Sentencia C-241/09
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/CONFLICTO DE NORMAS LEGALES-No se
resuelven desde la perspectiva constitucional/CONFLICTO DE NORMAS LEGALES-Pautas
de interpretación sin implicaciones constitucionales
El objeto de la acción de inconstitucionalidad es una confrontación de
carácter jerárquico entre una norma constitucional y otra del nivel legal, cuya
posible consecuencia, en caso de encontrarse incompatibilidad entre ellas, es
la declaratoria de inexequibilidad de la segunda. En esa misma medida, no
resulta entonces posible resolver desde la perspectiva constitucional un
planteamiento acerca del eventual conflicto existente entre dos o más normas
del mismo nivel jerárquico ya que, por esa misma circunstancia, no sería
factible discernir cuál(es) de ellas debe prevalecer sobre la(s) otra(s), que
es lo que se plantea en relación con los eventuales problemas de interpretación
que pudieran suscitarse respecto de distintas disposiciones de la Ley 472 de 1998, a lo que la Corte debe precisar que, en
principio, las posibles contradicciones existentes entre diferentes previsiones
de una misma ley no pueden dar lugar a especular sobre la supuesta
inconstitucionalidad de alguna(s) de ellas. Para esos casos el Código Civil,
así como otras disposiciones legales, ofrecen pautas de interpretación para
resolver las posibles discordancias, circunscritas al análisis y aplicación de
la ley, sin ulteriores implicaciones constitucionales.
COSA JUZGADA
ABSOLUTA APARENTE-Concepto/COSA JUZGADA ABSOLUTA APARENTE-Configuración/COSA JUZGADA ABSOLUTA APARENTE-Análisis
efectuado limitado a confrontación con el derecho al debido proceso de la parte
demandada
Si bien mediante
sentencia C-215 de 1999 se resolvió la demanda dirigida contra la totalidad del
texto del artículo 55 de la ley 472 de 1998, en la que esta corporación no dejó
salvedades acerca del alcance del efecto de cosa juzgada, éste es absoluto
apenas en apariencia, puesto que el análisis efectuado por la Corte estuvo claramente
limitado a confrontar la regla antes referida con el derecho al debido proceso
de la parte demandada, la cual debe aceptar la tardía aparición de integrantes del grupo que no se hicieron
presentes durante el desarrollo del respectivo proceso, resultando claro para la Corte que no existe en este
caso efecto de cosa juzgada.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargo
distinto
ACCION DE
GRUPO O CLASE-Concepto/ACCION DE GRUPO O CLASE-Finalidad/ACCION DE GRUPO O CLASE-Derechos que
ampara/ACCION DE GRUPO O CLASE-Características/ACCION DE GRUPO O CLASE-Alcance como
mecanismo para el acceso a la administración de justicia
Las acciones de grupo han sido instituidas como un instrumento
específicamente encaminado a facilitar la indemnización de las distintas
personas que, en igualdad de circunstancias, hayan sido víctimas de un mismo
hecho dañoso dotado de relevancia social, a partir de cuya ocurrencia todas
ellas deben ser resarcidas. La
Corte ha resaltado también que los derechos a cuya protección
se encamina esta acción no son únicamente los que amparan intereses
supraindividuales, sino que por el contrario, ella es procedente para la
protección de intereses individuales de un número considerable de personas,
siempre y cuando exista una coincidente y simultánea afectación de tales
derechos por cuenta de la ocurrencia de un mismo hecho dañoso. En tales
condiciones, las acciones de grupo tienen un sujeto activo esencialmente
plural, que sin embargo se pone en movimiento a partir de la iniciativa de uno
o unos pocos de los sujetos que conforman el conjunto de personas afectadas, lo
cual supone la superación, o al menos la relativización, de las estructuras
procesales clásicas que en la mayoría de los casos prevén la existencia de un
sujeto activo individual.
ACCION DE
GRUPO-Independiente frente a otras
acciones/ACCION DE GRUPO-Instrumento
adicional a las acciones civiles o administrativas/ACCION DE GRUPO-Constituye una vía procesal alternativa/ACCION DE GRUPO-Justificación
La existencia
y procedibilidad de la acción de grupo supone, para cada una de las personas
afectadas por el hecho dañoso, el ofrecimiento de una vía procesal alternativa,
especialmente clara y expedita, a través de la cual pueden buscar el
reconocimiento y efectividad de la responsabilidad que la ley establece en cabeza
del autor de dicho hecho jurídico generador del daño, en circunstancias
presumiblemente más ventajosas que aquellas que rodearían el ejercicio de la
acción individual. La existencia de este instrumento, que es adicional a las
acciones civiles o administrativas que la ley otorga a cada uno de los
perjudicados, tiene su justificación en razones tales como: i) la expectativa
de avanzar en la solución de graves y estructurales problemas de acceso a la
justicia; ii) la posibilidad de modificar el comportamiento de ciertos agentes
económicos que de no existir un mecanismo de este tipo carecen de incentivos
claros para evitar daños individuales pequeños, quizás catalogados como
insignificantes, a un número considerable de personas, cuya polémica
contrapartida puede ser un beneficio económico apreciable para tales agentes;
iii) la importancia de contribuir a la economía procesal en beneficio de todos
los involucrados, e incluso de quien aparezca como parte demandada, así como de
evitar, en lo posible, la adopción de decisiones contradictorias como las que
podrían presentarse al definirse en distintos tiempos y ante diversos jueces,
cada uno de los casos individuales.
ACCION DE
GRUPO-Su propósito fundamental es
facilitar el acceso a la administración de justicia
Es claro,
puesto que así lo quiso el mismo Constituyente, que la sola existencia de la
acción de grupo y su procedencia frente al caso concreto, están llamadas a
facilitar el acceso a la administración de justicia en comparación a las
posibilidades existentes en ausencia de esta acción, y en ningún caso a
entrabarlo o dificultarlo.
ACCION DE
GRUPO-Reglas y principios que
facilitan su ejercicio
La Ley 472 de 1998 al desarrollar el trámite de las acciones de grupo
estableció reglas y principios claramente encaminados a facilitar su ejercicio,
entre los cuales pueden destacarse: i) la facultad que se atribuye al Defensor
del Pueblo o los personeros para dar inicio al trámite de la acción; ii) la
regla según la cual quien actúe como demandante representa a todas las demás
personas que hubieren sido afectadas por los mismos hechos vulnerantes; iii) la
posibilidad de acudir al proceso una vez que éste se ha iniciado gracias a la
demanda iniciada por otra persona; iv) la opción de solicitar ser excluido del
grupo en caso de preferir el ejercicio de las acciones individuales, evento en
el cual los efectos de la sentencia no serán oponibles a dicha persona; v) la
procedencia de medidas cautelares en los mismos casos que en los procesos
civiles ordinarios; vi) la posibilidad de interponer, contra la decisión final,
los recursos de apelación, casación y/o revisión; vii) en general, la celeridad
que caracteriza este tipo de procesos.
ACCION DE
GRUPO-Impulso de la actuación por uno
cualquiera de los miembros beneficia a todos sus integrantes/ACCION DE GRUPO-Condicionamiento a
posibilidad de acogerse a efectos de sentencia dictada es inconstitucional/ACCION DE GRUPO-Imposición de
requisitos nuevos y adicionales para su ejercicio vulnera el derecho de acceso
a la administración de justicia/ACCION
DE GRUPO-Condicionamiento para integración al grupo resulta contrario al
propósito de la acción
El principal objetivo que animó al Constituyente de 1991 a establecer dentro de
nuestro ordenamiento jurídico las acciones de grupo fue el de facilitar el
acceso a la administración de justicia y el más eficiente funcionamiento de
ésta frente a situaciones en las que a partir de la ocurrencia de un único
hecho dañoso, un número considerable de personas tienen derecho a reclamar de
un mismo sujeto sendas indemnizaciones. En esta medida el desarrollo
legislativo que sobre el tema se genere debe necesariamente favorecer el
ejercicio de estas acciones siempre que concurran los supuestos de hecho que
habilitan su interposición, y no puede, en cambio, traducirse en la exigencia
de requisitos adicionales o en restricciones de carácter procesal que hagan
nugatorias las evidentes ventajas que para las personas perjudicadas por el
hecho generador del daño supone la disponibilidad de este mecanismo. El
segmento normativo atacado crea un obstáculo capaz de frustrar de manera
definitiva el derecho a la indemnización de todas aquellas personas que
habiéndose visto afectadas por el hecho dañoso común, no hubieren ejercido de
manera personal acción judicial alguna, no obstante que otro(s) miembros del
conjunto de perjudicados sí hayan promovido oportunamente la acción de grupo,
lo que implica, ni más ni menos, privar a tales personas de los efectos
benéficos que de otro modo traería para ellas la interposición y trámite de la
acción de grupo por parte de al menos uno de los afectados, que es precisamente
el objetivo central de esta acción. Una disposición de este tipo supone la
directa negación de los objetivos que persiguen las acciones de grupo
establecidas en el artículo 88 superior, uno de los cuales es la posibilidad de
que todos los integrantes del grupo se beneficien del impulso de la actuación
dado por parte de cualquiera de ellos.
ACCION DE
GRUPO-Imposibilidad de acogerse a lo
resuelto en sentencia de no interviniente cuya acción individual haya prescrito
o caducado restringe el acceso a la administración de justicia/ACCION DE GRUPO-Imposibilidad de
acogerse a lo resuelto en sentencia de no interviniente cuya acción individual
haya prescrito o caducado vulnera el derecho a la igualdad/ACCION DE GRUPO-Imposibilidad de acogerse a lo resuelto en
sentencia de no interviniente cuya acción individual haya prescrito o caducado
afecta el debido proceso de los perjudicados por el hecho dañoso
El derecho de
acceder a la administración de justicia de que trata el artículo 229 superior
es fundamental, presentando diversas facetas y aplicaciones, y sobre el cual la Corte ha resaltado que en relación con su alcance
le asiste al legislador un amplio margen de configuración normativa, por lo que
en principio no resulta posible cuestionar desde el punto de vista
constitucional la mayor o menor amplitud de los mecanismos que las leyes hayan
establecido para materializar este derecho, pero cuando, como en el presente
caso, se trata de mecanismos de acceso a la justicia expresamente contemplados
por el texto constitucional, debe entenderse que la autonomía legislativa en
relación con el desarrollo normativo de esos mecanismos se encuentra limitada, puesto
que las cámaras no pueden, so pretexto de esa facultad, legislar en forma tal
que se entorpezca o se restrinja el libre ejercicio de aquéllos, sino
únicamente de manera que las normas legales promuevan y favorezcan el uso
eficiente de las respectivas acciones, en los eventos para los cuales las
diseñó la Constitución Política.
DERECHO DE
ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Mecanismos judiciales que lo hacen efectivo
Teniendo en cuenta que el derecho de acceder a la administración de
justicia comprende la posibilidad de hacer uso de todas las acciones y
mecanismos de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, y visto el impacto
que la regla cuya exequibilidad se analiza puede tener sobre la efectiva
utilización de las acciones de grupo, la Corte constata sin dificultad que ella implica
una sensible restricción al derecho de acceder a la administración de justicia,
circunstancia que también conduce a declarar su inexequibilidad. Asimismo, en
la medida en que la norma aquí estudiada implica restricciones en el acceso a
la justicia, esa situación puede entenderse también como contraria al debido
proceso, ya que en las indicadas circunstancias, sería cuando menos
controvertible considerar que los perjudicados por el hecho dañoso común
cuentan en realidad con un recurso efectivo para alcanzar justicia en relación
con los hechos de que han sido víctimas, aspecto que como es sabido, hace parte
integrante de la noción de debido proceso; así como también, el precepto
estudiado lesiona el derecho a la igualdad, por cuanto, presentándose
originalmente identidad de circunstancias entre todas las personas afectadas
por un mismo hecho dañoso, y existiendo también en cabeza de todos ellos el
derecho a beneficiarse del ejercicio de la acción de grupo iniciado por uno
cualquiera de ellos, algunos de ellos podrán ver cercenado su derecho a la
correspondiente indemnización como resultado del no ejercicio de las acciones
individuales procedentes, requisito que dentro del ya explicado contexto de la
acción de grupo, no estarían obligados a agotar.
EXCEPCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación en
segmento demandado por el Consejo de Estado/DERECHOS DE NO INTERVINIENTES EN ACCION DE GRUPO-Inaplicación de
segmento demandado por excepción de inconstitucionalidad por el Consejo de
Estado
Referencia: expediente
D-7412
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo
55 (parcial) de la Ley
472 de 1998, “Por la cual se desarrolla
el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con
el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante: Ramiro Mejía Correa y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. Nilson Pinilla
Pinilla
Bogotá, D. C., primero (1°) de abril de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública prevista en el artículo 241 de la Constitución Política,
los ciudadanos Ramiro Mejía Correa, Luis
Hernando Llanos Urueña, Ingrid del Pilar Saavedra Rodríguez, Mario Alexander
Correa Correa y Omar Ñáñez Camacho solicitaron a esta corporación
declarar la inexequibilidad de la
expresión “y siempre y cuando su acción
no haya prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes,”
contenida en el artículo 55 de la
Ley 472 de 1998, “Por
la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución
Política de Colombia en relación con el ejercicio de las
acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto de septiembre
4 de dos mil ocho (2008), el Magistrado sustanciador admitió la demanda contra el
referido segmento normativo y dispuso fijar en lista el presente proceso y correr
traslado del asunto al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor.
De igual manera se
ordenó comunicar la iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República, Presidente
del Congreso y Ministro del Interior y de
Justicia. También se extendió invitación a la Defensoría del
Pueblo, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, así como a las facultades de derecho de las Universidades del
Rosario, Externado de Colombia, Javeriana y Nacional de Colombia, para que, si lo
consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad del precepto demandado.
Cumplidos los trámites propios de esta clase de
procesos, procede la Corte
a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. LA NORMA DEMANDADA
El siguiente es el texto de la norma demandada, advirtiéndose que la
demanda de inconstitucionalidad se dirige contra la parte subrayada de dicho texto:
“Ley 472 de 1998
(agosto 5)
Diario Oficial No 43.357 de 6 de agosto
de 1998
Por la
cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución
Política de Colombia en relación con el ejercicio de las
acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO
DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
“Artículo 55. INTEGRACION
AL GRUPO. Cuando la demanda se
haya originado en daños ocasionados a un número plural de personas por una
misma acción u omisión, o por varias acciones u omisiones, derivadas de la
vulneración de derechos o intereses colectivos, quienes hubieren sufrido un
perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de la apertura a
pruebas, mediante la presentación de un escrito en el cual se indique su
nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y
de pertenecer al conjunto de individuos que interpuso la demanda como un mismo
grupo. Quien no concurra al proceso, y siempre y cuando su acción no haya
prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes, podrá
acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la
publicación de la sentencia, suministrando la información anterior, pero no
podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una
indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en costas.
La
integración de nuevos miembros al grupo, con posterioridad a la sentencia, no
incrementará el monto de la indemnización contenida en ella.
Las
acciones individuales relativas a los mismos hechos podrán acumularse a la
acción de grupo, a solicitud del interesado. En este evento, el interesado
ingresará al grupo, terminará la tramitación de la acción individual y se
acogerá a los resultados de la acción de grupo."
III. LA
DEMANDA
Los demandantes formulan
dos cargos específicos contra el texto demandado, el primero por su oposición
material frente a varios preceptos constitucionales (citan los artículos 13,
29, 88, 228 y 229) y el segundo por las dificultades interpretativas que se
causan al comparar la regla demandada con otras disposiciones de la Ley 472 de 1998 que regulan el
trámite de la acción de grupo, lo que a su turno afecta el derecho
constitucional de acceder a la administración de justicia, de que trata el
artículo 229 superior.
Al desarrollar el
primer cargo, sostienen los actores que la regla demandada resulta inconstitucional
por cuanto, al establecer la imposibilidad de acogerse a lo decidido en la
sentencia para aquellas personas cuya acción individual haya prescrito o
caducado, impone requisitos nuevos y adicionales para el ejercicio de la acción
de grupo. Indica que esta decisión legislativa desconoce el mandato del artículo
88 de la Constitución,
por el cual se quiso facilitar el acceso a la justicia de todas las personas individualmente
afectadas por un mismo hecho dañoso, a través del ejercicio de una acción de
carácter colectivo.
Añade que, por las mismas razones, el precepto demandado sería contrario
también a la garantía de libre acceso a la justicia contenida en el artículo
229 de la Constitución Política.
Afirman los demandantes
que “la inconstitucionalidad de la norma
acusada deviene, en que se le exige a todos los miembros del grupo actuar judicialmente
y manifestar su interés individual, es decir, hacerse parte de la acción a
efecto de evitar que les prescriba o caduque”. Agregan que este hecho viola
el artículo 13 de la Constitución Política, ya que distintas personas
que se encuentran ante un supuesto análogo (el perjuicio) reciben tratamiento diferente.
Finalmente añaden
que la regla demandada viola el debido proceso (art. 29) de las víctimas del
hecho dañoso ya que, reitera, el mandato del artículo 88 constitucional busca facilitar
el acceso a la justicia mediante el ejercicio de las acciones colectivas, y no
dificultarlo, como ocurre en este caso.
En el segundo cargo
los demandantes comparan la regla establecida en el segmento normativo acusado
con el contenido de otras disposiciones (artículos 46, 48, 53, 55, 56, 65 y 66)
de la misma Ley 472 de 1998,
a partir de lo cual sostienen que se crea una
contradicción interna. En este sentido, y a manera de ejemplo, resaltan los
siguientes aspectos: la existencia de una doble caducidad para la acción de
grupo (arts. 47 y 55); la regla según la cual el actor representa a todas las
personas que hubieren sido individualmente afectadas por el mismo hecho (art.
48, parágrafo); las normas que establecen que únicamente quienes manifiesten su
deseo de ser excluidos del grupo estarán al margen de los efectos de la sentencia
(arts. 56 y 66); la inclusión como beneficiarios de personas que no hubieren sido
expresamente designadas en la demanda (arts. 52 y 53), y las reglas sobre el
contenido de la sentencia (art. 65). Reiteran que la regla demandada es la
única que marcha en dirección contraria, pues como se observa, todas las demás apuntan
a proyectar los efectos del proceso y de la sentencia de tal manera que todas
las víctimas del hecho dañoso pueden beneficiarse del proceso promovido por uno
de ellos.
Finalmente, informan
que en varias ocasiones la Sección Tercera del Consejo de Estado ha decidido
inaplicar el segmento normativo demandado a partir de lo previsto en el
artículo 4° constitucional, argumentando su inexequibilidad. Explican que las razones
que el juez contencioso administrativo ha tenido para llegar a esa conclusión se
refieren, de una parte, a que esta regla es contraria al propósito del artículo
88 constitucional, y de otra, a las contradicciones existentes entre su contenido
y el de varias de las otras normas de la
Ley 472 de 1998, citadas en el párrafo anterior.
Por todo lo
anterior, los actores concluyen reiterando que la regla demandada es contraria
a varios preceptos constitucionales, particularmente los relacionados con el
objetivo de la acción de grupo (art. 88) y el acceso a la administración de
justicia (art. 229), por lo que solicitan a esta Corte declarar su
inexequibilidad.
IV. INTERVENCIONES
Durante el término
de fijación en lista se recibieron los siguientes escritos de instituciones que
plantearon su posición en relación con la exequibilidad del aparte demandado:
4.1. Del Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
La persona
designada para intervenir a nombre de este Instituto pidió a la Corte declarar la inexequibilidad
del aparte normativo demandado. En apoyo de su solicitud efectúa razonamientos
semejantes a los de los demandantes, en lo relacionado con el propósito que
conforme al artículo 88 constitucional tiene la acción de grupo y también hace
alusión al hecho de que la Sección Tercera del Consejo de Estado ha inaplicado
la regla demandada al considerarla inexequible.
Este interviniente añade algunas reflexiones de carácter
procesal, varias de ellas tomadas del derecho comparado, en las que resalta que
a partir de la esencia y finalidad de la acción de grupo, la presentación de la
demanda aprovecha a todas las personas que lo conforman, sin que resulte válido
exigir a cada uno de ellos su participación individual so pena de marginarlos
del beneficio que llegare a obtenerse a través de la sentencia.
También señala que quien interviene en la forma
prevista en la norma acusada no formula una pretensión ni presenta una demanda,
sino que simplemente se hace partícipe de un proceso ya iniciado, acogiéndose a
los términos de una demanda presentada por otra(s) persona(s). Concluye
afirmando que por estas razones resulta impropio oponerles a esas personas la
prescripción o caducidad de su acción individual.
Añade que el precepto demandado es violatorio del
debido proceso a que se refiere el artículo 29 constitucional, ya que “El debido proceso es aquel que permite
realmente la defensa o garantía del derecho para el cual el mismo proceso está
establecido”, cosa que en su concepto no ocurre con esta norma.
Finalmente, y no obstante su solicitud de inexequibilidad,
el interviniente presenta algunas reflexiones a partir de las cuales sostiene
que esta norma no tiene efecto concreto en el trámite de acciones de grupo.
4.2. De la Universidad Externado
de Colombia
Esta Universidad intervino por conducto de un docente
investigador, para adherir a la demanda y pedir que se declare la
inexequibilidad del precepto acusado.
Este interviniente presenta citas tanto de las
deliberaciones de la
Asamblea Nacional Constituyente como de pronunciamientos de esta
corporación
para resaltar las finalidades que la Constitución
Política le atribuyó a las acciones de grupo, y que en su
concepto se sintetizan en, de una parte, garantizar el acceso a la administración
de justicia, y de otra, contribuir a la economía procesal.
Explica que la regla contenida en el precepto demandado
resulta contradictoria con otras disposiciones de la Ley 472 de 1998, en especial
con el artículo 56 conforme al cual quienes no manifiesten oportunamente su
intención de ser excluidos del grupo en cuyo interés se tramita la acción,
quedarán vinculados por el resultado de dicho proceso. Sostiene que esta
circunstancia crea confusión entre las personas que tendrían derecho a ser
tenidas como parte del grupo, ya que si bien conforme al artículo 56 su silencio
se interpretará como aceptación a la posibilidad de integrar el grupo, de
acuerdo con la norma demandada su derecho quedaría extinguido en caso de haber
transcurrido el término de prescripción o caducidad de su acción individual.
Concluye afirmando que el precepto demandado es inexequible
por cuanto es contrario a la intención con la cual el Constituyente de 1991 ordenó
al legislador desarrollar las acciones de grupo (art. 88), restringe y
dificulta el acceso a la administración de justicia (art. 229) y puede
contribuir a la congestión judicial en directo desmedro de la economía
procesal, principio que si bien reconoce, no fue expresamente mencionado en el
texto constitucional, entiende contenido dentro del marco axiológico de la Carta Política.
4.3 Intervenciones
extemporáneas
Según informó la Secretaría General
de esta corporación, el día siguiente al vencimiento del término de fijación en
lista se recibieron dos escritos más, provenientes de la Facultad de
Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario y de la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, en los cuales se solicita declarar la inexequibilidad del segmento
normativo demandado. Estos escritos se apoyan en consideraciones análogas a las
planteadas por los demandantes y los intervinientes, relacionadas con el
objetivo de las acciones de grupo y el acceso a la justicia dentro del marco de
los artículos 88 y 229 de la Constitución Política.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En concepto Nº 4639
recibido en la
Secretaría General de esta corporación el día 27 de octubre de
2008, el entonces Jefe del Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional
declarar inexequible el segmento normativo demandado.
Después de hacer un
resumen de los argumentos planteados por los demandantes, el Procurador entra a
examinar la posible existencia de cosa juzgada en relación con el precepto demandado
y los cargos planteados, concluyendo que dicho
efecto es sólo aparente, por lo que no existe impedimento real para que la Corte entre a pronunciarse de
fondo en relación con esta demanda.
Al efectuar el análisis
de fondo sobre los cargos de la demanda, y con base en los previos
pronunciamientos de esta corporación en torno al tema, coincide en que el precepto
demandando resulta en contravía de los objetivos que planteó la expresa mención
constitucional de las acciones de grupo, así como del restante desarrollo legal
contenido en la Ley
472 de 1998. De igual manera, resalta el significado que tiene que el máximo
órgano de la jurisdicción contencioso administrativa haya inaplicado en varias
oportunidades la regla demandada, y manifiesta compartir las razones por las cuales
dicha corporación ha estimado que la norma demandada resulta inconstitucional.
Finalmente, reitera
la importancia social y política de las acciones de grupo, frente a lo cual
concluye que el fragmento demandado sería inconstitucional por ir en contravía
de los objetivos con que se instituyeron estas acciones y dificultar gravemente
su ejercicio por parte de los ciudadanos.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia.
Desde el punto de vista de lo dispuesto por el
artículo 241 numeral cuarto de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la presente
demanda.
2. Los problemas
jurídicos que deberán dilucidarse.
Según resulta del contenido
de la demanda y de las intervenciones presentadas, el principal problema que en
el presente caso corresponde dilucidar a la Corte consiste en determinar si la regla
contenida en el artículo 55 de la
Ley 472 de 1998, conforme a la cual no podrán acogerse a la
sentencia proferida al término de un proceso de acción de grupo aquellas
personas cuya acción individual haya prescrito o caducado para ese momento, es
contraria a la intención y contenido del artículo 88 superior, por el cual el
Constituyente estableció las acciones de grupo o clase. En la misma línea
interesa decidir también si se lesionan los derechos de acceder a la
administración de justicia, y a la igualdad, de los que tratan los artículos
229 y 13 de la misma obra.
Por ello, la Corte abordará el estudio
del precepto demandado confrontándolo particularmente con las normas constitucionales
antes indicadas, y dentro de ese análisis, en la medida en que ello resulte
necesario, se referirá también a las restantes glosas propuestas por los demandantes,
como son, la supuesta infracción de los artículos 29 y 228 de la Constitución Política.
En relación con los
eventuales problemas de interpretación que pudieran suscitarse en relación con
las distintas disposiciones de la
Ley 472 de 1998, la
Corte debe precisar que, en principio, las posibles
contradicciones existentes entre diferentes previsiones de una misma ley no pueden
dar lugar a especular sobre la supuesta inconstitucionalidad de alguna(s) de
ellas. Ello aparece claro al recordar que el objeto de esta acción es una
confrontación de carácter jerárquico entre una norma constitucional y otra del
nivel legal, cuya posible consecuencia, en caso de encontrarse incompatibilidad
entre ellas, es la declaratoria de inexequibilidad de la segunda. En esa misma
medida, no resulta entonces posible resolver desde la perspectiva
constitucional un planteamiento acerca del eventual conflicto existente entre
dos o más normas del mismo nivel jerárquico ya que, por esa misma
circunstancia, no sería factible discernir cuál(es) de ellas debe prevalecer
sobre la(s) otra(s).
También es oportuno recordar
que para esos casos el Código Civil, así como otras disposiciones legales,
ofrecen pautas de interpretación para resolver las posibles discordancias, circunscritas
al análisis y aplicación de la ley, sin ulteriores implicaciones
constitucionales.
De otra parte, tampoco
considera la Corte
que en razón a las divergencias explicadas en la demanda fuere necesario
realizar integración normativa entre el segmento acusado y otras disposiciones
de la Ley 472 de
1998 de la cual aquél hace parte, ya que frente al sentido suficientemente esclarecido
de la regla aquí cuestionada y su posible inexequibilidad, de ningún modo
resultaría necesario extender tales efectos a otras disposiciones de la misma
ley.
Por estas razones, se
advierte que la Corte
se abstendrá de analizar el segundo cargo de la demanda.
3. Cuestión previa: Inexistencia de cosa juzgada en
relación con el segmento normativo demandado.
Por ser un tema al cual se
refirieron tanto los demandantes, como los intervinientes y el Jefe del
Ministerio Público, la Corte
comenzará por precisar si existe o no cosa juzgada en relación con el texto
legal acusado.
Como ya se mencionó, la Corte ha conocido previamente
de otras demandas dirigidas contra el artículo 55 aquí parcialmente demandado, concretamente
las que fueron resueltas mediante los fallos C-215 de 1999 (M. P. Martha
Victoria Sáchica Méndez), C-1062 de 2000 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) y C-735 de
2008 (M. P. Mauricio González Cuervo).
En la primera de estas sentencias
la Corte se pronunció
sobre el texto de todo el artículo 55, sin plantear precisión en relación con el alcance del efecto de cosa juzgada
resultante. Sin embargo, consultado el contenido de dicha providencia, queda
claro que en esa oportunidad el cargo formulado se refirió únicamente a la
eventual vulneración del debido proceso que pudiera resultar del hecho de que
fuera posible beneficiarse del efecto de la sentencia estimatoria una vez
proferida ésta sin haber intervenido en el proceso antecedente, situación que
fue encontrada conforme a la Constitución.
De lo anterior queda claro que si bien la demanda se
dirigió contra la totalidad del texto del artículo 55 y que esta corporación no
dejó salvedades acerca del alcance del efecto de cosa juzgada, éste es absoluto
apenas en apariencia, puesto que el análisis
efectuado por la Corte
estuvo claramente limitado a confrontar la regla antes referida con el derecho
al debido proceso de la parte demandada, la cual debe aceptar la tardía aparición
de integrantes del grupo que no se
hicieron presentes durante el desarrollo del respectivo proceso. Por lo tanto,
es claro para la Corte
que no existe en este caso efecto de cosa juzgada derivado de la ya citada
sentencia C-215 de 1999, frente a lo que ahora se demanda.
Por su parte, el pronunciamiento
contenido en la sentencia C-1062 de 2000 en relación con la norma demandada estuvo
limitado a la exequibilidad de la expresión “derivados
de la vulneración de derechos e intereses colectivos”, sin referirse en modo
alguno al segmento ahora demandado, por lo que tampoco existe efecto de cosa
juzgada, generado por ese fallo, que impida el pronunciamiento que ahora
corresponde adoptar a la Corte.
Finalmente, en lo que se
refiere a la sentencia C-735 de 2008, por la cual esta corporación se pronunció
en relación con una demanda dirigida contra el mismo texto ahora cuestionado, la Corte precisa que en esa
ocasión la Sala Plena
decidió inhibirse de decidir sobre el tema planteado, debido a la ineptitud
sustantiva de la demanda presentada, por lo que resulta claro que esta última decisión
no causa ningún efecto de cosa juzgada.
Así pues, al menos en lo que
a este aspecto se refiere, no existe impedimento ni restricción para que la Corte pueda ahora ocuparse
de definir sobre la exequibilidad del precepto demandado.
4. Del propósito
de la acción de grupo y de su alcance como mecanismo dirigido a facilitar el acceso
a la administración de justicia.
Desde la expedición de la Ley 472 de 1998, el concepto y
finalidades de la acción de grupo han sido estudiados y esclarecidos en
importantes y sucesivos pronunciamientos de esta corporación, varios de los
cuales fueron reseñados por los actores y por los intervinientes dentro de este
proceso. Entre los principales cabe destacar las sentencias C-215 de 1999 (M.
P. Martha Victoria Sáchica Méndez), C-1062 de 2000 (M. P. Álvaro Tafur Galvis),
C-569 de 2004 (M. P. Rodrigo Uprimny Yepes), C-116 de 2008 (M. P. Rodrigo
Escobar Gil) y, más recientemente, T-191 de 2009 (M. P. Luis Ernesto Vargas
Silva).
En todas estas providencias la Corte ha resaltado, de
manera concordante, los objetivos y características de las acciones de grupo,
para lo cual ha trazado un paralelo en el que se registran sus semejanzas, pero
también sus diferencias, con las acciones populares, el otro mecanismo procesal
al cual se refieren tanto el artículo 88 superior como la Ley 472 de 1998. Ambas
acciones tienen en común un sujeto activo esencialmente plural, que sin embargo
se pone en movimiento a partir de la iniciativa de uno o unos pocos de los
sujetos que conforman el conjunto de personas afectadas, lo cual supone la
superación, o al menos la relativización, de las estructuras procesales
clásicas que en la mayoría de los casos prevén la existencia de un sujeto
activo individual.
Ahora bien, esta corporación
ha precisado que las acciones de grupo han sido instituidas, tanto en Colombia
como en otros países, como un instrumento específicamente encaminado a
facilitar la indemnización de las distintas personas que, en igualdad de
circunstancias, hayan sido víctimas de un mismo hecho dañoso dotado de
relevancia social, a partir de cuya ocurrencia todas ellas deben ser resarcidas.
La Corte ha
resaltado también que los derechos a cuya protección se encamina esta acción no
son únicamente los que amparan intereses supraindividuales, sino que por el
contrario, ella es procedente para la protección de intereses individuales de un
número considerable de personas, siempre y cuando exista una coincidente y
simultánea afectación de tales derechos por cuenta de la ocurrencia de un mismo
hecho dañoso.
Dentro de las razones que
justifican la existencia de este instrumento, que es entonces adicional a las
acciones civiles o administrativas que la ley otorga a cada uno de los así perjudicados,
ha resaltado la Corte:
i) la expectativa de avanzar en la solución de graves y estructurales problemas
de acceso a la justicia; ii) la posibilidad de modificar el comportamiento de
ciertos agentes económicos que de no existir un mecanismo de este tipo carecen
de incentivos claros para evitar daños individuales pequeños, quizás
catalogados como insignificantes, a un número considerable de personas, cuya polémica
contrapartida puede ser un beneficio económico apreciable para tales agentes;
iii) la importancia de contribuir a la economía procesal en beneficio de todos
los involucrados, e incluso de quien aparezca como parte demandada, así como de
evitar, en lo posible, la adopción de decisiones contradictorias como las que
podrían presentarse al definirse en distintos tiempos y ante diversos jueces,
cada uno de los casos individuales.
Dentro de esta perspectiva, la Constitución
en su artículo 88 ordenó al legislador regular “las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de
personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”. De
la lectura de este texto superior se desprende entonces que la existencia y procedibilidad
de la acción de grupo supone, para cada una de las personas afectadas por el
hecho dañoso, el ofrecimiento de una vía procesal alternativa, especialmente
clara y expedita, a través de la cual pueden buscar el reconocimiento y
efectividad de la responsabilidad que la ley establece en cabeza del autor de
dicho hecho jurídico generador del daño, en circunstancias presumiblemente más
ventajosas que aquellas que rodearían el ejercicio de la acción individual. Sin
embargo es claro, puesto que así lo quiso el mismo Constituyente, que la sola
existencia de la acción de grupo y su procedencia frente al caso concreto,
están llamadas a facilitar el acceso a la administración de justicia en
comparación a las posibilidades existentes en ausencia de esta acción, y en
ningún caso a entrabarlo o dificultarlo.
En esta línea quedó
establecida entonces, no sólo la potestad, sino la necesidad de que el
legislador regulara los aspectos procesales requeridos para la efectividad de
las acciones que la doctrina denomina acciones
de grupo, encargo que sólo vino a cumplirse en 1998 con la expedición de la Ley 472 de ese año. Sin
embargo, vista la especial finalidad con que la norma superior contempló la
existencia de este tipo de acciones, es importante resaltar que el contenido de
la regulación que para el efecto se expida debe necesariamente definirse de
forma tal que favorezca el ejercicio y efectividad de dichas acciones, siendo
entonces constitucionalmente cuestionable que dicha regulación pueda en cambio restringir
el derecho de las personas interesadas en obtener la indemnización de los daños
causados en estas especiales circunstancias. Ese importante principio fue
ampliamente relievado por esta Corte en la ya citada sentencia C-569 de 2004.
En cumplimiento del referido
mandato superior, la Ley
472 de 1998 al desarrollar el trámite de las acciones de grupo estableció
reglas y principios claramente encaminados a facilitar su ejercicio, entre los
cuales pueden destacarse: i) la facultad que se atribuye al Defensor del Pueblo
o los personeros para dar inicio al trámite de la acción;
ii) la regla según la cual quien actúe como demandante representa a todas las
demás personas que hubieren sido afectadas por los mismos hechos vulnerantes;
iii) la posibilidad de acudir al proceso una vez que éste se ha iniciado
gracias a la demanda iniciada por otra persona;
iv) la opción de solicitar ser excluido del grupo en caso de preferir el
ejercicio de las acciones individuales, evento en el cual los efectos de la
sentencia no serán oponibles a dicha persona;
v) la procedencia de medidas cautelares en los mismos casos que en los procesos
civiles ordinarios;
vi) la posibilidad de interponer, contra la decisión final, los recursos de
apelación, casación y/o revisión;
vii) en general, la celeridad que caracteriza este tipo de procesos.
Sin embargo, se han
detectado también situaciones en las que algunas de las instituciones
contenidas en la Ley
472 de 1998 traen consigo mayor dificultad en el ejercicio de la acción de
grupo, o de otra forma, entorpecen el libre acceso de las personas perjudicadas
a la administración de justicia. En estos casos se ha considerado, de manera
general, que el legislador podría haber excedido su ámbito competencial y
faltado a su deber de regular estas acciones en la forma querida por el
Constituyente, que no es otra que aquella que más facilite y favorezca su
ejercicio, en comparación con el uso de las demás acciones legales disponibles.
Así por ejemplo, la sentencia
C-215 de 1999 (M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez) declaró inexequible la
regla contenida en el artículo 70 de la
Ley 472 de 1998, según la cual las indemnizaciones que no
hubieren sido reclamadas por sus beneficiarios dentro del año siguiente a la
fecha de la sentencia que las hubiere ordenado ingresan definitivamente al
patrimonio del Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. La Corte consideró que esa norma
vulneraba el derecho a la propiedad privada garantizado por el artículo 58
superior, además de lo cual resultaba restrictiva frente a la regla existente
con respecto a este mismo tema para el caso de ejercerse las acciones
ordinarias, razones por las cuales ese precepto fue retirado del orden
jurídico.
Algunos años después,
mediante la sentencia C-569 de 2004 (M. P. Rodrigo Uprimny Yepes) esta
corporación declaró inexequibles dos expresiones de idéntico contenido
que hacían parte de los artículos 3° y 46 del mismo estatuto (Ley 472 de 1998),
las cuales permitían que para el ejercicio de la acción de grupo el juez
pudiera exigir que se acreditara la existencia del grupo titular de la acción
con anterioridad a la fecha de los hechos dañosos. En este caso la Corte anotó que la
ambigüedad del texto de las expresiones acusadas y su carácter aparentemente
repetitivo dejaba espacio suficiente para que el juez que conociera de la
acción planteara esta inusual exigencia, esencialmente contraria al sentido de
la acción de grupo y en muchos casos de imposible cumplimiento, frustrándose
así en buen número de situaciones la posibilidad de ejercer esta acción y
beneficiarse de las ventajas que le son propias.
Por tales motivos esta corporación consideró que ese requisito resultaba
contrario al principio de igualdad en el acceso a la administración de
justicia.
En fecha más cercana, el
fallo C-116 de 2008 (M. P. Rodrigo Escobar Gil) declaró la exequibilidad
condicionada de un inciso del mismo artículo 46, concretamente el que exige que
el grupo habilitado para iniciar esta acción esté compuesto al menos por veinte
(20) personas. En este caso la
Corte planteó una distinción según la cual, una cosa es la
conformación mínima del grupo perjudicado, a efectos de justificar el uso de
este particular mecanismo procesal, frente a lo cual resulta razonable el
número establecido para el caso por el legislador, pero otra es la exigencia de
que al presentarse la demanda concurran y otorguen poder un mínimo de veinte
personas. También en este caso la
Corte entendió que esta última exigencia resultaría
desproporcionada y contraria al texto constitucional, pues ella sin duda
entrabaría la posibilidad de que las personas perjudicadas pudieran acudir a
este mecanismo procesal, desvaneciéndose así la posibilidad de aprovechar sus
beneficios, contrario a lo querido por el Constituyente.
La Corte ha emitido también importantes pronunciamientos
sobre el tema en sede de tutela, dentro de los cuales se destaca la muy reciente
sentencia T-191 de 2009 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), en la que esta
corporación analizó in extenso el
tema de la caducidad de la acción de grupo y las reglas aplicables, según la
jurisprudencia del Consejo de Estado, a la contabilización de dicho término. En
este pronunciamiento la Corte
destacó también las diferencias existentes entre la caducidad de la acción de
grupo, sobre la cual hizo algunas precisiones, y la de las acciones
indemnizatorias individuales.
Recapitulando, esta
corporación al pronunciarse sobre las normas regulatorias de la acción de grupo
contenidas en la Ley
472 de 1998 ha
resaltado de manera consistente que la potestad de configuración normativa de
la que, sin duda, goza el legislador en relación con esta materia, no es
absoluta, sino que por el contrario, se encuentra claramente enmarcada dentro
del propósito de establecer mecanismos racionales que faciliten y promuevan el
uso de esta acción en los casos previstos por la norma superior, de tal modo
que se materialice y fortalezca el derecho de todas las personas a acceder a la
administración de justicia, y al mismo tiempo se haga posible el logro de los
importantes beneficios sociales que páginas atrás fueron reseñados.
5. Del contenido y efecto del segmento normativo
acusado y de su inexequibilidad.
Como se explicó, se demanda
en este caso una expresión que hace parte del texto del artículo 55 de la Ley 472 de 1998, por efecto de
la cual la posibilidad de acogerse a los efectos de la sentencia dictada al
término de un proceso de acción de grupo se encuentra condicionada al hecho de
que la acción indemnizatoria individual, propia de la persona interesada, no
haya caducado para dicha fecha, de conformidad con lo establecido para el
efecto en las disposiciones legales pertinentes.
A este respecto la Corte destaca que el
contenido y el efecto del precepto acusado son claros e inequívocos. Por ello
les asiste razón a los demandantes al entender que como consecuencia de esta
norma, la posibilidad de obtener una indemnización en casos en los que siendo
legalmente procedente ejercer tanto la acción de grupo como la individual, no
se hubiere ejercido ninguna de ellas, resulta frustrada de manera definitiva
desde la fecha en que se configure la prescripción o caducidad de dicha acción
individual.
En opinión de los
demandantes esta regla debe ser declarada inexequible ya que resulta contraria
al contenido e intención del artículo 88 constitucional que establece las
acciones de grupo, y vulnera también otros artículos de la misma obra, tales
como el 13 sobre derecho a la igualdad, el 29 sobre debido proceso, el 228
sobre prevalencia del derecho sustancial y el 229 sobre libre acceso a la
administración de justicia.
De acuerdo con lo explicado
en el punto 2 anterior, la Corte
aborda a continuación el análisis de la norma demandada confrontándola, en
primer término, con el contenido de los artículos 88, 229 y 13 de la Constitución.
5.1. El precepto demandado es contrario al propósito
que conforme a la Constitución Política tienen las acciones de
grupo
Como quedó dicho, el
principal objetivo que animó al Constituyente de 1991 a establecer dentro de
nuestro ordenamiento jurídico las acciones de grupo fue el de facilitar el
acceso a la administración de justicia y el más eficiente funcionamiento de
ésta frente a situaciones en las que a partir de la ocurrencia de un único
hecho dañoso, un número considerable de personas tienen derecho a reclamar de
un mismo sujeto sendas indemnizaciones.
Se dijo también que en esta
medida el desarrollo legislativo que sobre el tema se genere debe
necesariamente favorecer el ejercicio de estas acciones siempre que concurran
los supuestos de hecho que habilitan su interposición, y no puede, en cambio, traducirse
en la exigencia de requisitos adicionales o en restricciones de carácter
procesal que hagan nugatorias las evidentes ventajas que para las personas
perjudicadas por el hecho generador del daño supone la disponibilidad de este
mecanismo.
Como se explicó además de
manera suficiente, el segmento normativo atacado crea un obstáculo capaz de
frustrar de manera definitiva el derecho a la indemnización de todas aquellas
personas que habiéndose visto afectadas por el hecho dañoso común, no hubieren
ejercido de manera personal acción judicial alguna, no obstante que otro(s)
miembros del conjunto de perjudicados sí hayan promovido oportunamente la
acción de grupo. Según resulta del contenido de esta norma, para que la
sentencia que decide la acción de grupo resulte vinculante y aproveche a tales
personas, es entonces necesario que cada uno de ellas haga parte del grupo de
demandantes o de otra forma exprese su interés al respecto en alguna de las demás
oportunidades procesales previstas en ese artículo 55, parcialmente demandado. Ello
implica, ni más ni menos, privar a tales personas de los efectos benéficos que
de otro modo traería para ellas la interposición y trámite de la acción de
grupo por parte de al menos uno de los afectados, que es precisamente el
objetivo central de esta acción.
En todo caso, es preciso
reconocer que resulta factible entender la intención de la norma, que como
ocurre con todas las demás disposiciones legales vigentes sobre caducidad o
prescripción de las acciones judiciales, no es otra que procurar el pronto y
oportuno logro de la seguridad jurídica, estimulando al titular del derecho a
actuar de manera diligente, so pena de que en vista de su desinterés, aquél
pueda considerarse extinguido. Tal como es absolutamente claro en la
jurisprudencia constitucional, esta finalidad no es en sí misma opuesta en modo
alguno a los mandatos superiores, sino por el contrario, claramente válida y
concordante con ellos.
Sin embargo, en el presente
caso una disposición de este tipo supone la directa negación de los objetivos
que persiguen las acciones de grupo establecidas en el artículo 88 superior, uno
de los cuales es la posibilidad de que todos los integrantes del grupo se
beneficien del impulso de la actuación dado por parte de cualquiera de ellos.
Por ello, dentro de este contexto constituye un contrasentido deducir efectos
desfavorables de la transitoria inacción de alguno(s) de los interesados. Así
las cosas, la aplicación de esta regla dentro del proceso de las acciones de
grupo marcha en contravía del propósito que la norma superior asignó a tales
acciones, por lo que desde la perspectiva constitucional, ella resulta inadmisible.
5.2. La regla acusada restringe el acceso a la
administración de justicia, propicia una situación discriminatoria contraria al
derecho a la igualdad y afecta el debido
proceso de los perjudicados por el hecho dañoso
De las observaciones hechas
en el punto anterior se desprende que existe fundamento suficiente para
declarar la inexequibilidad del precepto acusado. Sin embargo, en este caso la Corte considera importante
examinar si aquél resulta también contrario al derecho de acceder a la
administración de justicia, al debido proceso y al derecho a la igualdad, tal
como lo postulan los actores.
Según lo ha definido la
jurisprudencia constitucional, el derecho de acceder a la administración de
justicia de que trata el artículo 229 superior es fundamental,
presentando diversas facetas y aplicaciones.
Sobre los alcances de este
derecho expresó la Corte
en sentencia C-1195 de 2001 (Ms. Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco
Gerardo Monroy Cabra):
“Según la
jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene un
significado múltiple. Entre otros, comprende contar con procedimientos idóneos
y efectivos para la determinación legal de derechos y obligaciones,que las controversias planteadas sean
resueltas dentro de un término prudencial y sin dilaciones injustificadas, que
las decisiones sean adoptadas con el pleno respeto del debido proceso, que
exista un conjunto amplio y suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias,
que se prevean mecanismos para facilitar el acceso a la justicia por parte de
los pobres, que la oferta de justicia permita el acceso a ella en todo el
territorio nacional. Este derecho se garantiza también a través del uso de
mecanismos alternativos de resolución de conflictos.”
Ahora bien, en ese y en
otros pronunciamientos, la Corte
ha resaltado que en relación con el alcance de este derecho le asiste al
legislador un amplio margen de configuración normativa, por lo que en principio
no resulta posible cuestionar desde el punto de vista constitucional la mayor o
menor amplitud de los mecanismos que las leyes hayan establecido para
materializar este derecho.
Cosa distinta ocurre cuando,
como en el presente caso, se trata de mecanismos de acceso a la justicia
expresamente contemplados por el texto constitucional. En estos casos, debe
entenderse que la autonomía legislativa en relación con el desarrollo normativo
de esos mecanismos se encuentra limitada en la forma explicada en el acápite
anterior, puesto que las cámaras no pueden, so pretexto de esa facultad,
legislar en forma tal que se entorpezca o se restrinja el libre ejercicio de
aquéllos, sino únicamente de manera que las normas legales promuevan y
favorezcan el uso eficiente de las respectivas acciones, en los eventos para
los cuales las diseñó la Constitución Política.
De otra parte, en relación
con este aspecto resulta sin duda pertinente traer a colación algunas de las
reflexiones vertidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado a las que
hicieron alusión tanto los actores como varios de los intervinientes. Sobre el
particular ha señalado esa corporación,
que en repetidas ocasiones ha resuelto inaplicar vía excepción de
inconstitucionalidad, la norma aquí demandada:
“Encuentra la Sala
que en oposición al contenido de todas estas normas, cuando se regula el
derecho de quienes no intervinieron en el proceso, de acogerse a los efectos
favorables de la sentencia, el aparte ‘y siempre y cuando su acción no haya
prescrito y/o caducado’ del artículo 55 de la ley 472 impide efectivamente
hacer uso de ese derecho. La frase señalada es abiertamente incompatible con
la Constitución,
pues una simple lectura del texto basta para advertir la oposición flagrante al
mandato constitucional contenido en el artículo 229, por lo que el juzgador
cuando se enfrenta a este precepto debe optar por inaplicarlo.
El segmento normativo arriba indicado del artículo 55 de la ley 472
impide el acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.), por cuanto
mientras el texto de la ley en perfecta simetría con la Constitución
está encaminado a evitar el ejercicio de acciones indemnizatorias individuales,
cuando ya se ha intentado la de grupo, a menos que se logre la exclusión, en el
aparte que se analiza se impide a quienes no se hicieron parte en el curso del
proceso, obtener la indemnización de perjuicios a que la sentencia condenó en
su favor, con el argumento de que la reclamación debe hacerse dentro de su
propio término de caducidad o prescripción, a pesar de que no depende del
afectado la determinación del momento en el cual se produce la sentencia, en
otras palabras la determinación del momento para acogerse a los efectos de la
sentencia. Ello depende de factores externos tales como la congestión propia de
la función judicial que impide el cumplimiento de los términos judiciales.
En tal
virtud, la ruptura entre el aparte destacado del artículo 55 de la ley 472 de
1998 y el artículo 229 Constitucional es, a juicio de la Sala, ostensible, por lo que no se tiene camino distinto que optar por la disposición
constitucional, en acato a la regla prevista en el artículo 4 de la Constitución
Política, el cual ordena la aplicación constitucional
preferente aún frente a disposiciones imperativas, como en el caso sometido a
estudio de la Sala,
cuando quiera que éstas resulten incompatibles con la Carta.” (No está en negrillas en el
texto original).
Como resultado de lo
analizado en páginas precedentes, la
Sala encuentra plausibles las razones a partir de las cuales
el máximo juez contencioso administrativo ha preferido inaplicar la disposición
demandada, a partir de su observable incompatibilidad con el contenido del
artículo 229 superior.
Concluyendo, en sintonía con
esos planteamientos, teniendo en cuenta que el derecho de acceder a la
administración de justicia comprende la posibilidad de hacer uso de todas las
acciones y mecanismos de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, y visto
el impacto que la regla cuya exequibilidad se analiza puede tener sobre la
efectiva utilización de las acciones de grupo, la Corte constata sin
dificultad que ella implica una sensible restricción al derecho de acceder a la
administración de justicia, circunstancia que también conduce a declarar su
inexequibilidad.
De otra parte, en la medida
en que la norma aquí estudiada implica restricciones en el acceso a la
justicia, esa situación puede entenderse también como contraria al debido
proceso, ya que en las indicadas circunstancias, sería cuando menos
controvertible considerar que los perjudicados por el hecho dañoso común
cuentan en realidad con un recurso efectivo para alcanzar justicia en relación
con los hechos de que han sido víctimas, aspecto que como es sabido, hace parte
integrante de la noción de debido proceso.
Por similares razones se
considera también válida la glosa planteada por los demandantes en relación con
el principio sobre prevalencia del derecho sustancial (art. 228), ya que como
se ha visto, esta regla limita y puede frustrar la posibilidad de que la
situación de varios de los perjudicados sea efectivamente ventilada ante los
jueces competentes.
Finalmente, no escapa a la Corte que, tal como lo
afirman los actores, el precepto estudiado lesiona también el derecho a la igualdad
de que trata el artículo 13 superior. Ello por cuanto, presentándose
originalmente identidad de circunstancias entre todas las personas afectadas por
un mismo hecho dañoso, y existiendo también en cabeza de todos ellos el derecho
a beneficiarse del ejercicio de la acción de grupo iniciado por uno cualquiera
de ellos, algunos de ellos podrán ver cercenado su derecho a la correspondiente
indemnización como resultado del no ejercicio de las acciones individuales procedentes,
requisito que dentro del ya explicado contexto de la acción de grupo, no
estarían obligados a agotar.
6. Conclusión
Del análisis realizado
concluye la Corte
que la regla cuestionada es contraria al propósito de las acciones de grupo,
vulnera el acceso a la administración de justicia, afecta el derecho al debido
proceso y establece una discriminación improcedente entre sujetos que se
encuentran en igualdad de condiciones fácticas, motivos que son suficientes
para acoger el planteamiento de los demandantes y declarar la inexequibilidad
de este precepto.
VII. DECISION
En mérito
de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
DECLARAR
INEXEQUIBLE la expresión “y siempre y cuando su acción no haya
prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes,”,
contenida en el artículo 55 de la
Ley 472 de 1998.
Cópiese, notifíquese, comuníquese
insértese en la Gaceta
de la Corte
Constitucional y cúmplase.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado Magistrado
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado Magistrado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrada Magistrada
HUMBERTO A.
SIERRA PORTO LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General