funciones permanentes en la administración, tiene como finalidad,
la protección del derecho al trabajo, la garantía de los derechos de los
trabajadores y de los servidores públicos, y el impedir que los nominadores
desconozcan los principios que rigen la función pública. En armonía con lo
anterior, la regla general es que el ejercicio de funciones permanentes en la
administración pública debe realizarse con el personal de planta, que
corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el
concurso de méritos.
(xii)
En armonía con lo expuesto, la Corte ha reiterado la inconstitucionalidad de
todos los procesos de deslaboralización de las
relaciones de trabajo que, a pesar de que puedan utilizar figuras legalmente
válidas, como el contrato de prestación de servicios, tienen como finalidad
última modificar la naturaleza de la relación contractual o falsear la
verdadera relación de trabajo.
(xiii)
Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha advertido, especialmente a las autoridades
administrativas y a los empleadores del sector público, pero también a los
particulares y empleadores del sector privado, sobre el necesario respeto a la
prohibición derivada de las normas constitucionales –art.25, 53, 123 y 125
Superiores-, de contratar a través de contrato de prestación de servicios,
funciones permanentes y propias del objeto de las entidades públicas o privadas,
ya que esta práctica desfigura el concepto de contrato, constituye una burla para los derechos
laborales de los trabajadores, fomenta procesos de deslaboralización,
incumplimiento que acarrea graves consecuencias administrativas y penales.
(xiv)
En síntesis, la jurisprudencia de esta Corte ha enfatizado en (a) la protección
del derecho fundamental al trabajo; (b) la protección especial de la
vinculación con el Estado; (c) la garantía de los derechos laborales de los
servidores públicos; (d) la regla general de vinculación laboral para el
desarrollo de las funciones permanentes o propias de las entidades públicas; (e)
la prohibición de contratación de prestación de servicios, cuando se trate de
funciones permanentes o propias de administración; y ( e) por tanto, la
prohibición de utilizar figuras jurídicas constitucionales y legales para la desviación
de poder en la contratación pública, el ocultamiento de verdaderas relaciones
laborales o el fomento de procesos de deslaboralización.
6.3 Con
fundamento en todo lo expuesto, la Sala colige, de un lado, que la norma
demandada, al estatuir de manera general que las Empresas Sociales del Estado
pueden desarrollar sus funciones a través de la contratación con terceros, encuentra
sustento constitucional parcial, tal y como lo evidencian el Ministerio de la
Protección Social, el Departamento Nacional de Planeación, y el Departamento
Administrativo de la Función Pública, en cuanto a que (i) la contratación de
servicios y la operación con terceros de las entidades estatales no está
prohibida constitucionalmente, aunque sí limitada; (ii) a que tiene sustento
constitucional la concurrencia privada en la prestación de servicios de salud,
no obstante lo cual dicha concurrencia se encuentra igualmente limitada; y
(iii) a que existe la prohibición constitucional y legal de contratar funciones
permanentes de las entidades del Estado, normas con las cuales debe
interpretarse sistemáticamente el precepto demandado.
Sin
embargo, la Corte constata, de otro lado, que si bien existe un fundamento
constitucional parcial para la norma demandada, siendo la contratación de servicios
una figura válida desde el punto de vista constitucional y legal, el precepto acusado,
tal y como se encuentra redactado, al consagrar de manera amplia y general una
autorización o facultad a las Empresas Sociales del Estado, sin ningún tipo de
límites o restricciones, para que puedan contratar con terceros, con Empresas
Sociales del Estado de mayor nivel de complejidad, con entidades privadas o con
operadores externos, el desarrollo de sus funciones; se encuentra en clara contravía
de la Constitución en sus artículos 25, 53, 123 y 125 Superiores, y de la
jurisprudencia de esta Corte, tal y como quedó reseñado en la parte considerativa
de esta sentencia y sintetizado en el apartado anterior, al desconocer la prohibición
constitucional de contratar las funciones propias o permanentes de las entidades
estatales a través de la figura de contratos de prestación de servicios. De
esta manera, la Sala observa, que el enunciado normativo demandado, al
autorizar la contratación de manera ilimitada de funciones de las Empresas
Sociales del Estado con terceros, se encuentra vulnerando la mencionada
prohibición constitucional, por cuanto el precepto permite la posible contratación
de funciones permanentes o propias de las Empresas Sociales del Estado, de
funciones que puedan ser desarrolladas por el personal de planta de la entidad
o que no requieran conocimientos especializados, lo cual da lugar a la
afectación del derecho al trabajo, de los derechos de los servidores públicos y
de los fines propios de la administración pública, como quedó expuesto en
detalle en esta providencia.
En
este sentido, esta Corporación coincide con el concepto vertido por el
Procurador General de la Nación en cuanto a que (i) la posibilidad ilimitada de
contratar con terceros tareas que correspondan a funciones propias o permanentes
de las Empresas Sociales del Estado, vulnera el derecho al trabajo, el derecho
a acceder a la carrera administrativa, y pone en grave riesgo tanto la
continuidad como la permanencia del servicio público; (ii) las Empresas Sociales
del Estado deben contar con una planta de personal propia, idónea, adecuada y
suficiente para atender y desarrollar sus funciones de carácter permanente, que
son su responsabilidad; (iii) la garantía de eficiencia no debe implicar la
contratación de servicios de las funciones permanentes de las Empresas Sociales
del Estado; y (v) por tanto, la posibilidad ilimitada de contratación de la prestación
de las funciones propias de las Empresas Sociales del Estado con terceros, como
lo establece la norma demandada, no puede ser la regla, pues contraría la Carta
Política.
En
consecuencia, la Sala reitera que la norma acusada, tal y como está enunciada,
se encuentra en contravía de la prohibición a la administración pública de celebrar
contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter
permanente de las entidades estatales, funciones para cuyo cumplimiento se
requiere la creación de los empleos o cargos públicos correspondientes.
Así
las cosas, la Corte concluye que, tal y como se encuentra redactada la norma, da
lugar a una interpretación abiertamente inconstitucional, de manera que en
principio procedería una declaratoria de inexequibilidad
de la misma. No obstante lo anterior, la Corte ha validado en innumerables
oportunidades la posibilidad de dictar sentencias moduladas, en las que se
declare una exequibilidad condicionada, en aquellos
eventos en los que sea posible conservar el precepto normativo en el
ordenamiento jurídico, dando aplicación al principio pro legislatore, y siempre y cuando exista
una interpretación de la norma que al incorporarla al alcance normativo del
precepto o al entendimiento del enunciado normativo, subsane la posible
vulneración de la Carta Política y la torne en constitucional.
Por
consiguiente, la Sala evidencia en este caso, la necesidad de incorporar al
entendimiento de la norma acusada, la única interpretación constitucional posible
de la misma, de conformidad con la Constitución y la jurisprudencia de este
Alto Tribunal, según la cual, la potestad de contratación otorgada por el
precepto demandado a las Empresas Sociales del Estado para operar mediante
terceros, solo podrá llevarse a cabo siempre y cuando no se trate de funciones
permanentes o propias de la entidad, cuando estas funciones no puedan llevarse
a cabo por parte del personal de planta de la entidad o cuando se requieran
conocimientos especializados. Por lo tanto,
la Corte declarará en la parte resolutiva de esta sentencia, la exequibilidad condicionada del artículo 59 de la Ley 1438
de 2011, en el sentido anunciado.
Finalmente,
esta Corporación encuentra necesario advertir nuevamente a las autoridades
administrativas y empleadores del sector público, así como también a las
empresas privadas y empleadores del sector privado, la necesidad de que
respeten el vínculo laboral para el desempeño de funciones permanentes y
propias del objeto de las entidades contratantes, de manera que se garantice el
contrato laboral y se protejan los derechos laborales de los trabajadores. A
este efecto, la Sala recuerda que el desconocimiento del vínculo laboral y de
los derechos laborales de los trabajadores acarrea graves consecuencias
administrativas y penales. Por lo anterior, la Corte reitera en esta nueva
oportunidad, la exhortación que se le hiciera en la sentencia C-614 de
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 59 de la Ley
1438 de 2011, en el entendido de que la potestad de contratación otorgada por
este artículo a las Empresas Sociales del Estado para operar mediante terceros,
solo podrá llevarse a cabo siempre y cuando no se trate de funciones
permanentes o propias de la entidad, cuando estas funciones no puedan llevarse
a cabo por parte del personal de planta de la Empresa Social del Estado o
cuando se requieran conocimientos especializados.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia C-777 de
[2] Ibidem.
[3]
El artículo 194 de la ley 100 de 1993, consagró: “ARTICULO. 194. Naturaleza.
La prestación de servicios de salud en forma directa por
[4]
Ver Sentencia C-665 de
[5]
Sentencia C-559 de
[6]
sentencia C- 665 de
[7] Ver sentencias C-953 de 2007 y C-777 de 2010, entre otras.
[8] Ibidem.
[9]
ARTÍCULO 195. RÉGIMEN JURÍDICO. Las Empresas Sociales de
Salud se someterán al siguiente régimen jurídico:
1. El nombre
deberá mencionar siempre la expresión "Empresa Social del Estado".
2. El objeto debe
ser la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del
Estado o como parte del servicio público de seguridad social.
3. La junta o
consejo directivo estará integrada de la misma forma dispuesta en el artículo
19 de
4. El director o
representante legal será designado según lo dispone el artículo 192
5. Las personas
vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y
trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de
6. En materia
contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente
utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de
contratación de la administración pública.
7. El régimen
presupuestal será el que se prevea, en función de su especialidad, en la ley
orgánica de presupuesto, de forma que se adopte un régimen de presupuestación con base en el sistema de reembolso contra
prestación de servicios, en los términos previstos en la presente ley.
8. Por tratarse de
una entidad pública podrá recibir transferencias directas de los presupuestos
de
9. Para efectos de
tributos nacionales se someterán al régimen previsto para los establecimientos
públicos.
ARTÍCULO 196. EMPRESAS SOCIALES DE SALUD DE CARACTER NACIONAL. Transfórmense todas las entidades descentralizadas del orden nacional cuyo objeto sea la prestación de servicios de salud, en empresas sociales de salud.
[10]
Ley 80 de 1993 ARTÍCULO 1o. DEL OBJETO. La presente ley tiene por objeto
disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades
estatales.
ARTÍCULO 2o. DE
1o. Se denominan
entidades estatales:
a)
[11]
Al respecto consultar
[12] Ver artículos 27 y ss. de
[13] Corte Constitucional, sentencia C-616 de 2001.
[14]
Sentencia C-978 de
[15] Ibidem.
[16]
Sentencia C-978 de
[17] Ibidem.
[18]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia
C-107 de
[19] El artículo 48 de la carta Política dispone: “
[20] Ley 100 de 1993, art. 2º.
[21]
Sentencia C-978 de
[22]
Artículo 2° de
[23]
Sentencia C-978 de
[24]
En esta sentencia
[25] Al respecto ver también las sentencias C- 665 de 2000, C-957 de 2007, C-181 de 2010 y C-777 de 2010, entre otras.
[26] Ver principalmente la sentencia C-619 de
[27] Ver las sentencias C-177 de 2005, C-100 de 2005, C-019 de 2004, C-038 de 2004, C-425 de 2005, C-580 de 1996 y C-614 de 2009, entre muchas otras.
[28]
Ver Sentencia C-614 de
[29]
Sentencia C-614 de
[30]
El artículo 19 de
[31]
Sentencia C-614 de
[32] Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-960 de 2007, C-282 de 2007, C-386 de 2000, C-397 de 2006, C-154 de 1997, C-236 de 1997, T-214 de 2005, C-124 de 2004, T-1109 de 2005, entre otras.
[33]
Ver Sentencia C-614 de
[34] Artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
[35]
Artículo 32 de
[36]
Al respecto ver
[37] Véanse las sentencias C-154 de 1997, C-056 de 1993, C-094 de 2003, C-037 de 2003, T-214 de 2005, entre otras.
[38]
Sentencia C-094 de
[39]
Consultar
[40]
Sentencia C-614 de
[41] Ibidem.
[42] Ibidem.
[43] A modo de ejemplo,
[44]
Sentencia C-614 de
[45] Ley 80 de 1993 ARTÍCULO 23. DE LOS PRINCIPIOS EN LAS ACTUACIONES CONTRACTUALES DE LAS ENTIDADES ESTATALES. Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, se aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo.