Sentencia
C-250/12
LIMITE TEMPORAL EN MEDIDAS
PREVISTAS A FAVOR DE LAS VICTIMAS-Tiene
justificación en finalidades constitucionalmente legítimas y no resulta
desproporcionada frente a situaciones anteriores a las fechas fijadas por el legislador/MEDIDAS PREVISTAS A FAVOR DE LAS VICTIMAS-Delimitación temporal
VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO-Medidas de atención,
asistencia y reparación integral
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Enunciado acusado tiene un
contenido normativo autónomo y completo, que no depende del contenido de otras
disposiciones y por tanto no requiere integración de proposición jurídica
VICTIMA-Evolución
del concepto en el derecho internacional público
VICTIMA-Concepto
en la jurisprudencia de la Corte Constitucional
PRINCIPIO GENERAL DE
IGUALDAD Y DERECHO A LA IGUALDAD-Jurisprudencia
constitucional/IGUALDAD-Triple papel
en el ordenamiento constitucional/IGUALDAD
COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO FUNDAMENTAL-Fundamento/IGUALDAD-Carece de contenido material específico/IGUALDAD-No protege ningún ámbito
concreto de la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante
cualquier trato diferenciado injustificado
TEST DE IGUALDAD-Jurisprudencia
constitucional
JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL-Trato igual a los iguales
y desigual a los desiguales
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos
que comprende
Del principio de igualdad
pueden a su vez ser descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato
idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un
mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no
comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a
destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las
similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato
de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición
en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más
relevantes que las similitudes. Estos cuatro contenidos tienen sustento en el
artículo 13 constitucional, pues mientras el inciso primero del citado precepto
señala la igualdad de protección, de trato y en el goce de derechos, libertades
y oportunidades, al igual que la prohibición de discriminación; los incisos
segundo y tercero contienen mandatos
específicos de trato diferenciado a favor de ciertos grupos marginados,
discriminados o especialmente vulnerables.
LIMITE TEMPORAL EN MEDIDAS
PREVISTAS A FAVOR DE LAS VICTIMAS-No
es desproporcionada la medida/LIMITE
TEMPORAL EN MEDIDAS PREVISTAS A FAVOR DE LAS VICTIMAS-Justificación
Existen evidentes
dificultades para establecer hitos relevantes en un conflicto de larga data
como el que ha sufrido Colombia. En esa medida todas las fechas adoptadas
pueden ser objeto de discusión y objeciones pues implican adoptar posturas
sobre su naturaleza y evolución histórica. Ante esta dificultad se podría
sostener que toda delimitación temporal es inconstitucional, pues en principio
las medidas de reparación de índole patrimonial deberían ser garantizadas a
todas las víctimas, sin embargo, tal postura limitaría de manera
desproporcionada la libertad de configuración del Legislador, además que sería
abiertamente irresponsable desde la perspectiva de los recursos estatales
disponibles para la reparación de los daños causados, pues generaría expectativas
de imposible satisfacción que acarrarían responsabilidades ulteriores al Estado
Colombiano. Es decir, implicaría el sacrificio de bienes constitucionalmente
relevantes cual es en primer lugar la efectividad de los derechos de las
víctimas que se pretende reparar, pues no se puede desconocer las limitaciones
de los recursos estatales que pueden ser invertidos para tal propósito.
LIMITE TEMPORAL EN MEDIDAS
PREVISTAS A FAVOR DE LAS VICTIMAS-Libre
configuración legislativa en juicio de igualdad
Es
el Congreso de la República el llamado a fijar los límites temporales para la
aplicación de las medidas de reparación previstas en la ley, luego de un amplio
debate en el que se hayan podido exponer diferentes perspectivas sobre el
conflicto armado y quienes deben ser reparados. Precisamente por eso en el
cuerpo de la providencia se inserta un extenso acápite en el que se da cuenta
de las discusiones que tuvieron lugar sobre la fecha a partir del primero de
enero de 1985, y como ésta fue el fruto de consensos y acuerdos dentro de las
distintas corrientes políticas representadas al interior del órgano
legislativo. Adicionalmente, de conformidad con los datos estadísticos
aportados en las diferentes intervenciones es claro que las víctimas del
conflicto armado interno aumentan de manera sustancial a partir de los años ochenta, y que éste se
degrada especialmente a partir de esa fecha sin que sea posible establecer un
momento histórico preciso que sirva de hito definitivo. Se tiene por lo tanto
que el límite temporal previsto en el artículo tercero, no es una fecha
arbitrariamente excluyente porque precisamente cubre la época en la cual se
produjo el mayor número de violaciones a las normas de derechos humanos y de
derechos internacional humanitario, el período histórico de mayor
victimización.
VICTIMAS-La
no inclusión de aquellas anteriores a una fecha, respecto del goce de las
medidas reparatorias de índole patrimonial, no las invisibiliza ni supone una
afrenta adicional a su condición
JUSTICIA
TRANSICIONAL-Límites temporales
VICTIMAS-Tratamiento diferenciado entre dos grupos
LIMITE TEMPORAL EN MEDIDAS
PREVISTAS A FAVOR DE LAS VICTIMAS-Idoneidad
para garantizar la sostenibilidad fiscal
LIMITE
TEMPORAL RESPECTO DE LOS DERECHOS DE LAS VICTIMAS-No resulta desproporcionada la medida
PRINCIPIO DE SEGURIDAD
JURIDICA-Alcance
Sobre la seguridad
jurídica se consigna en la sentencia T-502 de 2002: “3. La seguridad jurídica
es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales. La Corte
ha señalado que este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado
del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta
// La seguridad jurídica es un principio que atraviesa la estructura del Estado
de Derecho y abarca varias dimensiones. En términos generales supone una
garantía de certeza. Esta garantía acompaña otros principios y derechos en el
ordenamiento. La seguridad jurídica no es un principio que pueda esgrimirse
autónomamente, sino que se predica de algo. Así, la seguridad jurídica no puede
invocarse de manera autónoma para desconocer la jerarquía normativa, en
particular frente a la garantía de la efectividad de los derechos
constitucionales y humanos de las personas // En materia de competencias, la
seguridad jurídica opera en una doble dimensión. De una parte, estabiliza (sin
lo cual no existe certeza) las competencias de la administración, el legislador
o los jueces, de manera que los ciudadanos no se vean sorprendidos por cambios
de competencia. Por otra parte, otorga certeza sobre el momento en el cual
ocurrirá la solución del asunto sometido a consideración del Estado. En el
plano constitucional ello se aprecia en la existencia de términos perentorios
para adoptar decisiones legislativas (C.P. arts. 160, 162, 163, 166, entre
otros) o constituyentes (C.P. Art. 375), para intentar ciertas acciones
públicas (C.P. art. 242 numeral 3), para resolver los juicios de control
constitucional abstracto (C.P. art. 242 numerales 4 y 5). En el ámbito legal,
las normas de procedimiento establecen términos dentro de los cuales se deben
producir las decisiones judiciales (Códigos de Procedimiento Civil, Laboral y
de seguridad social, penal y Contencioso Administrativo), así como en materia
administrativa (en particular, Código Contencioso Administrativo) // 4. La
existencia de un término para decidir garantiza a los asociados que puedan
prever el momento máximo en el cual una decisión será adoptada. Ello apareja,
además, la certeza de que cambios normativos que ocurran con posterioridad a dicho
término no afectará sus pretensiones. En otras palabras, que existe seguridad
sobre las normas que regulan el conflicto jurídico o la situación jurídica
respecto de la cual se solicita la decisión. Ello se resuelve en el principio
según el cual las relaciones jurídicas se rigen por las normas vigentes al
momento de configurarse dicha relación, que, en buena medida, se recoge en el
principio de irretroactividad de la ley; en materia penal, debe señalarse,
existe una clara excepción, por aplicación del principio de favorabilidad, que
confirma la regla general // Al considerarse, en el ámbito de la certeza y
estabilidad jurídica (seguridad jurídica), la existencia de precisos términos
para que la administración o el juez adopten decisiones y el principio de
conocimiento de las normas aplicables al caso concreto, se sigue que dichos
términos fijan condiciones de estabilización respecto de los cambios
normativos. De ahí que, durante el término existente para adoptar una decisión,
la persona tiene derecho a que sean aplicadas las normas vigentes durante dicho
término. No podría, salvo excepcionales circunstancias en las cuales opera la
favorabilidad o por indiscutibles razones de igualdad, solicitar que se le
aplicaran aquellas disposiciones que entren en vigencia una vez se ha adoptado
la decisión. Es decir, una vez vencido el término fijado normativamente para
adoptar una decisión opera una consolidación de las normas jurídicas aplicables
al caso concreto. Consolidación que se torna derecho por razón del principio de
seguridad jurídica y, además, constituye un elemento del principio de legalidad
inscrito en el derecho al debido proceso”.
Referencia: expedientes D-8590,
D-8613 y D-8614 acumulados.
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 3 y el artículo 75 de la Ley 1448 de
2011 “por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
Actores:
Germán
Calderón España
Aníbal
Carvajal Vásquez
Fernando
Antonio Vargas Quemba
Magistrado
Ponente:
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D. C., veintiocho (28) de marzo de dos mil doce
(2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, los ciudadanos Germán Calderón España (Expediente D-8590), Aníbal
Carvajal (Expediente D-8613) y Fernando Antonio Vargas Quemba (Expediente
D-8614) solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso primero
del artículo 3 y del artículo 75 de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. En la sesión de Sala Plena
llevada a cabo el seis (6) de julio del año en curso se resolvió acumular las
demandas para que fueran tramitados de manera conjunta y decididas en la misma
sentencia.
Mediante auto de veinticinco (25) de julio de dos mil
once (2011) las demandas fueron admitidas, en la misma providencia el
Magistrado sustanciador ordenó su fijación en lista en la Secretaría General de
esta Corporación y decidió comunicar la iniciación de este proceso al
Presidente del Congreso; al Presidente de la República; al Ministro de Hacienda
y Crédito Público y al Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural Director; para que
dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación
respectiva, se pronunciaran indicando las razones que, en su criterio,
justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto
demandado.
En la misma providencia solicitó al
Grupo de Memoria Histórica de la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación que rindiera un informe sobre
la historia del conflicto armado en Colombia. Así mismo, invitó al Centro Internacional para la
Justicia Transicional (ICTJ), a la Comisión Colombiana de Juristas, a la
Corporación Colectivo de Abogados José
Alvear Restrepo, al Movimiento de Crímenes de Estado, a De Justicia, a la
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia, a la
Fundación País Libre, a CODHES, a ASFADDES, a REDEPAZ, y a las facultades de
historia de las Universidades Nacional de Colombia, de los Andes y Javeriana; para que, de estimarlo conveniente, intervinieran en el
proceso. Por último, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación
para que emitiera el concepto correspondiente.
Posteriormente, mediante auto de doce (12) de septiembre
de 2011, se dio continuación al trámite del proceso y se invitó a la Corporación Nuevo Arco Iris, a la
Pastoral Social, a la Iniciativa de Mujeres por la Paz, a Viva la Ciudadanía,
al Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes del Estado –MOVICE y a la
Fundación Social; para que, de considerarlo oportuno, presentaran escrito de
intervención e indicaran las razones que, en su criterio, justificaban la
constitucionalidad o la inconstitucionalidad de los enunciados normativos
demandados
Dentro del término de fijación en lista fueron allegados
al expediente los escritos de intervención presentados por los ciudadanos (i)
Freddy A. Guerrero Rodríguez docente investigador del Departamento de
Antropología de la Facultad de Ciencias Sociales de la Pontifica Universidad
Javeriana; (ii) Pablo Felipe Robledo del Castillo, Viceministro del Ministerio
de Justicia y del Derecho; (iii) Cristina Pardo Schlesinger, Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República; (iv) Gustavo Gallón Giraldo,
Director de la Comisión Colombiana de Juristas; (v) Marlon Andrés Bernal
Morales, Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural; (vi) Lina Quiroga Vergara en representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público; (vii) Diego Andrés Molano Aponte, Director General de la
Agencia Presidencial para la Acción Social y Cooperación Internacional –Acción
Social; (viii) Pedro Santana Rodríguez, Presidente de la Corporación Viva la
Ciudadanía y (viii) Helberth Augusto Choachí González. Posteriormente fueron
presentados los escritos de intervención suscritos por: (i) Sergio Bolaños
Cuellar, Decano de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional
de Colombia; (ii) Monseñor Héctor Fabio Henao Gaviria, Director del
Secretariado Nacional Pastoral. El veinticuatro (24) de octubre del año pasado
fue radicado en la Secretaria General de esta Corporación el concepto emitido
por el Procurador General de la Nación.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
correspondientes, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
1. Disposiciones demandadas
A
continuación se trascriben subrayados los enunciados normativos demandados.
LEY 1448 DE 2011
(junio
10)
Diario
Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
ARTÍCULO 3o. VÍCTIMAS. Se
consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que
individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a
partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al
Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las
normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto
armado interno.
También son víctimas el
cónyuge, compañero o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiar en
primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a
esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. A falta de estas, lo
serán los que se encuentren en el segundo grado de consanguinidad ascendente.
De la misma forma, se
consideran víctimas las personas que hayan sufrido un daño al intervenir para
asistir a la víctima en peligro o para prevenir la victimización.
La condición de víctima se
adquiere con independencia de que se individualice, aprehenda, procese o condene
al autor de la conducta punible y de la relación familiar que pueda existir
entre el autor y la víctima.
PARÁGRAFO 1o. Cuando los miembros de la Fuerza Pública
sean víctimas en los términos del presente artículo, su reparación económica
corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de acuerdo al régimen
especial que les sea aplicable. De la misma forma, tendrán derecho a las
medidas de satisfacción y garantías de no repetición señaladas en la presente
ley.
PARÁGRAFO 2o. Los miembros de los grupos armados
organizados al margen de la ley no serán considerados víctimas, salvo en los
casos en los que los niños, niñas o adolescentes hubieren sido desvinculados
del grupo armado organizado al margen de la ley siendo menores de edad.
Para los efectos de la presente ley, el o la cónyuge,
compañero o compañera permanente, o los parientes de los miembros de grupos
armados organizados al margen de la ley serán considerados como víctimas
directas por el daño sufrido en sus derechos en los términos del presente
artículo, pero no como víctimas indirectas por el daño sufrido por los miembros
de dichos grupos.
PARÁGRAFO 3o. Para los efectos de la definición contenida
en el presente artículo, no serán considerados como víctimas quienes hayan
sufrido un daño en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia
común.
PARÁGRAFO 4o. Las personas que hayan sido víctimas por
hechos ocurridos antes del 1o de enero de 1985 tienen derecho a la verdad,
medidas de reparación simbólica y a las garantías de no repetición previstas en
la presente ley, como parte del conglomerado social y sin necesidad de que sean
individualizadas.
PARÁGRAFO 5o. La definición de víctima contemplada en el
presente artículo, en ningún caso podrá interpretarse o presumir reconocimiento
alguno de carácter político sobre los grupos terroristas y/o armados ilegales,
que hayan ocasionado el daño al que se refiere como hecho victimizante la
presente ley, en el marco del Derecho Internacional Humanitario y de los
Derechos Humanos, de manera particular de lo establecido por el artículo
tercero (3o) común a los Convenios de Ginebra de 1949. El ejercicio de las
competencias y funciones que le corresponden en virtud de la Constitución, la
ley y los reglamentos a las Fuerzas Armadas de combatir otros actores
criminales, no se afectará en absoluto por las disposiciones contenidas en la
presente ley.
ARTÍCULO 75. TITULARES DEL DERECHO A LA
RESTITUCIÓN. Las personas que fueran
propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad
se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que
se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta
de los hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3 de la
presente Ley, entre el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de la
Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras
despojadas o abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este
capítulo.
2. Las demandas
A
juicio de los actores los enunciados normativos subrayados, contenidos en el
artículo 3 y en el artículo 7 de la Ley 1148 de 2011 vulneran el artículo 13
constitucional, por ser contrarios al principio de igualdad y al derecho a la
igualdad. Si bien se trata del cargo común formulado en las tres demandas
acumuladas cada actor esgrime razones específicas que serán expuestas a
continuación.
El
ciudadano Germán Calderón España (Expediente D-8590) sostiene que la expresión a partir del 1o de enero de 1985, contenida en el artículo 3
de la Ley 1448 de 2011 vulnera el principio de igualdad porque excluye a
quienes fueron víctimas antes de esa fecha de las medidas de reparación
establecidas en dicho cuerpo normativo, de esa vulneración se desprende la
trasgresión del derecho a la igualdad de aquellos sujetos excluidos de los
beneficios contemplados en la ley.
Igualmente afirma que el
enunciado entre
el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley, contenido en el artículo 75 del mismo cuerpo
normativo, infringe el principio de igualdad, porque no incluye a las personas propietarias
o poseedoras de predios o explotadoras de baldíos que fueron despojadas u
obligados a abandonarlas con anterioridad a esa fecha, lo que a su vez
ocasionaría una trasgresión del derecho a la igualdad de quienes no fueron
incluidos puesto que no podrían invocar las disposiciones previstas en la Ley
1448 para solicitar la restitución jurídica y material de las tierras
despojadas o abandonadas forzadamente.
Expone
que la igualdad tiene en el ordenamiento jurídico el carácter de valor,
principio y derecho fundamental y por lo tanto se convierte en un límite a la
libertad de configuración legislativa, considera que los preceptos acusados
infringen el derecho a la igualdad porque establecen un trato diferenciado con
fundamento en una fecha arbitraria, pues el conflicto armado colombiano data de
los años sesenta del siglo pasado. Posteriormente presentó una adición a la
demanda en la cual se refiere a la libertad de configuración del legislador y
señala que en todo caso tal facultad está sujeta a límites pues no puede ser
ejercida de manera irrazonable y desproporcionada, como considera que sucedió
en los artículos 3 y 75 de la Ley 1448 de 2011, al fijarse límites temporales
inicuos a las medidas de reparación previstas en la ley y al derecho a la
restitución de predios.
El
ciudadano Aníbal Carvajal Vásquez (Expediente D-8613) sostiene que la expresión
a partir del 1o de enero de 1985, contenida en el artículo 3
de la Ley 1448 de 2011, vulnera el principio de igualdad porque “de
la totalidad de personas víctimas del conflicto armado en Colombia
únicamente el legislador reconoció como víctimas a quienes sufrieron un daño a partir del 1º de enero de 1985
(…) privando de dicho
reconocimiento y los beneficios indemnizatorios que ello trae a las personas
que sufrieron un daño por hechos acontecidos con anterioridad al 1º de enero de
1985 (…)” (negrillas y subrayas originales).
Considera que la fecha
señalada es un criterio arbitrario de diferenciación y que constituye una nueva
afrenta simbólica para las víctimas anteriores a ese momento histórico además
de privarlas de la posibilidad de reclamar los perjuicios padecidos.
Respecto
del enunciado entre el 1o de enero de 1991
y el término de vigencia de la Ley contenido en el artículo 75
del mismo cuerpo normativo, alega que infringe el principio de igualdad,
porque los despojados con anterioridad a esa fecha “quedan excluidos de la posibilidad de recuperar las tierras de las
cuales fueron otrora expulsados de manera ilegítima”. Más adelante añade: “se hace evidente que el Legislador
pretende tomar el Universo de personas que fueron despojadas de sus predios a
raíz del conflicto armado interno en Colombia y facilitarles SOLO A UN GRUPO DE
ELLOS (…) recuperar material y jurídicamente sus predios, sin que exista una
razón moral, legal o constitucionales que permita aplicar una discriminación
negativa o positiva al interior del grupo de personas que buscan retornar al
lugar donde nunca debieron haber sido desterrados por los grupos al margen de
la ley” (mayúsculas originales).
El
ciudadano Fernando Antonio Vargas Quemba (Expediente D-8614) sostiene que la
limitación temporal contenida en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 vulnera el principio
de igualdad porque “reconoce la
existencia del conflicto armado interno a partir del 1 de enero de 1985, lo que
no sólo es un sesgo inaceptable que contraviene la verdad del conflicto y la
memoria histórica, sino que invisibiliza mas de 30 años de víctimas anteriores
a la fecha caprichosamente consignada en el artículo 3 de la ley demandada, al
tratarse del mismo conflicto armado interno que generó miles de víctimas en los
años anteriores (…)”. Afirma que la
vulneración del principio de igualdad resulta evidente porque el precepto
acusado “beneficia unos y discrimina
otros de idéntica condición, víctimas del mismo conflicto armado”.
Expone que el conflicto armado
en Colombia data de una fecha anterior al primero de enero de 1985, y tuvo
origen en el enfrentamiento entre las guerrillas comunistas y las fuerzas
estatales desde los años cincuenta. Hace mención de distintos episodios
históricos para justificar esta postura, explica que desde los años cincuenta
las FARC se constituyen como un grupo armado y emprenden acciones contra la
población civil en el Tolima y los Llanos Orientales, razón por la cual desde
esa fecha es posible identificar las victimas del conflicto armado interno.
Considera que a pesar de no existir un registro detallado de quienes sufrieron
daños durante el período previo al primero de enero de 1985, esa no es una
razón suficiente para excluirlos de la titularidad de las medidas de reparación
previstas en la Ley 1148 de 2011.
Entiende que las mismas razones justifican la
inconstitucionalidad de la fecha contemplada en el artículo 75 demandado,
porque se trata de un precepto que da origen a un trato diferenciado
injustificado, que desconoce el derecho a la restitución de quienes fueron
víctimas del despojo de tierras por parte de las guerrillas comunistas antes
del primero de enero de 1991.
3. Intervenciones oficiales y ciudadanas.
Debido a las numerosas intervenciones que fueron allegadas al expediente, a
continuación se agrupan en dos acápites los principales argumentos expuestos
por los intervinientes.
3.1.
Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las
disposiciones acusadas.
Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Pedro Santana
Rodríguez, Helberth Augusto Choachí González, Sergio Bolaños Cuellar, Monseñor
Héctor Fabio Henao y Freddy A. Guerrero Rodríguez, presentaron escritos
mediante los cuales solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de las
disposiciones acusadas, con fundamento en las siguientes razones:
·
En primer lugar hacen
referencia a la fecha señalada en el artículo tercero de la Ley 1448 de 2011 y
manifiestan que a pesar de no existir una base de datos única donde aparezca
registrada esta información, si se acude a distintas fuentes bibliográficas es
posible demostrar “la
efectiva existencia de víctimas de violaciones a derechos humanos y al derecho
internacional humanitario, previas al año 1985, que como tal, deben ser
incluidas en la mencionada ley.”[1]
·
Señalan que “[a]l establecer el artículo 3 en su inciso
primero que se consideran víctimas, para los efectos de la ley, aquellas
personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos
ocurridos a partir del 1° de enero de 1985, lo que establece el legislador es
una negación al reconocimiento como víctima. Sumado a esto, al establecer en el
parágrafo 4 del mismo artículo que estas personas tienen derecho a la verdad,
medidas de reparación simbólica y a las garantías de no repetición previstas en
la ley, pero no como víctimas individuales, que han sufrido un daño, sino como
parte del conglomerado social, lo que establece el legislador es una limitación
al alcance, en específico, de los derechos a la verdad, a la reparación
simbólica y a las garantías de no repetición, respecto a las personas que
sufrieron graves violaciones antes de
·
Reconocen la necesidad de
establecer criterios técnicos y cronológicos precisos que permitan la
aplicación de la ley y que “restrinja los
posibles abusos de una victimización oportunista que carezca de fundamentos
reales”[3],
no obstante consideran que dichos criterios tendrán hondos impactos
socioculturales y de discriminación sobre el conglomerado social, razón por la
cual el establecimiento de un límite temporal “debe (…) representar no sólo las necesidades técnicas de la aplicación
sino una reflexión rigurosa y sostenida sobre la genealogía y las facetas del
conflicto armado colombiano. En ese sentido, es necesario que el gobierno
alimente su visión sobre nuestra guerra mediante los aportes de la academia y
de la disciplina histórica de manera que su interpretación de la realidad no se
limite a los episodios contemporáneos y a los intereses prevalecientes en
ellos, sino que adopte un enfoque más comprensivo que descifre los signos de
nuestra tragedia en el devenir de nuestra sociedad.”[4]
·
Señalan que la fecha
consignada en el artículo 3 de la Ley 1148 de 2011 no corresponde a la
cronología del conflicto armado en Colombia reconocida por el Gobierno
colombiano y citan la página web oficial de la Presidencia de la República en
la cual se puede consultar la siguiente referencia: “A partir de 1960 la influencia comunista dio un carácter diferente al
conflicto. Miles de familias abandonaron sus tierras y se organizaron en las montañas
en donde muchas se establecieron como grupos armados. La violencia comenzó a
manifestarse como el enfrentamiento entre las guerrillas de orientación
marxista leninista y las fuerzas armadas. El ELN (Ejército de Liberación
Nacional) surge en 1965, el EPL (Ejército Popular de Liberación) surge en 1967
y finalmente en 1973 hace su primera aparición el M-19. En 1974 finalizó el
Frente Nacional y se retornó al sistema de libre elección. En este período el
contrabando y el narcotráfico empiezan a consolidar sus acciones en el país. En
el período presidencial 1982-1986 se llevan a cabo las primeras negociaciones
de paz con los grupos guerrilleros, estas dan los primeros resultados con la
desmovilización del M-19 y el EPL durante la administración de Virgilio Barco
(1986-1990)”[5].
Consideran, por lo tanto, que “el
Gobierno reconoce que existe una continuidad entre los diferentes episodios
históricos del conflicto armado, aunque sus etapas muestren facetas distintas”[6]
y que por lo tanto la limitación temporal prevista en el artículo demandado
resulta contraria a la realidad histórica reconocida por el Gobierno
colombiano.
·
Sugieren que la fecha del
primero de enero de 1985 es arbitraria porque existen otras fechas que pueden
servir como hitos en cuanto la titularidad de las medidas de reparación
contempladas en la Ley 1148 de 2011, tales como el seis de septiembre de 1978,
cuando se promulga el Decreto 1923 del mismo año, conocido como el Estatuto de
seguridad o incluso el 24 de diciembre de 1965 cuando entró en vigor el Decreto
3398, señalado en varias sentencias de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos como un referente temporal dentro del conflicto armado en Colombia.
·
Proponen que la limitación
temporal prevista en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 sea sometida a un
juicio estricto de igualdad porque supone “una
afectación negativa para personas, a las que la Constitución reconoce iguales
derechos y, que se encuentran en estado de debilidad manifiesta al haber estado
sometidas a graves crímenes (…) y que en esa medida son titulares de especial
protección.”[7]
·
Manifiestan que la
finalidad de la limitación temporal respecto de las medidas previstas para la
reparación de las víctimas del conflicto armado no aparece consignada en el
texto de la ley y para identificarla resulta necesario indagar en los debates
adelantados durante el trámite legislativo. Destacan que en el proyecto de ley inicialmente presentado
por el Gobierno Nacional no se establecía un límite temporal a la titularidad
de las medidas diferentes a la restitución de predios pero que a partir del
segundo debate en la plenaria de la
cámara se propusieron distintas fechas y
finalmente fue adoptado el primero de enero de 1985. Indican que al parecer
argumentos de índole presupuestal y
económica llevaron a adoptar esta decisión. Asumen entonces que la finalidad
que persigue la limitación temporal señalada en el artículo tercero demandado
es la sostenibilidad fiscal.
·
Explican que “en el marco de la normatividad general del Estado se
encuentran reglas que establecen derechos y otras reglas que se refieren más a
temas de estructura estatal y de funcionamiento, incluidas las reglas sobre
"el régimen económico y de hacienda pública". El sistema jurídico
vigente surge de la conjugación de estas reglas. Las reglas fiscales son la
regulación que en materia de recursos para el funcionamiento y operatividad del
Estado se incluyen en la parte orgánica de la Constitución. Ellas deben guardar
un sentido armónico con el conjunto de normas establecidas en la Carta, esto es
con los principios fundamentales, con los derechos constitucionales y con las
demás normas orgánicas. Por ello su uso como argumento para justificar una
medida debe garantizar que dicho sentido armónico no se rompa, pues ello
implicaría un desconocimiento de los mandatos de la Constitución”[8].
·
Aprecian que en el
caso concreto de la Ley 1448 de 2011 los principios y derechos cuya efectividad
está en juego son los derechos y libertades individuales, la dignidad humana,
la vida, la integridad, el acceso a la justicia, a un recurso efectivo, a la
verdad, a la reparación y a la justicia de los que son titulares las personas
que hayan sufrido un daño como consecuencia de graves violaciones a derechos
humanos y graves infracciones al derecho internacional humanitario, y estiman
que éstos resultan afectados de manera desproporcionada con fundamento en una
limitación temporal que persigue una finalidad de índole económica y
presupuestal.
·
Sostienen que la libertad
de configuración del legislador está limitada por los derechos fundamentales
reconocidos en la Constitución, y que las decisiones de carácter económico
deben estar subordinadas a la primacía de los derechos de las víctimas Agregan:
“[l]a obligación de garantizar plenamente
los derechos a la justicia, la verdad y la reparación de las víctimas de
crímenes atroces tiene un origen constitucional y en el derecho internacional
de los derechos humanos (Arts. 1, 2, 12, 29, 93, 229, 250 numerales 6 y 7
Constitución Política). En este sentido, negar los derechos de las víctimas por
razones económicas es una violación del derecho al acceso a la justicia y de
los compromisos internacionales en materia de derechos humanos asumidos por
Colombia, además de una excusa inamisible y meramente utilitarista que lesiona
la dignidad de las víctimas. No es posible oponer razones económicas para
eludir obligaciones estatales en relación con los derechos de las víctimas de
graves violaciones a derechos humanos y al derecho internacional humanitario.”[9]
·
Concluyen que “siendo el objeto de la
ley (Art. 1) establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas,
sociales y económicas, individuales y colectivas en beneficio de las víctimas,
dentro de lo que la ley refiere como "un marco de justicia transicional",
medidas que "posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a la
verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de modo que
se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la
materialización de sus derechos constitucionales", no se reconoce la
existencia de un fin constitucionalmente válido (en sentido estricto)
que pueda alegarse para proponer: (i) ni que el paso del tiempo niega o limita
los derechos de las personas que han sufrido estas violaciones, (ii) ni que por
razones presupuestales, el paso del tiempo después de ocurrida una violación a
derechos humanos o graves infracciones al derecho internacional humanitario es
un criterio que autorice válidamente al legislador a darles a ciertas víctimas
(aquellas que sufrieron crímenes atroces hace varios años) un trato
diferenciado. Siendo la medida por esto desproporcionada respecto al derecho a
la igualdad, es inconstitucional.”[10]
·
Cuestionan la
constitucionalidad del artículo 75 porque consideran que el límite temporal previsto
en esta disposición vulnera el derecho a la restitución de las víctimas de
despojo de predios. Manifiestan que esta fecha fue adoptada para garantizar la
seguridad jurídica bajo el entendido que no podían ser revisadas las decisiones
judiciales que declaran la pertenencia de predios rurales en virtud de la
figura de la prescripción extraordinaria adquisitiva del dominio. Empero,
consideran que este argumento no resulta coherente si se tiene en cuenta que el
Código Civil fue modificado por la Ley 791 de 2002 y el plazo para la
prescripción extraordinaria fue reducido a diez años, y que además “parte del carácter irrevocable de las
sentencias que dan lugar al reconocimiento de la propiedad de terceros por
prescripción adquisitiva en virtud de la posesión que éstos ejercían sobre un
bien afectado por la violencia, lo cual no es acertado. El proceso de
restitución debe estar diseñado precisamente para abordar la complejidad del
despojo y en particular, debe contribuir a que ciertas figuras procesales y sustanciales
de la normatividad civil que se han identificado como funcionales al despojo de
tierras y territorios afectados por la violencia y graves violaciones a los
derechos humanos, sean inaplicadas, o en otras palabras para que el juez de la
restitución tenga la facultad de negar la oposición de un tercero cuando éste
busca justificar una relación jurídica con el bien objeto de restitución, en
virtud de una de esas figuras jurídicas, entre las cuales se cuenta,
precisamente, la posesión irregular entendida como la posibilidad de adquirir
el dominio de un bien aún en aquellos casos en los que la posesión se deriva de
la fuerza, el dolo o la violencia a través de la prescripción extraordinaria”[11].
3.2. Intervenciones en favor de la exequibilidad de las
disposiciones demandadas.
Presentaron escritos en defensa de la
constitucionalidad de los preceptos acusados representantes de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y de los
Ministerios de Agricultura, de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. Los argumentos
esgrimidos fueron los siguientes:
·
Plantearon la ineptitud sustancial de las demandas. Expusieron que los
actores formularon cargos relacionados con la supuesta vulneración del derecho
a la igualdad que no reúnen los requisitos exigidos para dar lugar a un
pronunciamiento de fondo, de conformidad con lo señalado por la jurisprudencia
constitucional. Consideran que el actor del Expediente D-8590 se
limitó “a señalar de manera abstracta e
imprecisa que el establecimiento de una fecha para el reconocimiento como
víctima en el marco de la Ley 1448 de 2011, comporta per se una violación al derecho fundamental a la
igualdad de la personas que se hallan por fuera de dicha situación de hecho,
para lo cual, parte de apreciaciones personales y subjetivas carentes de
fundamentos constitucionales, y por tanto, no cumple con la carga argumentativa
mínima para una comparación de la disposición atacada frente a la norma
superior”[12], agregan
que el demandante alegó que la fecha consignada en el artículo primero era
desproporcionada e irrazonable sin exponer las razones que justifican tal
aseveración, pues aludió a unas referencias históricas descontextualizadas
según las cuales el conflicto armado en Colombia data de los años sesenta sin
aportar elementos probatorios que justificaran tal aserto. Añaden que el demandante
no integró una proposición jurídica completa pues consideran que la fecha
consignada en el artículo primero no resulta relevante para adelantar un juicio
de igualdad, porque esta disposición prevé que la Ley 1448 de 2011 se aplicará
a las víctimas que hayan sufrido daños por hechos posteriores al primero de
enero de 1985, en esa medida el trato diferenciado injustificado se
configuraría con la combinación de esta previsión con cada una de las
disposiciones posteriores de la ley que configuran una regulación especial en
materia de reparación, afirman que la Corte Constitucional no puede subsanar
este defecto de manera oficiosa y se debe declarar inhibida. En
cuanto al Expediente D-8614 refieren que “aunque
el actor plantea ciertos elementos útiles para el juicio de constitucionalidad
por vulneración al derecho a la igualdad, tales como el elemento diferencial,
los grupos de personas que se están comparando y de manera somera el presunto
trato desigual, en manera alguna analiza la eventual materialización de la
vulneración, es decir, la divergencia entre la norma acusada y el texto
constitucional, ni mucho menos cuestiona la razonabilidad, proporcionalidad o
finalidad de la disposición”[13].
Finalmente, sostienen que la demanda correspondiente al expediente D-8614
contiene numerosas referencias a la evolución histórica del conflicto armado en
Colombia, empero dicha
argumentación no resulta pertinente para el análisis de constitucionalidad por
vulneración del derecho a la igualdad, de acuerdo con los criterios
establecidos por la Corte Constitucional.
·
Exponen que la Ley 1448 de
2011 es una ley de justicia transicional y que en el caso colombiano “el término "transición" debe ser
entendido (…) primordialmente como la transición de una situación de conflicto a
una de paz. Una transición de esta naturaleza supone unos niveles mucho más
grandes de complejidad, puesto que el conflicto perdura en el tiempo y sus
diferentes capítulos se van cerrando de manera gradual, como ocurrió con la
desmovilización de las llamadas Autodefensas Unidas de Colombia. Esa
gradualidad se convierte en un reto enorme para la satisfacción equilibrada de
los derechos de las víctimas, puesto que en unos casos sus victimarios se han
desmovilizado y en otros no. Esto significa que en el caso de Colombia no hay
un único momento transicional sino varios momentos transicionales con el cierre
gradual de diversos capítulos de la violencia.”[14]
·
Opinan que la Ley 1448 de 2011 debe ser entendida como el esfuerzo
histórico más significativo e incluyente en el tránsito hacia la paz, y por lo
tanto el órgano legislativo cuenta con un margen de apreciación para definir
todos los aspectos relativos al concepto de víctima, y en general, a la
atención y reparación en el marco de una justicia transicional pues “[l]a Constitución no señala fórmulas precisas
para ello, porque aquellas decisiones corresponden a momentos históricos,
sociales y políticos que deben ser evaluados por los órganos políticos,
principales responsables de la conformación del ordenamiento jurídico de
nuestro país” (negrillas
originales). Consideran que el
Legislador estaba habilitado para señalar límites temporales al concepto de
víctima para efectos de la reparación, y que los plazos señalados en las
disposiciones demandadas son necesarios para
garantizar la seguridad y certeza jurídica, el debido proceso, el principio de
celeridad, la eficacia del derecho sustantivo y para hacer efectivo el
principio de igualdad procesal.
·
Exponen que la violencia
que se ha registrado en Colombia durante las últimas décadas ha tenido
distintos contextos, escenarios, tipos y significados y ha sufrido cambios
permanentes de su dinámica e intensidad,
por lo tanto no era posible expedir una legislación que abarcara todas sus
formas. Por tal razón consideran que era necesario delimitar en el tiempo los
efectos generados por la violencia. Textualmente sostienen que “[l]a fijación y reconocimiento desde la
década de los años ochenta del Conflicto armado, obedece tanto al conceso como
el esfuerzo analítico y el producto de los aportes de fuentes documentales de
datos, la participación de los actores y voceros representativos de las
diferentes fuerzas y organizaciones sociales, económicas, culturales,
políticas, y los aportes teóricos de quienes dentro y fuera del país han venido
pensando sobre esta situación de violencia y, en general, sobre la temática de
la violencia en la humanidad, para establecer que en la señala década se
evidencia con mayor intensidad la presencia del conflicto y la situación de
extrema vulnerabilidad en diversos sectores que generó como consecuencia
víctimas de la violencia.”[15]
·
Hacen referencia a los
programas masivos de reparación en los siguientes términos: “las medidas en ellos contenidas buscan
abarcar un universo amplio y complejo de víctimas al cual se enfrentan, no sólo
buscando la satisfacción de los reclamos individuales, sino también
reconociendo a las víctimas y fortaleciendo la confianza de los ciudadanos y la
solidaridad social. En este sentido, las reparaciones apoyan otros fines y medidas
de la justicia transicional y tienen en cuenta el contexto en el cual se
encuentran los Estados, recogiendo una necesidad pública o colectiva de
reconstruir o fortalecer el Estado de Derecho, y ampliando la noción de
justicia. Por otra parte, la implementación de programas masivos de reparación,
en lugar de la resolución judicial caso por caso, tratándose de violaciones
masivas y sistemáticas a los derechos humanos e infracciones al Derecho
Internacional Humanitario, garantiza a las víctimas un acceso equitativo a las
medidas contempladas en el programa, sin la necesidad de someterse a juicios
largos que pueden no conducir a la reparación y sin el riesgo de generar
situaciones de desigualdad en las reparaciones reconocidas que puedan tener un
efecto divisorio entre las víctimas, pues aún cuando en general la equidad no
exige tratamiento igual, en casos de abuso sistemático en el cual la gente
siente que es víctima del mismo sistema y en el que está siendo reparada a
través de los mismos procedimientos y más o menos simultáneamente - lo cual
hace particularmente probable que compare los resultados - esto se convierte en
un grave problema”.[16]
·
Manifiestan que el proceso
de creación de la Ley 1448 de 2011 y el desarrollo del concepto de víctima
contenido en la misma obedecen al esfuerzo conjunto del Legislador y la
participación ciudadana, para lo cual se escucharon las voces de líderes y
representantes de diferentes organizaciones sociales y de derechos humanos,
actores y voceros representativos de las diferentes fuerzas y organizaciones
sociales, económicas, culturales y políticas, respetando así la dignidad de las
víctimas, reconociéndolas como sujetos de derechos y no solo como objetos de
asistencia. Afirman que la “fijación del
concepto de víctima es el fruto del consenso general de la población más
representativa, siendo atendida por el Legislador, en conjunto con el análisis,
socio - temporal de la época de mayor violencia en el territorio nacional y a
través del cual, se reflejaron los horrores de la guerra en ciudadanos y
ciudadanas que se convirtieron en víctimas de esta violencia.”[17]
·
Hacen referencia a los
deberes estatales respecto a las víctimas del conflicto armado interno, pero
entienden que el Legislador puede establecer criterios para determinar el
ámbito y el monto de la indemnización, postura que afirman ha sido reconocida
por la Corte Constitucional. Precisan que el derecho a la reparación integral
de las víctimas no es absoluto, por ende puede ser limitado y debe ser objeto
de configuración normativa, ámbito que consideran no puede ser objeto de
control pues el juez constitucional no puede suplantar al legislador en la
apreciación de los intereses en juego y en el diseño de la justicia
transicional.
·
Explican que una ley de
justicia transicional es una norma especial que crea de mecanismos en materia
de verdad, justicia y reparación para las víctimas de graves violaciones de
derechos humanos en el marco de un conflicto armado interno, por lo tanto su
ámbito de aplicación temporal debe ser definido claramente por el Legislador,
en ejercicio de su potestad de configuración.
·
Hacen referencia a otras
experiencias de justicia transicional y exponen de manera detallada los casos
de Sudáfrica, Perú, Guatemala, Alemania y Argentina. Del análisis de estos
casos concluyen que cada país ha adoptado distintos mecanismos de reparación,
algunos han privilegiado las compensaciones de carácter económico, mientras que
otros han dado mayor relevancia a las formas simbólicas, sin embargo, constatan
que en todos los casos se han establecido límites temporales a la aplicación de
las medidas especiales dirigidas a satisfacer los derechos de las víctimas de
graves violaciones de derechos humanos, los cuales estaban asociados a los
periodos donde se ejerció mayor violencia contra la población civil o el
conflicto se degradó especialmente.
·
Indican que no les cabe
razón a los demandantes cuando señalan que las limitaciones temporales
establecidas en la Ley 1148 tienen exclusivamente un criterio económico, y por
lo tanto privilegian criterios económicos sobre el derecho de las víctimas a
ser reparadas. Aclaran que quienes razonan de esta manera “[n]o sólo desconocen que la sostenibilidad fiscal es el único que
instrumento capaz de garantizar que la equidad se materialice realmente,
mediante la existencia real y efectiva de recursos que permitan garantizar el
ejercicio pleno de los derechos de todos los colombianos, sino que
adicionalmente relativizan la importancia de un criterio de rango
constitucional que establece un criterio de acción aplicable a todos los
poderes públicos, incluido el Legislativo.”[18]
·
Respecto de la fecha
señalada en el artículo tercero de la Ley 1148 de 2011 (el primero de enero de
1985) explican que esta fecha no define el concepto de víctima sino que establece
un límite temporal en cuanto a ciertas medidas de reparación. Anotan que esta
fecha fue el fruto de un amplio proceso deliberativo al interior del Congreso
de la república como puede constatarse de la lectura de las Gacetas del
Congreso que dan cuenta del iter legislativo.
·
Explican que la inclusión
de la frase con ocasión del conflicto
armado interno en este precepto implica no solo el reconocimiento del tipo
de transición en el cual se encuentra Colombia, y la necesidad de que los
mecanismos de justicia transicional faciliten esta transición, sino que pone de
manifiesto que “el legislador comprendió
que era necesario limitar el universo de víctimas beneficiaras de esta Ley a
aquellas que hubiesen sufrido daños causados con ocasión del conflicto armado
interno”[19].
Añaden que “antes que una medida de
sostenibilidad fiscal, esta limitación responde a la necesidad de ofrecer una
política pública especialmente dirigida a esas víctimas en particular. El
riesgo de abrir de manera indeterminada el universo de beneficiarios es que el
programa de reparaciones se convierta en un Estado de bienestar que atienda a
los sectores más vulnerables de la sociedad, pero que pierda de vista el efecto
reparador. En Colombia, la necesidad de recurrir a medidas transicionales en
lugar de recurrir a la justicia ordinaria sólo encuentra justificación en el
esfuerzo por superar los efectos de la violencia masiva de las últimas décadas,
cerrar el ciclo y consolidar la paz. Parte esencial de ese esfuerzo es el
reconocimiento de las víctimas d esa violencia mediante la restitución de sus
derechos con unas medidas de excepción. Y la descripción más ajustada de esa
situación que se pretende superar para poder cerrar el ciclo y pasar la página,
como bien lo definió el legislador es la del conflicto armado interno.”[20]
·
Acotan que sin un marco de
referencia claro, como la expresión conflicto
armado, para justificar y delimitar las medidas transicionales y sin un
límite temporal la ley podría tener cuatro efectos perversos: “primero, el país quedaría en una situación
de permanente transición: no habría un criterio para determinar cuándo se
cierra el universo de víctimas. El segundo no es menos grave: el debilitamiento
del sistema judicial ordinario por cuenta de la existencia de un sistema paralelo
de justicia transicional. Tercero: el espectro de violaciones que una autoridad
judicial o administrativa podría considerar una grave violación y que podrían
ser objeto de reparación sería totalmente indeterminado, lo que le restaría
efecto reparador. Y cuarto, cualquier violación que ocurriera, con
independencia de que aún existiera o no un conflicto armado, podría ser objeto
de reparación (…) De no fijar limites sustanciales y temporales el efecto final
podría terminar siendo el contrario del que se busca a través de la ley: una
caracterización permanente y sin fin de una parte la población como
"víctimas", prolongando por décadas la lógica del conflicto. La
limitación del universo de victimas para los efectos de la ley, resulta no sólo
legítima constítucionalmente, sino necesaria para garantizar una transición
responsable hacia la paz.”[21]
·
Explican que en todo caso
las víctimas de hechos anteriores a 1985 accederán a la reparación simbólica y
a las garantías de no repetición, es decir, la ley prevé una serie de acciones
en su favor y la comunidad para la preservación de la memoria histórica, la no
repetición de los hechos vulneradores de derechos humanos, la aceptación
pública de los hechos, el perdón público y el restablecimiento de la dignidad
de las víctimas.
·
En lo que hace relación al
artículo 75 demandado los intervinientes explican detenidamente el fenómeno de
la violencia asociado a los grupos paramilitares y narran que el despojo de
tierras, como un mecanismo de la lucha armada, se agravó en los años noventa.
Sobre el particular se consigna en la intervención del Ministerio de
Agricultura: “[a]unque los grupos
paramilitares existen desde 1982, desde 1997 surgió una coordinación nacional
con el propósito de expandir dominios territoriales y controlar los recursos de
poder de las regiones, que se identificó como Autodefensas Unidas de Colombia,
-AUC-. El modelo operativo de la expansión de las AUC fue la celebración de
acuerdos con grupos de propietarios regionales, para que éstos financiaran la
creación de nuevas autodefensas, con el entrenamiento y la dirección inicial de
combatientes experimentados de las AUC y el reclutamiento de militantes
locales, para conformar los bloques en las nuevas regiones. Este modelo, con
muy poca coordinación central, llevó implícito el surgimiento de nuevos jefes
que acumularon poder individual, en la medida que pudieron organizar la
transferencia de rentas por narcotráfico, extorsión y robo para la financiación
de ejércitos privados (...) Los dominios paramilitares incluyeron, en sus
formas desarrolladas, reorganizaciones de la población, al expulsar a
propietarios y campesinos para apropiarse de la tierra y también al reasentar
en una parte de ellas a combatientes propios, en pago de servicios, para
configurar bases sociales afines al dominio paramilitar. Así, el control de la
tierra asumió varias formas, desde la transferencia forzada de títulos bajo
coacción a nombre del comandante o mando medio implicado, el corrimiento de
cercas para englobar predios de desplazados, el uso de testaferros o
familiares para ocultar la titularidad, hasta la adjudicación de parcelas a
combatientes campesinos, muchas veces desplazados de otra región por las
guerrillas. Todas estas formas de expropiación fueron posibles por la
intimidación, corrupción o subordinación de las autoridades nacionales y
locales, encargados de velar no solo por el cumplimiento de reglas formales
sino también de la buena fe y la legalidad de las transferencias de propiedad.”
·
Explican que la limitación
temporal establecida en el artículo 75 de la Ley 1448 no es arbitraria, pues su
finalidad es garantizar la seguridad jurídica mediante la determinación de un
límite temporal para el ejercicio del derecho a la restitución, tal como
aparece previsto en el cuerpo normativo demandado. Afirman que modificar la
fecha establecida por la ley “abriría una
brecha a la seguridad jurídica de la propiedad al permitir cuestionar los
derechos adquiridos hace más de 20 años, que es la mayor prescripción
adquisitiva existente.”[22]
·
Indican
que la fecha plasmada en el artículo 75 proviene
de factores objetivos cuales son: (i) la mayoría de los estudios sobre el
conflicto armado señala que a partir de
1990 la expulsión y el despojo de tierras se convierte en un mecanismo
empleado regularmente por las organizaciones paramilitares contra la población
civil; (ii) los registros de casos de despojo y expulsión datan de los años
noventa, de manera tal que sobre las fechas anteriores no hay certeza y se
dificulta aplicar la medida de restitución tal como aparece regulada en la Ley
1448 de 2011; (iii) de conformidad con las estadísticas del INCODER la mayor parte de los caso de despojo
registrados están comprendido entre 1997 y el año 2008, los casos anteriores a
1991 corresponden solamente al 3% de los registrados entre 1991 y 2010[23];
(iv) hay un incremento en las solicitudes de protección de predios a partir de
2005 y que con anterioridad a esa fecha este mecanismo sólo era utilizado de
forma esporádica.
·
Defienden que el trato
diferenciado no se funda en un criterio sospechoso, ni tiene un propósito
discriminatorio, pues se trata de una ley especial, concebida como un mecanismo
de justicia transicional, cuya finalidad es establecer mecanismos diferenciados
para la protección de las víctimas del conflicto armado colombiano.
·
Apuntan que desde las primeras etapas del
trámite del proyecto de ley se fijó el año 1991 como límite temporal para la
restitución de los predios y que esta fecha perduró durante todo el trámite
legislativo, por lo tanto consideran que este límite temporal también gozó de
un amplio consenso al interior del cuerpo representativo y por lo tanto constituye una materialización
legítima del margen de configuración del legislador.
·
Hacen alusión al
juicio de igualdad implementado por esta Corporación para examinar el
tratamiento diferenciado en la ley, describen las distintas etapas que integran
el test y finalmente someten las
disposiciones acusadas al examen de constitucionalidad de conformidad con
dichos criterios. En primer lugar señalan que el límite temporal establecido en
los preceptos acusados no está fundado en un criterio sospechoso, y defienden que persigue una finalidad
legítima pues “la finalidad del
legislador al establecer la diferenciación objeto del presente proceso, se
concretaba cobijar temporalmente aquellas violaciones más graves y sistemáticas
de los Derechos Humanos e infracciones al Derechos Internacional Humanitario
mediante una respuesta estatal que se cimentara sobre todos los componentes de
la reparación (…) De esta forma, se debe afirmar que la finalidad del
legislador no solo es compatible con la Carta Política sino que, además, la
desarrolla plenamente. En efecto, buscaba con la introducción de la fecha,
cobijar el periodo temporal del conflicto armado que mayores y más graves
violaciones dejó en el territorio nacional en aras de conseguir la
materialización de todas las medidas de reparación contenidas en la Ley
·
Concluyen que “(i) la distinción
generada por el legislador al incluir una fecha, no tenía por objeto desconocer
la calidad de víctima sino delimitar el acceso a ciertas medidas, lo cual no
responde a una condición intrínseca a la persona; (ii) la finalidad perseguida
era garantizar, en el marco del contexto colombiano, que las víctimas de
violaciones excepcionales, en momentos en los que el conflicto armado adquiría
proporciones también excepcionales, accederían a todas las medidas de
reparación de forma efectiva y frente a las limitaciones del Estado; (iii) el
medio empleado por el legislador (fecha) se encuentra acorde con la Carta
Política, en la medida en que no establece distinciones frente a la condición
de víctima, sino frente a las medidas a las que algunas tendrán acceso, y (iv)
el medio utilizado no sólo era idóneo y no arbitrario, sino tal vez el único a
disposición del Congreso para conseguir la finalidad perseguida.”[26]
4. Informe del Grupo
de Memoria Histórica de la Comisión nacional de reparación y reconciliación
Por
solicitud del Magistrado sustanciador el Grupo de Memoria Histórica presentó un
informe sobre la evolución del conflicto armado en Colombia, cuyos apartes más
significativos se trascriben a continuación:
“Cuando
uno mira la definición del mandato de Comisiones de Verdad relativamente
cercanas a nuestro caso, el primer dato sorprendente es la facilidad con que se
determina la temporalidad estudiada. Así, en el Salvador son l2 años de guerra,
1980-1991. En Perú la temporalidad fue de 20 años, con inicio y cierre precisos
1980- 2000. En Guatemala tampoco se dejó ningún espacio para la ambigüedad
1962-1996, es decir poco más de tres décadas. En todos estos casos había más o
menos un consenso social y político sobre los orígenes y el cierre del proceso
que se debía estudiar.
En
Colombia por el contrario, fechar es dar ya una interpretación del origen del conflicto
armado, controvertible. Es insinuar responsabilidades y definir inclusiones y
exclusiones. Es la primera batalla por la memoria, no solo en el plano
académico sino también en el político ¿Por donde comenzar? ¿A partir de la
Constitución del 1991, que en buena medida es vista como el último gran Acuerdo
de Paz? ¿O a partir de 1985, año de significaciones múltiples con el
"holocausto" del Palacio de Justicia e inicio del exterminio de la
UP? ¿O partir de 1964, momento de irrupción de la insurgencia contemporánea, o
más atrás aún, a partir de 1948 y el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán, momento
considerado ampliamente como el parteaguas de la historia contemporánea del
país?
¿Por
qué se hace tan importante fechar en Colombia? Porque a diferencia de los
mandatos precisos de las Comisiones de Verdad de El Salvador, Guatemala y Perú,
en Colombia tenemos urgencias frente al conflicto reciente, el actual, pero
también tenemos deudas, deudas pendientes de verdad y de memoria, con
generaciones precedentes, incluida la generación de la Violencia, que aún vive.
Esto
se traduce en que el sólo anuncio de la tarea de reconstrucción histórica se
vea ya como un espacio de oportunidad, que genera expectativas de abordaje de
memorias no resueltas, incluida la de La Violencia de los años cincuenta.
Parafraseando a Paul Ricoeur, lo que había quedado en las "tinieblas de la
memoria colectiva"[27], el Pacto
de Olvido del Frente Nacional-, vuelve a aparecer con nuevos rostros. Hay si se
quiere en una coyuntura como la actual en Colombia una exacerbación de la
memoria. Y el criterio de resolución de ese campo problemático tiene que ser
desde luego una mirada integradora frente a las deudas pendientes[28].
Sobre
la Violencia de los cincuenta se especula mucho sobre el número de muertos y
victimas. La cifra generalmente aceptada es de doscientos mil muertos. La
mayoría de las víctimas fueron producto de incendios provocados, homicidios y
masacres. El desplazamiento forzoso de campesinos fue igualmente de enormes
magnitudes y transformó el hasta entonces país predominantemente rural.
Si
una interpretación ciegamente partidista de la Violencia suele establecer 1948
como fecha de inicio (o a lo sumo 1946 y los hechos de sangre asociados al
cambio de gobierno), interpretaciones que tienden a hacer más compleja la
caracterización de la Violencia suelen remontarse a la crisis del segundo
gobierno de López Pumarejo (1945) o incluso a las tensiones generadas por la
contracción económica y el cambio de partido en el gobierno a finales de la década
de 1920. En el desarrollo de la violencia de este período se vieron
comprometidos como ejecutores agentes del Estado, especialmente la policía y
organismos de seguridad, y funcionarios oficiales como promotores.
Si
bien es cierto que las lealtades y los odios partidistas jugaron el papel
dominante en el período, no puede perderse de vista que la confrontación entre
liberales y conservadores produjo dinámicas sociales que fueron más allá de los
alineamientos partidistas como ciertas expresiones del bandolerismo y de las
guerrillas. En esta dirección se inscribe los procesos de colonización, el
elevadísimo y aun no cuantificado despojo de tierras, el despojo de cosechas y
de semovientes, la ruina en unas zonas y la prosperidad de otras. La Violencia,
se dijo entonces, fue un paréntesis de nuestra historia democrática e
institucional, un paréntesis que había que cerrar para continuar con la
historia. Ese cierre tuvo la forma del olvido.[29]
Al respecto señala Gonzalo Sánchez G: "La Violencia en esta primera etapa
quedaba
como entre paréntesis, como una especie de tiempo
muerto, de zona prohibida (tabú), de territorio del olvido.
El olvido fue, recordémoslo, el leitmotiv del Frente Nacional, el
acuerdo de los partidos tradicionales para poner fin a su violencia"
(2008: 230-231).
El
período de la Violencia sería formalmente sellado por el Frente Nacional y
aunque hubo intentos de afrontar los impactos sociales a través de programas
como el Plan de Rehabilitación que tuvo inicio en los cincuenta y la reforma
agraria de los sesenta,[30] sus
alcances fueron extremadamente limitados no sólo en cobertura de damnificados
sino también de regiones afectadas. Quedó pues atrás un gran problema sin
resolver que es el de la reparación a las miles de víctimas de la Violencia de
los años cincuenta, una deuda histórica todavía por saldar. Aquí habría grandes
dilemas: ¿Reparar igualmente a las víctimas de todo el período 1948-2010? ¿O
repararlas de diferente manera? ¿A unas económicamente, y a otras
simbólicamente, por la vía del reconocimiento en el relato, en el museo, el
monumento u otras expresiones de memoria?
Uno
de los puntos más críticos del debate historiográfico sobre el conflicto armado
en Colombia es el de las líneas de continuidad o de ruptura entre el período
denominado de La Violencia y el de la insurgencia moderna, que comienza con las
guerrillas antisistémicas de los años 60. Algunos insisten en el vínculo
directo entre dichas guerrillas y algunas de las guerrillas o grupos de autodefensa
de los años 50 que emergieron en algunas regiones del país, como los Llanos
Orientales, Sumapaz y sur del Tolima. En este último caso, el del Sur del
Tolima, el vínculo de continuidad estaría dado, en uno y otro período, por la
relación orgánica entre las guerrillas y el partido comunista, como lo ha
señalado el historiador Medófilo Medina[31].
Para otros, las guerrillas de los sesenta surgen precisamente en ruptura
ideológica, organizativa y programática con las expresiones armadas de La
Violencia. "En adelante se trataría de impugnaciones frontales al poder
que sólo cesarían con su inevitable sustitución"[32]
que contrastarían con las expectativas de participación e incorporación al
campo político que en el trasfondo agenciaban las guerrillas liberales de la
década de los cincuenta.
Para
quienes enfatizan los factores de ruptura entre la Violencia y el conflicto
armado contemporáneo, este último comienza con el momento fundacional de las
guerrillas de inspiración comunista, maoísta o "cubana". Dicho de
otro modo, los criterios de interpretación y análisis, de esta periodización,
bastante común en la literatura académica sobre la violencia colombiana,
atienden a la historia de los actores armados enfrentados. El punto de partida
de esta historia vendría dado por las fechas en que fueron fundadas las
guerrillas. En el caso de las FARC se trata del año 1964, año en que tuvo lugar
la conocida Operación Marquetalia. El año de 1964 también es decisivo en el
nacimiento del ELN, si bien la primera vez que aparece un comunicado firmado
por esta agrupación guerrillera, el manifiesto de Simácota, es el 7 de enero
1965. El desmovilizado EPL, del que sólo queda una facción activa en las selvas
del Catatumbo, el Frente Libardo Mora Toro, fue fundado a su vez en 1965, aunque
sólo reportara acciones armadas desde 1968.
En
la década de los ochenta, la irrupción de actores, como los paramilitares y la
estructura del narcotráfico, que empieza a jugar un papel activo, marca para
muchos una nueva etapa en la confrontación. La década del ochenta tiene así
como rasgo distintivo la multiplicidad de violencias en
términos de sus orígenes, objetivos, geografía, modus operandi y estrategias[33].
Los
orígenes de los grupos paramilitares, se suelen remontar a la conformación del
MAS en 1982 tras el secuestro de Martha Nieves Ochoa a manos del M-19, aunque
se reconozca que ya desde finales de la década de 1970 había estructuras de
autodefensa (es el caso de las Autodefensas Campesinas del Magdalena Medio
fundadas por Ramón Isaza en Puerto Triunfo). Por su parte, las organizaciones
paramilitares, se estructuraron como tales en la segunda mitad de los años
ochenta. Cabe precisar que esta apelación genérica hace referencia a actores
plurales que tienen un enemigo en común: la guerrilla. En torno a los
paramilitares o autodefensas ha podido verificarse, siguiendo al analista
Mauricio Romero, su "asociación con el narcotráfico y sus formas de
resolución de conflictos; con las estrategias contrainsurgentes de las Fuerzas
Armadas, y las tácticas de guerra sucia para enfrentar a la guerrilla
revolucionaria; con formas parainstitucionales de control de la protesta social
por parte de facciones "mafiosas" del capital, o con el crecimiento
del latifundio ganadero y el desalojo violento de campesinos de la tierra por
hacendados"[34]. A ello
se suma, siguiendo al mismo autor, su centralidad en la contención de los
procesos de apertura democrática.
En
relación con el narcotráfico, como lo señala el analista Fernando Cubides,
"hasta 1983 en el ámbito nacional, primó la permisividad, lo cual se
explica en parte por el hecho de que la confrontación y los hechos de violencia
asociados al narcotráfico fueron muy esporádicos, siempre ligados al ajuste
privado de cuentas"[35], es
decir, se circunscribían al universo de los propios narcotraficantes. Ahora
bien, desde entonces los carteles del narcotráfico entablarían relaciones
instrumentales con los diferentes actores armados, convirtiéndose en el
combustible de la guerra.
No
obstante que los grupos guerrilleros FARC y ELN son derivados de la Violencia,
y emergen con un trasfondo reivindicativo asociado en gran medida al problema
de la tierra, unos y otros evolucionaron hacia nuevas lógicas de violencia. En
efecto, en los años 80 es posible rastrear una transformación en la cual sus
viejos ideales políticos se entremezclan con prácticas delictivas como el
narcotráfico y desde entonces se ha ido pasando a una creciente
indiferenciación de fronteras con la criminalidad común. Se trata ahora en
muchos casos de grupos articulados, dependiendo de la región, a eslabones
concretos de la cadena productiva y comercial del narcotráfico.
La
diversificación y degradación de la guerra tiene su máxima expresión en el
repertorio de acciones punitivas que todos los actores, incluidos los
estatales, realizan contra la población civil. Su exposición y vulnerabilidad a
la acción victimizante de todos los actores del conflicto armado será creciente
y notoria. En cierto modo, la población civil ya no es el soporte de la acción
bélica, sino su blanco predominante.
Los
signos más inquietantes de esta nueva era del conflicto son no sólo las cifras
de homicidios sino también las masacres, el secuestro y la desaparición
forzada, al igual que el desplazamiento y el despojo de tierras.
Las
Masacres[36]
Una
de las expresiones de violencia de mayor impacto social son las masacres, no
sólo por su carácter colectivo sino también por el efecto desestructurador en
las comunidades y porque a éstas generalmente están asociadas otras modalidades
como el desplazamiento forzado y el despojo. Al respecto y con base en la
información construida por el Grupo de Memoria Histórica[37],
es posible observar cómo en los primeros años de la década de los ochenta (1981
-1982) se inicia en el conflicto armado el uso de la masacres como modalidad
recurrente de violencia que en líneas gruesas seguirá una tendencia ascendente
a lo largo de toda la década. Por tanto, si consideramos las
masacres como un indicador de la degradación de la guerra, es
posible afirmar que la nuestra comenzó a degradarse por lo menos desde el año
1981. Algunas masacres, ocurridas en la década de los 80 que adquirieron
notoriedad nacional son:
•
Masacre de Puerto Boyacá (Boyacá), 4 de
junio de 1982,14 víctimas fatales.
•
Masacre de La Germanía, Santa Helena del
Opón (Santander) , 8 de febrero de 1983, 14 víctimas.
•
Masacre de la Vereda El Roldán, Sabana de
Torres (Santander), 11 de febrero de 1983, 11 víctimas fatales
•
Masacre de Cañaveral y Manila, Remedios
(Antioquia), 4 - 12 de agosto de 1983, 20 víctimas fatales. (Perpetrada por el
jefe paramilitar Fidel Castaño)
•
Masacre de Segovia (Antioquia) 11 de
noviembre de 1988, 46 víctimas fatales
•
Masacre de Tacueyó, Toribío (Cauca),
noviembre 1985 - enero 1986, 125 víctimas fatales. Perpetrada por el frente
disidente de las FARC Ricardo Franco.
•
Masacre de los 19 comerciantes en Puerto
Boyacá (Boyacá), 3 de octubre de 1987.
•
Masacre de Honduras y La Negra en Turbo
(Antioquia), 20 víctimas fatales, 4 de marzo 1988.
·
Masacre de La Mejor Esquina, Buenavista, 28
víctimas fatales, 3 de abril de 1988
·
Masacre de Punta Coquitos, Turbo
(Antioquia), 23 víctimas fatales, 11 de abril de 1988.
·
Masacre de Caño Sibao, Granada (Meta), 17
víctimas fatales, 3 de julio de 1988.
·
Masacre de El Tomate, Canalete (Córdoba),
16 víctimas fatales, 30 de agosto de 1988.
El
Secuestro
El
secuestro tuvo un gran impacto a nivel político desde mediados de los 80, y se
convirtió en una de las principales formas de acción de los actores armados
contra la población civil. Desde principios de la década de los 80 la práctica
del
secuestro adquirió nuevos sentidos y dimensiones al configurarse
como una estrategia con un alto impacto a nivel político y social. En efecto,
el asalto y retención forzosa de diplomáticos denominada "Operación
Libertad y Democracia", llevada a cabo el 27 de febrero de 1980 en la
Embajada de la República Dominicana, por el grupo guerrillero Movimiento 19 de
Abril (M-19) marca un período en la historia del conflicto armado colombiano de
utilización política de dicho delito.
De
forma paralela, las prácticas del secuestro y la extorsión dirigidas a
hacendados, ganaderos y agricultores, ejercidas especialmente por la guerrilla
de las FARC en el Magdalena Medio, y luego en otras zonas como el Urabá
antioqueño, el Ariari, el sur de Córdoba, exasperaron a numerosos sectores de
la población que conformaron los grupos paramilitares, y que entraron en
complejas alianzas tanto con narcotraficantes como con sectores de la
institucionalidad. El MAS (Muerte a Secuestradores) creado en 1981 tras el secuestro
de Marta Nieves Ochoa es una expresión clara de ese proceso, cuyas
consecuencias se extienden hasta el día de hoy.
Homicidios
Además de las masacres y los secuestros
resulta de suma importancia tener en cuenta los magnicidios de los candidatos presidenciales
Jaime Pardo Leal, Bernardo Jaramillo Ossa, Carlos Pizarro y Luis Carlos Galán
ocurridos todos antes de 1991 en un contexto de escalamiento y yuxtaposición de
violencias. De igual forma, el reconocimiento de las víctimas del conflicto
armado interno en el país no puede obviar la violencia sistemática contra
líderes comunitarios de múltiples filiaciones políticas y contra militantes de
diversas agrupaciones de izquierda. Estos homicidios selectivos de carácter
político pretendían desactivar la movilización social y cerrar el espacio para
la participación de alternativas políticas dentro de la competencia electoral.
En este contexto es de destacar que se llegó casi al exterminio de todos los
militantes de un movimiento político, la Unión Patriótica, que había surgido en
el contexto de las negociaciones gobierno-insurgencia.
Despojo y desplazamiento campesino
El despojo y el desplazamiento forzado
no son simplemente efectos colaterales de otras formas de violencia, como las
masacres y la desaparición forzada, sino que constituyen en sí mismas
modalidades de victimización que afectan a grupos específicos, tales como
campesinos, indígenas y poblaciones afrodescendientes en la disputa y
consolidación territorial de los actores armados. La cadena de liquidación del
movimiento campesino, el despojo, y el desplazamiento forzado se agravan
particularmente a partir de la década de los '80 y hacen parte de los
mecanismos y de la dinámica general de la violencia.
A la sombra del conflicto armado, y particularmente
de la consolidación del modelo paramilitar, se produjo una enorme concentración
de la tierra que sólo hoy comienza a ser visible. El paramilitarismo, tal como
surgió en el Magdalena Medio desde la década de los '80 y se extendió luego a otras
regiones, se convirtió en el soporte de la reconfiguración agraria por vía
armada de muchas zonas, como se documenta tanto en el informe del Grupo de
Memoria Histórica sobre La Masacre de la Rochela, como en el informe
sobre La Tierra en Disputa, que se adjuntan al presente documento.
Teniendo en cuenta no sólo la
victimización sino la dinámica de la confrontación y de sus actores la década
de los ochenta es a todas luces un período central en tanto en ésta surgen
nuevos actores y se redefinen los ya existentes:
a.
La aparición de los grupos paramilitares asociada a la
desinstitucionalización de la lucha contrainsurgente.
b.
La redefinición estratégica de la lucha insurgente. Los tres ejes
del cambio estratégico que se expresan en las tesis de la VII Conferencia de la
guerrilla de las FARC en 1982 son el desdoblamiento militar de los frentes
(expansión territorial de la guerra), la diversificación de las finanzas
(escalamiento de la presión sobre la población civil para la financiación de la
guerra a través de los secuestros, las extorsiones y los boleteos) y una mayor
influencia sobre el poder local (cooptación y subordinación de las autoridades
civiles locales, la presión sobre los partidos políticos tradicionales que
controlaban el poder local e intensificación del trabajo político y
posicionamiento de fuerzas políticas de izquierda),
c.
Una nueva coyuntura nacional asociada con la apertura de un
proceso de paz entre el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) y las
guerrillas provocó una profunda radicalización política que se manifestó en la
exacerbación de autoritarismos regionales y en una creciente tensión entre el
poder civil y la Fuerza Pública, que acabó por potenciar y consolidar el
paramilitarismo. Estas reacciones derivaron de la percepción de que el proceso
de paz era la concesión de una ventaja estratégica a la guerrilla por parte del
poder civil del Estado, que interfería en la eficacia del esfuerzo
contrainsurgente y que potenciaba la exposición de la población civil a la
acción depredadora de la insurgencia.
Un recorrido de larga duración nos
llevaría a precisar los siguientes hitos o referentes de la historia del
conflicto armado en Colombia desde mediados del siglo veinte hasta hoy:
Hitos simbólicos
Hay unos acontecimientos-hito que,
antes que determinar la cronología del conflicto armado y el sentido de su
historia, son punto de referencia obligado para cualquier investigador que se
ocupe de la violencia.
Para la segunda mitad del siglo XX
podemos distinguir cinco grandes hitos en relación con la violencia asociada al
conflicto armado interno. En primer lugar, el asesinato de Gaitán en Bogotá el
9 de abril de 1948 y el levantamiento liderado por liberales en la capital y en
algunas otras ciudades importantes. La carga simbólica de ese asesinato,
cuidadosamente estudiada por Herbert Braun y Arturo Alape entre muchos otros,
hacen de este un acontecimiento decisivo en la comprensión ilustrada y no
ilustrada del siglo XX colombiano. En segundo lugar, el año de 1964 que, como
se dijo más arriba, está asociado al nacimiento de las principales guerrillas
de orientación comunista que aún disputan al Estado su dominio en algunas
regiones. El caso de la operación Marquetalia en particular, aunque no sea
referente cotidiano del ciudadano común y corriente, tiene una enorme
importancia en la comprensión que las FARC hacen hoy de sí mismas y de su
lucha. En tercer lugar, la administración de Julio César Turbay Ayala
(1978-1982) y en particular el renombrado "Estatuto de Seguridad
Nacional". Este momento coincide con una escalada en las acciones armadas
y la aparición de una nueva lógica de la guerra cuyos desarrollos siguen dando
forma al presente. Es una época de degradación de la guerra tanto desde el
punto de vista de la insurgencia como de los mecanismos del Estado para
enfrentarla. La guerra, además de más intensa, se hace más sucia. En cuarto
lugar, el proceso constituyente que daría lugar a la redacción de un nuevo
texto constitucional en 1991. Este proceso estuvo ligado tanto a unas
negociaciones concretas como al anhelo ciudadano de paz materializado en la
apertura del sistema político. En quinto lugar, el accidentado proceso de
negociaciones del gobierno del presidente Andrés Pastrana con las FARC en la
zona de despeje. La ruptura de esos diálogos fue leída como la última
oportunidad, desaprovechada por un grupo insurgente cada vez menos conectado
con la opinión pública nacional, que ofrecía el gobierno para una reintegración
pacífica negociada (…)”
5. Concepto del Procurador General de la Nación
Mediante Concepto No. 5237,
radicado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el veinticuatro
(24) de octubre del año en curso, el representante del Ministerio Público
solicitó que la Corte Constitucional declare exequible los enunciados demandados
o en su defecto se declare inhibida para examinar los cargos planteados en las
demandas acumuladas.
Inicialmente aclara el
Procurador que la declaratoria de inexequibilidad de los enunciados acusados
contenidos en los artículos 3 y 75 de la Ley 1448 de 2011 no supondría un nuevo
concepto de víctima que incluya los sujetos supuestamente discriminados sino
que tendría como consecuencia que la ley no se podría aplicar “pues carecería de una definición precisa de
los sujetos a los cuales se aplica (…) sin la cual o sería operativa”. Por
tal razón considera que la demanda correspondiente al Expediente D-8614 no
cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia, razón por la cual solita un fallo inhibitorio. También solicita a
la Corte Constitucional que realice la integración de la unidad normativa de
las disposiciones demandas con el parágrafo 4 del artículo 3 de la Ley 1448 de
2011, porque este precepto señala los derechos que tienen las víctimas por los
hechos ocurridos antes del 1 de enero de 1985.
Hace referencia a un concepto
anterior (Concepto No.5207 rendido dentro del trámite del Expediente D-8593),
en el cual el Ministerio Público puso de presente la necesidad de comprender la
noción de víctima a partir del Derecho Internacional Humanitario y del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, en cuanto sea aplicable a los conflictos
armados internos, e igualmente se refirió al carecer ponderado del ejercicio
del principio de libre configuración legislativa para establecer “unas definiciones, límites y umbrales
fundadas en criterios de razonabilidad y de proporcionalidad, de tal manera que
se logre un equilibrio entre la necesidad de indemnizar a las víctimas del
conflicto armado interno y las posibilidades reales que tiene el Estado frente
a sus demás cometidos.”
Considera el Procurador que los
límites temporales previstos en las disposiciones acusadas “no son producto del capricho o de la improvisación del legislador. Por
el contrario son el resultado claro de un debate razonable y responsable, en el
cual se escuchó a los voceros de las distintas posiciones ideológicas y de los
intereses involucrados, como corresponde al ejercicio del principio
democrático”.
Afirma que los demandantes al formular los
cargos de discriminación pasan por alto que la reparación de las víctimas,
prevista en la Ley demandada no supone que el estado reconozca su
responsabilidad, pues se trata de un modelo de justicia transicional en el cual
el estado privilegia a la víctima, y no de un modelo de justicia ordinaria o
contenciosa administrativa en el cual es necesario ejercer las acciones
pertinentes dentro del término previsto en la ley procesal, ante los jueces
competentes, probar la existencia del daño sufrido y cuantificarlo, establecer
la responsabilidad estatal por el hecho u omisión generador del daño y el nexo
de causalidad entre estos dos últimos. Recalca que la ley 1448 de 2011 no puede
entenderse como una oportunidad para revivir términos de prescripción o
caducidad expirados.
Refiere que la los demandantes no toman en
consideración que el parágrafo 4 del artículo 3 de la ley cuestionada, reconoce
a las
personas que sufrieron daños con anterioridad a las fechas previstas en
los enunciados demandados el derecho a la verdad, a la reparación simbólica y a
la garantía de no repetición. Finalmente acota que deben existir límites
temporales a la reparación “pues de no
ser así, habría que sumar a los agravios sufridos por las víctimas uno nuevo,
el de una ley que se queda en el papel, el de una promesa que no se puede
cumplir, en suma, el de una mentira vergonzosa”.
Por las razones
expuestas solicita la declaratoria de exequibilidad de las expresiones
demandadas contenidas en los artículos 3 y 75 de la Ley 1448 de 2011 y que la
Corte Constitucional se declare inhibida para pronunciarse de fondo respecto de
los cargos contenidos en la demanda correspondiente al Expediente D-8614.
II. CONSIDERACIONES.
Esta
Corporación es competente para conocer del proceso de la referencia, de
conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política.
2. El asunto bajo
revisión
A
juicio de los actores los enunciados normativos demandados, contenidos en los
artículos 3 y 75 de la Ley 1148 de 2011, vulneran el artículo 13
constitucional, por ser contrarios al principio de igualdad y al derecho a la
igualdad de las víctimas del conflicto armado excluidas de la posibilidad de
reparación.
Los
actores coinciden en señalar que la expresión a
partir del 1o de enero de 1985, contenida en el artículo 3 de la Ley 1448 de
2011 vulnera el principio de igualdad y el derecho fundamental a la igualdad
porque excluye a las víctimas que hayan sufrido daños por hechos ocurridos
antes de esa fecha de las medidas de reparación establecidas en dicha ley.
Alegan que se trata de una fecha arbitraria, que desconoce la memoria histórica
del conflicto armado colombiano que tuvo inicio desde los años sesenta (uno de
los demandantes sostiene que a partir de 1953) y por lo tanto concluyen es un
límite temporal excluyente que sirve de fundamento a un trato diferenciado no
justificado y por ende discriminador.
Igualmente afirman que el
enunciado entre
el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley, contenido
en el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, infringe el principio de
igualdad, porque no incluye a las personas propietarias
o poseedoras de predios o explotadoras de baldíos que fueron despojadas u
obligados a abandonarlas con anterioridad a esa fecha, lo que a su vez ocasionaría
una trasgresión del derecho a la igualdad de quienes no fueron incluidos puesto
que no podrían invocar las disposiciones previstas en la Ley 1448 para
solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o
abandonadas forzadamente.
Sostienen
que el conflicto armado interno comenzó mucho antes del primero de enero de
1985 y tuvo origen en el enfrentamiento entre distintos actores armados y las
fuerzas estatales el cual data de hace más de treinta años, razón por la cual
consideran que la fecha señalada en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 es
inconstitucional por desconocer la realidad histórica. Esta misma argumentación
la extienden al enunciado contenido en el artículo 75 de la ley demandada.
Los
intervinientes que solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de las
expresiones demandadas sostuvieron que existen registros que dan cuenta de un
número considerable de víctimas con anterioridad al año 1985 razón por la cual
esta fecha no constituye un hito histórico relevante para limitar el acceso a
medidas de reparación de los derechos vulnerados. Hacen referencia la
continuidad histórica del conflicto armado colombiano a partir de los años
cincuenta lo que a su juicio impide establecer diferencias relevantes entre las
víctimas con fundamentos exclusivamente temporales. Proponen que la expresión a partir del primero de enero de 1985, del
artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, sea
sometida a un juicio estricto de igualdad porque es una limitación de los
derechos de personas que se encuentran en un estado de debilidad manifiesta, y
explican que no supera un test de tal naturaleza por que persigue una finalidad
de índole presupuestal y fiscal, cual es la sostenibilidad fiscal, la cual
tiene menor peso que los derechos fundamentales de las víctimas de graves
violaciones de derechos humanos. Utilizan los mismos argumentos para solicitar
la declaratoria de inexequibilidad de la expresión entre el primero de enero de
1991 y el término de vigencia de la ley plasmada en el artículo 75
demandado, entienden que tal restricción temporal busca garantizar la seguridad
jurídica, pero sostienen que este principio tiene que ceder ante el derecho a
la restitución de las personas que han sido despojadas o han sido obligadas a
abandonar los predios de los cuales eran propietarias, poseedoras o legítimas
explotadoras.
Otro
grupo de intervenciones señalan la ineptitud de las demandas presentadas y
defienden la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, postura
compartida por el Procurador General de la nación. Por una parte indican que
todas las demandas adolecen de los requisitos de certeza y pertinencia porque
los demandantes no formularon los cargos contra una proposición jurídica
completa, pues no sólo debieron demandar el artículo tercero de la Ley 1448 de
2011 sino también acusar todos los preceptos que prevén medias especiales de
reparación en ella contenidos. Igualmente manifiestan que los cargos son vagos
y generales, es decir, no cumplen el requisito de especificidad porque los
actores hacen una mera alusión a la vulneración del principio de igualdad y a
la naturaleza desproporcionada e irrazonable de las restricciones temporales
previstas, sin explicar de manera detallada en que consiste la pretendida
inconstitucionalidad de los preceptos acusados.
Explican que a Ley 1448 de
2011 es una ley de justicia transicional y que como tal va dirigida a restaurar
los derechos de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos con
ocasión del conflicto armado interno, en esa medida justifican la fecha del
primero de enero de 1985, momento a partir del cual se agudizó. Manifiestan que
de no establecerse límites temporales claros la ley perdería su naturaleza de
cuerpo normativo especial dirigido a garantizar los derechos de la población
más afectada. Hacen referencia a que la fecha finalmente adoptada en el
artículo 3 demandado, el primero de enero de 1985, fue objeto de amplios
debates durante el trámite legislativo y es el resultado de un consenso al
interior del cuerpo representativo. Exponen que esta fecha no es excluyente ni
tampoco definitoria del concepto de víctima porque en todo caso quienes
sufrieron daños por hechos ocurridos con anterioridad a esa fecha también son
objeto de medidas de reparación aunque de distinta naturaleza. Argumentan que la
finalidad de este límite temporal no es exclusivamente garantizar la
sostenibilidad financiera, criterio que a su juicio tampoco debe ser
descartado, sino que razones de peso justifican su adopción. Defienden que la
seguridad jurídica es una razón que justifica la fecha establecida en el
artículo 75 demandado y, finalmente, concluyen que los preceptos acusados no
incurren en un trato diferenciado injustificado porque (i) la distinción
generada por el legislador al incluir una fecha, no tenía por objeto desconocer
la calidad de víctima sino delimitar el acceso a ciertas medidas, lo cual no
responde a una condición intrínseca a la persona; (ii) la finalidad perseguida
era garantizar, en el marco del contexto colombiano, que las víctimas de
violaciones excepcionales, en momentos en los que el conflicto armado adquiría
proporciones también excepcionales, accederían a todas las medidas de
reparación de forma efectiva y frente a las limitaciones del Estado; (iii) el
medio empleado por el legislador se encuentra acorde con la Carta Política, en
la medida en que no establece distinciones frente a la condición de víctima,
sino frente a las medidas a las que algunas tendrán acceso, y (iv) el medio
utilizado no sólo era idóneo y no arbitrario, sino tal vez el único a disposición
del Congreso para conseguir la finalidad perseguida.
Planteado
en los anteriores términos el debate constitucional corresponde a esta
Corporación: (i) estudiar la aptitud de las demandas presentadas con el
propósito de determinar si hay lugar a un pronunciamiento de fondo, (ii) hacer
referencia al concepto de víctima en el derecho internacional público, (iii)
describir de manera somera la Ley 1448 de 2011, (iv) exponer el trámite
legislativo de los artículos demandados, (v) reiterar la jurisprudencia de esta
Corporación sobre el principio de igualdad y el derechos fundamental a la
igualdad y, finalmente, (vi) examinar los cargos formulados por el demandante.
3. La aptitud de la
demanda presentada
Si bien cuando estudia una demanda para considerar su
admisión el Magistrado Sustanciador verifica que ésta reúna los requisitos
necesarios para que se pueda entablar un verdadero debate constitucional -entre
los que se cuentan las condiciones mínimas en torno a la claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos propuestos por el
demandante-, el haber sorteado con éxito ese primer examen no conduce
ineludiblemente a un pronunciamiento de fondo sobre la cuestión planteada,
porque al momento de proferir sentencia esta Corporación puede percatarse que
el libelo acusatorio adolece de defectos que impiden proferir una decisión
definitiva sobre la exequibilidad de la disposición demandada.
Respecto de las demandas que dieron lugar al presente
proceso numerosos intervinientes y el Procurador General de la Nación señalan
que los cargos formulado por el actores, relacionados con la supuesta
vulneración del principio y del derecho fundamental a la igualdad por las
limitaciones temporales contenida en los artículos 3 y 75 de a Ley 1448 de
2011, adolecen de distintas falencias que impiden su examen de fondo.
En primer lugar, respecto del artículo 3 entienden que
la acusación no comprende todos los textos normativos que configuran el trato
diferenciado que los actores consideran injustificado, pues consideran que
éstos debieron demandar este enunciado normativo y cada una de las
disposiciones legales que establecen previsiones especiales en materia de
reparación de los derechos de las víctimas, contenidas en la Ley 1448 de 2011.
No obstante, no comparte esta Corporación tal apreciación pues precisamente el
enunciado demandado permite claramente entender el alcance de la demanda.
En efecto el inciso primero del precepto en cuestión
consigna textualmente: Se consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas
personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos
ocurridos a partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia de infracciones
al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a
las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del
conflicto armado interno (negrillas añadidas). Como se desprende de la anterior redacción, en este precepto se
alude expresamente a que la limitación temporal acusada es relevante para la
aplicación de las medidas enunciadas en la ley, sin que sea necesario detallar
de manera específica cada una de ellas, precisamente porque se alude a que se
consideran víctimas para los efectos de
esta ley. Igualmente resulta claro que quedan excluidas de la titularidad
de dichas medidas las personas que sufrieron daños por hechos ocurridos antes
del primero de enero de 1985. Nótese que el derecho a la igualdad supuestamente
vulnerado precisamente se repararía con un pronunciamiento relacionado con la
limitación temporal acusada, sin que sea necesario examinar la
constitucionalidad de cada una de las disposiciones que individualizan las
medidas de reparación de las víctimas. Las anteriores razones apuntan a que el
enunciado demandado tiene un contenido normativo autónomo y completo, que no
depende del contenido de otras disposiciones y por lo tanto no se requería
integrar la proposición jurídica en los términos exigidos por los
intervinientes y el Ministerio Público.
Empero, estas objeciones a su vez se relacionan con la
supuesta falta de especificidad de las acusaciones planteadas, en efecto,
entienden los representantes de las entidades estatales que participaron en el
proceso que los cargos formulados fueron vagos, abstractos y generales, pues
los actores simplemente hicieron referencia a que de conformidad a las
limitaciones temporales contenidas en el artículo 3 y en el artículo 75 se
configuran dos grupos de víctimas, los cuales están en una situación jurídica
diferente respecto al acceso a los beneficios previstos por la ley, y que el
criterio empleado para diferenciarlas, el momento en el cual se produjo el
hecho dañino, no es relevante para diferenciarlas, por la continuidad histórica
del conflicto armado colombiano. Pero como puede observarse este cargo, aunque
formulado de una manera simple, comprende todos los ingredientes requeridos
para suscitar un verdadero debate constitucional en torno a la supuesta
vulneración del principio y del derecho fundamental a la igualdad, ya que se
plantea que existen dos sujetos que deberían recibir un trato igualitario y el
ordenamiento jurídico distingue entre ellos en virtud de un criterio que no es
considerado relevante, además se explican las razones que llevan a
cuestionarlo.
Es cierto que los demandantes utilizan de manera
reiterada las expresiones desproporcionadas e irrazonables para criticar las
limitaciones temporales contenidas en los preceptos acusados, sin ofrecer
argumentos que respalden tales juicios de valor. Tampoco realizan un juicio de
igualdad en los términos exigidos por la jurisprudencia de esta Corporación que
se detenga sobre la finalidad del trato diferente y si éste resulta justificado
a la luz de la Constitución, empero estas falencias no dan lugar a un fallo
inhibitorio en la medida en que consiguieron formular un problema jurídico que
debe ser resuelto por la Corte Constitucional.
4. Evolución
del concepto de víctima en el derecho internacional público
El concepto de víctima en el derecho internacional
público ha conocido una larga evolución, consecuente con los profundos cambios
que ha conocido la sociedad internacional, en especial, a lo largo del S.XX, al
igual que las diversas disciplinas que, hoy por hoy, lo componen. De allí que, por
razones metodológicas se analizarán las distintas etapas históricas que ha
conocido el tema del reconocimiento de la calidad de víctima, y sus
correlativos derechos, en la legalidad internacional.
Fase
I: la confusión entre el daño ocasionado al ciudadano con aquel padecido por el
Estado del cual es originario
A partir de la Paz de Wesfalia (1648), el Estado se
erigió en el principal protagonista de las relaciones internacionales. Los
individuos, por el contrario, no eran considerados en términos de destinatarios
de derechos ni obligaciones, derivados de normas internacionales.
Ahora bien, mediante la creación de normas
consuetudinarias, se fue construyendo un régimen de responsabilidad
extracontractual entre los Estados, cuyos principales avances tuvieron lugar
hacia la segunda mitad del siglo XIX, merced al recurso, cada vez más
frecuente, al arbitraje internacional[38].
De hecho, en la actualidad, los esfuerzos realizados por la Comisión de Derecho
Internacional de la ONU no han logrado cristalizarse en la adopción de un
tratado internacional que regule, de manera integral, el tema de la
responsabilidad internacional entre los Estados[39].
En este contexto histórico, los daños que ocasionara un
Estado a nacionales de otro, eran considerados como sufridos realmente por su
Estado de origen, razón por la cual éste podía asumir la defensa internacional
de sus nacionales. De allí que Vattel, hacia 1700, afirmara que “cualquiera que maltrate a un ciudadano,
ofende indirectamente al Estado, el cual debe proteger a sus ciudadanos”[40].
En igual sentido, la Corte Permanente de Justicia
Internacional, en el asunto de las
concesiones Mavrommatis en Palestina (Grecia vs. Reino Unido), en el texto
de su sentencia del 30 de agosto de 1924, mediante la cual se pronunció sobre
su competencia, consideró lo siguiente:
“Existe
un principio elemental de derecho internacional que autoriza al Estado a
proteger a sus nacionales perjudicados por actos contrarios al orden
internacional cometidos por otro Estado, del cual no han podido obtener
satisfacción por las vías ordinarias. Al asumir la causa de uno de los suyos,
poniendo en marcha la protección diplomática o la acción judicial
internacional, el Estado, a decir verdad, está haciendo valer su propio
derecho, aquel de hacer respetar en la persona de su ciudadano, el derecho
internacional”[41].
Y
más adelante, en punto a la representación internacional del individuo
perjudicado, el fallo sostiene lo siguiente:
“No
resulta pertinente, desde este punto de vista, preguntarse si, al origen del
litigio, se encuentra un atentado contra un interés privado, lo cual sucede en
numerosos diferendos entre Estados. A partir del momento en que un Estado asume
la causa de uno de sus nacionales ante una jurisdicción internacional, ésta no
conoce como demandante sino a aquél”[42].
Así
las cosas, los perjuicios causados a los nacionales de un país eran
considerados como generados realmente a su Estado de origen, el cual asumía la
representación internacional de aquéllos. De igual manera, se solían crear Comisiones
Mixtas de Reparaciones, como la puesta en marcha por el Tratado Jay, suscrito
entre los Estados Unidos y la Gran Bretaña (1794); o aquellas entre Venezuela y
diversos países europeos como Italia, Alemania y Gran Bretaña (1903), así como
las establecidas en 1922 y 1927 entre Francia y México. Todas ellas, en
esencia, analizaron los daños ocasionados a extranjeros durante situaciones de
conflicto armado.
En
suma, durante esta primera fase el individuo no contaba con personalidad
jurídica internacional; no era por tanto considerado en términos de víctima,
titular de derechos sustanciales o procesales. De allí que los perjuicios que
le eran ocasionados, se estimaban como causados realmente a sus respectivos
Estados de origen, los cuales endosaban la defensa internacionales de aquéllos.
Fase II. Reconocimiento
internacional de la calidad de víctima a determinadas minorías étnicas
Al
término de la Primera Guerra Mundial, el proceso de revisión de las fronteras
de ciertos países europeos, fue acompañado por la suscripción de un conjunto de
tratados internacionales en los cuales se le reconocía la calidad de víctima a
determinadas minorías étnicas. Tal proceso fue acompañado, por una parte, por
el reconocimiento a favor de aquéllas de un conjunto de derechos de carácter
sustancial, en especial, aquellos a contar con una nacionalidad, a usar su
lengua de origen, a preservar su religión, así como a contar con medios de
comunicación. Así mismo, en caso de ser víctimas de violaciones de tales
derechos, se estableció un mecanismo de orden procesal para que pudieran elevar
peticiones ante la Sociedad de Naciones[43].
Al
respecto, la Corte Permanente de Justicia Internacional, en el asunto de las escuelas minoritarias en la
Alta Silesia, en su opinión consultiva del 15 de mayo de 1931[44],
estimó los niños que recibían clases en colegios alemanes, pertenecientes a
grupos minoritarios, no podían ser víctimas de discriminación alguna por su
origen.
Fase III. Surgimiento del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos y su relación con el concepto de
víctima
Como
se ha explicado, el derecho internacional clásico sólo protegía al individuo en
tanto extranjero lesionado en sus derechos, siendo el Estado de origen el único
legitimado para exigir responsabilidad internacional al infractor, por medio
del ejercicio discrecional de la denominada protección diplomática.[45]
En este contexto histórico no se desarrolló realmente un concepto de víctima,
sin perjuicio de la existencia de algunos avances puntuales en materia de
protección internacional de los derechos humanos, como son (i) la abolición
internacional de la esclavitud (Tratado de Londres de 1841); (ii) la
suscripción de tratados bilaterales entre los monarcas europeos y el Imperio
Otomano, encaminados a garantizar el disfrute determinados derechos a los
extranjeros que habitaban en los territorios de este último; y (iii) el
establecimiento de unos mínimos en materia laboral, merced a la creación de la
Organización Internacional del Trabajo.
Finalizada
la II Guerra Mundial, de la mano de la creación de la ONU y la adopción
posterior de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, surgió una nueva
rama del derecho internacional público, denominada “Derecho Internacional de
los Derechos Humanos”, fundada precisamente en el reconocimiento de la
personalidad jurídica internacional del individuo. A partir de entonces se han
venido desarrollando y consolidando, por una parte, un sistema universal de
protección de los DDHH, y por la otra, unos sistemas de carácter regional
(europeo, americano y africano).
Pues
bien, más allá de las particularidades que ofrecen los mencionados sistemas
internacionales, en especial, en punto a la naturaleza de sus respectivos
órganos (política, cuasijudicial o judicial ), amén de los diversos instrumentos
de control (informes, observaciones generales, peticiones individuales o
demandas, en el sistema europeo), lo cierto es que el derecho internacional de
los derechos humanos se funda o estructura sobre las siguientes técnicas: (i)
reconocimiento de un derecho subjetivo a un individuo o grupo de personas (vgr.
mujeres, niños, trabajadores migrantes, etc.) en una norma convencional; (ii)
incorporación de la disposición internacional en los respectivos derechos
internos estatales; (iii) invocación, en caso de violación, del derecho ante
instancias administrativas o judiciales nacionales; (iv) en caso de ausencia de
una reparación integral, inexistencia o ineficacia de las vías internas,
facultad para acudir ante la respectiva instancia internacional de control del
cumplimiento del tratado.
En
este orden de ideas, se considera, en términos generales, víctima a aquella
persona, con presidencia de su nacionalidad, que ha sufrido un daño en el
disfrute de un derecho subjetivo reconocido en un determinado tratado
internacional, imputable, por acción u omisión, a un Estado Parte en el mismo.
Ahora
bien, lo cierto es que la concreción del concepto de víctima, es decir, su
contenido y alcance como tales, ha sido obra de la jurisprudencia internacional
en materia de derechos humanos, amén de los trabajos de algunos Relatores
Especiales de la extinta Comisión de Derechos Humanos (hoy, Consejo de Derechos
Humanos), así como ciertas normas de soft
law.
Fase IV. Los avances en
cuanto al concepto de “víctima” por creación jurisprudencial, doctrinal y del soft law
La
jurisprudencia creada en su momento por
la Corte Permanente de Justicia Internacional[46],
seguida por la Corte Internacional de Justicia y los tribunales regionales de
derechos humanos, consideró que la extensión, modalidades y beneficiarios de la
responsabilidad internacional de los Estados, se regía por sus propias normas.
Quiere ello significar que el concepto de víctima manejado por el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos puede o no coincidir con aquel elaborado
por el derecho interno de un determinado Estado. De allí que, por ejemplo,
puede suceder que una persona sea considerada en términos de víctima por la
legalidad internacional, más no por el derecho del Estado del cual es
ciudadano, o que, un determinado perjuicio
resulte ser resarcible en el orden internacional más no en el interno o
viceversa. Así mismo, la prueba de la calidad de víctima, no se determina según
los estándares exigidos por el derecho interno. Tales desarmonías responden a
la estructura misma del orden jurídico internacional y a la forma
desestructurada como éste históricamente se ha venido construyendo.
Pues
bien, en el sistema americano de protección de derechos humanos, la
construcción del concepto de víctima parte del texto del artículo 63.1 del
Pacto de San José de Costa Rica:
“Artículo
63
1.
Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta
Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados.
Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias
de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y
el pago de una justa indemnización a la parte lesionada.
La
Corte Interamericana de Derechos Humanos, por su parte, ha considerado que la
obligación de reparar prevista en el artículo 63.1 de la Convención Americana
es una obligación de derecho internacional, el cual rige también sus
modalidades y beneficiarios. En otras palabras, si bien el concepto de víctima
construido por el derecho internacional de los derechos humanos no coincide,
como se ha explicado, con aquel elaborado por los distintos derechos internos
estatales, no significa que no se haya
nutrido de éstos, en términos de principios generales del derecho (Estatuto de
la CIJ, art. 38).
Así
por ejemplo, en el asunto Aloebotoe vs. Surinam, en sentencia de reparaciones del 10
de septiembre de 1993, la Cteidh estimó que debían ser consideradas como
víctimas, y por ende reparadas, las siguientes personas:
“Todo
acto humano es causa de muchas consecuencias, próximas unas y otras remotas. Un
viejo aforismo dice en este sentido: causa causæ est causa causati. Piénsese en la imagen de una piedra que se
arroja a un lago y que va produciendo en las aguas círculos concéntricos cada
vez más lejanos y menos perceptibles.
Así, cada acto humano produce efectos remotos y lejanos.
Obligar
al autor de un hecho ilícito a borrar todas las consecuencias que su acto causó
es enteramente imposible porque su acción tuvo efectos que se multiplicaron de
modo inconmensurable.
El
Derecho se ha ocupado de tiempo atrás del tema de cómo se presentan los actos
humanos en la realidad, de sus efectos y de la responsabilidad que originan. En
el orden internacional, la sentencia arbitral en el caso del “Alabama” se ocupa
ya de esta cuestión (Moore, History and Digest of International Arbitrations to
which the United States has been a Party,
Washington, D.C., 1898, vol. I, pp. 653-659).
La
solución que da el Derecho en esta materia consiste en exigir del responsable
la reparación de los efectos inmediatos de los actos ilícitos, pero sólo en la
medida jurídicamente tutelada. Por otra
parte, en cuanto a las diversas formas y modalidades de reparación, la regla de
la in integrum restitutio se refiere a un modo como puede ser reparado el
efecto de un acto ilícito internacional, pero no es la única forma como debe
ser reparado, porque puede haber casos en que aquella no sea posible,
suficiente o adecuada (cfr. Usine de
Chorzów, fond , supra 43, p. 48). De
esta manera, a juicio de la Corte, debe ser interpretado el artículo 63.1 de la
Convención Americana”.
Con
base en las anteriores consideraciones, la Cteidh estimó que, en el caso
concreto debían ser consideradas como víctimas las siguientes personas:
“El
convenio Nº 169 de la O.I.T. sobre pueblos indígenas y tribales en países
independientes (1989) no ha sido aprobado por Suriname y en el derecho de
gentes no existe ninguna norma convencional ni consuetudinaria que determine
quiénes son los sucesores de una persona.
Por consiguiente, es preciso aplicar los principios generales de derecho
(art. 38.1.c del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia).
Es
una regla común en la mayoría de las legislaciones que los sucesores de una
persona son sus hijos. Se acepta también generalmente que el cónyuge participa de los bienes
adquiridos durante el matrimonio y algunas legislaciones le otorgan además un
derecho sucesorio junto con los hijos.
Si no existen hijos ni cónyuge, el derecho privado común reconoce como
herederos a los ascendientes. Estas
reglas generalmente admitidas en el concierto de las naciones deben ser
aplicadas, a criterio de la Corte, en el presente litigio a fin de determinar
los sucesores de las víctimas
en lo relativo a la indemnización.
Estos principios
generales de derecho se refieren a “hijos”, “cónyuge” y “ascendientes”. Estos términos deben ser interpretados según
el derecho local. Este, como ya se ha
indicado (supra, párr. 58), no es el derecho surinamés porque no es eficaz en
la región en cuanto a derecho de familia.
Corresponde pues tener en cuenta la costumbre saramaca. Esta será aplicada para interpretar aquellos
términos en la medida en que no sea contraria a la Convención Americana. Así, al referirse a los “ascendientes”, la
Corte no hará ninguna distinción de sexos, aún cuando ello sea contrario a la
costumbre saramaca.
La
identificación de los hijos de las víctimas, de sus cónyuges y, eventualmente,
de sus ascendientes ha ofrecido graves dificultades en este caso. Se trata de miembros de una tribu que vive en
la selva, en el interior de Suriname y se expresa sólo en su lenguaje
nativo. Los matrimonios y los
nacimientos no han sido registrados en muchos casos y, cuando así ha ocurrido,
no se han incluido datos suficientes para acreditar enteramente la filiación de
las personas. La cuestión de la
identificación se torna aún más difícil en una comunidad en la que se practica
la poligamia.
(…)
La obligación de
reparar el daño causado se extiende en ocasiones, dentro de los límites
impuestos por el orden jurídico, a personas que, sin ser sucesores de la
víctima, han sufrido alguna consecuencia del acto ilícito, cuestión que ha
sido objeto de
numerosas decisiones por parte de
los tribunales internos.
La jurisprudencia establece sin embargo, ciertas condiciones para
admitir la demanda de reparación de daños planteada por un tercero.
En
primer lugar, el pago reclamado debe estar fundado en prestaciones efectuadas
realmente por la víctima al reclamante con independencia de si se trata de una
obligación legal de alimentos. No puede
tratarse sólo de aportes esporádicos, sino de pagos hechos regular y
efectivamente en dinero o en especie o en servicios. Lo importante es la efectividad y la
regularidad de la misma.
En
segundo lugar, la relación entre la víctima y el reclamante debió ser de
naturaleza tal que permita suponer con cierto fundamento que la prestación
habría continuado si no hubiera ocurrido el homicidio de aquella.
Por
último, el reclamante debe haber tenido una necesidad económica que
regularmente era satisfecha con la prestación efectuada por la víctima. En este orden de cosas, no se trata
necesariamente de una persona que se encuentre en la indigencia, sino de
alguien que con la prestación se beneficiaba de algo que, si no fuera por la
actitud de la víctima, no habría podido obtener por sí sola” (negrillas y subrayados
agregados).
En
este orden de ideas, se estimaron como víctimas no sólo aquellas personas que
sufrieron directamente un daño en su patrimonio o en el disfrute de sus
derechos fundamentales, sino determinados parientes y personas a cargo, de
conformidad con los principios generales del derecho, es decir, aquellos que
son comunes a diversos ordenamientos jurídicos internos, en los términos
explicados por la CIJ en el asunto del
Sud-Oeste africano en 1966[47].
De
igual manera, la construcción del concepto de víctima, y sus correlativos
derechos sustanciales y procesales (derechos a la verdad, la justicia y la
reparación integral) ha sido obra de algunos Relatores Especiales de la antigua Comisión de DDHH de
la ONU, cuyas propuestas y estudios han servido para la adopción de normas de soft law.
En
tal sentido, el 29 de noviembre de 1985, la Asamblea General de la ONU adoptó
la “Declaración sobre los Principios
Fundamentales de Justicia para las víctimas de delitos y del abuso de poder”,
texto que especifica y precisa quiénes pueden ser considerados como víctimas de
violaciones graves a los derechos humanos:
“Las
víctimas de delitos
“1.
Se entenderá por "víctimas" las personas que, individual o
colectivamente, hayan sufrido daños, inclusive lesiones físicas o mentales,
sufrimiento emocional, pérdida financiera o menoscabo sustancial de los
derechos fundamentales, como consecuencia de acciones u omisiones que violen la
legislación penal vigente en los Estados Miembros, incluida la que proscribe el
abuso de poder.
2.
Podrá considerarse "víctima" a una persona, con arreglo a la presente
Declaración, independientemente de que se identifique, aprehenda, enjuicie o
condene al perpetrador e independientemente de la relación familiar entre el
perpetrador y la víctima. En la expresión "víctima" se incluye
además, en su caso, a los familiares o personas a cargo que tengan relación
inmediata con la víctima directa y a las personas que hayan sufrido daños al
intervenir para asistir a la víctima en peligro o para prevenir la
victimización.
3.
Las disposiciones de la presente Declaración serán aplicables a todas las
personas sin distinción alguna, ya sea de raza, color, sexo, edad, idioma,
religión, nacionalidad, opinión política o de otra índole, creencias o
prácticas culturales, situación económica, nacimiento o situación familiar,
origen étnico o social, o impedimento físico.
Ahora
bien, en la misma Resolución se precisa que, una vez reconocida la calidad de
víctima, la persona es titular de diversos derechos tales como (i) acceso a la
justicia y trato justo; (ii) resarcimiento; (iii) indemnización; y (iv)
asistencia médica; entre otros.
Más
recientemente, mediante Resolución 60/147 de la Asamblea General de la ONU,
adoptada el 16 de diciembre de 2005, se acogieron los “Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de
violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de
violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos
y obtener reparaciones”. En dicho texto, se define a la víctima en los
siguientes términos:
“
9.
Una persona será considerada víctima con independencia de si el autor de la
violación ha sido identificado, aprehendido, juzgado o condenado y de la
relación familiar que pueda existir entre el autor y la víctima”.
Correlativamente,
a quien se le reconozca la calidad de víctima, será titular de los siguientes
derechos (i) a ser tratada con humanidad y respeto; (ii) a que se adopten
medidas encaminadas a garantizar su seguridad, su bienestar físico y
psicológico y su intimidad, así como los de sus familias; (iii) a disponer de
recursos que le permitan un acceso efectivo a la justicia; (iv) a ser reparado
de manera adecuada, efectiva y rápida por el daño sufrido, lo cual comprende,
la restitutio in integrum, de ser
posible, así como una indemnización, medidas de satisfacción, rehabilitación y
garantías de no repetición; (v) a acceder a información pertinente sobre las
violaciones y los mecanismos de reparación. En pocas palabras, a que le sean
garantizados sus derechos fundamentales a la verdad, la justicia y la
reparación integral.
Por
último, es preciso recordar que estos importantes avances en materia de normas
se soft law responden igualmente a los aportes elaborados
en su momento por diversos Relatores de la antigua Comisión de Derechos
Humanos, en especial, el Informe elaborado por Joinet titulado “La administración de justicia y los derechos
de los detenidos. La cuestión de la impunidad de los autores de violaciones de
los derechos humanos (civiles y políticos)”, presentado en 1996 ante el
mencionado órgano[48],
a lo largo del cual se expusieron los contenidos centrales de los derechos a la
verdad, la justicia y la reparación. Igualmente importantes fueron los trabajos
realizados por el Relator Theo Van Boven, en su informe sobre “Principios
y Directrices Básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones a los
derechos humanos y al derecho internacional humanitario a obtener reparación”[49],
insumos todos estos que sirvieron para elaborar la mencionada Resolución 60/147
de la Asamblea General de la ONU, adoptada el 16 de diciembre de 2005[50].
Fase V. Reconocimiento por
un tratado internacional de legitimación activa de la víctima en caso de
conflicto armado internacional para acceder directamente a una instancia
internacional
Un
avance importante que se presentó en la construcción internacional del concepto
de “víctima” y de sus derechos tuvo lugar con la adopción, por parte del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de la Resolución núm. 687 del 3 de
abril de 1991[51].
En
efecto, mediante la creación de la “La
Comisión de Reparaciones de las Naciones Unidas frente a los daños ocasionados
al medio ambiente por la invasión de Irak a Kuwait”, se facultó a las
personas naturales y jurídicas para que presentaran directamente reclamaciones
internacionales, a efectos de obtener una reparación por los daños sufridos
durante la primera guerra del Golfo (1991). Aquello, sin lugar a dudas, fue un
avance notorio en materia de derechos de las víctimas por cuanto, en el pasado,
una vez finalizado un conflicto armado internacional, el Estado vencido solía
ser condenado a indemnizar al vencedor, mas no directamente a las víctimas.
Aunado
a lo anterior, es preciso recordar que los tratados internacionales sobre
derecho internacional humanitario, si bien consagran diversos derechos a favor
de la población civil, no conocen verdaderos desarrollos normativos en materia
de derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas[52].
De allí que el tema de la garantía de los derechos de las víctimas de los
crímenes de guerra esté siendo, por una parte, objeto de análisis en el ámbito
del derecho penal internacional, por la otra, en las distintas disposiciones de
soft law, se vienen les viene
equiparando, en materia de derechos, a las víctimas de violaciones graves a los
derechos humanos.
Fase VI. Los avances del
derecho penal internacional
En
el derecho penal internacional se ha discutido igualmente la calidad de víctima
y sus correlativos derechos, en especial, procesales. En tal sentido, la
evolución ha sido un tanto distinta a la conocida en el ámbito del derecho
internacional de los derechos humanos, por cuanto la discusión principal
entorno al reconocimiento de la calidad de víctima ha guardado una estrecha
relación con los debates que se presentan en los distintos sistemas procesales
internos acerca, en especial, entre los modelos acusatorios más puros y los
sistemas continentales europeos.
Al
respecto, cabe señalar que al momento de discutir los Estatutos internacionales
que dieron origen a la creación del Tribunal Penal Internacional para la
Antigua Yugoslavia y aquel para los crímenes perpetrados en Ruanda, el debate central residía en determinar si
las víctimas debían participar como
tales en los procesos penales o si, por el contrario, sólo serían convocadas en
calidad de testigos, siendo sus respectivas reclamaciones un asunto reservado
al derecho interno, postura que finalmente fue acogida[53].
Por
el contrario, si bien el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional no
define quién es víctima, en el texto de las Reglas de Procedimiento y Prueba
(art. 85) se dispone lo siguiente:
a)
Por el término “víctima” se entiende toda persona física que ha sufrido un daño
a causa de la comisión de un crimen de competencia de la Corte.
b)
El término “víctima” también comprende a toda organización o institución cuyos
bienes se encuentren consagrados a la religión, la enseñanza, las artes, las
ciencias o la caridad, un monumento histórico, un hospital o cualquier otro
lugar empleado para fines humanitarios que haya sufrido un perjuicio directo.
Adviértase
que el artículo no distingue entre víctimas directas e indirectas; que tampoco
entiende por tales a las personas jurídicas, sino que establece una protección
más enfocada hacia la propiedad de éstas, es decir, sobre unos bienes
destinados al culto, la salud, etcétera.
De
igual manera, es necesario aclarar que, desde el punto de vista procesal, las
providencias que han venido siendo adoptadas por la CPI diferencian entre
“víctimas de una situación” y “víctimas de un caso concreto”.[54]
5. El concepto de víctima en la jurisprudencia de la
Corte constitucional
Con ocasión del examen de constitucionalidad
de leyes de la Ley 600 de 2000[55],
la Ley 906 de 2004[56]
y de la Ley 975 de 2005[57]
esta Corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el concepto de
víctima de hechos punibles y de graves violaciones de derechos humanos y del
derecho internacional humanitario, al igual que sobre el alcance de sus
derechos.
Específicamente la sentencia
C-370 de 2006 se ocupa in extenso de
la cuestión, al examinar la constitucionalidad de los artículos 5[58],
47[59]
y 48[60]
de la Ley 975 de 2005. Los demandantes acusaban a estas disposiciones de fijar
una definición restrictiva y excluyente de víctima, que a su vez limitaba la
titularidad del derecho a un recurso judicial efectivo, de las medidas de
rehabilitación y de satisfacción y de las garantías de no repetición. Señalaban
que “los
hermanos de una persona desaparecida forzadamente o asesinada, u otros
familiares que no estén en primer grado de consanguinidad, no tendrían derecho
a reclamar una reparación. Tratándose de un miembro de la fuerza pública que haya
sido asesinado en el marco del conflicto armado, sólo serán víctimas el
‘cónyuge, compañero o compañera permanente y familiares en primer grado de
consanguinidad’. En cuanto a la rehabilitación, la ley prevé que únicamente la
víctima directa y los familiares en primer grado de consanguinidad recibirán
atención médica y psicológica”.
Esta
Corporación resolvió los cargos planteados con fundamento en las siguientes
consideraciones:
6.2.4.2.9.
La Corte Constitucional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos han
entendido que son víctimas o perjudicados, entre otros, las víctimas directas y
sus familiares, sin distinguir, al menos para reconocer su condición de
víctimas del delito, el grado de relación o parentesco. En este sentido la
Corte Interamericana ya ha señalado lo siguiente:
“216. Este Tribunal ha señalado que el derecho de
acceso a la justicia no se agota con el trámite de procesos internos, sino éste
debe además asegurar, en tiempo razonable, el derecho de las presuntas víctimas
o sus familiares a que se haga todo lo necesario para conocer la verdad de lo
sucedido y para que se sancione a los eventuales responsables[61].”[62]
6.2.4.2.10.
En el mismo sentido, por sólo citar algunos casos adicionales, en la Sentencia
de 14 de marzo de 2001[63],
la Corte reconoció el derecho de los familiares – sin distinción por grado de
parentesco - al conocimiento de la verdad respecto de las violaciones de
derechos humanos y su derecho a la reparación por los mismos atropellos. Al
respecto, entre otras consideraciones, la Corte señaló: “Este tipo de leyes (se
refiere a las leyes de autoamnistia) impide la identificación de los individuos
responsables de violaciones a derechos humanos, ya que se obstaculiza la
investigación y el acceso a la justicia e impide a las víctimas y a sus
familiares conocer la verdad y recibir la reparación correspondiente.”. En el
mimo sentido en la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de
25 de noviembre de 2003[64],
señaló: “su función (se refiere a la función de los órganos judiciales) no se
agota en posibilitar un debido proceso que garantice la defensa en juicio, sino
que debe además asegurar en un tiempo razonable[65] el
derecho de la víctima o sus familiares a saber la verdad de lo sucedido y a que
se sancione a los eventuales responsables[66].
Finalmente, en la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de
15 de septiembre de 2005[67],
se señaló: “219. En efecto, es necesario recordar que el presente es un caso de
ejecuciones extrajudiciales y en este tipo de casos el Estado tiene el deber de
iniciar ex officio y sin dilación, una investigación seria, imparcial y
efectiva[68].
Durante el proceso de investigación y el trámite judicial, las víctimas de
violaciones de derechos humanos, o sus familiares, deben tener amplias
oportunidades para participar y ser escuchados, tanto en el esclarecimiento de
los hechos y la sanción de los responsables, como en la búsqueda de una justa
compensación[69].”:
En suma, el intérprete autorizado de la Convención Interamericana de Derechos
Humanos, cuyo artículos 8 y 25 hacen parte del bloque de constitucionalidad, ha
señalado que los parientes, sin distinción, que puedan demostrar el daño,
tienen derecho a un recurso efectivo para exigir la satisfacción de sus
derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación.
6.2.4.2.11.
Por su parte, la Corte Constitucional ha señalado que debe tenerse como víctima
o perjudicado de un delito penal a la persona ha sufrido un daño real, concreto
y específico, cualquiera sea la naturaleza de éste y el delito que lo ocasionó.
Subraya la Corte que en las presunciones establecidas en los incisos 2 y 5 del
artículo 5 se incluyen elementos definitorios referentes a la configuración de
ciertos tipos penales. Así, en el inciso 2 se señala que la condición de
familiar víctima se concreta cuando a la “víctima directa” “se le hubiere dado
muerte o estuviere desaparecida”. Es decir, que los familiares en el grado allí
señalado se tendrán como víctimas solo en tales supuestos. Esto podría ser
interpretado en el sentido de que los familiares, aun en el primer grado
establecido en la norma, no se consideran víctima si un familiar no fue muerto
o desaparecido. Esta interpretación sería inconstitucional por limitar de
manera excesiva el concepto de víctima a tal punto que excluiría de esa
condición y, por lo tanto, del goce de los derechos constitucionales propios de
las víctimas, a los familiares de los secuestrados, de los que sufrieron graves
lesiones, de los torturados, de los desplazados forzosamente, en fin, a muchos
familiares de víctimas directas de otros delitos distintos a los que para su
configuración exigen demostración de la muerte o desaparición. Esta exclusión
se revela especialmente gravosa en casos donde tal delito recae sobre familias
enteras, como sucede con el desplazamiento forzado, o donde la víctima directa
estando viva o presente ha sufrido un daño psicológico tal que se rehúsa a
hacer valer para sí misma sus derechos, como podría ocurrir en un caso como la
tortura. Las víctimas que demuestren haber sufrido un daño real, concreto y
específico, así como sus familiares que cumplan los requisitos probatorios
correspondientes, pueden hacer valer sus derechos.
6.2.4.2.12.
En este sentido, afectaría el derecho a la igualdad y los derechos al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia, que el legislador tuviera
como perjudicado del delito sólo a un grupo de familiares y sólo por ciertos
delitos, sin atender a que en muchos casos el grado de consanguinidad deja de
ser el factor más importante para definir la magnitud del daño causado y la
muerte o la desaparición no son los únicos aspectos relevantes para identificar
a las víctimas de grupos armados ilegales. Al respecto la sentencia citada
señaló:
Se requiere que haya un daño real, no necesariamente
de contenido patrimonial, concreto y específico, que legitime la participación
de la víctima o de los perjudicados en el proceso penal para buscar la verdad y
la justicia, el cual ha de ser apreciado por las autoridades judiciales en cada
caso. Demostrada la calidad de víctima, o en general que la persona ha sufrido
un daño real, concreto y específico, cualquiera sea la naturaleza de éste, está
legitimado para constituirse en parte civil, y puede orientar su pretensión a
obtener exclusivamente la realización de la justicia, y la búsqueda de la
verdad, dejando de lado cualquier objetivo patrimonial. Es más: aun cuando esté
indemnizado el daño patrimonial, cuando este existe, si tiene interés en la
verdad y la justicia, puede continuar dentro de la actuación en calidad de
parte. Lo anterior significa que el único presupuesto procesal indispensable
para intervenir en el proceso, es acreditar el daño concreto, sin que se le
pueda exigir una demanda tendiente a obtener la reparación patrimonial. La
determinación en cada caso de quien tiene el interés legítimo para intervenir
en el proceso penal, también depende, entre otros criterios, del bien jurídico
protegido por la norma que tipificó la conducta, de su lesión por el hecho
punible y del daño sufrido por la persona o personas afectadas por la conducta
prohibida, y no solamente de la existencia de un perjuicio patrimonial
cuantificable.
6.2.4.2.13.
Más adelante, en la Sentencia C-578 de 2002, al estudiar la constitucionalidad
de la Ley 742 de 2002 por medio de la cual se aprobó el estatuto de la Corte
Penal Internacional, al referirse a los criterios de ponderación de los valores
de justicia y paz, dijo la Corte:
“No obstante lo anterior, y con el fin de
hacer compatible la paz con la efectividad de los derechos humanos y el respeto
al derecho internacional humanitario, el derecho internacional ha considerado
que los instrumentos internos que utilicen los Estados para lograr la
reconciliación deben garantizar a las víctimas y perjudicados de una conducta
criminal, la posibilidad de acceder a la justicia para conocer la verdad sobre
lo ocurrido y obtener una protección judicial efectiva.[70]
Por ello, el Estatuto de Roma, al recoger el consenso internacional en la materia,
no impide conceder amnistías que cumplan con estos requisitos mínimos, pero sí
las que son producto de decisiones que no ofrezcan acceso efectivo a la
justicia.”
6.2.4.2.14. En suma, según el derecho constitucional,
interpretado a la luz del bloque de constitucionalidad, los familiares de las personas que han sufrido violaciones
directas a sus derechos humanos tienen derecho a presentarse ante las
autoridades para que, demostrado el daño real,
concreto y específico sufrido con ocasión de las actividades delictivas, se les
permita solicitar la garantía de los derechos que les han sido vulnerados. Esto
no significa que el Estado está obligado a presumir el daño frente a todos los
familiares de la víctima directa. Tampoco significa que todos los familiares
tengan exactamente los mismos derechos. Lo que sin embargo si se deriva de las
normas y la jurisprudencia citada, es que la ley no puede impedir el acceso de
los familiares de la víctima de violaciones de derechos humanos, a las
autoridades encargadas de investigar, juzgar, condenar al responsable y reparar
la violación.
6.2.4.2.15. Por
las razones expuestas, la Corte considera que viola el derecho a la igualdad y
los derechos de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a
un recurso judicial efectivo las disposiciones de la Ley demandada que excluyen
a los familiares que no tienen primer grado de consanguinidad con la víctima
directa, de la posibilidad de que, a través de la demostración del daño real,
concreto y específico sufrido con ocasión de las actividades delictivas de que
trata la ley demandada, puedan ser reconocidos como víctimas para los efectos
de la mencionada Ley. También viola tales derechos excluir a los familiares de
las víctimas directas cuando éstas no hayan muerto o desaparecido. Tales
exclusiones son constitucionalmente inadmisibles, lo cual no dista para que el
legislador alivie la carga probatoria de ciertos familiares de víctimas
directas estableciendo presunciones como lo hizo en los incisos 2 y 5 del
artículo 5 de la ley acusada.
Finalmente,
declaró exequibles los incisos segundo y
quinto del artículo 5º, en el entendido que la presunción allí establecida no
excluye como víctima a otros familiares que hubieren sufrido un daño como
consecuencia de cualquier otra conducta violatoria de la ley penal cometida por
miembros de grupos armados al margen de la ley. Igualmente declaró exequible la
expresión en primer grado de
consaguinidad de conformidad con el Presupuesto del Fondo para la reparación de
las víctimas, contenida en el artículo 47, en el entendido que no excluye
como víctima a otros familiares que hubieren sufrido un daño como consecuencia
de cualquier otra conducta violatoria de la ley penal cometida por miembros de
grupos armados al margen de la ley. Por último declaró la exequibilidad de la
expresión en primer grado de
consaguinidad del numeral 49.3, en
el entendido que no excluye como víctima a otros familiares que hubieren
sufrido un daño como consecuencia de cualquier otra conducta violatoria de la ley
penal cometido por miembros de grupos armados al margen de la ley.
En fecha más reciente la Corte
Constitucional, mediante la sentencia C-052 de 2012, estudió la exequibilidad
de una de las disposiciones objeto de examen en el presente proceso, el artículo
3 de la Ley 1448 de 2011. El problema jurídico
examinado en esa ocasión consistió en determinar si la limitación contenida en
el inciso 2° del citado precepto, respecto del grupo de familiares de la
víctima muerta o desaparecida que también se considerarán víctimas carecía de
justificación y en tal medida, resulta una medida discriminatoria, contraria al
derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución.
Para
resolver la cuestión planteada la Corte precisó el contenido normativo de las
expresiones acusadas, las cuales determinan las víctimas beneficiarias de las
medidas de atención, asistencia y reparación integral establecidas en dicho
cuerpo normativo. Así, indicó que el artículo 3° contiene las reglas a partir
de las cuales se definirá la aplicabilidad de las distintas medidas reparadoras
frente a casos concretos, y a continuación comparó las hipótesis contenidas en
sus incisos 1° y 2°.
Expresó
la Corte que el inciso 1° de este artículo desarrolla el concepto básico de
víctima, el que según el texto, necesariamente supone la ocurrencia de un daño
como consecuencia de unos determinados hechos, e incluye también otras
referencias, relacionadas con el tipo de infracciones cuya comisión generará
los derechos y beneficios desarrollados por esta ley y con la época desde la
cual deberán haber ocurrido esos hechos. Igualmente señaló que el inciso 2°
fija una nueva regla en torno a quiénes serán considerados víctimas, regla que
no hace directa alusión al hecho de que las personas allí previstas hayan
sufrido un daño que sea resultado de los hechos victimizantes, pero que en
cambio exige acreditar dos circunstancias fácticas que condicionan ese
reconocimiento, como son la muerte o desaparecimiento de la llamada víctima
directa y la existencia de una específica relación jurídica o de parentesco
respecto de aquella.
Sostuvo
la Corte que este inciso establece una presunción de daño que no se refiere al
universo de destinatarios ya contemplados en el inciso 1°, enunciado que
reconoce como víctimas a todas las personas que hubieren sufrido un daño, como
consecuencia de los hechos allí previstos. Destacó además, que el inciso 2º del
artículo 3° comienza con la expresión “también
son víctimas…”, lo que denota que esa nueva regla no tiene un efecto limitativo
sino aditivo frente a lo previamente determinado en el primer inciso.
Para
la Corte, al comparar las distintas situaciones reguladas por los incisos 1° y
2° del artículo 3° en comento, se encuentra que en realidad ambas reglas
conducen a un mismo resultado, cual es el reconocimiento de la condición de
víctima y, con ello, el acceso a los beneficios desarrollados por la Ley 1448
de 2011, aunque por distinta vía, pues
el primer enunciado normativo requiere la acreditación, en la forma prevista en
la misma ley, de un daño sufrido por la presunta víctima como consecuencia de
los hechos allí referidos, mientras que el segundo, en lugar de ello, exige
simplemente la existencia de un determinado parentesco, así como la
circunstancia de que a la llamada víctima directa se le hubiere dado muerte o
estuviere desaparecida, circunstancias que hacen presumir la ocurrencia de un
daño, presunción que en todo caso podrá ser desvirtuada.
A
partir de las anteriores reflexiones concluyó la Corte que si una persona
efectivamente ha sufrido daño como resultado de determinados hechos,
comprendidos dentro de los supuestos previstos en el inciso 1°, situación que
bien puede ser la de pareja y/o los parientes próximos de las personas
directamente afectadas, no resulta factible entender que sólo por la vía del
inciso 2° ella pudiera ser admitida como víctima, como lo afirmó el actor. Por
el contrario, constató que cualquier persona que ha sufrido daño como
consecuencia de los hechos previstos en el inciso 1° puede invocar la calidad
de víctima por la vía de ese mismo inciso 1°, con lo que en nada le afectarían
las restricciones contenidas en el inciso 2°, que solamente favorece en los
términos de la presunción allí establecida.
Empero,
para precaver una eventual interpretación restrictiva del inciso segundo del
artículo 3°, que excluyera personas distintas a las allí contempladas de los
beneficios establecidos en la Ley 1448 de 2011, situación que vulneraría el
derecho a la igualdad (art.
De
los precedentes antes citados resulta relevante destacar, para los propósitos
del presente proceso, que la Corte Constitucional ha acogido un concepto amplio
de víctima o perjudicado, al definirla como la persona ha sufrido un daño real,
concreto y específico, cualquiera sea la naturaleza de éste y el delito que lo
ocasionó. El daño sufrido no
necesariamente ha de tener carácter patrimonial, pero se requiere que sea real,
concreto y específico, y a partir de esta constatación se origina la
legitimidad para que participe en el proceso penal para buscar la verdad y la
justicia y ser titular de medidas de reparación. Igualmente que se ha entendido
que no se ajusta a Constitución las
regulaciones que restringen de manera excesiva la condición de víctima y que
excluyan categorías de perjudicados sin fundamento en criterios constitucionalmente
legítimos.
6. Breve descripción de las características relevantes de
la Ley 1448 de 2011
Con
el objeto de introducir algunos elementos de juicio que permitan abordar el
examen de constitucionalidad de los enunciados normativos acusados, y sin que
se pretenda hacer una revisión integral de la Ley 1448 de
La
Corte coincide con los intervinientes en la calificación de la Ley 1448 de 2011,
“por la cual se dictan medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado
interno y se dictan otras disposiciones”, como una ley de justicia
transicional. Esta percepción tiene fundamento tanto en su título como en su
contenido normativo, pues desde el primer artículo se señala que tiene como
propósito definir, dentro de lo que denomina como un marco de justicia
transicional, acciones concretas tanto de naturaleza judicial como
administrativa, al igual que acciones de naturaleza social y económica,
dirigidas a individuos como a colectivos, y destinadas a las víctimas de
infracciones al DIH y de violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de derechos humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado
interno (Art. l). La misma disposición señala que se tratará de medidas que
harían posible para estas víctimas, el goce efectivo de su derechos a la
verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, para así
reconocer su condición de víctimas, su derecho a la dignidad humana y la
materialización de sus derechos constitucionales (Art. l).
El
artículo segundo alude las cuestiones de las que se ocupará la ley, entre las
que se incluyen: (a) la regulación de los derechos a la ayuda humanitaria,
atención, asistencia y reparación, referidos a las personas que individual o
colectivamente hayan sufrido un daño como consecuencia de infracciones al DIH o
de graves violaciones a los derechos humanos, ocurridas con ocasión de
conflicto armado interno y que sean reconocidas como víctimas por la misma ley,
y (b) el establecimiento de herramientas
para que éstas [las víctimas reconocidas por la misma ley] reivindiquen su dignidad y asuman su plena
ciudadanía, esto es, el establecimiento de los que deberían ser recursos o
mecanismos para exigir los derechos referidos (art. 2).
La
Ley 1448 de 2011 ésta está dividida en ocho (8) títulos que comprenden los
siguientes tópicos: (i) disposiciones generales, que se refiere al objeto,
ámbito, definición de víctima y principios (arts.
De
la lectura de la Ley 1448 de 2011 se desprende que el concepto de reparación
consagrado en esta norma comprende las medidas de restitución, indemnización,
rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones
individual, colectiva, material, moral y simbólica[71].
Adicionalmente, la Ley desarrolla el marco legal de las mismas y encomienda al
Gobierno Nacional su implementación mediante el Plan Nacional de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas[72],
e igualmente le atribuye facultades para la expedición de normas que protejan y
garanticen los derechos y costumbres de los grupos étnicos[73], y hace constantes alusiones a la inclusión de
las víctimas en el proceso de diseño y seguimiento de las medidas de reparación
integral contenidas en dichos instrumentos[74].
La
Ley contempla la satisfacción de reclamos individuales, pero también de
carácter colectivo, pues las víctimas reconocidas por el artículo 3 son tanto
los individuos como los grupos o comunidades que comparten una identidad o
proyecto de vida común. Para garantizar sus derechos a la verdad[75],
la justicia[76],
la reparación[77]
y las garantías de no repetición[78]
que se deberá implementar un programa
masivo de reparaciones con enfoque diferencial[79].
Esto último garantiza que se tendrán en cuenta las diferencias entre víctimas
al igual que la diferencia de daños sufridos por ellas en razón de su edad,
género, orientación sexual y situación de discapacidad.
7. El trámite legislativo
de las limitaciones temporales contenidas en los artículos 3 y 75 de la Ley
1448 de 2011
Con
el propósito de verificar si las limitaciones temporales introducidas en los
artículos 3 y 75 de la Ley 1148 de 2011 fueron objeto de una amplia discusión,
y sin que se entienda que se realiza un examen de la constitucionalidad del
trámite de la ley, a continuación se hará referencia al debate al interior de
las dos cámaras del Congreso de la República de las fechas cuestionadas por los
demandantes en el presente proceso.
El
proyecto que finalmente cristalizó en la Ley 1448 de 2011 fue de origen
parlamentario y gubernamental. La iniciativa fue radicada por el Ministro del
Interior y de Justicia, así como por los senadores de Armando Benedetti, José
Darío Salazar, Juan Francisco Lozano, Juan Fernando Cristo y los Representantes
a la Cámara, Guillermo Rivera, Germán Barón, entre otros congresistas. En el
articulado inicialmente propuesto no se incluían limitaciones temporales a la
titularidad de las medidas de reparación establecidas contempladas en el
proyecto[80].
Posteriormente,
en la ponencia para el segundo debate en la plenaria de la Cámara, de
Representantes se introduce una limitación temporal en el artículo 3[81]
que definía el universo de los beneficiarios de las medidas de reparación
previstas en la ley y en el artículo 63[82]
que regulaba el derecho de restitución. La fecha adoptada fue el primero de
enero de 1993, al respecto se consiga en la Gaceta del Congreso 1004 de 2010:
Se
introdujo una fecha, aplicable al concepto de víctima, que se refiere al año de
1993. Esta fecha no fue producto de la arbitrariedad de los ponentes, sino que
por el contrario, responde a que en dicho año el Estado colombiano asumió la
existencia de una confrontación armada y fue expedida la primera Ley de Orden
Público que conoce el país, que convirtió en permanentes varios de los 60
decretos que el Gobierno había adoptado en uso de las facultades de conmoción
interior. Esta ley, marca el inicio de una lucha frontal contra los grupos
armados al margen de la ley y, por ende, de un escalamiento de la confrontación
bélica interna en el país. Por ello, si bien pudieron existir, como de hecho
existieron, violaciones graves y manifiestas de Normas Internacionales de
Derechos Humanos con anterioridad al año de 1993, el marco de violencia
generalizada y confrontación, en donde las violaciones masivas de Derechos
Humanos sufrieron un incremento exponencial, inició oficialmente en este año al
vincular al Estado, mediante ley, como una parte en la confrontación.[83]
En
la Gaceta del Congreso 116 de marzo 23 de 2011 se da cuenta del debate que tuvo
lugar en la plenaria de la Cámara de representantes del proyecto de ley, en el
cual tuvo una parte importante la determinación de las fechas relacionadas con
la titularidad de las medidas de reparación contempladas en el proyecto y con
el derecho a la restitución.
Cabe
citar, entre otras, la intervención del representante Óscar Fernando Bravo Realpe:
Es
deber del Estado, restituir esas tierras a los despojados, es preciso para
ello, y esa es la propuesta de esta ley, acudir a la justicia transicional con
normas especiales de protección a las personas que fueron despojadas de sus
tierras. Las normas transicionales, aplicarán a hechos, decía la ponencia,
ocurridos entre el primero de enero del 93 y el primero de enero de 2011.
Debo
aclarar que anteriormente habíamos llegado a un acuerdo sobre aplicar la Ley de
Víctimas, a partir de 1984, y la Ley de Restitución de Tierras, a partir de
1990. Posteriormente, hace unos 15 días, en una reunión sostenida en Palacio,
con voceros de todos los partidos, los Ministros, en presencia del señor
Presidente de la República, habíamos llegado a un acuerdo, por petición del
Vicepresidente de la República, de que fuera el año 1991 el de inicio, y no el
de 1984 que es más símbolo de violencia que de Unidad Nacional.
Allí,
el doctor Rafael Pardo, propuso el año 1993 para conmemorar la primera ley de
orden público, y le hemos dado vuelta y hemos trasnochado con la fecha. Y
nuestro interés, obviamente, como Congreso, es cobijar el mayor ámbito posible
de víctimas. Por eso hoy estamos llegando, y solo hoy a un consenso previa
consulta con el Gobierno para que sea el primero de enero de 1985, cuando
arranque la aplicación de esta ley.
Claro,
la pregunta sería, y por qué no 1940 o 1950, o desde la Guerra de los Mil Días,
pues porque tenemos que ser fiscalmente responsables, y el Estado y el Gobierno
nos tiene que decir exactamente desde qué fecha se compromete a indemnizar a
esas víctimas o a restituir esas tierras, y si bien no hay una fecha mágica que
el Espíritu Santo haya depositado sobre nuestras mentes, es una fecha de
consenso y es una fecha de acuerdo que el Partido Conservador acepta, porque
precisamente fue el que la propuso, cuando discutimos inicialmente la fecha, el
primero de enero de 1985 y no como estaba, 1984 o 1993.[84]
El
representante Iván Cepeda Castro sostuvo:
Por
último, señor Presidente, la fecha en que comienza esta ley a regir para las
víctimas, es un tema esencial, el Gobierno había propuesto la fecha de 1993,
pero al parecer, afortunadamente, se ha cambiado esa fecha en la última, a
última hora, por la fecha de 1985; eso sigue siendo claramente insuficiente.
Pero puede permitir que por lo menos 35 mil personas que fueron asesinadas en
ese segundo, en esa segunda etapa de la década de los 80, puedan ser reparadas
sin hablar de las personas que fueron desplazadas en ese momento.
No
quiero aquí hacer la larga enunciación de lo que fueron los hechos de la
violencia en 1980, baste decir con que los carteles del narcotráfico llegaron a
su punto culminante, con que los grupos paramilitares fueron formados y se
expandieron en regiones como Córdoba, como Urabá, como el Meta, que en esa
cruenta década fueron además llevados al fracaso procesos de paz con distintos
grupos de guerrilla. Y todo eso generó un espiral de violencia tal, que no
pasaba día, en la década de los 80, en que no tuvieran que registrarse noticias
como la masacre de La Rochela, como la muerte de campesinos en La Mejor
Esquina, en Córdoba, la muerte de 4 candidatos presidenciales a final de la
década de 1980; por eso yo invito a que se mantenga esa fecha que, repito, es
totalmente o por lo menos significativamente insuficiente, pero puede ayudar a
avanzar en los procesos de reparación.[85]
Nuevamente
intervino el representante Óscar Fernando Realpe:
Presidente,
quiero explicarle a la Cámara lo que ha pasado con la fecha. Vamos a actuar con
total claridad. De manera particular me dirijo a los queridos compañeros del
Partido de la U; nosotros habíamos acordado en la Comisión Primera con el
Gobierno, la fecha del 1° de enero del año 84 ¿Por qué? Porque se decía que ese
año se recrudeció la violencia, especialmente con algunos frentes de las Farc,
con frentes del ELN. Que se aumentó la tasa de homicidios de manera
considerable. Luego, en una reunión que tuvimos en palacio con todos los
partidos, allí el Vicepresidente de la República, doctor Angelino Garzón,
propuso que en lugar de conmemorar un hecho negativo como era el aumento de la
violencia, conmemoráramos un hecho positivo como era la nueva Constitución de
Colombia y en consecuencia propuso el año 91.
En
esa misma mesa, el Presidente del Partido Liberal, el doctor Rafael Pardo,
propuso que no fuera el 91 sino el 93, para conmemorar la primera ley de orden
público. Todos aceptamos el año 93. Con posterioridad, debo decir que el doctor
Rafael Pardo hizo un mea culpa ante el Presidente de la República, diciéndole
que evidentemente no estaba eso de conformidad con lo que se había propuesto en
la Comisión Primera por casi todas las bancadas, y dejamos que echó para atrás
en eso de la fecha.
Hoy
hemos consultado con el Gobierno, particularmente con el señor Ministro del
Interior, digo textualmente con quién, con el Director de Acción Social, con el
señor Ministro de Agricultura, y hubo un acuerdo acerca de la fecha propuesta
por el Presidente de la República que no quiere que sea el año 84, porque el Presidente
está de acuerdo en que no se conmemoren hechos violentos, pero que él acepta,
es que no he terminado, que sea a partir del primero de enero de 1985, y por
eso hemos aceptado esa fecha[86].
También
participó el Ministro de Agricultura, Juan Camilo Restrepo en el siguiente
sentido:
(...)
yo entiendo que ha habido, y ahora inclusive hay un cierto acuerdo político en
torno al 1° de enero de 1985, pero no quería dejar de registrar que en cuanto a
Restitución de Tierras se refiere, al Ministerio de Agricultura lo deja más
tranquilo la fecha de 1993 y explico las razones.
Ustedes
saben muy bien que existe una figura que se llama la prescripción
extraordinaria de dominio; si la fecha de entrada en vigencia de la ley de
Restitución de Tierras queda con un plazo superior a los 20 años, como
sucedería con el 85, vamos a tener probablemente un gran alud de solicitudes y
de recursos, alegando prescripción adquisitiva de dominio que se puede
desvirtuar pero no deja de incorporarle una gran complejidad al proceso. Y en
segundo lugar, los estudios, digamos así catastrales que hemos podido
hacer, muestran que mientras usted más se remonta en el tiempo, más difusa y
menos clara la precisión catastral y la documentación escritural de todos estos
predios. Entonces puede haber dificultades.
Entiendo,
y el Gobierno no va a hacer un casus
belli, por decirlo así, de esta fecha, pero sí quisiera registrar estas
preocupaciones en el acta de esta reunión.[87]
A
su vez el representante Guillermo Abel Rivera Flórez afirmó:
Gracias
señor Presidente. Quisiera solamente apelar a los argumentos, y quisiera
pedirles el favor de que no convirtamos este tema un pulso interpartidario al
interior de la coalición del Gobierno.
Aquí
se ha contado muy bien la historia sobre la redacción de este artículo al
interior de la coalición de Gobierno, siempre ha sido complejo establecer una
fecha límite hacia atrás, porque cualquier fecha es arbitraria. Uno no tiene
argumentos, para pensar de 1948 en adelante para poner solamente un ejemplo, un
año en el que no se hayan presentado violaciones a los Derechos Humanos en
Colombia.
Luego,
esta ha sido una disyuntiva que nos ha tomado mucho tiempo y muchísimas
reflexiones. Se habló de 1991 por ser la fecha de expedición de la
Constitución, se habló de 1993 porque fue la fecha en la que se expidió la
primera ley de orden público; pero quisiera ofrecerles a ustedes argumentos
para defender la idea de 1985, sin que eso al igual que lo plantea el señor
Ministro de Agricultura, se convierta en un asunto de honor, es un asunto de
argumentos, y los argumentos son los siguientes seño res Representantes.
En
1984 se celebró la séptima conferencia de las Farc, y las Farc en esa
conferencia tomaron la decisión de desarrollar una relación estructural con el
narcotráfico y se expandieron por todo el país. Y creció su aparato militar y,
por ende, se incrementaron las violaciones a los derechos humanos por parte de
esa organización criminal. Fue a mediados de los 80 cuando el narcotráfico creó
el MAS, creó los macetos, y de alguna manera la versión de organización
paramilitar que conocemos hoy a partir de mediados de los 80 desplegó su
accionar criminal.
Fue
a partir de mediados de los 80, cuando el narcoterrorismo del cartel de
Medellín empezó a desplegar sus acciones de homicidios selectivos, pero también
de homicidios indiscriminados por toda la geografía nacional. Piensen ustedes
en la bomba del avión de Avianca, piensen ustedes en la bomba del centro
comercial de la carrera 15 con calle 93, piensen ustedes en el magnicidio de
Luis Carlos Galán en 1989, piensen ustedes en el asesinato de Bernardo
Jaramillo por esa misma época.
Pero
también todas estas organizaciones desde mediados de la década de los 80,
empezaron a registrar para infortunio de la sociedad colombiana las más
cruentas masacres, La Rochela, Segovia, el genocidio de la Unión Patriótica.
Luego, señores Representantes, si aquí tomáramos la decisión respetable de
admitir el año de 1993 como la fecha límite hacia atrás, estaríamos excluyendo
hechos notables, no solamente frente al país sino frente al mundo en materia de
violaciones a las normas internacionales de los Derechos Humanos y a las
infracciones del Derecho Internacional Humanitario.
El
doctor Augusto Posada, me preguntaba, ah Soto, y de manera informal, que él
quisiera que alguien le dijera cuánto cuestan las víctimas desde 1985 hasta
1993. Y yo le diría que por supuesto tienen un costo, le diría también que
algunas de esas víctimas ya fueron indemnizadas monetariamente, y que a lo
mejor a esa figura no acudirían.
Pero
es que este proyecto de ley, como lo mencionábamos al inicio de la presentación
del contexto del articulado, tiene también medidas simbólicas. Este proyecto
consagra también medidas en materia de verdad, y todas esas medidas quedarían
excluidas, y quedarían excluidas para el archivo de las violaciones de los
Derechos Humanos en el marco de esta ley. Todos esos acontecimientos
reprobables, reprochables, pero que han marcado un hito en materia de la
historia de la violencia en este país.
Y
termino diciendo lo siguiente señor Presidente, y este es un respetuoso llamado
de atención al Gobierno Nacional, cierto es que en la mesa de la Unidad
Nacional se acordó el año de 1993 por las razones que ya se explicaron, pero
también cierto es que el doctor Rafael Pardo se comunicó con el Presidente de
la República, y como les consta a los Ministros el Presidente de la República,
aceptó que se incorporara como fecha límite hacia atrás el 1° de enero de 1985.
Luego, venir a nombre del Gobierno a decir que se sienten más cómodos con 1993,
pero que no es una causa de honor, es un mensaje ambivalente y ambiguo frente a
la Plenaria de la Cámara de Representantes.
Quisiera,
señor Presidente y con esto termino, pedirle a usted que le ofrezca el uso de
la palabra al señor Ministro del Interior, que se lo ofrezca al doctor Diego
Molano, que son testigos de excepción de la última decisión que aceptó el señor
Presidente de la República en su condición de cabeza de la coalición del
Gobierno de Unidad Nacional.
Finalmente,
el texto aprobado por la Cámara de Representantes acoge la fecha del primero de
enero de 1991 tanto para la titularidad de las medidas de reparación previstas
en la ley como en lo referente al derecho a la restitución, así queda
consignado en la Gaceta 1139 de 28 de diciembre de 2010:
Art.
3. Víctimas. Se consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas
personas que individual o colectivamente hayan sufrido menoscabo en sus
derechos fundamentales, por hechos ocurridos a partir de 1991, siempre que este
menoscabo sea consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario
o de violaciones graves y manifiestas a las Normas Internacionales de Derechos
Humanos.
Art.
63. Titulares del derecho a la restitución. Las personas que fueran propietarias,
poseedoras, tenedoras, u ocupantes de tierras, y que hayan sido despojadas de
estas, o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa
e indirecta de los hechos entre 1991 y el primero de enero de 2011 y que
configuren las violaciones de que trata el articulo 3 de la presente ley pueden
solicitar la restitución de tierras o vivienda rural en los términos
establecidos en este capítulo, sin perjuicio de otras reparaciones a que haya
lugar conformidad a lo establecido en la presente ley.
La
ponencia para primer debate en la Comisión primera del Senado de la República
propuso fechas distintas respecto de la titularidad de las medidas de
reparación y del derecho de restitución. En la Gaceta del Congreso 63 de 2011
se consigna:
Los
Senadores Ponentes después de reiteradas discusiones y análisis sobre el texto
a proponer a la Comisión Primera, plantearon entre otras las siguientes
modificaciones:
Fechas.
La Cámara de Representantes aprobó 1991 como la fecha a partir de la cual las
víctimas podrían acogerse a las medidas contempladas en la presente. Los
Senadores acordaron modificar la fecha, al el 1° de enero de 1986.[88]
Igualmente
se sugiere la modificación del artículo correspondiente a la restitución de
tierras en el siguiente sentido:
Restitución
de tierras. El texto propuesto en el acápite correspondiente a la restitución
de tierras, tiene como propósito hacer realidad en forma expedita y segura el
derecho a la restitución de tierras despojadas y abandonadas forzosamente por
actos generalizados de violencia armada ilegal desde 1991 hasta la vigencia de
la presente ley, mediante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras quien impulsará el proceso, aporte los elementos
probatorios que permitan al Magistrado de las Salas de Restitución de Tierras
de los Tribunales Superiores de Distrito, dictar la sentencia con suficientes
elementos de juicio, de tal forma que en corto término se produzca un fallo
definitivo, que restituya la tierra al despojado y determine las sumas que
deban pagarse a los terceros que hayan demostrado sus derechos legítimos en el
proceso.[89]
Uno
de los ponentes, el senador Luis Carlos Avellaneda, deja la siguiente
constancia:
El
establecimiento de dos fechas diferentes para el reconocimiento y reparación de
las víctimas, por un lado, y para la restitución de tierras por el otro, no es
consecuente con la integralidad pretendida al acumular estas dos iniciativas
desde su trámite en la Cámara de Representantes; con el agravante que la fecha
inicial para la reparación a las víctimas del 1° de enero de 1986, contenida en
la presente ponencia para primer debate en el Senado de la República, si bien
mejora la propuesta final aprobada por la Cámara en el primer período de la
presente legislatura, no es satisfactoria a la luz de los derechos de verdad,
justicia y reparación, por facilitar la impunidad sobre innumerables actos
criminales. En vía de ejemplo de este fenómeno tenemos que: entre 1980 y 1985
fueron perpetrados alrededor de 5.000 actos criminales entre asesinatos,
torturas y desapariciones forzosas atribuibles a agentes del Estado y al
paramilitarismo;
En
la ponencia para segundo debate en el Senado de la República se da cuenta de la
discusión que tuvo lugar en el seno de la Comisión Primera respecto de las fechas mencionadas. Al respecto se consigna:
Respecto
a las fechas, el pliego de modificaciones presentado proponía el 1º de enero de
1986 como la fecha a partir de la cual las víctimas podrían acogerse a las
medidas contempladas en la presente. El Senador Avellaneda y Londoño
manifestaron su desacuerdo e insistieron como contrapropuesta en el 1º de enero
de 1980. En el transcurso de la discusión el Senador Barreras en representación
del Partido de la U solicitó esta fuera modificada para regir desde el 1º de
enero de 1985, proposición que finalmente aceptó la Comisión. Adicional a ello,
el coordinador ponente, propuso para las víctimas anteriores a esta fecha, el
acceso a medidas de reparación simbólica, derecho a la verdad y garantías de no
repetición.
Los
procesos de restitución, continúan con el planteamiento del pliego, esto es,
contemplados los casos entre el 1º de enero de 1991 y el término de la vigencia
de la presente ley.[90]
Se
propone, en consecuencia, una modificación al texto del artículo 3 el cual
queda con el siguiente tenor:
Artículo
3°. Víctimas. Se consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas
personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos
ocurridos a partir del 1º enero de 1985, como consecuencia de infracciones al
Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las
normas Internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto
armado interno.
En
la plenaria del Senado de la república también fueron ampliamente debatidas las
fechas en cuestión, como queda de manifiesto de la lectura de las intervenciones consignadas en la Gaceta
469 de junio 30 de 2011.
Así,
por ejemplo, el senador Juan Fernando Cristo Bustos hace una descripción
general del contenido de la ley y señala que el artículo
Lo
primero, víctima es todo aquel que haya sufrido un daño a partir del 1º de
enero del 85 según esta ley, llegamos al consenso de la fecha 1º de enero del
85, que hay debate, que a todos no les gusta por una u otras razones, ese es el
consenso: 1º de enero de 1985, infracciones a los Derechos Humanos y al Derecho
Internacional Humanitario, y también son víctimas el cónyuge compañero o
compañera permanente, pareja del mismo sexo y familiar en primer grado de
consanguinidad, primero civil de la víctima directa, hasta ahí vamos, todo con
ocasión del conflicto armado interno (…)
Hay
dos observaciones finales sobre este tema del artículo 3° que estamos
sometiendo a consideración acá de la Plenaria.
La
primera que ya fue aprobada en la Comisión Primera y es, que esta fecha del 1º
de enero de 1985 se adopte como fecha para efectos de las medidas de reparación
económica a las que tienen derecho las víctimas, es decir, la indemnización,
las medidas de asistencia en salud, en educación, en vivienda, pero para
efectos de derecho a la verdad, de la reparación simbólica, de las garantías de
no repetición, las víctimas anteriores al 1º de enero del 85 también están
incluidas dentro de la ley.
Es
decir, la ley incorpora a todas las víctimas en todo tiempo, simplemente hace
la diferenciación de las víctimas a partir del 1º de enero del 85 para las
medidas de carácter económico que tienen un costo fiscal para el Estado
colombiano, pero todas las víctimas en este país con ocasión del conflicto van
a ser reconocidas y dignificadas en esta ley.[92]
Por
su parte el senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona expresó las razones que le
llevaban a disentir de esa fecha:
La
fecha de 1985, para reparación de las víctimas, que nosotros creemos, debe ser
desde el 1° de enero de 1980, porque si ustedes ven el cuadro que allí tenemos,
desde el año de 1981, empieza una victimización extrema en el país. En el año
81, doscientos sesenta y nueve asesinatos políticos, en el 82, quinientos
veinticinco, en el 83 quinientos noventa y cuatro, en el 84 quinientos cuarenta
y dos, en el 85 seiscientos treinta asesinatos de carácter político. Y en toda
la década vamos a registrar un total de asesinatos políticos de 14 mil 150,
desaparecidos en el año 81 ciento uno, en el 82 ciento treinta, en el 83 ciento
nueve, en el 84 ciento veintidós y en el 85 ochenta y dos, para un total en
toda la década del año 80 de desaparecidos, de 1.588. En limpieza social, en
los años
Bien,
Los secuestros de la guerrilla van a empezar, digamos, en 1980, no van a
empezar en 1980, pero tenemos este registro desde 1980, arrancan con 16 y van a
terminar en el año 91 con 802 y en total atribuirles a la guerrilla, tenemos
dos mil 938 secuestros. Un crimen de lesa humanidad, un crimen que todos
nosotros aborrecemos, que ayudó a desprestigiar a la guerrilla, que ayudó a
quitarles simpatía, y eso hace parte de la victimización que hoy tenemos en el
país.
En
ese tema de la victimización y conforme a la doctrina de seguridad nacional,
aparece la narcoviolencia, con ella el narcoparamilitarismo y entonces aparecen
en el escenario nacional, esos episodios horrendos de nuestra historia: las
masacres, masacres que en el año de 199¿, en el año de 1988 se registran 70
masacres, en el año 89 sesenta y siete, en el año 90 sesenta y nueve y luego
del año 97 tenemos 116 masacres y tal su punto más alto lo tenemos en el año
2000 con doscientas treinta y seis masacres, dentro de las cuales están esas
masacres que están representadas en unas fotografías que, repito, nos hacen
horrorizar, nos erizan cuando vemos esas imágenes y nos muestran hasta dónde la
villanía ha sido capaz de llegar.
Entre
1996, enero de 1996 y junio de 1997 fueron desplazadas 36 mil 677 personas,
pero también aquí debemos registrar los altos índices de pobreza y de
concentración de la propiedad, que son coadyuvantes a la victimización, para
comienzos de este siglo, nosotros teníamos todavía un 56 por ciento de pobreza,
47.2 por ciento en las zonas urbanas, 79.6 por ciento en las áreas rurales,
teníamos 12 mil propietarios que representaban el 6 por ciento de las tierras y
que eran dueños del 79 por, perdón, teníamos 12 mil propietarios en el 6 por
ciento del territorio que eran dueños del 20 por ciento del total de la tierra
agropecuaria y el 82 por ciento, en contradicción en el 82.4 por ciento de los
predios rurales del país, eran minifundios, y sólo ocupaban el 15.6 por ciento
del área rural del país.
Allí
también necesitamos registrar toda la violencia de carácter sindical, una
violencia que desde el año de 1986 hasta el año 2010 registró dos mil 842
asesinatos de dirigentes sindicales, y ese tema sindical no acaba ahí,
necesitamos mostrar cómo la tasa de sindicalización, Senador Lozano, ha caído
al 4.2 por ciento, 4.2 por ciento y cómo la tasa de negociación colectiva en el
mundo del trabajo solamente representa al 0.47 por ciento del total de los
trabajadores, con esas cifras nosotros podemos prácticamente decir que aquí en
Colombia no hay derecho de asociación sindical, existe en el papel, pero en la
práctica no, y el derecho a la negociación colectiva no existe, lo que implica
que los patronos imponen, de manera unilateral las condiciones de trabajo.
(…)
Mostrado este cuadro de horror, de pavor que es la victimización, quisiera
pasar ya a un segundo capítulo, a decir, nuevamente que el Polo Democrático
Alternativo, mi partido, está dispuesto a votar positivamente este proyecto de
ley, pero encontramos Senadoras y Senadores muchos aspectos problemáticos, y
por eso vamos a clamar de todos, su atención, como debe hacerse en toda
democracia, escuchar a la oposición, con razonabilidad, para saber si la
oposición está en lo cierto o no, y recoger de ella lo que esté adecuado al
bienestar general.
(…)
Un segundo aspecto problemático que encontramos en la definición de víctima del
artículo 3° de la ponencia mayoritaria, es que allí se habla de que para
reparación de víctimas, vamos a hablar de 1° de enero de 1985 y para
restitución de tierras de 1° de enero de 1990, nosotros consideramos con todo
respeto que esa fecha es inadecuada, aunque consideramos que toda fecha como
tal vez lo dijo reiteradamente el Senador Hernán Andrade durante todos los
debates, cualquier fecha resulta arbitraria para empezar a contabilizar la
victimización de este país, nosotros creemos que toda la década del 80 no puede
dejar de tenerse en cuenta por este Congreso, para efecto de reparación de las
víctimas y para el efecto de la restitución de las tierras, y lo decimos por lo
que ya significamos precedentemente, el número significativo de víctimas
durante toda la década de 1980 y porque en toda la década del 80 tuvimos un
despojo de tierras y un abandono de ellas forzado, que se acerca a las 248 mil
Por
eso, repito, en nuestra propuesta estamos colocando como fecha única, tanto
para reparación administrativa como para restitución de tierras, la del 1° de
enero de 1980.[93]
El
senador Hemel Hurtado Angulo acotó:
El
Partido de Integración Nacional, apoya realmente este proyecto convencido de
que se convertirá en una herramienta eficaz para lograr ese sueño, esa tan anhelada
convivencia pacífica entre colombianos y colombianas, sin embargo hay
inquietudes y voy a tocar tres puntos brevemente.
El
primero, que tiene que ver con la fecha y lo grafico de la siguiente manera,
qué pasa con una víctima en un hecho ocurrido el 31 de diciembre de 1984, por
unas circunstancias similares, por los mismo móviles, por los mismo actores
frente a otra víctima en un hecho ocurrido el 1° de enero de 1985; es decir, 4,
5, 6, 8 ó 10 horas después.
Yo
pienso que aquí se va a abrir paso a una posición fijada por el Senador Luis
Fernando Velasco en el sentido de que cualquier persona demandando e invocando
el principio de igualdad puede romper los linderos realmente que frente a fecha
está fijando esta iniciativa.[94]
Finalmente
el senador Luis Carlos Avellaneda propuso varias modificaciones, una de ellas
que la fecha para reparación y restitución de tierras fuera el primero de enero
de 1980, pero no fue aprobada y el
artículo tercero resultó aprobado como estaba redactado en la ponencia y así
finalmente quedaría plasmado en el texto promulgado de la Ley 1448 de 2011.
8.
Algunas consideraciones sobre el principio general de igualdad y el derecho a
la igualdad
Como
ha reconocido la jurisprudencia constitucional, la igualdad cumple un triple
papel en nuestro ordenamiento constitucional por tratarse simultáneamente de un
valor, de un principio y de un derecho fundamental[95].
Este múltiple carácter se deriva de su consagración en preceptos de diferente
densidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamiento
jurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo constitucional establece entre los
valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional la igualdad,
mientras que por otra parte el artículo 13 de la Carta ha sido considerado como
la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de
igualdad. Adicionalmente existen otros mandatos de igualdad dispersos en el
texto constitucional, que en su caso actúan como normas especiales que
concretan la igualdad en ciertos ámbitos definidos por el Constituyente[96].
Otro
aspecto de la igualdad que debe ser señalado en esta breve introducción es que
carece de contenido material específico, es decir, a diferencia de otros
principios constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbito
concreto de la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante
cualquier trato diferenciado injustificado. De la ausencia de un contenido
material específico se desprende la característica más importante de la
igualdad: su carácter relacional.
En
efecto, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional colombiana la
igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más
regímenes jurídicos que actúan como términos de comparación; por regla general un
régimen jurídico no es discriminatorio considerado de manera aislada, sino en
relación con otro régimen jurídico. Adicionalmente la comparación generalmente
no tiene lugar respecto de todos los elementos que hacen parte de la regulación
jurídica de una determinada situación sino únicamente respecto de aquellos
aspectos que son relevantes teniendo en cuenta la finalidad de la
diferenciación[97].
Ello supone, por lo tanto, que la igualdad también constituye un concepto
relativo, dos regímenes jurídicos no son iguales o diferentes entre si en todos
sus aspectos, sino respecto del o de los criterios empleados para la
equiparación.
Dicho
carácter relacional es uno de los factores que explica la omnipresencia del
principio de igualdad en la jurisprudencia de esta Corporación, pues hace
posible que sea invocado frente a cualquier actuación de los poderes públicos
con independencia del ámbito material sobre el cual se proyecte. También
influye en la interpretación del principio de igualdad porque, como ha señalado
la doctrina, desde el punto de vista estructural éste necesariamente involucra
no sólo el examen del precepto jurídico impugnado, sino que además la revisión
de aquel respecto del cual se alega el trato diferenciado injustificado amén
del propio principio de igualdad. Se trata por lo tanto de un juicio trimembre.
El
control de constitucionalidad en estos casos no se reduce, entonces, a un
juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto
constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico
que actúa como término de comparación. En consecuencia se entabla una relación
internormativa que debe ser abordada utilizando herramientas metodológicas
especiales tales como el test de igualdad, empleado por la
jurisprudencia de esta Corporación[98].
Ello
a su vez determina que en numerosas oportunidades el resultado de control no
sea la declaratoria de inexequibilidad de la disposición examinada, razón por
las cuales los tribunales constitucionales han debido recurrir a distintas modalidades de sentencias con la
finalidad de reparar la discriminación normativa[99].
Ahora
bien, la ausencia de un contenido material específico del principio de igualdad
no significa que se trate de un precepto constitucional vacío, por el
contrario, precisamente su carácter relacional acarrea una plurinomatividad que
debe ser objeto de precisión conceptual. De ahí que a partir de la famosa
formulación aristotélica de “tratar igual a los iguales y desigual a los
desiguales”, la doctrina y la jurisprudencia se han esforzado en precisar
el alcance del principio general de igualdad
–al menos en su acepción de igualdad de trato- del cual se desprenden
dos normas que vinculan a los poderes públicos: por una parte un mandamiento de
tratamiento igual que obliga a dar el mismo trato a supuestos de hecho
equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para otorgarles un
trato diferente, del mismo modo el principio de igualdad también comprende un
mandato de tratamiento desigual que obliga a las autoridades públicas a
diferenciar entre situaciones diferentes. Sin embargo, este segundo contenido
no tiene un carácter tan estricto como el primero, sobre todo cuado va dirigido
al Legislador, pues en virtud de su reconocida libertad de configuración
normativa, éste no se encuentra obligado a la creación de una multiplicidad de
regímenes jurídicos atendiendo todas las diferencias, por el contrario se
admite que con el objeto de simplificar las relaciones sociales ordene de
manera similar situaciones de hecho diferentes siempre que no exista una razón
suficiente que imponga la diferenciación.
Esos
dos contenidos iniciales del principio de igualdad pueden a su vez ser
descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a
destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de
trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten
ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios
cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes
sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato
diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte
similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más
relevantes que las similitudes. Estos cuatro contenidos tienen sustento en el
artículo 13 constitucional, pues mientras el inciso primero del citado precepto
señala la igualdad de protección, de trato y en el goce de derechos, libertades
y oportunidades, al igual que la prohibición de discriminación; los incisos segundo
y tercero contienen mandatos específicos
de trato diferenciado a favor de ciertos grupos marginados, discriminados o
especialmente vulnerables.
De
los diversos contenidos del principio general de igualdad, surgen a su vez el
derecho general de igualdad, cuya titularidad radica en todos aquellos que son
objeto de un trato diferenciado injustificado o de un trato igual a pesar de
encontrarse en un supuesto fáctico especial que impone un trato diferente, se
trata entonces de un derecho fundamental que protege a sus titulares frente a
los comportamientos discriminatorios o igualadores de los poderes públicos, el
cual permite exigir no sólo no verse afectados por tratos diferentes que
carecen de justificación sino también, en ciertos casos, reclamar contra tratos
igualitarios que no tengan en cuenta, por ejemplo, especiales mandatos de
protección de origen constitucional.
Finalmente,
la jurisprudencia constitucional colombiana ha diseñado una metodología
específica para abordar los casos relacionados con la supuesta infracción del
principio y del derecho fundamental a la igualdad, se trata del juicio
integrado de igualdad, cuyas fases constitutivas fueron descritas en las
sentencias C-093 y C-673 de 2001. Este juicio parte de un examen del régimen
jurídico de los sujetos en comparación, precisamente con el objeto de
determinar si hay lugar a plantear un problema de trato diferenciado por
tratarse de sujetos que presentan rasgos comunes que en principio obligarían a
un trato igualitario por parte del legislador. Posteriormente se determina la
intensidad del test de igualdad de conformidad con los derechos
constitucionales afectados por el trato diferenciado, para finalmente realizar
un juicio de proporcionalidad con sus distintas etapas –adecuación, idoneidad y
proporcionalidad en sentido estricto- sobre el trato diferenciado.
Hechas
las anteriores consideraciones generales sobre el principio y el derecho
fundamental de igualdad, se abordará el examen de constitucionalidad de los
enunciados normativos acusados.
9. El examen de
constitucionalidad de las disposiciones acusadas
9.1. El examen de
constitucionalidad del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011
Los demandantes consideran que la expresión a partir del primero de enero de 1985,
contenida en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, vulnera el derecho a la
igualdad de las personas que individual o colectivamente sufrieron daños por
hechos ocurridos con anterioridad al primero de enero de 1985, quienes no son
titulares de las medidas de reparación previstas en la ley.
Alegan que la fecha en que ocurrieron los daños no
es un criterio relevante de distinción, debido a que consideran que el
conflicto armado colombiano se remonta desde los años cincuenta o sesenta y que
por lo tanto todas las personas que sufrieron daños como consecuencias de
infracciones del DIH o de las normas internacionales de DDHH deben ser
titulares de las medidas de reparación señaladas en la ley.
Se trata por lo tanto, en buena medida, de razones de
tipo histórico, pues los actores señalan que el conflicto armado colombiano se
perpetúa desde la violencia partidista de finales de los años cuarenta hasta
hoy en día y por lo tanto no se puede distinguir entre las víctimas con
fundamento en una fecha. Esta línea argumentativa los lleva a concluir que el
enunciado demandado da origen a un tratamiento discriminatorio puesto que
carece de justificación y además no persigue una finalidad legítima, sino simplemente
propósitos de índole económica tales como la sostenibilidad financiera.
Ahora bien, respecto de los anteriores argumentos
esgrimidos por los demandantes considera esta Corporación que la fecha señalada
en el artículo tercero sólo podría ser declarada inexequible si fuera
manifiestamente arbitraria. En efecto, como se expone en el informe rendido por
el Grupo de Memoria Histórica de la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación, existen evidentes dificultades para establecer hitos relevantes
en un conflicto de larga data como el que ha sufrido Colombia. En esa medida
todas las fechas adoptadas pueden ser objeto de discusión y objeciones pues
implican adoptar posturas sobre su naturaleza y evolución histórica.
Ante esta dificultad se podría sostener que toda
delimitación temporal es inconstitucional, pues en principio las medidas de
reparación de índole patrimonial deberían ser garantizadas a todas las
víctimas, sin embargo, tal postura limitaría de manera desproporcionada la
libertad de configuración del Legislador, además que sería abiertamente
irresponsable desde la perspectiva de los recursos estatales disponibles para
la reparación de los daños causados, pues generaría expectativas de imposible
satisfacción que acarrarían responsabilidades ulteriores al Estado Colombiano.
Es decir, implicaría el sacrificio de bienes constitucionalmente relevantes
cual es en primer lugar la efectividad de los derechos de las víctimas que se
pretende reparar, pues no se puede desconocer las limitaciones de los recursos
estatales que pueden ser invertidos para tal propósito.
Es precisamente el Congreso de la República el
llamado a fijar los límites temporales para la aplicación de las medidas de
reparación previstas en la ley, luego de un amplio debate en el que se hayan
podido exponer diferentes perspectivas sobre el conflicto armado y quienes
deben ser reparados. Precisamente por eso en el cuerpo de la providencia se
inserta un extenso acápite en el que se da cuenta de las discusiones que
tuvieron lugar sobre la fecha a partir
del primero de enero de 1985, y como ésta fue el fruto de consensos y
acuerdos dentro de las distintas corrientes políticas representadas al interior
del órgano legislativo.
Adicionalmente, de conformidad con los datos
estadísticos aportados en las diferentes intervenciones es claro que las
víctimas del conflicto armado interno aumentan de manera sustancial a partir de los años ochenta, y que éste se
degrada especialmente a partir de esa fecha sin que sea posible establecer un
momento histórico preciso que sirva de hito definitivo. Se tiene por lo tanto
que el límite temporal previsto en el artículo tercero, no es una fecha
arbitrariamente excluyente porque precisamente cubre la época en la cual se
produjo el mayor número de violaciones a las normas de derechos humanos y de
derechos internacional humanitario, el período histórico de mayor victimización.
Por otra parte la no inclusión de las víctimas
anteriores a esa fecha respecto del goce de las medidas reparatorias de índole
patrimonial no las invisibiliza, ni supone una afrenta adicional a su condición,
como sugieren algunos intervinientes, pues precisamente el mismo artículo en su
parágrafo cuarto hace mención de otro tipo de medidas de reparación de las
cuales son titulares, que éstas no tengan un carácter patrimonial no supone un
vejamen infringido por la ley en estudio, pues una reflexión es este sentido
supone dar una connotación negativa a las reparaciones que no sean de índole
económica, la cual a su vez supone una división de las medidas de reparación
que no se ajusta a los instrumentos internacionales en la materia.
No se puede olvidar que las
leyes de justicia transicional tienen límites temporales porque precisamente
hacen referencia a la transición de un período histórico a otro, por lo tanto
las limitaciones temporales son una característica intrínseca de este tipo de
cuerpos normativos, que siempre suponen un ejercicio de configuración
legislativa.
Resta entonces examinar la pretendida
inconstitucionalidad de la fecha consignada en el artículo tercero de la Ley
1448 de 2011, con fundamento en que supone un trato diferenciado injustificado
entre dos grupos de víctimas.
Como punto de partida es preciso aclarar que la
disposición acusada establece un tratamiento diferenciado entre dos grupos de
personas: (i) las que sufrieron daños con ocasión de hechos posteriores al
primero de enero de 1985, titulares de las medidas de reparación señaladas en
este cuerpo normativo y (ii) quienes sufrieron daños por hechos anteriores a
esa fecha quienes tienen derecho a la
verdad, medidas de reparación simbólica y a las garantías de no repetición
previstas en la misma ley, como parte del conglomerado social y sin necesidad
de que sean individualizadas (parágrafo 4 del artículo 3 de la Ley 1148 de
2011). El criterio de distinción lo constituye una fecha el primero de enero de 1985.
En primer lugar habría que verificar si las dos
categorías de sujetos son comparables, al respecto se tiene que se trata de
personas que han sufrido daños como consecuencia de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado
interno, antes del primero de enero de 1985 y con posterioridad a esa fecha,
por lo tanto se trata de sujetos que están en una situación semejante, al menos
en lo que hace referencia a su condición de víctimas y por lo tanto hay lugar a
adelantar el juicio de igualdad.
Considera esta Corporación
que para examinar la supuesta vulneración del derecho a la igualdad debe
adoptarse una metodología que privilegie el margen de configuración
legislativo, por tratarse de un asunto en el cual no hay hitos históricos
definitivos que permitan sustituir la opción adoptada luego de un amplio debate
al interior del cuerpo representativo. Se considera entonces que, si bien están
en juego los derechos de las víctimas a la reparación de índole patrimonial, en
todo caso en esta materia, por las razones previamente expuestas, el juez
constitucional debe ser respetuoso del margen de configuración legislativa,
pues como antes se dijo la fecha adoptada fue el resultado de un amplio
consenso al interior del Congreso de la República, luego de haber sido
exploradas distintas alternativas.
Por lo tanto se debe
examinar si el tratamiento diferenciado persigue una finalidad
constitucionalmente legítima y si es idóneo para alcanzarla. Al respecto se
tiene que la limitación temporal persigue distintos propósitos, algunos
relacionados con la racionalidad económica y otros que trascienden estas
consideraciones y tienen que ver con la especial gravedad y virulencia de una
etapa del conflicto armado interno y la necesidad de darle un tratamiento
especial. No obstante, para efecto del
presente proceso y debido a los argumentos expuestos por los congresistas
durante el trámite de la ley, de los que se dio cuenta previamente, se
entenderá que la finalidad que persigue el proyecto es preservar la
sostenibilidad fiscal.
Se trata de
un criterio de naturaleza constitucional que reconoce la escasez de los
recursos públicos y pretende asegurar las condiciones para que el Estado
garantice la prestación y el disfrute del conjunto de derechos reconocidos en
la Constitución, en el marco del cual se desarrolla el proceso democrático de
fijación de prioridades y de adopción de políticas públicas para lograr las
metas trazadas, sin desconocer, en ningún caso, los derechos reconocidos en la
Constitución.
Ahora bien, el criterio de distinción de naturaleza
temporal empleado en el artículo tercero demandado es idóneo para garantizar la
sostenibilidad fiscal, pues delimita el conjunto de víctimas beneficiarias de
las medidas de reparación de índole patrimonial.
Finalmente la limitación temporal no resulta
desproporcionada respecto de los derechos de las víctimas pues, por una parte,
la fecha del primero de enero de 1985 precisamente cobija el período histórico
en el cual se produce el mayor número de victimas y se agravan las violaciones
al derecho internacional humanitario y en las normas internacionales de
derechos humanos, por otra parte las víctimas anteriores a ese período resultan
cobijadas por otro tipo de medidas de reparación, señaladas en el parágrafo
cuarto del artículo tercero de la ley, a saber: el derecho a la verdad, medidas de reparación simbólica y a
las garantías de no repetición previstas en la presente ley, como parte del
conglomerado social y sin necesidad de que sean individualizadas.
Se concluye entonces que la expresión a partir del primero de enero de 1985, resulta
exequible frente al cargo examinado en la presente decisión.
9.2. Examen de constitucionalidad del artículo 75 de
la Ley 1448 de 2011
Los demandantes consideran que la expresión entre el primero de enero de 1991 y el
término de vigencia de la ley, contenida en el artículo 75 de la Ley 1448
de 2011, vulnera el derecho a la igualdad de las personas propietarias
o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos que hayan sido despojadas se
hayan visto obligadas a abandonarlos a partir del primero de enero de 1991 y
quienes fueron víctimas del despojo o fueron obligados a abandonar los predios
con anterioridad a esa fecha, respecto a la titularidad del derecho a la
restitución en los términos señalados en la misma ley.
Nuevamente frente a este límite temporal esgrimen los
actores argumentos de tipo histórico, en
el sentido que el conflicto armado colombiano se perpetúa desde la violencia
partidista de finales de los años cuarenta hasta hoy en día y por lo tanto no
se puede distinguir entre las víctimas con fundamento en una fecha para el
ejercicio del derecho de restitución. Concluyen que la fecha establecida da
origen a un tratamiento discriminatorio porque no persigue una finalidad
legítima, razón por la cual da origen a un tratamiento diferenciado
injustificado.
Para resolver estas acusaciones se reiteran las consideraciones expuestas en el
acápite inmediatamente precedente. Es decir, que el legislador tiene un amplio
margen de configuración y la limitación temporal establecida solo sería
inconstitucional si resultara manifiestamente arbitraria.
Al respecto se tiene que los intervinientes
aportaron elementos de carácter objetivo en defensa de la fecha señalada, como
son: (i) la mayoría de los estudios sobre el
conflicto armado señala que a partir de
1990 la expulsión y el despojo de tierras se convierte en un mecanismo
empleado regularmente por las organizaciones paramilitares contra la población
civil; (ii) los registros de casos de despojo y expulsión datan de los años
noventa, de manera tal que sobre las fechas anteriores no hay certeza y se
dificulta aplicar la medida de restitución tal como aparece regulada en la Ley
1448 de 2011; (iii) de conformidad con las estadísticas del INCODER la mayor parte de los caso de despojo
registrados están comprendido entre 1997 y el año 2008, los casos anteriores a
1991 corresponden solamente al 3% de los registrados entre 1991 y 2010; (iv)
hay un incremento en las solicitudes de protección de predios a partir de 2005
y que con anterioridad a esa fecha este mecanismo sólo era utilizado de forma
esporádica.
Lo anterior permite inferir
que el primero de enero de 1991 no es una fecha que resulte manifiestamente
arbitraria y por lo tanto ha de respetarse el margen de configuración del
legislador.
Resta por analizar el supuesto tratamiento desigual
fundado en una finalidad ilegítima desde la perspectiva constitucional. El
punto de partida respecto del juicio de igualdad es verificar si las dos
categorías de sujetos son comparables, al respecto se tiene que el tratamiento
diferenciado se predica de sujetos que reúnen la condición de ser
propietarios, poseedores o explotadores de baldíos y además fue afectado su
derecho a la propiedad, la posesión o la explotación económica, entonces se
presentan elementos comunes entre ellos y por lo tanto hay lugar a adelantar el
juicio de igualdad.
La finalidad del trato
diferenciado, según se desprende de la intervención del Ministro de Agricultura
durante el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes del proyecto de
ley, es preservar la seguridad jurídica. Pues se hace alusión a la figura de la
prescripción adquisitiva de dominio señala en el Código Civil, la cual antes de
la modificación introducida por la Ley 791 de 2002 operaba a los 20 años y la
necesidad de proteger los derechos adquiridos de los terceros de buena fe.
Si bien están en juego el
derecho a la propiedad y los derechos adquiridos de los despojados en todo caso
en esta materia, por las razones expuestas en el acápite precedente de esta decisión,
el juez constitucional debe ser respetuoso del margen de configuración
legislativa, pues como antes se dijo la fecha adoptada fue el resultado de un
amplio consenso al interior del Congreso de la República, luego de haber sido
exploradas distintas alternativas temporales.
Por lo tanto se debe
examinar si el tratamiento diferenciado persigue una finalidad
constitucionalmente legítima y si es idóneo para alcanzarla. Al respecto se
tiene que la seguridad jurídica es un bien jurídico
de relevancia constitucional como ha señalado en reiteradas oportunidades la
jurisprudencia de este Tribunal.[100]
El criterio de distinción de naturaleza temporal
empleado en el artículo tercero demandado es idóneo para garantizar la
seguridad jurídica, pues delimita la titularidad del derecho a la restitución e
impide que se pueda reabrir de manera indefinida el debate sobre los derechos
adquiridos respecto de bienes inmuebles.
Finalmente la limitación temporal no resulta
desproporcionada respecto de los derechos de las víctimas pues la fecha del
primero de enero de 1991 precisamente cobija el período histórico en el cual se
produce el mayor número de victima despojos y desplazamientos según se
desprende de los datos estadísticos aportados por el Ministerio de Agricultura,
que fueron consignados en el acápite 3.2 de los antecedentes de la presente
decisión.
Se concluye entonces que la expresión
entre el primero de enero de 1991 y el término de vigencia de la ley, resulta
exequible frente al cargo examinados en la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar exequible la expresión a partir del primero de enero de 1985, contenida en el artículo
tercero de la ley 1448 de 2011 por el cargo examinado en la presente decisión
Segundo.- Declarar exequible la expresión entre
el primero de enero de 1991 y el término de vigencia de la ley, contenida en el artículo 75 de la ley 1448 de 2011, por
el cargo examinado en la presente decisión
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Escrito del ciudadano Gustavo Gallón Giraldo, folio 201 Cuaderno
1 del expedientePor ejemplo, indica el interviniente que en el apéndice
titulado “Intensidad del conflicto armado y las iniciativas de paz (1978 2003)”
del Texto Movimiento por
Año |
Muertos en combate |
Asesinatos políticos |
Desapariciones forzadas |
Víctimas civiles |
Total de víctimas |
Secuestros |
1978 |
24 |
96 |
6 |
102 |
126 |
59 |
1979 |
50 |
105 |
23 |
128 |
178 |
29 |
1980 |
21 |
92 |
4 |
96 |
117 |
44 |
1981 |
95 |
269 |
101 |
370 |
465 |
99 |
1982 |
69 |
525 |
130 |
655 |
724 |
136 |
1983 |
173 |
594 |
109 |
703 |
876 |
167 |
1984 |
225 |
542 |
122 |
664 |
889 |
299 |
TOTAL |
657 |
2223 |
495 |
2718 |
3375 |
883 |
[2] Intervención del ciudadano Gustavo Gallón Giraldo folio 202, cuaderno 1 del Expediente.
[3] Intervención del ciudadano Sergio Bolaños Cuellar, folio 366 Cuaderno 1 del expediente.
[4] Ibidem, folio 367 Cuaderno 1 del expediente.
[5] Citado en
[6] Ibidem, folio 367 Cuaderno 1 del expediente.
[7] Intervención del ciudadano Gustavo Gallón Giraldo, folio 213 Cuaderno 1 del expediente.
[8] Ibidem, folio 214 Cuaderno 1 del expediente.
[9] Idem, folio 215 Cuaderno 1 del expediente.
[10] Idem, folio 218 Cuaderno 1 del expediente.
[11] Intervención de Monseñor Héctor Fabio Henao, folio 378 Cuaderno 1 del expediente.
[12] Escrito presentado por el representante de Acción Social, folio 178 Cuaderno 1 del expediente.
[13] Ibidem, folio 218
Cuaderno 1 del expediente.
[14] Intervención de
[15] Escrito presentado por el representante de Acción Social, folio 179 Cuaderno 1 del expediente.
[16]
Intervención de
[17] Escrito presentado por el representante de Acción Social, folio 182 Cuaderno 1 del expediente.
[18] Escrito de intervención presentado por el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, folio 260 Cuaderno 1 del expediente.
[19] Ibidem folio 262.
[20]
Intervención de
[21]
Ibidem, folio 179 Cuaderno 1 del expediente.
[22] Escrito de intervención presentado por el representante del Ministerio de Agricultura, folio 236, Cuaderno 1 del expediente.
[23] En la intervención del representante del
Ministerio de Agricultura se inserta la siguiente tabla :
Año de Abandono |
Titulares de derechos que Reclamaron protección |
Predios |
anterior 1991 |
1055 |
1270 |
1991 |
186 |
210 |
1992 |
205 |
269 |
1993 |
237 |
287 |
1994 |
322 |
380 |
1995 |
594 |
674 |
1996 |
766 |
869 |
1997 |
1221 |
1452 |
1998 |
1262 |
1444 |
1999 |
1590 |
1822 |
2000 |
3058 |
3431 |
2001 |
2294 |
2678 |
2002 |
3098 |
3548 |
2003 |
1982 |
2322 |
2004 |
2303 |
2643 |
2005 |
2325 |
2682 |
2006 |
2985 |
3413 |
2007 |
3247 |
3686 |
2008 |
2256 |
2552 |
2009 |
972 |
1046 |
2010 |
397 |
485 |
2011 |
86 |
90 |
[24] Intervención del representante del Ministerio de Justicia, folio 149 Cuaderno 1 del expediente.
[25] Ibidem, folio 155 Cuaderno 1 del expediente.
[26] Idem, folio 157 Cuaderno 1 del expediente.
[27] Paul Ricoeur. “Esquisse d’un parcours de l’oubli” en T. Ferenczi, “Devoir de mémoire droit à l’oubli”, citado por Ismael Saz, en Revista Pasajes, No. 11, Primavera 2003, Valencia, España, p. 51
[28] Este
fragmento del texto es constitutivo d Gonzalo Sánchez Retos
de
[29] Además de Daniel Pécaut y Gonzalo Sánchez, de quienes hemos recuperado las referencias bibliográficas, esta tesis es sostenida por buena parte de la literatura sobre el periodo.
[30] Gonzalo Sánchez "Rehabilitación y violencia bajo el Frente Nacional" y "Tierra, violencia y desarrollo desigual de las regiones" en Guerra y Política en la sociedad colombiana.
[31] Medófilo Medina "La resistencia campesina en el
sur del Tolima", en Pasado y
presente de la violencia en Colombia, Gonzalo Sánchez y Ricardo- Peñaranda (compiladores),
tercera edición,
[32] Gonzalo Sánchez G, Guerra y Política en la sociedad colombiana, El Ancora Editores, Bogotá, 1991, pág. 55
[33] Gonzalo Sánchez G, "Guerra Prolongada y negociaciones inciertas", en Violencia colectiva en los países andinos (coeditor con Eric Lair), Institut Français des Etudes Andins (IFEA), Editorial Norma, 2004, pág. 337
[34] Mauricio Romero, "Democratización política y contrarreforma paramilitar en Colombia", en Gonzalo Sánchez G, Violencia colectiva en los países andinos (coeditor con Eric Lair), Institut Français des Etudes Andins (IFEA), Editorial Norma, pág. 337
[35] Fernando Cubides, "Narcotráfico y Guerra en Colombianos paramilitares" en Violencia colectiva en los países andinos (coeditor con Eric Lair), Institut Français des Etudes Andins (IFEA), Editorial Norma, 2004, pág. 381
[36] Se toman aquí apartes del documento que aportó el
Grupo de Memoria Histórica al debate de
[37] El Grupo de Memoria Histórica ha consolidado un universo de casos y de víctimas de las masacres del conflicto armado contemporáneo en Colombia a partir de la agregación y la contrastación de diversas fuentes de información de origen estatal, gubernamental, no gubernamental y académico. Se entiende por masacre el homicidio intencional de cuatro o más personas en estado de indefensión y en iguales circunstancias de modo, tiempo y lugar.
[38] Daillier, P, Pellet, A, Droit International Public, París,
L.G.D.J. 2005, p. 740.
[39] Entre los tratados internacionales que regulan directamente el tema
de la responsabilidad internacional de los Estados se encuentran:
[40] Vattel, Le droit des gens. Principes de la loi naturelle appliquée à la conduite des affaires de nations souverains, París, 1720.
[41] CPJI, asunto concesión de Mavrommatis en Palestina (Grecia vs. UK), sentencia sobre la competencia, 1924, serie A núm. 2.
[42] Ibídem.
[43] A. Mandesltan, “La protection des minorités”, R.C.A.D.I., 1923, vol. 1, pp. 367- 517.
[44] CPJI, asunto de las escuelas
minoritarias en
[45] A.A.V.V. Derecho Internacional, Madrid, Edit. Mc Graw Hill, 1997, p. 1025.
[46] Ver al respecto CPJI, Jurisdiction of the Courts of Danzig,
advisory opinion, 1928, P.C.I.J., Series B, No. 15, pp. 26 y 27; Question des “communautés” gréco-bulgares,
avis consultatif,
[47] CIJ, asunto del Sud-Oeste africano, Rec. 1966, p. 47.
[48] E/CN. 4/Sub. 2/1997/20/Rev.1 2 octubre de 1997.
[49] E/CN.4/Sub.2/1996/17.
[50] D’argent, P., “Le droit de la
responsabilité internationale complété? Examen des príncipes fondamentaux et
directives concernant le droit à un recours et à réparation des victimes de
violations flagrantes du droit international des droits de l’homme et des
violations graves du droit international humanitaire”, en AFDI, 2005.
[51] B. Stern, “Les problèmes de
responsabilité posés par la crise et la guerre du Golfe”, Les aspects
juridiques de la crise et de la guerre du Golfe, París, Edit. Montchrestien, 1991, pp.
[52] J. R. Crook, “The United Nations
Compensation Commission. A new structure to enforce state responsibility”,
American Journal of International Law, vol. 87, enero 1998, pp. 144 y ss.
[53] Sobre el particular se puede consultar: Ascensio, H. y Maison, R., “L’activité des jurisdictions pénales internationales (2005)”, en AFDI, 2005, p. 247; y Del Carpio, J., Las víctimas ante los tribunales penales internacionales ad hoc, Valencia, Tirant lo Blanch, 2009, p. 134.
[54] Ver al respecto,
ICC-01/04-101, Situación de
[55] Ver la sentencia C-228 de 2002.
[56] Ver la sentencia
C-454 de 2006 mediante la cual se examinó la constitucionalidad de los
artículos 11, 132, 133, 134, 136 y 357 de
[57] Especialmente la sentencia C-370 de 2006.
[58] El texto de la disposición era el siguiente: Artículo 5º. Definición de víctima. Para los efectos de la presente ley
se entiende por víctima la persona que individual o colectivamente haya sufrido
daños directos tales como lesiones transitorias o permanentes que ocasionen
algún tipo de discapacidad física, psíquica y/o sensorial (visual y/o auditiva),
sufrimiento emocional, pérdida financiera o menoscabo de sus derechos
fundamentales. Los daños deberán ser consecuencia de acciones que hayan
transgredido la legislación penal, realizados por grupos armados organizados al
margen de la ley // También se tendrá por víctima al cónyuge, compañero o
compañera permanente, y familiar en primer grado de consanguinidad, primero
civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o
estuviere desaparecida // La condición de víctima se adquiere con independencia
de que se identifique, aprehenda procese o condene al autor de la conducta
punible y sin consideración a la relación familiar existente entre el autor y
la víctima // Igualmente se considerarán como víctimas a los miembros de
[59] Esta disposición consigna: Artículo
47. Rehabilitación. La rehabilitación deberá incluir la atención médica y
psicológica para las víctimas o sus parientes en primer grado de consanguinidad
de conformidad con el Presupuesto del Fondo para
[60] Este artículo tiene el siguiente tenor: Artículo 48. Medidas
de satisfacción y garantías de no repetición. Las medidas de satisfacción y las
garantías de no repetición, adoptadas por las distintas autoridades
directamente comprometidas en el proceso de reconciliación nacional, deberán
incluir: (…) 49.3 La decisión judicial
que restablezca la dignidad, reputación y derechos de la víctima y las de sus
parientes en primer grado de consanguinidad.
[61] Cfr. Caso de las Hermanas Serrano Cruz, supra nota 11, párr. 66; Caso 19 Comerciantes, supra nota 190, párr. 188, y Caso Myrna Mack Chang, supra nota 5, párr. 209.
[62] Caso Masacre de Mapiripán vs. Colombia. Los hechos que
suscitaron el caso consistieron la llegada al aeropuerto de San José de
Guaviare de aproximadamente un centenar de miembros de la autodefensas Unidas
de Colombia (AUC), procedentes del Urabá antioqueño. A su llegada fueron
recogidos por miembros del Ejército Nacional, y transportados hasta el
municipio de Mapiripán, en camiones de esa Institución. Durante su permanencia
en Mapiripán, los paramilitares secuestraron, torturaron, asesinaron y
descuartizaron a 49 personas, a las que acusaban de auxiliar a la guerrilla.
[63] Caso Barrios Altos vs. Perú. En este caso los hechos acaecidos consistieron en el asalto por parte de seis miembros del ejército peruano a un inmueble ubicado en el vecindario conocido como “Barrios Altos” de la ciudad de Lima, donde dispararon indiscriminadamente contra los ocupantes de la vivienda, matando a quince de ellos e hiriendo gravemente a otros cuatro.
[64] Caso Myrna Mack Chang vs Guatemala. Los hechos que motivaron este proceso consistieron en el ataque a Myrna Mack Chang, antropóloga, por parte de dos personas que le propinaron 27 heridas de arma blanca, causándole la muerte. Las investigaciones llevaron a concluir que el homicidio fue perpetrado por agentes de seguridad del Estado guatemalteco, en represalia al trabajo que ella adelantaba para establecer las causas y consecuencias del fenómeno del desplazamiento forzado de comunidades indígenas en Guatemala.
[65] Cfr. Caso Bulacio, supra nota 9, párr. 114; Caso
Hilaire, Constantine y Benjamin y otros, supra nota 260, párr.
[66]Cfr. Caso Bulacio, supra nota 9, párr. 114.
[67] Caso Masacre de Mapiripán vs. Colombia. Los hechos que
suscitaron el caso consistieron la llegada al aeropuerto de San José de
Guaviare de aproximadamente un centenar de miembros de la autodefensas Unidas
de Colombia (AUC), procedentes del Urabá antioqueño. A su llegada fueron
recogidos por miembros del Ejército Nacional, y transportados hasta el
municipio de Mapiripán, en camiones de esa Institución. Durante su permanencia
en Mapiripán, los paramilitares secuestraron, torturaron, asesinaron y
descuartizaron a 49 personas, a las que acusaban de auxiliar a la guerrilla.
[68] Cfr. Caso de
[69] Cfr. Caso de
[70] Ver Organización de Naciones Unidas. Subcomisión para
[71] Artículos 25 y 69.
[72] Artículos 175 y 176; 149, 151 y 165.
[73] Artículos 2 y 205.
[74] Artículos 176 y 205.
[75] Artículo 23.
[76] Artículo 24.
[77] Artículo 25.
[78] Artículo 149.
[79] Artículo 13.
[80]
En
Artículo 3°. Víctimas. Se consideran víctimas, para
los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente
hayan sufrido menoscabo en sus derechos fundamentales, como consecuencia de
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y
manifiestas a las normas Internacionales de Derechos Humanos cuando estas hayan
tenido lugar en desarrollo y con ocasión del conflicto armado o actos
terroristas.
Son víctimas el cónyuge, compañero o compañera
permanente y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la
víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere
desaparecida.
También se consideran víctimas las personas que
hayan sufrido menoscabo en sus derechos fundamentales al intervenir para
asistir a la víctima en peligro o para prevenir la victimización.
La condición de víctima se adquiere con
independencia de que se individualice, aprehenda, procese o condene al autor de
la conducta punible.
Parágrafo 1°. Cuando los miembros de
Parágrafo 2°. Los miembros de los grupos armados
organizados al margen de la ley no serán considerados como víctimas, salvo en los
casos contemplados en el artículo 166 de la presente ley en los que los niños,
niñas o adolescentes hubieren sido desvinculados del grupo armado organizado al
margen de la ley siendo menores de edad.
Los cónyuges, compañero o compañera permanente, o
los parientes de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley
tampoco serán considerados como víctimas por el menoscabo de derechos sufrido
por los miembros de esos grupos.
Parágrafo 3°. Por actos de terrorismo, en los
términos del presente artículo, se entenderá lo contemplado en el artículo 144
del Código Penal, o las normas que lo modifiquen, sustituyan o reemplacen.
El artículo 76 señalaba en materia de restitución de
predios despojados: Artículo 76. Legitimación. Será titular de la acción
regulada en esta ley el despojado cónyuge, compañero o compañera permanente y
familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima
directa, cuando a este se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecido, y
por solicitud de este y en su favor,
[81] La redacción del primer inciso de este artículo quedaba en los siguientes términos: Artículo 3°. Víctimas. Se consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido menoscabo en sus derechos fundamentales, por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1993, siempre que este menoscabo sea consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas Internacionales de Derechos Humanos.
[82] Este precepto quedaba con la siguiente redacción: Titulares del derecho a la restitución. Las personas que fueran propietarias, poseedoras, tenedoras, u ocupantes de tierras, y que hayan sido despojadas de estas, o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos entre el 1º de enero de 1993 y el 1º de enero de 2011 y que configuren las violaciones de que trata el artículo 3° de la presente ley pueden solicitar la restitución de tierras o vivienda rural en los términos establecidos en este capítulo, sin perjuicio de otras reparaciones a que haya lugar de conformidad a lo establecido en la presente ley.
[83] Gaceta del Congreso No. 1004 de primero de diciembre de 2010, p. 53.
[84] Páginas 35 y 36.
[85] Página 42.
[86] Página 116.
[87] Páginas 52 y 53.
[88] Página 5.
[89] Gaceta del Congreso 63 de primero de marzo de 2011, p. 5.
[90] Gaceta del Congreso No. 247 de 11 de mayo de 2011, p. 5.
[91] Página 14.
[92] Página 13.
[93] Páginas
[94] Página 48.
[95] La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de diferenciar tanto en razón de su estructura normativa como en el sentido de su fuerza vinculante los valores, los principios y los derechos fundamentales. En la sentencia T-406 de 1992 se propone por primera vez la distinción entre valores y principios constitucionales, basada fundamentalmente en el grado de eficacia y aplicabilidad, al respecto se dijo: “Los valores son normas que establecen fines dirigidos en general a las autoridades creadoras del derecho y en especial al legislador; los principios son normas que establecen un deber ser específico del cual se deriva un espacio de discrecionalidad legal y judicial. La diferencia entre principios y valores no es de naturaleza normativa sino de grado y, por lo tanto, de eficacia. Los principios, por el hecho de tener una mayor especificidad que los valores, tienen una mayor eficacia y, por lo tanto, una mayor capacidad para ser aplicados de manera directa e inmediata, esto es, mediante una subsunción silogística. Los valores, en cambio, tienen una eficacia indirecta, es decir, sólo son aplicables a partir de una concretización casuística y adecuada de los principios constitucionales. De manera similar, la diferencia entre principios y reglas constitucionales no es de naturaleza normativa sino de grado, de eficacia. Las normas, como los conceptos, en la medida en que ganan generalidad aumentan su espacio de influencia pero pierden concreción y capacidad para iluminar el caso concreto” (negrillas originales). Posteriormente en la sentencia T-881 de 2002 con ocasión del examen del papel que cumple la dignidad humana en el ordenamiento jurídico, se hace una diferenciación entre el papel de los principios y de los derechos fundamentales a partir de la función que cumplen y no en razón de su estructura, pues si bien se reconoce que tanto los derechos fundamentales como los principios son mandatos de optimización directamente aplicables, los primeros permitirían la apertura de nuevos ámbitos de protección y abrirían la posibilidad de “concretar con mayor claridad los derechos fundamentales”.
[96] Por el ejemplo el artículo 42 el cual señala que las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respeto recíproco de sus integrantes, el artículo 53 que consagra entre los principios mínimos del estatuto del trabajo la igualdad de oportunidades de los trabajadores, el artículo 70 que impone al Estado colombiano e deber de asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a la cultura y reconoce la igualdad de las culturas que conviven en el país, el artículo 75 dispone la igualdad de oportunidades en el acceso al espectro electromagnético y el artículo 209 consagra la igualdad como uno de los principios que orienta la función administrativa.
[97] Cfr. Markus González Beilfuss. Tribunal Constitucional y reparación de la discriminación normativa, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2000, p. 21 y s.s.
[98] Ver sentencia C-093 de 2001.
[99] Cfr. Markus González Beilfuss, op. cit., pág. 31 y s.s.
[100] Sobre la seguridad jurídica se consigna en la sentencia T-502 de
2002: “3. La seguridad jurídica es un
principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales.