Sentencia C-224/13
Referencia: expediente D-9266
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo
66 (parcial) de la Ley 1480 de 2011
Actor:
Carolina Jerez Montoya
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D. C., dieciocho (18) de abril de dos
mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia
con fundamento en las siguientes consideraciones:
I. ANTECEDENTES
1. Demanda de
inconstitucionalidad
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Carolina Jerez Montoya demandó el Artículo
66 (parcial) de la Ley 1480 de 2011.
1.1. Disposición
demandada
A continuación se transcribe el texto del precepto
demandado y se subrayan los apartes acusados:
“Ley 1480 de 2011
(octubre 12)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se expide el Estatuto del
Consumidor y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA
ARTÍCULO 66. APODERADOS ESPECIALES. De
conformidad con el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, facúltese a la autoridad competente
para contratar apoderados que realicen el cobro coactivo, caso en el cual los
honorarios serán del 10% del monto recaudado por el apoderado, honorarios que
estarán a cargo y serán pagados por el Tesoro Nacional”.
1.2. Cargos
La actora afirma que la disposición acusada
transgrede los artículos 2, 6, 29, 116 y 121 de la Carta Política, por las
siguientes razones:
Por una parte, porque al habilitar a los abogados
externos de las entidades estatales para realizar el cobro coactivo respecto de
las multas impuestas por la violación del Estatuto del Consumidor[1],transfiere
a los particulares competencias privativas e indelegables del Estado, que
tienen una naturaleza jurisdiccional, y que implican el ejercicio de
prerrogativas exorbitantes de la administración pública.
Este traslado de competencias desconoce los fines
del Estado (Art. 2 C.P.), el derecho al debido proceso (Art. 29) y la
prohibición para los particulares de ejercer funciones jurisdiccionales (Art.
116 C.P.), así como para las autoridades, de ejercer funciones distintas a las
atribuidas expresamente en la Carta Política y la ley (arts. 6 y 121 C.P.).
Esta limitación constitucional para transferir las competencias relativas al
cobro coactivo a los sujetos de derecho privado fue puesta de presente en las
Sentencia C-666 de 2000[2], cuando con
ocasión del examen de constitucionalidad del Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992,
la Corte definió las fronteras de dicho traslado funcional. A juicio de la
actora, todos estos lineamientos fueron pasados por alto en la norma impugnada.
Por otra parte, la medida legislativa atacada
afecta la integridad de los recursos públicos, en tres sentidos: primero,
porque se establece una remuneración excesiva para el apoderado judicial, que
genera un “desfalco” al patrimonio del Estado; segundo, porque consagra una
renta de destinación específica incompatible con el principio de unidad de
caja; y finalmente, porque la amplitud de las facultades con las que se reviste
a los particulares en esta materia, los habilita para disponer libre e
irresponsablemente del dinero público, a través de figuras como la remisión o
la prescripción.
1.3. Solicitud
Con fundamento en las consideraciones anteriores,
la peticionaria plantea, como pretensión principal, la declaratoria de inexequibilidad del Artículo 66 (parcial) de la Ley 1480 de
2011y, como pretensión subsidiaria, la declaratoria de constitucionalidad
condicionada, en la que se afirme la posibilidad de controvertir judicialmente
las decisiones adoptadas en el marco de los procesos de ejecución coactiva[3].
2. Trámite
de admisión
En el Auto del 3 de septiembre de 2012, la entonces
magistrada sustanciadora inadmitió la demanda, por considerar que los
argumentos en ella contenidos no cumplían con las cargas de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia. El día 10 de septiembre del mismo
año, se presentó el correspondiente escrito de corrección.
De este modo, mediante Auto del 21 de septiembre de
2012, se adoptaron las siguientes decisiones:
- Admitir
la demanda.
- Correr
traslado de la misma al Procurador General de la Nación, para la presentación
del correspondiente concepto.
- Fijar
en lista la disposición acusada, para las respectivas intervenciones
ciudadanas.
- Comunicar
la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la
República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho,
a la Dirección de Aduanas de Impuestos Nacionales, a la Superintendencia de
Industria y Comercio, a la Superintendencia Financiera y a la Contraloría
General de la República.
- Invitar
a los decanos de las facultes de Derecho de las universidades Pontificia
Universidad Javeriana, del Rosario, Externado de Colombia, Instituto Colombiano
de Derecho Procesal y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que
emitiesen concepto técnico sobre la constitucionalidad de la disposición
demandada.
3. Intervenciones[4]
3.1. Intervenciones
que solicitan un fallo inhibitorio (Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
Senado de la República, Presidencia de la República)
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Senado de la República y la Presidencia de la República solicitan un fallo
inhibitorio, sobre la base de tres tipos de falencias de la demanda[5]:
En primer lugar, el juicio de constitucionalidad no
tuvo como referente el ordenamiento superior sino la normativa legal, pues las
acusaciones se estructuraron sobre premisas de naturaleza legislativa, desde
las cuales no es posible acreditar la oposición entre la medida impugnada y la
Carta Política.
En segundo lugar, las acusaciones de la
peticionaria partieron de una comprensión inadecuada, tanto de la preceptiva
constitucional, como de las disposiciones legales impugnadas.
Así, por un lado, el cargo de la demandante se
sustentó en la tesis de la existencia de una prohibición constitucional tácita
para que los particulares ejerzan el cobro coactivo, que según su parecer, fue
puesta en evidencia en la Sentencia C-666 de 2000; no obstante, este falló versó,
no sobre la habilitación a los particulares para adelantar el cobro coactivo,
que es el problema que se aborda en esta ocasión, sino sobre la facultad de los
organismos vinculados de la administración pública para adelantar directamente
este procedimiento, sin la mediación judicial; en tal sentido, la Corte declaró
la exequibilidad condicionada de la expresión
“vinculadas” contenida en el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1999, pero aclarando
que estas entidades únicamente pueden realizar la ejecución con respecto a los
créditos obtenidos en desarrollo de actividades administrativas; en este caso,
en cambio, se cuestiona la autorización para que esta competencia pueda ser
asumida por abogados externos. Esto significa que en aquella ocasión la Corte
no solo se pronunció sobre una disposición distinta a la impugnada en esta
oportunidad, sino que, además, su decisión y sus consideraciones versaron sobre
problemas jurídicos diferentes.
Asimismo, las acusaciones asignan al precepto
impugnado un alcance del que realmente carece. Primero, el cuestionamiento se
estructura sobre el supuesto de que el cobro coactivo es un procedimiento
judicial, cuando tiene una naturaleza esencialmente administrativa. Y segundo,
de manera inopinada e injustificada, se asume que la norma faculta a los
apoderados para actuar arbitraria o caprichosamente y por fuera del marco
legal, y que la administración pública se encuentra impedida para dirigir o
controlar su actividad y sus decisiones, cuando ninguna de estas conclusiones
se derivan de la disposición acusada.
Finalmente, no se establece la relación de
contradicción entre la norma impugnada y la Carta Política, pues la
peticionaria se limita a afirmar que aquella transgrede los artículos 2, 4, 5,
29 y 121 del ordenamiento superior, sin indicar las razones de tal oposición . De este modo, propiamente no existen cargos
sobre los cuales pueda producirse un fallo de fondo.
3.2. Intervenciones
que solicitan la declaratoria de exequibilidad simple
(Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Superintendencia de Industria y
Comercio, Ministerio de Justicia y del Derecho, Superintendencia Financiera,
DIAN, Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
Academia Colombiana de Jurisprudencia[6]).
En sus escritos de intervención, las entidades
mencionadas anteriormente solicitan la declaratoria de exequibilidad
del precepto demandado.
Con respecto a la defensa de la habilitación
a los particulares para adelantar los procedimientos de ejecución, se
presentan los siguientes argumentos:
- En
primer lugar, el cobro coactivo tiene una naturaleza administrativa que, como
tal, puede ser adelantado por particulares.
En efecto, la Ley 1437 de 2011 (Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) no solo
calificó expresamente la naturaleza de este procedimiento y sustituyó la
expresión “jurisdicción coactiva” por la de “cobro coactivo”, sino que además
dispuso que las determinaciones que se adopten allí pueden ser
controvertidas por la vía judicial, hipótesis que sólo es posible si tales
actos son de índole administrativa y no jurisdiccional.
Teniendo en cuenta que a la luz del Artículo 210 de
la Constitución Política y de los artículos 110 y 11 de la Ley 489 de 1998, los
particulares pueden ejercer funciones administrativas, y que la ejecución
coactiva se encuentra comprendida dentro de esta categoría, la medida
legislativa atacada no desconoce las disposiciones constitucionales alegadas
por la demandante.
- En
segundo lugar, la habilitación controvertida se enmarca dentro de los límites
explícitos e implícitos para el otorgamiento de funciones públicas a los particulares[7].
En efecto, el ordenamiento constitucional admite de
manera general tal traslado funcional, con tan solo cuatro limitaciones: (i)
cuando el rol en cuestión tiene un contenido político o gubernamental,
legislativo o jurisdiccional; (ii) cuando la competencia cuyo transferencia se
pretende es exclusiva de las autoridad administrativa por expresa disposición
constitucional o legal (como las relativas a la fuerza pública); (iii)
cuando la función nunca han estado en cabeza de las autoridades y requiere para
su materialización de un desarrollo constitucional o legal directo y
específico; (iv) y cuando la atribución cedida vacía de contenido la
competencia gubernamental.
Este caso particular no se quebranta ninguna de las
limitaciones anteriores. Primero, en la medida en que las funciones ejercidas
por los particulares recaerían sobre obligaciones de tipo monetario, carecen de
la connotación política que podría considerarse como privativa de las
autoridades públicas, y tampoco tienen una naturaleza jurisdiccional o
legislativa. De igual modo, por tratarse de una competencia transversal,
regular y ordinaria de la administración pública, no es una atribución
exclusiva de las autoridades ni ni tampoco requiere
un desarrollo legal específico. Finalmente, el traslado no suprime ni vacía de
contenido las competencias constitucionales y legales de las correspondientes
entidades públicas, pues no se refiere a su objeto central, sino únicamente a
actividades secundarias, auxiliares y de segundo orden que no tienen relación
con su objeto institucional.
- En
tercer lugar, incluso si se asume la tesis de que el cobro coactivo implica el
ejercicio de funciones jurisdiccionales, la norma impugnada tiene pleno
respaldo en la preceptiva constitucional, ya que tanto el Artículo 116 de la
Carta Política como el Artículo 13 de la Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia, habilitan expresamente a los particulares para ejercer funciones
jurisdiccionales, siempre que no se refiera a la instrucción o juzgamiento en
materia penal.
- En
cuarto lugar, la disposición atacada se sustenta directa y expresamente en el
Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, cuya constitucionalidad nunca ha sido
desvirtuada. Esta norma faculta a las entidades públicas del orden nacional
para realizar el cobro coactivo de sus acreencias a través de sus propios
funcionarios, o a través de abogados externos. De esta manera, la norma
demandada se limita a dar aplicación a este precepto legal, permitiendo que las
Superintendencias de Industria y Comercio y Financiera, y las alcaldías, adelanten
la ejecución a través de la segunda de las modalidades allí previstas.
Por tal motivo, para declarar la
inconstitucionalidad del Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011, habría que
declarar previamente la del aludido precepto de la Ley 6ª de 1992, lo cual
no cabría hacer en esta oportunidad, “(…) pues se vulneraría el debido
proceso, al pretermitirse todos los pasos procesales en orden a una
declaración de inexequibilidad de esa norma,
sobre regulaciones de ella que aún no han sido objeto de control constitucional”[8]. Como tal declaratoria aún no se ha
producido, mal puede estructurarse un juicio de constitucionalidad en contra de
la medida legislativa, que es tan solo una aplicación de una normativa general
que se presume ajustada al ordenamiento superior.
De igual modo, el Artículo 5º de la Ley 1066
de 2006 faculta a las entidades públicas a ejercer jurisdicción coactiva para
el recaudo de rentas o caudales públicos generados por actividades de índole
administrativa, o por la prestación de servicios estatales. El precepto ahora
demandado se limita a desarrollar estas directrices, al ordenar la ejecución de
las multas impuestas por la violación del Estatuto del Consumidor por medio de
abogados externos; las superintendencias de Industria y Comercio y Financiera
son organismos adscritos, y su función de protección al consumidor no es de
índole comercial sino administrativa de inspección y control, por lo que el
cobro de las multas se puede materializar por esta vía.
- Contrariamente
a lo sostenido por la actora, en la Sentencia C-666 de 2000 no se excluyó la
posibilidad de que las autoridades públicas gestionen la cobranza a través de
apoderados externos, sino que únicamente se señaló que los organismos
vinculados de la administración pública no pueden adelantarla con respecto a
las acreencias generadas en desarrollo de actividades equivalentes a las
desplegadas por los particulares.
En otras palabras, la providencia aludida,
esgrimida por la demandante como fundamento de la solicitud de inexequibilidad, en ningún momento cuestionó la validez del
cobro coactivo a través de apoderados especiales; por el contrario, avaló de
manera general este mecanismo, y únicamente lo limitó en las entidades
vinculadas de la administración pública, cuando se ejerciera respecto de
créditos obtenidos en razón de labores asimilables a las de los sujetos de
derecho privado.
- Las
acusaciones de la peticionaria parten de una confusión sobre la naturaleza
jurídica, el alcance y los efectos del mandato con fundamento en el cual actúan
los abogados externos encargados de gestionar la cobranza, pues en estas
hipótesis se actúa en nombre y representación, y por cuenta y riesgo de la
entidad estatal. En otras palabras, cuando se ejerce la jurisdicción coactiva a
través de apoderados, la institución pública no se desprende de su potestad de
cobro, sino que la misma se materializa con la mediación de contratistas que
actúan en su nombre y representación.
- La
intervención de los particulares no despoja al Estado de su facultad para
vigilar y controlar su actividad, ni tampoco les autoriza a actuar
arbitrariamente o por fuera del marco constitucional y legal. Por el contrario,
se trata de un procedimiento reglado, sujeto a las garantías y exigencias del
debido proceso[9], y al control
permanente por parte de la administración pública[10].
Con respecto a la tesis de que la norma demandada
da lugar a un manejo irresponsable de los recursos públicos, se
argumentan que la acusación invierte la presunción constitucional de buena fe,
que el sistema jurídico ofrece los criterios para la utilización de las figuras
de la remisión y la prescripción, y que a juicio de la peticionaria son
riesgosas, tal como se encuentra en el Estatuto Tributario, la resolución
568666 de 2009 y la Ley 1437 de 2011, y que las decisiones y las actuaciones de
los apoderados de las entidades publicas se encuentra
sujeta a la responsabilidad disciplinaria, al control fiscal y a los controles
administrativos generales, en las mismas condiciones de los servidores
públicos. Por tal motivo, no es cierto que los sujetos de derecho privado se
encuentren autorizados para disponer arbitraria y caprichosamente de los
recursos del Estado, o para declarar la prescripción y la remisión de manera
indiscriminada e irresponsable.
Finalmente, con respecto a la acusación sobre la vulneración
del principio de unidad de caja, se afirma que los valores obtenidos por
los apoderados de la entidad no tienen una destinación específica, ni siquiera
para hacer efectiva la retribución de los abogados que los recaudaron. En otras
palabras, el establecimiento de una “cuota de éxito” del 10% del dinero
recaudado no habilita a los abogados para retener o descontar directamente esta
suma de dinero para satisfacer su crédito, sino que, por el contrario, toda
ésta ingresa al Presupuesto General de la Nación y sólo posteriormente se hace
efectivo el pago de los honorarios con cargo al Tesoro Nacional. Esto significa
que la previsión legal no desconoce el principio de unidad de caja previsto en
el Artículo 345 del ordenamiento superior.
3.3. Solicitud
de declaratoria de constitucionalidad condicionada (Contraloría General de la
República y Superintendencia Financiera)
Un tercer grupo de intervinientes considera que el
precepto acusado no contraría la preceptiva constitucional, siempre y cuando se
interprete de acuerdo con las siguientes pautas:
- En
primer lugar, debe entenderse que los abogados externos únicamente pueden
intervenir en la fase de instrumentación y proyección de documentos, más no en
la de decisión, en la que se ejecutan los actos de cobro propiamente dicho[11]. La razón de tal
limitación es que aunque en principio las funciones administrativas pueden ser
ejercidas por particulares, dicho traslado no puede vaciar de contenido las
competencias de las entidades, ni puede traducirse en una sustitución de la
administración pública.
- La
actividad desplegada por los particulares debe ser controlada, supervisada y
vigilada por las entidades públicas, pues en todo caso la responsabilidad por
la gestión de cobro se encuentra radicada en el Estado.
- La
intervención de los abogados externos debe tener fundamento en un contrato de
prestación de servicios, y no en un acto de delegación.
3.4. Intervenciones
que solicitan la declaratoria de inexequibilidad
parcial (Academia Colombiana de Jurisprudencia).
Finalmente, la Academia Colombiana de
Jurisprudencia solicita la declaratoria de inexequibilidad
de la previsión normativa relativa al pago de honorarios con cargo al Tesoro
Nacional, por las siguientes razones:
- Mientras
según el Artículo 345 de la Carta Política no puede haber gasto público que no
haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o por
los concejos distritales o municipales, la norma demandada ordena el pago
directo de los honorarios a los abogados, prescindiendo de esta exigencia
procedimental.
- La
medida interfiere con los procesos de contratación de las entidades estatales,
e impide el pago directo con cargo a su respectivo presupuesto.
- La
disposición establece un particular y complejo sistema de pago, en el que el
apoderado debe recaudar el dinero, entregarlo y posteriormente realizar los
trámites para que su crédito sea reconocido en el presupuesto, “lo que
evidencia que a más de ser eventualmente violatorio de la Constitución, este
aparte de la norma acusada carece del más elemental sentido práctico”.
4. Concepto
de la Procuraduría General de la Nación
Mediante escrito presentado a esta Corporación el
14 de noviembre de 2012, la Procuraduría General de la Nación solicita la
conformación de la unidad normativa con el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, y
la declaratoria de inexequibilidad de ambos preceptos.
Con respecto a la primera petición, se advierte la
relación de conexidad y la coincidencia material entre ambas disposiciones,
pues tanto en las dos se faculta a las entidades estatales para contratar
apoderados especiales encargados de las labores de ejecución coactiva.
Con respecto a la segunda petición, se advierte la
inconstitucionalidad de las normas, con fundamento en las siguientes
explicaciones:
- La
jurisdicción coactiva implica el ejercicio de funciones materialmente
jurisdiccionales, que en principio están atribuidas exclusivamente a las
autoridades judiciales, y que excepcionalmente se asignan a la administración
pública, pero nunca a los particulares. Por ello, una autorización
semejante “implica trasladar una prerrogativa (…) que constituye
un privilegio exorbitante, a una persona que no tiene la condición de autoridad
administrativa”.
- Aunque
excepcionalmente los particulares pueden realizar funciones judiciales, tal
facultad no se extiende a la ejecución de las providencias o de las
obligaciones que consten de manera clara, expresa y exigible en títulos, como
ocurre en este caso específico.
- Adicionalmente,
el que la remuneración del apoderado se establezca en función del dinero
recaudado, afecta su imparcialidad en el correspondiente procedimiento, y
pone en peligro los derechos del ejecutado.
Por las razones expuestas, la Procuraduría solicita
la declaratoria de inexequibilidad del Artículo 66 de
la Ley 1480 de 2011, y de la expresión “o podrá contratar apoderados
especiales que sean abogados titulados”, contenida en el Artículo 112
de la Ley 6ª de 1992.
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
De acuerdo con el Artículo 241.4 de la Carta
Política, esta Corte es competente para conocer y pronunciarse sobre la
constitucionalidad del precepto demandado, en cuanto se trata de una
disposición contenida en una ley.
2. Cuestiones
a resolver
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, se
deben resolver las siguientes cuestiones:
En primer lugar, en la medida en que el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, el Senado y la Presidencia de la República
solicitan a la Corte que se inhiba de proferir un fallo de fondo, por
cuanto las acusaciones de la demanda no cumplen con las cargas de certeza,
pertinencia y especificidad, se debe establecer si los argumentos planteados en
el respectivo escrito tienen la aptitud requerida para la realización de
un juicio de constitucionalidad.
En segundo lugar, dado que la Contraloría General
de la República y la Superintendencia Financiera afirman que la norma
únicamente faculta a los apoderados de las autoridades públicas para intervenir
en la fase de instrumentación y proyección de documentos, más no en la fase
decisoria propiamente dicha, mientras que la actora asume que también los
habilita para actuar en todo el procedimiento de ejecución, se identificará la
interpretación sobre la cual debe recaer el juicio de constitucionalidad.
En tercer lugar, atendiendo a la solicitud de la
Procuraduría General de la Nación, se establecerá la procedencia de la
conformación de la unidad normativa con el aparte del Artículo 112 de la Ley 6ª
de 1992, que faculta a las entidades estatales del orden nacional para
contratar abogados externos encargados de adelantar el cobro coactivo.
Finalmente, se realizará el juicio de
constitucionalidad en tres sentidos: con respecto a la habilitación a los
particulares para gestionar la cobranza, con respecto al monto de la
remuneración del apoderado del 10% del dinero recaudado, y con respecto a la
forma de pago de los honorarios, por medio del Tesoro Nacional.
- Frente
al primer punto, se establecerá si la autorización legal desconoce las
limitaciones constitucionales para el ejercicio de funciones públicas por
particulares, especialmente a partir de los lineamientos señalados en la
Sentencia C-666 de 2000[12].
- Con
respecto a los honorarios de los abogados externos, equivalente a una cuota de
éxito del 10%, se determinará si se afecta el principio de imparcialidad cuando
la remuneración se establece en función exclusiva del dinero recaudado[13],
y si tal medida desconoce el principio de unidad de caja, así como las
competencias constitucionales de las corporaciones públicas de aprobar todo
gasto público.
- Por
último, se definirá si se vulnera la autonomía contractual y presupuestal de
las entidades públicas cuando el pago de los honorarios se hace a través y con
cargo al Tesoro Nacional[14].
3. La
solicitud de fallo inhibitorio
Según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
el Senado y la Presidencia de la República, la demanda no satisface las
exigencias argumentativas elementales para la estructuración de un juicio de
constitucionalidad, por las siguientes razones: (i) Los cargos no tienen como
referente la Carta Política sino normas de rango legal, a partir de las cuales
no se puede efectuar el control; (ii) Las acusaciones parten de un
entendimiento manifiestamente incorrecto, tanto del ordenamiento superior, como
de la disposición impugnada; en cuanto a la Carta Política, el error se
configura cuando se afirma que de acuerdo con la Sentencia C-666 de 2000,
existe una prohibición tácita para que los particulares asuman el cobro
coactivo; y en cuanto a la normativa legal impugnada, en la medida en que se
afirma, sin justificación alguna, que el procedimiento de cobro coactivo tiene
una naturaleza jurisdiccional, que como tal no puede ser trasladado a los
particulares, y que además, se faculta a éstos para actuar discrecional y
caprichosamente, sin ningún tipo de control o supervisión por parte de las
entidades estatales que los contratan; (iii) Por último, no se señala la
relación de contradicción y oposición entre los términos de la comparación, es
decir, entre la disposición impugnada y el ordenamiento superior (artículos 2,
6, 29, 116 y 121 de la Carta Política).
La Corte encuentra que a pesar del déficit
argumentativo de la demanda, ninguna de estas razones da lugar a un fallo
inhibitorio.
En primer lugar, aunque en los escritos de la
peticionaria se combinan indistintamente consideraciones de conveniencia y
razonamientos de orden jurídico que a su juicio harían aconsejable la
derogación o la declaratoria de inconstitucionalidad del precepto acusado, un
esfuerzo interpretativo de la demanda consistente con el principio pro actione, permite extraer argumentos de índole
constitucional, y no solo de base legal o sustentado en razones de
conveniencia, que dan pie a que se ponga en duda la consistencia del precepto
acusado con el ordenamiento constitucional.
En efecto, en medio del escrito, se presentan
algunos cuestionamientos de los cuales se puede inferir la infracción del
ordenamiento superior, como los referidos a la naturaleza judicial del cobro
coactivo, a la exorbitancia que implica la realización de tal actividad, y al
peligro que representa para el patrimonio público y para los derechos de los
ciudadanos, que los particulares ejecuten directamente el procedimiento. Así
por ejemplo, la actora sostiene que como la jurisdicción coactiva es asimilable
a la función judicial, y que como el Artículo 116 de la Carta Política prohíbe
el ejercicio de funciones judiciales por particulares, la norma que los
habilita para ello quebranta el texto constitucional; de modo semejante, se
afirma que en la medida en que la norma despoja las autoridades públicas
de una de sus competencias legales, y que en la medida en que según el Artículo
6 del texto superior las autoridades deben cumplir a cabalidad todas las
responsabilidades que les son asignadas en el sistema jurídico, el precepto
legal desconoce tal exigencia. Como puede observarse, en estos casos las
acusaciones van más allá de la mera inconsistencia legal, y de todos modos, el
análisis permite inferir razonablemente la vulneración de los preceptos
constitucionales.
En segundo lugar, pese a que en la demanda no se
encuentra una justificación explícita del particular sentido y alcance que se
asigna a la normativa constitucional y legal, esta falencia no conduce a un
fallo inhibitorio.
Así, el cargo por la presunta infracción del
Artículo 116 de la Carta Política parte de la base de que el cobro coactivo es
un procedimiento de naturaleza judicial. No obstante, pese a que según los
intervinientes se trata de un procedimiento netamente administrativo, la
premisa de la actora responde a una interpretación reconocida por parte de la
comunidad jurídica, por lo que su acusación efectivamente suscita una duda
sensata y razonable sobre la constitucionalidad del precepto acusado.
Asimismo, aunque a juicio de los intervinientes los
reproches de constitucionalidad se sustentan en la falsa premisa de que los
abogados externos pueden adelantar el trámite de manera arbitraria y
caprichosa, en realidad la acusación apunta a demostrar que el acto de
apoderamiento confiere a los particulares un margen decisional muy amplio y no
susceptible de ser controlado por las autoridades públicas, y que en principio,
la responsabilidad que tienen por ejercicio de tales funciones es
sustancialmente distinta de la que se radica en los servidores públicos,
cuestiones que podrían poner en peligro la integridad del patrimonio público.
Así planteado el argumento, no se evidencia la supuesta interpretación
manifiestamente errónea del ordenamiento legal.
Algo semejante se predica de la referencia a la
Sentencia C-666 de 2000. Si bien es cierto que equivocadamente la actora afirma
que en este fallo se prohibió a los particulares ejercer el cobro coactivo,
cuando allí únicamente se determinó que las entidades vinculadas con la
administración pública no pueden ejercerlo con respecto a los créditos
obtenidos en ejercicio de actividades asimilables de las de los sujetos de
derecho privado, lo cierto es que la base normativa de los cuestionamientos de
la actora se mantiene incluso prescindiendo de esta referencia jurisprudencial.
Así, los argumentos sobre el ejercicio de funciones jurisdiccionales o de
actividades que implican prerrogativas exorbitantes, sobre el amplio
margen de discrecionalidad con el que cuentan los particulares cuando actúan
como apoderados judiciales, subsisten aun haciendo caso omiso de los fallos de
esta Corporación.
En tercer lugar, si bien es cierto que en la
demanda y en el escrito de corrección no se individualizan y sistematizan las
razones por las que la norma legal acusada infringe los artículos 2, 6, 29, 116
y 121 de la Carta Política, sí es posible extraer de tales escritos las razones
de la supuesta vulneración. Las tesis sobre el ejercicio de funciones
judiciales por particulares, sobre la forma en que la administración pública se
despoja de sus competencias legales, y sobre el carácter exorbitante del cobro
coactivo, permiten inferir razonablemente las razones de la transgresión
aludida.
Por tales motivos, la Corte encuentra que ninguno de
los reparos de los intervinientes sobre la ineptitud sustantiva de la demanda conducen a un fallo inhibitorio.
4. El
alcance del precepto demandado
Tal como se indicó anteriormente, la norma
impugnada suscita varios problemas hermenéuticos[15].A
juicio de la Contraloría General de la República y de la Superintendencia
Financiera, la disposición debe ser entendida en el sentido de que los
particulares únicamente pueden intervenir en la fase de instrumentación y
proyección de documentos, más no en la etapa decisoria de los procesos de cobro
coactivo. Por el contrario, la peticionaria y los demás intervinientes suponen
que el precepto se refiere a la totalidad del procedimiento, y sobre esta base
se estructuran los cargos de la demanda. Por tal motivo, existen al menos dos
interpretaciones posibles: una restrictiva, acogida por las aludidas entidades,
y una amplia, defendida implícitamente en la demanda, en el escrito de
corrección y en las demás intervenciones.
Pese a que por regla general el juicio de
constitucionalidad se limita a definir la compatibilidad entre el precepto
demandado y el ordenamiento superior[16],
en esta oportunidad es preciso que previamente a tal juicio, esta Corporación
avance en la definición del contenido y alcance del Artículo 66 de la Ley 1480
de 2011, circunstancia que se explica por dos razones: Por un lado, para
evitar que el fallo recaiga sobre un sentido inadmisible de la norma en
cuestión, y por esta vía, para asegurar la eficacia de la providencia. Y por
otro lado, porque como en este caso la acusación de la actora se estructura en
torno a uno de los posibles sentidos del precepto, el tipo de examen y los
resultados del mismo varían en función del significado que se atribuya a la
disposición, de modo que la labor hermenéutica resulta imprescindible para
efectuar el control.
El sentido asignado a la norma por la Contraloría
General de la Nación y por la Superintendencia Financiera se ampara en el
entendimiento dominante en la comunidad jurídica y, particularmente, en el que
se desprende de amplia jurisprudencia del Consejo de Estado, conforme a la
cual, como no es posible vaciar de contenido las competencias de los órganos
del Estado, y como el cobro coactivo involucra el ejercicio de prerrogativas
excepcionales de la administración para realizar la cobranza directamente y sin
la mediación judicial, los particulares no pueden adelantar la totalidad del
procedimiento ni adoptar decisiones en nombre de la administración, sino únicamente
intervenir en la fase persuasiva, y posteriormente en la instrumentación y
proyección de documentos[17].
Así mismo, en sede administrativa se ha procedido conforme a esta interpretación[18].
Aunque este significado es dominante en la
comunidad jurídica, la Corte considera razonable que en esta oportunidad, el
control constitucional recaiga sobre el contenido normativo alternativo, que
habilita a los particulares para intervenir en todo el proceso de ejecución
coactiva, inclusive en su dimensión decisoria.
En primer lugar, el sentido prevaleciente al que se
ha hecho referencia se ha sustentado en razones de orden constitucional: la
necesidad de impedir el vaciamiento de las competencias de las autoridades
públicas, así como la imposibilidad de transferir funciones que impliquen el
ejercicio de competencias exorbitantes de la administración pública.
Justamente, con base en estas consideraciones se ha limitado el alcance del
Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, por lo que se trata de un condicionamiento
que tiene por objeto garantizar la supremacía e integridad de la Carta
Política.
Ahora bien, sin perjuicio de que todos los
operadores jurídicos tienen, no solo la facultad, sino también el deber de
interpretar el sistema jurídico a la luz del ordenamiento superior, el
entendimiento dominante de una norma que se apoya en argumentos de naturaleza
constitucional, no tiene la potencialidad de excluir o de desplazar el control
de la interpretación alternativa, y justamente esto sería lo que ocurriría si
la Corte se inhibe de pronunciarse sobre la constitucionalidad de una
disposición legal porque las acusaciones se estructuran sobre la base de un
entendimiento de la norma que difiere del que se asigna en general en la
comunidad jurídica. Una tesis en este sentido conduciría a la inaceptable
conclusión de que por vía interpretativa los operadores jurídicos ordinarios
pueden desplazar este mecanismo, e inmunizar su ejercicio hermenéutico por esta
vía.
En segundo lugar, la interpretación que propone la
demandante es razonable y plausible, por lo que tiene sentido realizar el
juicio de constitucionalidad a la luz de ésta última, porque a pesar de
que no coincide con la apreciación general de los operadores jurídicos, y a
pesar de que los antecedentes legislativos no ofrecen elementos de juicio para
resolver la cuestión planteada[19], otros criterios y
herramientas hermenéuticas justifican tal comprensión, tal como se indica a
continuación.
- Por
un lado, dentro de una interpretación literal se colige que la
habilitación comprende todos los actos que integran la ejecución. En la medida
en que la norma se refiere genéricamente al cobro coactivo, sin distinguir
fases o etapas, ni tipos de actos a los cuales se circunscribe la intervención
del abogado, y en la medida en que los operadores jurídicos no pueden
hacer distinciones donde el derecho positivo no las hace, debe concluirse que
el legislador facultó a los particulares para adelantar todo el
procedimiento.
Adicionalmente, no puede pasarse por alto que la
cobranza propiamente dicha se materializa con los actos decisorios que libran
mandamiento de pago, resuelven las excepciones, ordenan y aprueban el embargo y
remate de bienes, y autorizan los eventuales acuerdos de pago entre los
deudores y la administración[20];en
este contexto, el entendimiento dominante conduce al resultado paradójico de negar
el contenido de la norma, pues mientras el precepto faculta a los particulares
para realizar el cobro coactivo, aquel les impide ejercer esta actividad.
- Por
otro lado, la conclusión anterior concuerda con una interpretación
sistemática y finalista.
En efecto, en virtud del principio
hermenéutico del efecto útil, debe seleccionarse aquel significado que
produzca efectos jurídicos, y descartarse aquellos otros que no produzcan
consecuencias o que carezcan de trascendencia jurídica. En el caso concreto, la
disposición acusada se refiere expresamente a los “apoderados”, expresión
que alude a los contratos de mandato con representación, en los que el abogado
actúa en nombre, por cuenta y en representación de la respectiva entidad
estatal. Pues bien, la mera gestión administrativa de apoyo a la sustanciación
del cobro coactivo no requiere de ningún acto de apoderamiento, pues en estas
hipótesis la labor del particular se limitaría a la organización de la
documentación y a la preparación de los actos que posteriormente serán
suscritos directamente por la entidad estatal. Es decir, este entendimiento
restrictivo es incompatible con el principio hermenéutico del efecto útil, pues
dejaría sin efectos los actos de apoderamiento previstos normativamente.
En definitiva, mientras la disposición acusada pretendía otorgar amplias
facultades a los particulares para que adelantaran la totalidad del cobro, el
entendimiento del Consejo de Estado le resta toda eficacia, al limitar su
intervención a una gestión meramente accesoria que no corresponde a la cobranza
como tal, y para la cual no se requiere ningún acto de apoderamiento
específico, como lo contempla la regla en cuestión.
Dentro de esta misma línea argumentativa, debe
tenerse en cuenta que la norma prevé unos honorarios equivalentes al 10% del
dinero recaudado, retribución que resultaría totalmente desproporcionada y
lesiva del patrimonio público si correspondiese a la mera intervención en la
instrumentación y proyección de documentos. Una remuneración de tal magnitud
sólo es compatible con una actuación plena del abogado externo en el
procedimiento.
De lo anterior se colige que el entendimiento
minoritario de la norma en cuestión es razonable y plausible, y que por tanto,
se justifica el respectivo control constitucional en tales términos.
En tercer lugar, en virtud del derecho de acceso a
la justicia contemplado en el Artículo 229 del texto constitucional, los fallos
inhibitorios deben ser la excepción. Por tal motivo, el juez debe procurar una
solución y una decisión de fondo frente a todos los problemas y cuestiones
jurídicas que se le plantean, y únicamente cuando a la luz del ordenamiento
jurídico no sea posible resolver materialmente el asunto sometido a su
consideración, son admisibles este tipo de determinaciones.
En este caso particular existen dos posibilidades:
por un lado, en nombre de la doctrina del derecho viviente, se podría aceptar
la interpretación que prevalece en la comunidad jurídica, en el sentido de que
la intervención de los particulares se circunscribe a la instrumentación y
proyección de documentos; ahora bien, como la accionante estructura sus
argumentos a partir de la interpretación contraria, forzosamente habría que
concluir la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de certeza en los
cargos, motivo que llevaría a la Corte a abstenerse de producir un fallo de
fondo. Es decir, de acogerse esta vía se llegaría a una sentencia inhibitoria.
No obstante, como existe una alternativa
hermenéutica razonable, la Corte debe acogerla, y por esta vía evitar el fallo
inhibitorio que limita el acceso a la justicia y los mecanismos
jurisdiccionales encaminados a garantizar la supremacía de la Carta Política
dentro del ordenamiento jurídico.
Por último, debe tenerse en cuenta que la tesis del
Consejo de Estado se ha derivado la interpretación del Artículo 112 de la Ley
6ª de 1992 y de las normas concordantes, más que del precepto demandado como
tal. Así las cosas, como no existe un ejercicio interpretativo específico en
relación con el Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011, se justifica el controlen los términos propuestos por la peticionaria.
5. La
conformación de la unidad normativa
Tanto la Procuraduría General de la Nación como la
Academia Colombiana de Jurisprudencia afirman que el precepto demandado y el
Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 tienen un contenido semejante. Con base en
esta consideración, aquella solicita la conformación de la unidad normativa,
mientras que esta última requiere a la Corte que se abstenga de declarar la
inconstitucionalidad del Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011, por no haber sido
cuestionado el referido Artículo 112.
Para la Corte en este caso hay lugar a la
integración normativa entre los dos preceptos[21],por
cuanto la coincidencia material entre ellos hace necesario un pronunciamiento
judicial unificado, para asegurar la eficacia del fallo.
Así, por un lado, el contenido de la disposición
demandada y el de la prescripción que le sirve de fundamento son semejantes.
En efecto, el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1991
dispone lo siguiente:
“Facultad de cobro coactivo para las entidades
nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso
Administrativo, las entidades públicas del orden nacional como Ministerios,
Departamentos Administrativos, organismos adscritos y vinculados, la
Contraloría General de la república, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen
jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de
las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva
autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad
o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”.
Por su parte, el precepto demandado faculta “a
la autoridad pública competente para contratar apoderados que realicen el cobro
coactivo, caso en el cual los honorarios serán del 10% del monto recaudado por
el apoderado, honorarios que estarán a cargo y serán pagados por el Tesoro
Nacional”.
De este modo, ambos preceptos facultan a la
Superintendencia de Industria y Comercio y a la Superintendencia Financiera
para contratar abogados externos encargados de adelantar los procedimientos de
ejecución coactiva. La norma no demandada contiene una permisión genérica y
abstracta, y esta última una permisión específica respecto de dos entidades concretas[22].
En virtud de tal confluencia se justifica la
conformación de la unidad normativa, para dotar de efectos jurídicos al fallo
de la Corte. En efecto, de declararse la inconstitucionalidad del Artículo 66
de la Ley 1480 de 2011 pero no la del Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, se
podría invocar este último precepto para desconocer los efectos del fallo de inexequibilidad. Y a la inversa, de declararse la
inconstitucionalidad del Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011, pero no la del
Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, este último aún podría ser demandado sin que
pudiese alegarse la existencia del fenómeno de la cosa juzgada; aunque el
precedente sentado en el hipotético fallo de exequibilidad
debería ser tenido en cuenta en la segunda providencia, la ausencia de la
integración normativa restaría eficacia a aquella sentencia, por la posibilidad
de demandar una disposición diferente, con un contenido semejante.
De acuerdo con las consideraciones anteriores, se
procederá a conformar la unidad normativa, por lo que la Corte se pronunciará
no solo sobre la disposición demandada por el peticionario, sino también sobre
el fragmento del Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 según el cual la autoridad
competente “podrá contratar apoderados especiales que sean abogados
titulados”.
6. El
examen de constitucionalidad de la habilitación a los particulares para
efectuar el cobro coactivo.
Teniendo claro el sentido del precepto demandado, a
continuación se efectuará el juicio de constitucionalidad con respecto a
la facultad de las entidades estatales para contratar particulares que
adelanten los procedimientos de cobro coactivo.
El reproche de inconstitucionalidad se justifica a
partir dos argumentos. De un lado, la actora y la Procuraduría General de la
Nación sostienen que como el procedimiento referido envuelve el ejercicio de
facultades de orden jurisdiccional, los sujetos de derecho privado no podrían
adelantarlo en virtud de lo dispuestos en el Artículo 116 de la Carta Política.
Y por otra parte, la peticionaria afirma que la norma transfiere el ejercicio
de competencias que son privativas de las autoridades públicas, y de las cuales
no se pueden desprender por tener un carácter exorbitante. En ambos casos se
esgrime como sustento del argumento la Sentencia C-666 de 2000, en el entendido
de que este fallo marca un derrotero interpretativo claro e inequívoco, desde
el cual resulta constitucionalmente inadmisible facultar a las entidades
estatales para canalizar el cobro coactivo de sus créditos a través de abogados
externos.
La Corte coincide con el planteamiento central de
la accionante, en el sentido de que la función de cobranza no puede ser
trasladada integralmente a los particulares. Sin embargo, difiere parcialmente
de las premisas a partir de las cuales se arriba a tal conclusión.
Independientemente de que la competencia de cobro
coactivo sea calificada como administrativa o jurisdiccional, cuestión que
históricamente ha dado lugar a un amplio debate que aún no ha concluido
satisfactoriamente, y frente al cual no existe una respuesta definitiva y
concluyente a partir de la cual se pueda estructurar el juicio de
constitucionalidad de las normas examinadas[23],
lo cierto es que la transferencia funcional no satisface las condiciones que
para este efecto ha previsto el ordenamiento superior, y que han sido
sistematizadas en la jurisprudencia de esta Corporación.
Lo primero que debe aclararse es que, a diferencia
de lo que se sostuvo en la demanda y en el escrito de corrección, la
prohibición no deviene de la Sentencia C-666 de 2000. Pese a que la
peticionaria se fundamentó en dicho fallo para elaborar los cargos en contra
del precepto acusado, en modo alguno es posible derivar de tal providencia una
prohibición para que los particulares ejercieran la cobranza coactiva de las
acreencias de las entidades estatales. En efecto, la providencia versó sobre
apartes normativos referidos a otras materias, abordó problemas jurídicos
distintos, y postuló reglas jurisprudenciales ajenas a esta cuestión.
Por un lado, la aludida sentencia se pronunció
exclusivamente sobre la constitucionalidad de la expresión “y
vinculados” contenida en el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, y no
sobre la facultad de las autoridades para contratar abogados externos. La
Corte declaró la exequibilidad del aparte demandado, “en
el entendido de que la autorización legal para ejercer el poder coactivo se
refiere exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de
funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso
a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se
autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su
ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos. Bajo cualquiera otra
interpretación, los mencionados vocablos se declaran inexequibles”.
Es decir, aunque la decisión se refiere al mismo
precepto que se examina en esta ocasión, recae sobre un aparte normativo
distinto, referido a una cuestión ajena al actual debate, en un doble sentido:
(i) Mientras allí se examinó la constitucionalidad de la facultad de algunas
entidades estatales para realizar el cobro coactivo, ahora se debe determinar,
no la validez de la figura como tal, sino de la intervención de los
particulares en la misma; (ii) mientras que en la Sentencia C-666 de 2000 se
descartó el cobro coactivo respecto de los créditos obtenidos con ocasión de
actividades asimilables a las de los particulares, ahora se examina la validez
de la participación en los procedimientos.
Por tal motivo, las reglas jurisprudenciales
definidas en aquella providencia no son aplicables a la hipótesis que ahora
ocupa a este tribunal, de modo que no se encuentra ninguna incompatibilidad
entre su ratio decidendi, y la medida
legislativa cuestionada. En efecto, la Sentencia C-666 de 2000 dispuso
que los organismos vinculados de la administración pública pueden ejercer
jurisdicción coactiva respecto de los créditos obtenidos en desarrollo de
funciones administrativas, pero no respecto de los que surjan de actividades
equiparables a las de los particulares. El fundamento de esta limitación es
doble: Por un lado, como el sustento del cobro coactivo es el cumplimiento de
los fines estatales, únicamente debe operar respecto de aquellas actividades
que están encaminadas a asegurar estos objetivos, y no respecto de aquellas que
solo lo hacen de manera indirecta. Por otro lado, en la medida en que con este
procedimiento la administración pública recauda directamente sus créditos,
cuando se utiliza para recoger el dinero proveniente de actividades propias de
los particulares se provoca una situación de inequidad entre estas entidades
públicas y los sujetos de derecho privado, con quienes en principio debería
competir en condiciones de igualdad; en efecto, mientras el organismo vinculado
contaría con un privilegio especial para recaudar directamente los créditos, el
particular debe recurrir a la jurisdicción ordinaria, con lo que se desnaturalizaría
la lógica natural de la competencia entre unos y otros.
De acuerdo con esto, la ratio decidendi de la sentencia es la regla según la
cual la jurisdicción coactiva, por entrañar un privilegio para el recaudo
simplificado de los créditos, únicamente puede recaer sobre créditos obtenidos
en desarrollo de actividades administrativas. Como puede observarse, esta regla
jurisprudencial es autónoma y distinta de la facultad de las entidades
estatales para contratar abogados externos encargados de la cobranza. En otras
palabras, el precedente se refiere a las condiciones del cobro coactivo,
mientras que la disposición acusada alude a uno de los mecanismos para su
realización, habilitando a algunas autoridades públicas para “externalizarlo”.
En conclusión, contrariamente a lo afirmado por la
actora, el precepto acusado no tiene ningún tipo de incompatibilidad con la
parte resolutiva o con la ratio decidendi de
la Sentencia C-666 de 2000.
No obstante lo anterior, la Corte encuentra que la
autorización contenida en el Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011 y en el
Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 para que las entidades estatales
“externalicen” la cobranza de los créditos a su favor, desconoce las
limitaciones constitucionales para el ejercicio de funciones públicas por los
particulares[24]. Esto se explica
porque, por un lado, se vacían de contenido las competencias de las autoridades
públicas, y porque por otro lado, la transferencia versa sobre una función que
sólo puede ser ejercida por las propias agencias gubernamentales, en cuanto les
ha sido atribuida en su condición del tales.
En efecto, por la naturaleza misma de los actos de
apoderamiento, en los que se confiere plena autonomía al abogado para adelantar
el procedimiento, y por los amplios términos en los que las disposiciones
acusadas contemplan las facultades de los particulares en el cobro coactivo, el
efecto jurídico de la previsión normativa no es únicamente el de permitir que
el tercero ejecute material y directamente la totalidad del procedimiento de
cobro, sino también que la entidad estatal pierde el control y el
direccionamiento de la actividad que se entrega al tercero; es decir, las
autoridades pierdan la facultad para orientar los cobros y para dirigir las
decisiones del particular que actúa como mandatario, y en el mejor de los
casos, únicamente podrían fijar unas pautas generales en los contratos
estatales de vinculación al abogado, pero en modo alguno con tales derroteros
se podría entender satisfecha la exigencia de que la transferencia de funciones
no elimine poder de direccionamiento del Estado respecto de la actividad
trasladada. Así las cosas, las mencionadas disposiciones prevén una
transferencia integral de una competencia legal.
Esta falencia de la norma no se subsana por la
consideración de que el cobro coactivo constituye una competencia auxiliar o de
segundo orden que normalmente no tiene relación directa con el objeto principal
de la agencia estatal. En efecto, el criterio constitucional que habilita para
transferir el ejercicio de competencias de las autoridades públicas a los
particulares no radica en su nivel o grado de importancia, pues el ordenamiento
superior admite que algunas de las actividades de la mayor trascendencia sean
externalizadas, y que a la inversa, algunas otras que son accesorias a la
agencia estatal, no sean ejercidas por particulares. Asimismo, la Carta
Política tampoco establece una distinción entre competencias relevantes o
irrelevantes, o entre competencias de primero o de segundo orden según tenga
incidencia directa o indirecta en el cumplimiento misional de las entidades
estatales, a partir de la cual se pueda calificar el cobro coactivo como
competencia secundaria, y susceptible de ser entregada completamente a los
particulares.
La deficiencia constitucional tampoco se subsana
por la consideración de que la medida legislativa apunta a evitar un desgaste
en la administración pública en actividades que no se relacionan directamente
con el objeto institucional de la mayor parte de las entidades estatales, y
para las cuales normalmente no cuentan con los recursos humanos y técnicos
requeridos. En efecto, tal objetivo podría garantizarse sin sacrificar las
competencias constitucionales y legales del Estado. Así por ejemplo, las
agencias estatales cuentan con un amplio repertorio de posibilidades para
materializar la cobranza: otorgar poderes a funcionarios de la propia
institución para que adelanten la ejecución forzosa según las políticas de la
entidad, creación de un departamento especializado encargado del procedimiento,
o incluso, contratación de particulares para la instrumentación y proyección de
documentos, entre muchos otros. En otras palabras, como la finalidad legítima
de llevar a cabo eficientemente los procedimientos de ejecución forzosa puede
asegurarse a través de otros mecanismos que no anulen las competencias de las
instituciones públicas, la medida legislativa resulta inadmisible desde la
perspectiva constitucional.
Por otro lado, la transferencia integral termina
por desnaturalizar el procedimiento de cobro coactivo. En efecto, éste tiene
por objeto fundamental que la administración cobre directamente, sin la
mediación judicial, sus propios créditos; es decir, se trata de un privilegio
de la administración pública para que ella misma ejecute sus acreencias. Ahora,
la consecuencia inexorable de la consideración de que las instituciones
públicas carecen de la idoneidad y de los recursos técnicos y humanos para
llevarla a cabo, es que el procedimiento debe retornar a su agente natural, es
decir, a la judicatura. Lo que no se puede sostener razonablemente es que se
debe sustraer a los jueces la ejecución de las deudas de las entidades
estatales y radicarla en estas, para luego afirmar que todas ellas son
incompetentes para hacerlo, y sobre esta base transferir el cobro a los
particulares.
Por tal motivo, la Corte concluye que la
intervención de los abogados externos en el procedimiento de cobro coactivo, en
caso de existir, debe circunscribirse a la fase de instrumentación y proyección
de documentos, más no a la fase decisoria propiamente dicha, en la que se
materializa la ejecución, porque esta debe quedar radicada en las instituciones
públicas. Esta interpretación es compatible, tanto con la habilitación general
para que los particulares participen en la gestión pública, y como con la
prohibición constitucional de vaciamiento de competencias. En este escenario,
los sujetos de derecho privado podrían ofrecer apoyo logístico, técnico y
administrativo a las entidades estatales, pero éstas conservarían la facultad
decisoria que concreta el cobro, y en ella se radicaría la responsabilidad por
las actuaciones realizadas en el marco de este procedimiento.
Así las cosas, se declarará la inexequibilidad
de los preceptos acusados, en cuanto en éste se habilita a las entidades
estatales para nombrar abogados externos que adelanten los procedimientos de
cobro coactivo. Esta declaratoria no es óbice para que sin necesidad de un acto
de apoderamiento, los particulares participen en la fase persuasiva del cobro,
y en las actividades que rodean la fase decisoria de la ejecución de deudas.
Por sustracción de materia, la Corte no se
pronunciará sobre la exequibilidad de los apartes
normativos del Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011 que establecen los honorarios
y el sistema de pago de los abogados externos encargados del cobro coactivo.
7. Recapitulación.
De acuerdo con los antecedentes expuestos, la Corte
concluye lo siguiente:
1. El
Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011 faculta a las Superintendencias de Industria
y Comercio y Financiera y a las alcaldías, para contratar particulares que
adelanten los procedimientos de cobro coactivo respecto de las multas impuestas
por la violación del Estatuto del Consumidor, y determina que los honorarios
corresponden al 10% del dinero recaudado, con cargo al Tesoro Nacional.
2. En la
medida en que existe una coincidencia material entre el precepto demandado y el
Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, se procedió a la integración normativa,
efectuando el control sobre ambas disposiciones.
3. Pese al
entendimiento dominante dentro de la comunidad jurídica, según el cual la
intervención de los abogados externos se debe limitar a las labores de
instrumentación y proyección de documentos, para efectos del control
constitucional esta Corporación entiende que la habilitación se refiere a la
integridad del cobro coactivo.
4. La
Corte considera que la previsión normativa que habilita a las entidades
estatales para contratar apoderados encargados de adelantar los procedimientos
de cobro coactivo, desconoce las limitaciones constitucionales para el
ejercicio de funciones públicas por particulares, en la medida en que vacía de
contenido las competencias de las autoridades públicas, en tanto les permite
desprenderse integralmente de ellas, y en que transfiere una función que solo
podría ser adelantada por las propias agencias estatales.
5. Dado
que la habilitación anterior es contraria a la Constitución Política y por
tanto será declarada inexequible, por sustracción de materia no se avoca el
conocimiento de los cargos referidos al sistema de remuneración y a la forma de
pago de los honorarios de los apoderados.
6. La
declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones
analizadas no obsta para que los particulares participen en las actividades
complementarias del cobro coactivo.
III. DECISIÓN
En mérito de los expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD del Artículo
66 de la Ley 1480 de
2011.
SEGUNDO.- DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD del
fragmento del Artículo 112 de la Ley 6ª de 1991 que dispone que “o
podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en al Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
Con aclaración de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] A la luz de los
artículos 61 y 62 de la Ley 1480 de 2011, estas entidades son las
superintendencias de Industria y Comercio y Financiera, y los alcaldes.
[2] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[3]Este parece ser el sentido de
la pretensión subsidiaria de corrección de la demanda, cuando solicita modular
los efectos de la aplicación de la norma, en los siguientes términos: “esto
es juez competente en el caso de demandar los actos emitidos por el particular
ante los jueces de la República”.
[4] La individualización de
cada una de las intervenciones se encuentra en el Anexo 1 de esta sentencia.
[5] El Senado de la
República tiene como pretensión única el fallo inhibitorio. El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y la Presidencia de la República, en cambio,
solicitan la inhibición como pretensión principal, y en subsidio, la
declaratoria de exequibilidad.
[6] La Academia Colombiana
de Jurisprudencia únicamente sostiene que el precepto demandado no puede ser
declarado inconstitucionalidad con respecto a la habilitación a los
particulares para adelantar el cobro coactivo, pero sí con respecto al sistema
de remuneración fijado en la norma, el cual, a su juicio, sí es contrarios a la
Carta Política por afectar el principio democrático.
[7] A juicio de la
Presidencia, tales límites fueron establecidos y sistematizados en la Sentencia
C-866 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[8] Argumento expuesto por
la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[9] Estas consideraciones
se fundamentan en la Sentencia T-445 de 1994, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[10] A juicio de los
intervinientes, este control al que esta llamado la administración pública se
sustenta en el Artículo 110 de la Ley 489 de 1998.
[11] Esta posición se
sustenta en la sentencia del Consejo de Estado del 8 de junio de 2011, C.P.
Enrique Gil Botero, Rad. 2004-00540-01.
[12] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[13]Aunque este cargo no fue
formulado por la accionante sino por la Procuraduría General de la Nación, la
Corte avoca su examen, teniendo en cuenta que según reiterada
jurisprudencia, cuando se evidencia que una demanda presenta al menos un cargo
apto capaz de suscitar un juicio de constitucionalidad, la Corte adquiere
la competencia para examinar integralmente el precepto acusado, incluso por
aspectos no tratados expresamente en la demanda. Al respecto cfr. las
sentencias C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-387 de 1997, M.P. Fabio
Morón Díaz; C-531 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[14] Este cargo fue
planteado por la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[15] Existen otras dudas que
no corresponde resolver a esta Corte como tribunal constitucional: (i) Primero,
se encuentra un problema de integración normativa: por un lado, la Ley 1480 de
2011 faculta a las entidades encargadas de imponer multas por la violación del
Estatuto del Consumidor, para adelantar la ejecución coactiva mediante
particulares, es decir, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la
Superintendencia Financiera, y a los municipios. Por otro lado, sin embargo, la
Ley 1380 de 2010 prohíbe a las entidades territoriales contratar a los
particulares para este efecto. De aplicarse el criterio temporal de resolución de
antinomias, habría que concluir que los municipios pueden materializar la
cobranza de estos créditos específicos mediante abogados externos; la
aplicación del criterio de especialidad, en cambio, es más problemático: la Ley
1480 de 2011 es especial en el sentido de que no se refiere al cobro de todas
las acreencias de las agencias estatales, sino únicamente a aquellas que
provienen de la imposición de multas por la violación del Estatuto del
Consumidor; por su parte, la Ley 1380 de 2010 es especial en el sentido de que
se refiere únicamente a las entidades territoriales. Adicionalmente, ni
normativa ni jurisprudencial o doctrinalmente se ha resuelto el conflicto entre
los criterios de especialidad y temporalidad.// Otra duda se refiere al
objeto de los procedimientos contemplados en el Artículo 66 dela Ley 1480 de
2011. En efecto, esta norma permite a los abogados externos realizar la
cobranza de las multas impuestas por la violación del Estatuto del Consumidor,
sin precisar si se refiere indistintamente a las impuestas en ejercicio de las
funciones jurisdiccionales en el marco de la acción de protección al consumidor
y a las impuestas en desarrollo de sus funciones administrativas, o si se
refiere únicamente a estas últimas. A partir de una interpretación literal de
la norma podría concluirse que se refiere indistintamente a los dos tipos de
sanciones. No obstante, a partir de una interpretación sistemática, y
particularmente a partir del argumento sedes materia, podría
arribarse a la conclusión contraria, en la medida en que la habilitación legal
se encuentra dentro del capítulo denominado “Otras actuaciones
administrativas”. // No obstante, dado que la definición de estos problemas
no tiene incidencia directa en el presente juicio de constitucionalidad, la Corte
se abstendrá de absolver estas cuestiones.
[16] Las reglas sobre la
procedencia de la labor interpretativa de la Corte en el marco de las acciones
de inconstitucionalidad abstracta se encuentran en la Sentencia C-893 de 2012,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[17] Al respecto, el Consejo
de Estado ha sostenido lo siguiente: “Así las cosas, la función
administrativa de cobro coactivo se concreta mediante un procedimiento que se
divide en dos etapas: una de ‘preparación, instrumentación o de proyección de
documentos, constituido por las actuaciones previas, concomitantes o
posteriores que deben surtirse como ‘presupuesto de la potestad de ejecución
que se radica en cabeza del Estado’, y otra de ‘decisión, representada por los
actos de cobro coactivo, en sentido propio. Las funciones administrativas
relacionadas con el cobro coactivo, en sentido propio’. Por esta razón, la sala
en anterior oportunidad señaló que precisamente son algunas actuaciones de instrumentación
aquellas que pueden atribuirse, bajo el entendimiento de que la Administración
en estos supuestos no puede perder en un momento alguno la regulación, control,
vigilancia y orientación de la función confiada; cuestión que no ocurre con el
cobro propiamente dicho, pues se trata del ejercicio mismo de prerrogativas de
poder, específicamente de la capacidad de coacción reconocida a la
administración por el ordenamiento jurídico. En consecuencia, no puede ser
confiado a particulares: la expedición del mandamiento de pago, el decreto de
embargo o secuestro, notificación, decisión de excepciones, celebración de
acuerdos de pago, investigación de bienes de deudores, etc. En cuanto a las
actuaciones de instrumentación, se ha admitido por la jurisprudencia la
posibilidad de colaboración de los particulares. Por consiguiente, tampoco es
jurídicamente posible que se entregue el ejercicio total de funciones
administrativas, toda vez que esto implicará que la competencia de la autoridad
se vacíe completamente (…) admitir, en gracia de discusión, que un privado
asuma la materialidad de la totalidad de las fases de instrucción y cobro
coactivo en estricto sentido, conlleva a asegurar que el ordenamiento jurídico
admite que éste ocupe complemente el lugar de la autoridad”. Consejo
de Estado - Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 2011, C.P. Enrique Gil
Botero, rad. 00540-01-(AP) // En el mismo sentido se encuentran las siguientes
sentencias: Consejo de Estado, - Sección Tercera, sentencia del 17 de mayo de
2007, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, rad. AP-00369, exp.
8464-05; Consejo de Estado – Sección Tercera, sentencia del 30 de agosto de
2006, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, rad.
14807-01, exp. 15323.
[18]A modo de
ejemplo, en diversas ocasiones el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha
fijado estos estándares. En concepto rendido a la Comisión de Regulación de
Energía y Gas, sostuvo lo siguiente: “Está prohibida la contratación de
las actuaciones que hacen parte del procedimiento administrativo de cobro
coactivo en sus fases persuasiva y coactiva, que correspondan a la expedición
de los actos administrativos que la conforman (…) Las funciones administrativas
relacionadas con el cobro coactivo que consistan en actividades de
instrumentación del proceso y proyección de documentos, pueden ser atribuidas a
particulares con la condición de que la administración conserve la regulación,
control, vigilancia y orientación de la función (…) reiteramos, en punto de
cobro coactivo, que no puede ser objeto de atribución a los particulares,
mediante cualquier tipo de contrato, convenio, ni en particular a través del
convenio de que tratan los artículos 110 y 111 de la ley 489 de 1998, la
expedición misma de todos los actos que conforman dicho procedimiento, ni la
etapa de investigación de bienes, y en general cuando tal atribución implique
un vaciamiento de la competencia que está asignada exclusivamente al funcionario”Concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la Comisión de Energía y
Gas, rad. 1-2010-039300. Documento disponible en:http://www.andesco.org.co/site/assets/media/camara/financiera/Doctrina/Concepto%20DAF%20Recaudo%20Alumbrado%20Publico%20por%20ESP.pdf.
Último acceso: 16 de enero de 2013.
[19] Una revisión del proceso
de aprobación legislativa demuestra que el artículo demandado, tal como se
encuentra actualmente en la Ley 1480 de 2011, no sufrió ninguna alteración
durante el respectivo trámite, y que además no fue objeto de discusión y debate
específico. Al respecto cfr. las siguientes gacetas: 839/10
(primer debate en Cámara), 1102/10 (segundo debate en Cámara), 352/11 (primer
debate en Senado), 399(11 (segundo debate en Senado), 347 y 371 de 2011
(aprobación en plenaria de la Cámara), 684/11 (aprobación en plenaria del Senado),
1011/11 (texto aprobado en plenaria de Cámara), 602/11 (texto aprobado en
plenaria de Senado), y 622 y 776 de 2011 (informes de conciliación).
[20] En este sentido, el
Consejo de Estado ha dicho lo siguiente: “En términos generales, las
características o eventos principales del cobro coactivo, desde su inicio hasta
la satisfacción de la acreencia, son. El funcionario competente produce el
mandamiento de pago, por medio del cual se ordena al contribuyente la
cancelación de las obligaciones pendientes, más los intereses respectivos. La
administración se halla facultada para adelantar las investigaciones sobre los
bienes del deudor (…) La administración puede decretar las medidas de embargo y
secuestro preventivo. El deudor (…) deberá pagar o presentar las excepciones
correspondientes. En caso de que no se pague, no se propongan las
excepciones, o las excepciones propuestas sean rechazadas, se ordenará el
remate de los bienes embargados. El remate de los bienes, como etapa final del
cobro coactivo, tendrá lugar una vez el avalúo correspondiente esté en firme, y
terminará con el remate efectivo de los bienes, o con la adjudicación de los
mismos a la administración. La celebración de acuerdos de pago entre la
administración y el deudor, en cualquier momento del proceso, dará lugar a la
suspensión del procedimiento”. Consejo de Estado - Sección Tercera,
sentencia del 17 de mayo de 2007, exp.
00369-01-AP, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
[21] Una sistematización de
los estándares jurisprudenciales sobre la unidad normativa puede verse en
la Sentencia C-105 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[22]Sin perjuicio de lo anterior,
existen también algunas diferencias específicas en los siguientes sentidos: (i)
Mientras el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 permite el cobro coactivo como
tal, la norma demandada no contiene una autorización semejante, pues se supone
que las entidades estatales cuentan con tal facultad (ii) En cuanto a los
sujetos habilitados para realizar la ejecución, mientras el Artículo 112 de la
Ley 6ª de 1992 faculta tanto a los funcionarios de la propia entidad y como a
los particulares que actúan como apoderados, el precepto acusado se refiere
exclusivamente a esta última hipótesis. Lo anterior no significa que el cobro
por la violación del Estatuto del Consumidor se deba canalizar necesariamente a
través de abogados externos, pues en virtud de la preceptiva general y del
Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, subsiste la facultad para que el
representante legal de la entidad o su delegado, o los propios funcionarios de
la autoridad, adelanten la ejecución. (iii) Mientras el Artículo
112 de la Ley 6ª de 1992 confiere esta facultad a las entidades del orden
nacional, el precepto demandado se circunscribe a las autoridades encargadas de
imponer sanciones por la violación del Estatuto del Consumidor, es decir, a la
Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia Financiera y los
alcaldes (iv) Mientras la norma general se abstiene de definir el sistema
de remuneración, el precepto acusado establece el monto y la forma de pago de
los honorarios del abogado externo.
[23] En efecto, la
calificación del cobro coactivo como una actividad jurisdiccional o como una
actividad administrativa, ha sido objeto de una amplia controversia.// En
primer lugar, los criterios “clásicos” de diferenciación entre la función
judicial y la administrativa han perdido progresivamente su validez, y las
fronteras entre una y otra se han desdibujado paulatinamente en la medida en
que la estructura y el funcionamiento de los Estado se ha tornado más complejo.
En este contexto, una amplia gama de actividades y procedimientos estatales se
encuentran en una especie de “zona de penumbra” entre administración y
jurisdicción, entremezclándose elementos de una y otra categoría; así por
ejemplo, suele presentarse una “procedimentalización
formal” de la actividad administrativa, que la asemeja cada vez más a la que se
surte en los estrados judiciales: ordenación de actos dirigida a la adopción de
una decisión final, fases y etapas del procedimiento, amplio reconocimiento del
principio de contradicción, entre otros; de igual modo, la exigencia de una
justificación “reforzada” de las determinaciones de la administración pública,
especialmente en materia sancionatoria, pone en evidencia su parentesco y
afinidad con las funciones judiciales; asimismo, los trámites llevados a cabo
por instancias administrativas versan sobre asuntos y materias que
anteriormente estaban asignadas a los jueces, como imposición de sanciones,
resolución de controversias entre particulares, definición o restricción
de derechos, o ejecución de créditos en favor de la administración pública. Así
las cosas, los criterios tradicionales de diferenciación entre la función
judicial y la administrativa tienen hoy en día una utilidad muy marginal: la
idea de que la decisión judicial es el resultado de la aplicación de la ley al
caso particular mientras que la actividad administrativa es esencialmente
discrecional; la idea de que las providencias judiciales están precedidas de
procedimientos altamente formalizados, mientras que los actos administrativos
no tienen este componente; la idea de que la función jurisdiccional tiene los
atributos de imparcialidad, independencia e inamovilidad, que no necesariamente
se predican de la administrativa; y la idea de que las decisiones judiciales
tienen efectos definitivos y fuerza de cosa juzgada.// Por otro lado, la
naturaleza del cobro coactivo ha sido ampliamente discutida, hasta el punto de
que no existe al momento una tesis dominante en la comunidad jurídica. En esta
Corporación, por ejemplo, ha prevalecido la tesis de que su ejercicio envuelve
la realización de actividades administrativa, por cuanto no están encaminadas a
la definición y resolución definitiva de controversias, sino únicamente a la
ejecución y materialización de los actos de la propio administración pública;
con fundamento en esta consideración ha concluido que las determinaciones
pueden ser atacadas por vía de tutela sin tener que cumplir los requisitos del
amparo contra providencias judiciales, que las decisiones pueden ser
controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que la
ejecución de impuestos se sujeta al control judiciales, o que particulares
pueden realizar directamente el remate de los bienes objeto de cobro
(sentencias T-628 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-604 de 2005, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández; T-396 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;
C-939 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-798 de 2003; C-776 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-919 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra;
C-649 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-558
de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-1515 de 2000; T-445 de 1994, M.P.
Alejandro Martínez Caballero; en el Consejo de Estado, por el contrario, se han
sostenido diversas tesis en esta materia: así, en la Sección Cuarta, por
ejemplo, ha prevalecido la idea de que se trata de una actuación
administrativa, mientras que en las demás salas se han sostenido ambas
teorías.//
[24] En efecto, aunque el
texto constitucional permite expresamente el ejercicio de funciones públicas
por particulares (Art. 123 y 210), y aunque consagra una serie de principios
que reconocen y promueven la intervención directa de la ciudadanía en los
asuntos públicos (arts. 1, 26, 40, 41, 52 y 78), y aunque los artículos 110 y
111 de la Ley 489 de 1998 facultan a los sujetos de derecho privado para
ejercer actividades administrativas, en la Sentencia C-866 de 1999, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, la Corte aclaró que esta habilitación general tiene
cuatro tipo de limitaciones: (i) No puede recaer sobre funciones relativas a la
jefatura de Estado y a la jefatura de gobierno; (ii) No puede ejercerse
respecto de las atribuciones que según definición constitucional, son
exclusivas de las autoridades públicas; (iii) únicamente se pueden trasladar
funciones propias de la entidad estatal, y no las que corresponden a otras
agencias estatales; (iv) no se pueden vaciar de contenido las atribuciones de
la autoridad pública.