Sentencia
C-307/09
INHIBICION
DE
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN EL CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Alcance
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO-Integración
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO LATO-Concepto
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO LATO-Integración
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Continuación de producción de efectos jurídicos
Si bien el artículo 51 de
SISTEMA
FISCAL-Clases de gravámenes
El
sistema fiscal comprende tres clases de gravámenes:
los impuestos, las tasas y las contribuciones. Cada uno de ellos cuenta con
características propias que impiden su asimilación
IMPUESTO-Concepto/IMPUESTO-Características
TASA-Concepto/TASA-Características
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Concepto/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Características
Las contribuciones parafiscales tienen
las siguientes características: (i) Surge de la realización actual o potencial
de obras públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde
necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de
individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce una inversión estatal,
por lo que su producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación
que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido; (iv)
El obligado tributario no
tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra
comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) La
contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con
el rédito obtenido. Así, la
jurisprudencia ha explicado que la contribución parafiscal es un instrumento
para la generación de ingresos públicos que afecta a un determinado y único
grupo social o económico (singularidad) y que dirige su beneficio al propio
grupo gravado (especificidad).
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Elementos materiales
Los recursos parafiscales
tienen tres elementos materiales, a saber: 1) Obligatoriedad: toda vez que el
recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro
de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, y el Estado tiene
el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento; 2) Singularidad: pues
tiene la característica de afectar un determinado y único grupo social o
económico; y 3) Destinación Sectorial o especificidad: ya que los recursos
extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten
en beneficio exclusivo del propio sector o sectores.
APORTES AL
SENA-Naturaleza parafiscal
Los ingresos que recibe el SENA
correspondientes a los aportes sobre las nóminas de que trata el numeral cuarto
del artículo 30 de
SERVICIO
NACIONAL DE APRENDIZAJE-Director
hace parte de COLCIENCIAS
SERVICIO
NACIONAL DE APRENDIZAJE-Director
de COLCIENCIAS hace parte del Consejo Directivo
CONVENIO
INTERADMINISTRATIVO CON COLCIENCIAS PARA EJECUCION DE RECURSOS DEL SENA-No desconoce principio de especificidad de la
contribución parafiscal
Los vínculos jurídico,
administrativo y científico entre el SENA y COLCIENCIAS son puestos en
evidencia con la conformación de los organismos de dirección y coordinación de
ambas entidades, que implican la participación y supervisión directa del SENA
en el manejo y administración de los recursos
provenientes de la contribución parafiscal, en la ejecución de los convenios interadministrativos que se celebren, cuyo
objeto será siempre el de promover y fomentar la investigación aplicada,
la innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia,
la tecnología, y en general la construcción de capacidades regionales de
ciencia, tecnología e innovación, revirtiendo de esta manera las contribuciones
recaudadas a favor del sector socio-económico integrado con los empleadores
públicos y privados.
APORTES AL
SENA-Transferencia y ejecución de una parte de los
aportes a través de COLCIENCIAS no desconoce la singularidad y especificidad de
la contribución parafiscal/APORTES AL SENA-Ejecución a través de
COLCIENCIAS previa la celebración de convenio interadministrativo
Referencia: expediente D-7441
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 75 de
Actor:
Jaime Serna Giraldo
Magistrado Ponente:
Dr. Jorge Iván Palacio Palacio
Bogotá
D. C., veintinueve (29) de abril de dos mil nueve (2009).
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el
ciudadano Jaime Serna Giraldo
presentó demanda contra los artículos 75 de
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de constitucionalidad, previo concepto del Procurador General de
II. TEXTO
DE LAS NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las
normas demandadas:
(junio 26)
por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia
un Estado comunitario.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 75. Convenios COLCIENCIAS-SENA.
COLCIENCIAS y el SENA, a través de convenios especiales de cooperación que celebren
entre sí, promoverán y fomentarán la investigación aplicada, la innovación, el
desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, tecnología e
innovación y en general la construcción de capacidades regionales de ciencia,
tecnología e innovación, para lo cual el SENA destinará, en cada vigencia, la
cuarta parte de los recursos provenientes del veinte por ciento (20%) de los
aportes sobre las nóminas de que trata el artículo 16 de
“LEY 1169 DE 2007
(diciembre
5)
Diario
Oficial No. 46.833 de 5 de diciembre de 2007
CONGRESO
DE
Por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de
2008.
(…)
Artículo 51. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, transferirá al
Instituto Colombiano para el Desarrollo de
III.
Para el demandante, las normas transcritas violan lo dispuesto en los
artículos 150, 151 y 338 de
Según el actor, los aportes parafiscales con destino
al SENA fueron establecidos por la ley 21 de 1982, artículos 7º y 8º, mientras
el monto, distribución y destinación de estos aportes fueron señalados en los
artículos 9º, 10º, 11, 12, 13 y 17 de la
misma Ley.
Antes de
precisar los cargos de inconstitucionalidad, el actor explica que jurídicamente
las contribuciones parafiscales son gravámenes obligatorios que no tienen el
carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a
todos los ciudadanos sino únicamente a una colectividad determinada y, además,
tienen una destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del
sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las normas de
ejecución presupuestal y son administrados por órganos que hacen parte de ese
mismo sector económico.
En concepto del
actor, los aportes parafiscales que deben pagar los empleadores del sector
público y privado al SENA forman parte del patrimonio de ésta entidad; es
decir, el manejo, administración y ejecución de estos recursos lo debe hacer la
entidad destinataria de la contribución parafiscal y tales recursos no entran a
engrosar el monto global del presupuesto nacional.
Es decir, en
concepto del demandante, las normas atacadas resultan inexequibles, por cuanto
regulan las contribuciones parafiscales y desnaturalizan los aportes que pagan
los empleadores al SENA, porque siendo esta entidad la encargada de
recaudarlos, ejecutarlos, manejarlos y administrarlos, las normas demandadas
transfieren estas funciones a COLCIENCIAS, resultando vulnerado el artículo 338
de
Para el accionante,
las normas impugnadas le quitan al SENA la ejecución, manejo y administración
directa de la cuarta parte del 20% del recaudo de los recursos parafiscales que
debe destinar para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo
tecnológico productivo y se lo traslada a COLCIENCIAS, perdiéndose el nexo que
debe existir entre los empresarios, como sector gravado, y la destinación de
los recursos.
Al transferirle estos
recursos parafiscales del SENA a COLCIENCIAS esta última entidad los debe
invertir de manera general en sus programas de ciencia, tecnología e
investigación, lo cual beneficia no sólo a unos pocos empresarios del país,
sino principalmente a otros sectores como las universidades que están exentas
del pago de aportes al SENA, las academias, los tecno parques, los
investigadores, etc., siendo desconocido el artículo 2º de
Considera el
demandante que las normas impugnadas permiten quitarle al SENA recursos
parafiscales para transferírselos a COLCIENCIAS, cambiando la destinación de
los mismos, dejando de existir el nexo entre el sector gravado y la destinación
de la cuota, nexo que debe existir en toda contribución parafiscal, como lo
prevé el artículo 338 de
IV. INTERVENCIONES
1. Academia colombiana de jurisprudencia
En representación
de
La ejecución así
prevista se haría a través de los centros de formación profesional del SENA o
mediante convenios cuando se requiera la participación de otras entidades o
centros de desarrollo tecnológico. Explica la interviniente que esta situación
fue modificada por el artículo 75 de
Continúa su
explicación la interviniente manifestando que el artículo 75 de
2. Ministerio de hacienda y crédito público
A nombre del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público interviene la doctora Nathalia Succar Jaramillo, quien solicita a
Explica la
interviniente que la ejecución de los recursos corresponde en forma exclusiva
al SENA, para lo cual celebra Convenios Especiales de Cooperación con
COLCIENCIAS, circunstancias que no implica que la ejecución de los recursos
corresponda a esta última entidad.
3. Ministerio de la protección social
La doctora María
Teresa Gil Cortés interviene a nombre del Ministerio de
En concepto de la
doctora Gil, no hay contradicción entre las normas demandadas y
Agrega la
interviniente que
4. Ministerio de educación nacional
En representación
del Ministerio de Educación Nacional interviene la doctora Julia Betancourt
Gutiérrez, quien solicita a
“Como puede apreciar esa Honorable Corte la demanda presentada por la
actora no presenta ningún cargo directo de inconstitucionalidad que permita a
esa Corporación entrar a estudiar los planteamientos de la misma, pues se
limita a enunciar algunas normas constitucionales, pero no explica el porqué se
considera que las normas acusadas violan el ordenamiento constitucional, ni es
claro en el concepto de violación. Se centra en manifestar que se violan
disposiciones legales, lo cual cambiaría la competencia en cuanto al
conocimiento de la misma, ya que le competería al Consejo de Estado”. (Fl.
83 del expediente).
5. Colciencias
En representación
del Instituto Colombiano para el Desarrollo de
Comienza su
exposición señalando que las normas demandadas pertenecen a dos ordenamientos
y, por tanto, están sometidas a regímenes diferentes. El artículo 75 de
Considera el
interviniente que el actor estructura la demanda en torno a lo siguiente: 1)
violación de normas constitucionales (Arts. 150, 151 y 338); 2) defensa de los
artículos
Señala que el
artículo 16 de la ley 344 de 1996, por medio de la cual se dictaron normas para
la racionalización del gasto público, se considera violado, pero sirve para realizar
el propósito del legislador, pues su inciso primero ordenó al SENA destinar un
veinte por ciento (20%) de los ingresos obtenidos por los aportes sobre las
nóminas de que trata el numeral 4º de la ley 119 de 1994, al desarrollo de
programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo; el inciso
segundo marcó al SENA pautas claras para el desarrollo y ejecución de esos
programas, al afirmar que debía llevarlos a cabo a través de sus centros de
formación profesional o a través de
convenios en aquellos casos en que se requiere la participación de otras
entidades o centros de desarrollo tecnológico, y el parágrafo que expresamente
prescribe que el Director del SENA hará parte del Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología, y el Director de COLCIENCIAS formará parte del Consejo Directivo
del SENA.
Agrega el
interviniente que el artículo 2º de la ley 225 de 1995, orgánica del
presupuesto, definió para efectos presupuestales el concepto de lo que son las
contribuciones parafiscales.
En cuanto a los
motivos de la violación, según el interviniente se citan como violadas tres
disposiciones constitucionales, pero el actor no explica la razón de la
violación de las mismas. Así, el artículo 150-12 superior, que regula las funciones
que corresponde ejercer al Congreso a través de leyes, en concreto la de crear
contribuciones fiscales y parafiscales, función que debe ejercer dentro de los
cauces fijados por normas ordinarias de inferior jerarquía.
En cuanto a la
presunta violación del artículo 151 de
Frente al artículo
338 superior, el interviniente estima que no hay cargos debidamente
presentados, pues las disposiciones acusadas fueron expedidas por el Congreso
en ejercicio de la potestad prevista en el artículo 338 de
En suma, considera
el interviniente que el demandante está errado en sus planteamientos en cuanto estima
que las normas demandadas modifican las disposiciones de la ley 21 de 1982, de
la ley 119 de 1992 y de la ley 334 de 1996, violando la ley orgánica del
presupuesto en cuanto define el concepto de rentas parafiscales y califica
ciertos aportes que hacen los empleadores al SENA como ingresos parafiscales.
Para el
representante de COLCIENCIAS, con las normas demandadas se busca racionalizar
el uso de los recursos que administra el SENA con destino a ciencia y
tecnología, para canalizarlos siempre bajo instrucción del SENA a través de
COLCIENCIAS.
La segunda parte
del documento presentado por COLCIENCIAS ilustra sobre la ejecución del
convenio celebrado con el SENA el 5 de agosto de 2005, convenio que busca
cooperar para adelantar estrategias acordes con un plan operativo que se
implementa en el seno de un comité de coordinación del convenio, conformado por
el SENA, COLCIENCIAS y un miembro del sector productivo. Luego de narrar la
composición y funciones del comité, el interviniente concluye que el SENA no ha
quedado en ningún momento desligado de la administración de los recursos
citados en las normas atacadas.
6. Departamento nacional de planeación
En representación
del Departamento de Planeación Nacional interviene el abogado Christian Alier
Hernández Guerrero, quien solicita a
Una vez concluye el
recuento jurisprudencial sobre la parafiscalidad, el representante del
Departamento de Planeación Nacional indica que el SENA aparece como un producto
del Estado de bienestar para redistribuir el ingreso y el conocimiento, al lado
de las Cajas de Compensación Familiar, las cuales también cumplen una labor de
integración de la población al bienestar en materia de salud, educación,
vivienda, capacitación, etc. En cuanto al SENA,
En cuanto al
recaudo, administración y ejecución de los recursos parafiscales mencionados en
las normas impugnadas, considera el interviniente que los artículos 75 de
Indica el
interviniente que tanto el artículo 16 de
Sin embargo, el
vocero del Departamento Nacional de Planeación aclara que ninguna de las normas
demandadas establece la competencia a cargo de COLCIENCIAS, para recaudar,
administrar o ejecutar la contribución parafiscal recaudada por el SENA, pues
lo que allí se dice es que un determinado porcentaje de los recursos que
transfiere el SENA a COLCIENCIAS será dedicado al desarrollo de la actividad
tecnológica, pero el artículo 16 de
7. Universidad del Rosario
De otra parte, la
representante de
Según la
interviniente, el legislador se limitó a establecer que el SENA destinará en
cada vigencia, la cuarta parte de los recursos provenientes del 20% de los
aportes sobre las nóminas de que trata el artículo 16 de
8. Instituto colombiano de derecho tributario
El
documento presentado por el Instituto y sometido a consideración de sus
miembros, fue proyectado por la doctora María del Pilar Abella Mancera y
mediante el mismo se solicita a
El
Instituto considera que los recursos cuya destinación se regula con las normas
atacadas, son apenas una porción de aquellos a los cuales se refiere el
artículo 16 de
Por lo
anterior, continúa el Instituto, el manejo, administración y ejecución de los
recursos parafiscales los lleva a cabo la entidad recaudadora, por cuanto
realiza directamente las actividades necesarias para ello, a lo cual se agrega
que el SENA no pierde la facultad de determinar la destinación de los recursos,
sino que la ejerce mediante la celebración de convenios en los cuales quedan
consignadas las condiciones bajo las cuales acepta hacer dicha destinación, aún
cuando la ejecución de las actividades la encargue a un tercero.
En
suma, para el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el legislador puede
orientar parte de los recursos de la contribución parafiscal a favor del SENA,
hacia actividades de investigación y desarrollo tecnológico, para que en
coordinación y previo convenio con otra entidad estatal, se cumpla la finalidad
para la cual fue creada la contribución parafiscal.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE
Para
Explica el Jefe del Ministerio Público que tales programas serán
ejecutados directamente por el SENA o mediante convenios en aquellos casos en
que se requiera la participación de otras entidades o centros de desarrollo
tecnológico. Es decir, el legislador faculta al SENA para ejecutar los
programas bien sea directamente o mediante convenios y en éstos casos, según el
parágrafo del artículo 16 de
Luego de explicar que los aportes regulados con las normas demandadas
cumplen con las características de las contribuciones parafiscales, el
Procurador General de
Para el Ministerio Público, sí es posible que los recursos que recibe
el SENA provenientes de los empleadores públicos y privados, beneficien no sólo
a los sujetos pasivos del tributo sino también a un grupo de personas que tenga
vínculos jurídicos, económicos o sociales con quienes han realizado dichos
aportes, más aún cuando, como en el presente caso, serán beneficiados los
trabajadores y los empleadores sin romper el nexo causal que debe existir entre
éstos y el beneficio que reportan tales recursos.
VI. CONSIDERACIONES DE
1. Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de
2. Cuestión preliminar.
Requisitos de la demanda para proferir fallo de mérito
Varios de los intervinientes consideran que el demandante no aportó los
elementos jurídicamente requeridos para que
2.1. En principio la acción de inconstitucionalidad fue concebida como
un mecanismo de participación en virtud del cual todo ciudadano puede acudir
ante
A pesar de su naturaleza pública, el ejercicio de esta acción ha sido
regulado mediante el Decreto 2067 de 1991, particularmente en cuanto hace a los
requisitos de la demanda previstos en el artículo 2º del estatuto mencionado.
Estos condicionamientos no pueden ser entendidos como limitante al ejercicio de
un derecho político, sino como contribución al proceso que según el artículo
241 superior se debe llevar a cabo ante
2.2. La Corte Constitucional[1], refiriéndose a los
requisitos de la demanda y particularmente a las razones que el demandante debe
exponer, ha manifestado:
“La efectividad del derecho político depende,
como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor
sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[2]. De lo contrario,
2.3.
Lo anterior encuentra fundamento en lo siguiente: a folio 2 del escrito
de demanda, bajo el título “IV. CONCEPTO DE
Explica el demandante que entre las condiciones legales referidas en el
artículo 150-12 de
En concordancia con lo anterior, el demandante manifiesta que las
normas impugnadas desconocen lo establecido en el artículo 151 de
2.4. Considera
2.5. A partir de la página 4 de la demanda,
el actor aporta información jurisprudencial pertinente para dar fundamento a su
argumentación, citando varias sentencias de
De su narración, a folio 7, concluye el actor: “Las normas demandadas resultan contrarias
al ordenamiento constitucional y legal que regula las contribuciones
parafiscales y desnaturalizan los aportes que pagan los empleadores al SENA”.
Para enriquecer sus argumentos, el accionante cita
2.6. Al examinar los argumentos expuestos por
el demandante,
Precisamente, las normas atacadas como
inconstitucionales están relacionadas con el ejercicio de la potestad
legislativa en materia de recursos parafiscales, en cuanto afectan al sujeto
activo (los empleadores), cuyos aportes al SENA podrán ser administrados y
ejecutados por COLCIENCIAS en virtud de un convenio interadministrativo, hecho
que repercute en los principios de singularidad y especificidad que identifican
a las contribuciones parafiscales.
2.7. Para
Esta afirmación encuentra asidero en lo
explicado en
“ … la manera como la
jurisprudencia de
2.8. Podría considerarse que la
demanda presenta una escasa argumentación que plantearía dudas sobre la
certeza, pertinencia y suficiencia de los cargos de inconstitucionalidad, pero,
como se ha explicado, una lectura detenida de su texto conduce a concluir que
tales requerimientos están debidamente atendidos.
Así, el presupuesto de certeza se cumple por cuanto la
acusación está encaminada a cuestionar la transferencia a COLCIENCIAS de una
parte de los aportes sobre las nóminas y esto corresponde al contenido
normativo del artículo 51 de
En cuanto a la pertinencia de los cargos, si bien el
demandante invoca normas de jerarquía legal, también cita disposiciones de
orden constitucional (artículos 150-12 y 338 superiores), para cuestionar la
exequibilidad de los preceptos impugnados en cuanto, según él, desnaturalizan
los aportes que constituyen contribuciones parafiscales y esencialmente la
participación en los beneficios que les proporciona, pretendiendo así demostrar
la vulneración del artículo 338 de
2.9. Además, la pertinencia de los argumentos queda
demostrada cuando el accionante hace referencia al artículo 151 de
Las reglas y principios que
integran el bloque de constitucionalidad permiten controlar la exequibilidad de
las leyes y de las normas de inferior jerarquía, por cuanto la propia
Constitución Política, mediante cláusulas de remisión, confiere fuerza jurídica
especial a esas reglas y principios, admitiendo que algunas disposiciones de
leyes estatutarias y orgánicas sirvan de “parámetros
para determinar el valor constitucional de las disposiciones sometidas a
control[5]”.
Acerca de la utilización de leyes orgánicas como parámetro de control de
constitucionalidad, la Corte[6] ha explicado:
“El control
constitucional de una ley deberá verificarse no sólo frente al texto formal de
Por consiguiente,
existen ocasiones en las cuales las normas que, por su naturaleza, se
convierten en parámetros para el enjuiciamiento de la constitucionalidad de una
ley, pueden integrar el bloque de constitucionalidad. Todas las normas que
integran el bloque de constitucionalidad son parámetros de legitimidad
constitucional, pero no por ello gozan de idéntica jerarquía normativa. Así
pues, no todos los contenidos normativos que son parámetros de
constitucionalidad, deban ser modificados de acuerdo con el procedimiento
previsto para la reforma constitucional, pues el proceso de cambio normativo
varía según la naturaleza de cada disposición. Pero, todas las normas que
integran el bloque de constitucionalidad son parámetros necesarios e
indispensables para el proceso de creación de la ley.
Es por
ello que la jurisprudencia ha señalado que es posible distinguir dos sentidos
del concepto de bloque de constitucionalidad. El primero: stricto sensu,
conformado por aquellos principios y normas que han sido normativamente
integrados a
2.10. Finalmente, considera
3.
Problema Jurídico
4.
Contenido y alcance de las normas demandadas
Los preceptos impugnados asignan al SENA la función de
celebrar convenios interadministrativos con COLCIENCIAS, con el propósito de promover y fomentar la investigación aplicada, la
innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, la
tecnología y, en general, la construcción de capacidades regionales de ciencia,
tecnología e innovación, empleando en
cada vigencia, la cuarta parte de los recursos provenientes del veinte por
ciento (20%) de los aportes sobre las nóminas de que trata el artículo 16 de
El texto de las disposiciones atacadas es el
siguiente:
(junio 26)
por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 75. Convenios COLCIENCIAS-SENA.
COLCIENCIAS y el SENA, a través de convenios especiales de cooperación que
celebren entre sí, promoverán y fomentarán la investigación aplicada, la
innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia,
tecnología e innovación y en general la construcción de capacidades regionales
de ciencia, tecnología e innovación, para lo cual el SENA destinará, en cada
vigencia, la cuarta parte de los recursos provenientes del veinte por ciento
(20%) de los aportes sobre las nóminas de que trata el artículo 16 de
“LEY 1169 DE 2007
(diciembre
5)
Diario
Oficial No. 46.833 de 5 de diciembre de 2007
CONGRESO
DE
Por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de
2008.
(…)
Artículo
51. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, transferirá al Instituto
Colombiano para el Desarrollo de
4.1. Para el demandante, estas normas le quitan al
SENA la ejecución, manejo y administración directa de la cuarta parte del veinte
por ciento (20%) del recaudo de los recursos parafiscales, que debe destinar
para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnológico
productivo y se lo traslada a COLCIENCIAS, perdiéndose el nexo que debe existir
entre los empresarios, como sector gravado, y la destinación de los recursos,
ya que al transferirle esos recursos parafiscales del SENA a COLCIENCIAS, ésta
última entidad los debe invertir de manera general en sus programas de ciencia,
tecnología e investigación, lo cual beneficia no sólo a unos pocos empresarios
del país, sino principalmente a otros sectores como las universidades que están
exentas del pago de aportes al SENA, las academias, los tecno parques, los
investigadores, etc.
4.2. Las normas de jerarquía legal citadas
por el actor y que, según él, también resultan desconocidas por los textos demandados,
son las siguientes:
“LEY 21 DE 1982
(enero 22)
Por la cual se modifica el
régimen del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
DEL SUBSIDIO FAMILIAR
(…)
DE LOS APORTES DE LOS EMPLEADORES OBLIGADOS A
PAGARLOS
ARTICULO 7o. Están obligados a pagar el subsidio familiar
y a efectuar aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA (SENA):
1.
2. Los
Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los
Municipios.
3. Los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las
empresas de economía mixta de los órdenes nacional, departamental,
intendencial, distrital y municipal.
4. Los
empleadores que ocupen uno o más trabajadores permanentes.
PARÁGRAFO.
-Parágrafo adicionado por el artículo 181 de
Las deudas
que las Universidades Públicas hayan adquirido con el SENA por concepto de
dichos aportes, serán compensadas mediante el suministro, por parte de las
Universidades Públicas, de programas de capacitación según los requerimientos y
necesidades del SENA.
(Inciso
3o. derogado por el artículo 52 de
ARTICULO 8o. La nación, los departamentos, intendencias,
comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios deberán, además del
subsidio familiar y de los aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA), efectuar aportes para la escuela Superior de Administración Pública
(ESAP) y para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos Nacionales,
Departamentales, Intendenciales, Comisariales, Distritales, y Municipales.
ARTICULO 9o. Los empleadores señalados en los artículos 7o
y 8o de la presente Ley, pagarán una suma equivalente al seis por ciento (6%)
del monto de sus respectivas nóminas, que se distribuirán en la forma dispuesta
en los artículos siguientes:
ARTICULO 10. Los pagos por concepto de los aportes
anteriormente referidos se harán dentro de los diez (10) primeros días del mes
siguiente al que se satisface.
ARTICULO 11. Los aportes hechos por la nación, los
departamentos, las intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá
y los municipios, tendrán la siguiente destinación:
1. El
cuatro por ciento (4%) para proveer el pago del subsidio familiar.
2. El
medio por ciento (1/2%) para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA),
destinado a programas específicos de formación profesional acelerada, durante
la prestación del servicio militar obligatorio.
3. Numeral
modificado por el artículo 87 de la ley 812 de 2003. El nuevo texto es el
siguiente: El medio por ciento (1/2%) será destinado para
4. El uno
por ciento (1%) para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos
Nacionales, Departamentales, Intendenciales, Comisariales, Distritales o
Municipales.
ARTICULO 12. Los aportes hechos por los establecimientos
públicos, las empresas industriales y comerciales y las empresas de economía
mixta de los órdenes nacional, departamental, intendencial, comisarial,
distrital y municipal y empleadores del sector privado, tendrán la siguiente
destinación:
1. El
cuatro por ciento (4%) para proveer el pago de subsidio familiar.
2. El dos
por ciento (2%) para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).
ARTICULO 13. El Ministerio de Defensa Nacional, las
Fuerzas Militares,
ARTICULO 14. Para efectos
del régimen del subsidio familiar se entenderá por empleador toda persona
natural o jurídica que tenga trabajadores a su servicio y se encuentre dentro
de la enumeración hecha en el artículo 7o. de la presente Ley.
ARTICULO 15. Los empleadores
obligados al pago de aportes para el subsidio familiar, el Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA) y los demás con destinación especial, según los artículos
7o. y 8o. deberán hacerlo por conducto de una Caja de Compensación Familiar que
funcione dentro de la ciudad o localidad donde se causen los salarios o de
Cuando en las entidades territoriales antes
mencionadas no exista Caja de Compensación familiar, los pagos se verificarán
por intermedio de una que funcione en la división política territorial más
cercana.
ARTICULO
ARTICULO 17. Para efectos de la liquidación de los
aportes al régimen del Subsidio Familiar, Servicio Nacional de Aprendizaje,
SENA, Escuela Superior de Administración Pública, (ESAP), Escuela Industrial e
Institutos Técnicos, se entiende por nómina mensual de salarios la totalidad de
los pagos hechos por concepto de los diferentes elementos integrantes del
salario en los términos de
Los pagos en moneda extranjera, deberán incluirse en la respectiva
nómina, liquidados al tipo de cambio oficial y vigente el último día del mes al
cual corresponde el pago”.
Agrega el
demandante que según el artículo 30 de
“LEY 119 DE 1994
(febrero 9)
Diario Oficial No. 41.216, de 9 de febrero de
1994
Por la cual se reestructura el Servicio
Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan
otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPÍTULO I.
NATURALEZA, MISIÓN, OBJETIVOS Y FUNCIONES
(…)
ARTÍCULO 30. PATRIMONIO. El patrimonio del SENA está conformado por:
1. Los
bienes que actualmente posee y los que reciba o adquiera a cualquier título.
2. Los
ingresos generados en la venta de productos y servicios como resultado de
acciones de formación profesional integral y desarrollo tecnológico.
3. Las
donaciones y contribuciones de terceros y las asignaciones por ley de bienes y
recursos.
4. Los aportes de los empleadores para la
inversión en el desarrollo social y técnico de los trabajadores, recaudados por
las cajas de compensación familiar o directamente por el SENA, así:
a) El aporte mensual del medio por ciento
(1/2%) que sobre los salarios y jornales deben efectuar
b) El aporte del dos por ciento (2%) que
dentro de los diez (10) primeros días de cada mes deben hacer los empleadores
particulares, los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, sobre los pagos que
efectúen como retribución por concepto de salarios.
5. Las
sumas provenientes de las sanciones que imponga el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social por violaciones a las normas del Código Sustantivo del Trabajo
y demás disposiciones que lo adicionen o reformen, así como las impuestas por
el SENA”.
De su
parte, el artículo 16 de
“LEY 344 DE 1996
(diciembre
27)
por la cual se dictan normas tendientes a la
racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias
y se expiden otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 16º.- De los
ingresos correspondientes a los aportes sobre las nóminas de que trata el
numeral cuarto del artículo 30 de
El SENA ejecutará directamente estos programas a
través de sus centros de formación profesional o podrá realizar convenios en
aquellos casos en que se requiera la participación de otras entidades o centros
de desarrollo tecnológico.
Parágrafo.- El Director
del Sena hará parte del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y el Director
de Colciencias formará parte del Consejo Directivo del SENA.”.
A su vez, el artículo 2º de
“LEY 225 DE 1995
(Diciembre 20)
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(…)
Artículo 2o.
El artículo 12 de
Son contribuciones
parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley,
que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan
para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de
estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea
y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos
y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que
formen parte del Presupuesto General de
5. Vigencia de las normas demandadas
5.1. Artículo 75 de
El artículo 75 de
“ARTÍCULO 160. VIGENCIA Y
DEROGATORIAS. La
presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones
que le sean contrarias, en especial el inciso segundo del artículo 63 de
5.2. Artículo 51 de
Mediante
Sin
embargo,
Si bien es
cierto el artículo 51 de
6. Los gravámenes en el sistema constitucional
Constitucionalmente[9]
el sistema fiscal comprende tres clases de gravámenes: los impuestos, las tasas y las
contribuciones. Cada uno de ellos cuenta con características propias que
impiden su asimilación, tal como lo ha precisado
6.1 Los impuestos son prestaciones
pecuniarias de carácter unilateral que no constituyen remuneración por
prestaciones determinadas, son de carácter obligatorio, carecen de destinación
específica, su tarifa es definida directamente por la autoridad de
representación popular que las imponen, hacen parte del presupuesto, están
sometidos al control fiscal, su cuantía es la necesaria para el cubrimiento de
los gastos públicos y son administrados por el Estado. Sobre ellos la Corte[11]
ha explicado:
“Las condiciones básicas del impuesto son: (i) Tienen
una vocación general, lo cual significa que se cobran sin distinción a todo
ciudadano que realice el hecho generador; (ii) No guardan una relación directa
e inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii)
En cuanto ingresan a las arcas generales del Estado conforme al principio de
unidad de caja, éste puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo
previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) Su pago no es opcional
ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento
a través de la jurisdicción coactiva; (v) La capacidad económica del contribuyente
es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la
ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de carácter general”.
6.2. A su vez, las tasas son
prestaciones pecuniarias que constituyen remuneraciones de los particulares por
los servicios prestados por el Estado,
en principio no son obligatorias, pues el interesado puede optar por tomar o no
el respectivo bien, como también utilizar o no el correspondiente servicio, sus
tarifas son fijadas por autoridades administrativas, tales tarifas no
necesariamente comprenden el total del servicio prestado, las tasas hacen parte
del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es proporcional al
costo del servicio y son administrados por el Estado. Sobre las tasas ha
señalado la jurisprudencia[12]:
“
… se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes
características: (i) La prestación económica necesariamente tiene que originarse
en una imposición legal; (ii) La misma nace como recuperación total o parcial
de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar
una actividad, un bien o servicio público; (iii) La retribución pagada por el
contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o
servicio ofrecido, así lo
reconoce el artículo 338 Superior al disponer que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las
[tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los
servicios que les presten”; (iv) Los valores que se establezcan como
obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de
dicho bien o servicio; (v) Aun cuando su pago resulta indispensable para
garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su
reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente,
por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una
actuación directa y referida de manera inmediata al obligado; (vi) El
pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite
criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales”.
6.3.
De su parte, las contribuciones parafiscales
son gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de
remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los
ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una
destinación específica por ser utilizados para el beneficio del sector
económico que soporta el gravamen, no están sometidas a las normas de ejecución
presupuestal y son administrados por órganos que integran el mismo renglón
económico. Las contribuciones parafiscales han sido definidas en el artículo 29
del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional[13],
según el cual:
"Son
contribuciones parafiscales aquellos recursos públicos creados por ley,
originados en pagos obligatorios con el fin de recuperar los costos de los
servicios que se presten o de mantener la participación de los beneficios que
se proporcionen.
Estas contribuciones
se establecerán para el cumplimiento de funciones del Estado o para desarrollar
actividades de interés general.
El manejo y ejecución
de estos recursos se harán por los órganos del Estado o por los particulares,
de acuerdo con la ley que crea estas contribuciones.
Los dineros
recaudados en virtud de la parafiscalidad, se deberán destinar, exclusivamente,
al objeto para el cual se constituye, lo mismo que los rendimientos que estos
generen y el excedente financiero que resulte, al cierre del ejercicio
contable, en la parte correspondiente a estos ingresos.
Se incorporarán al
Presupuesto General de
6.4.
Sobre esta forma de gravamen la Corte[14]
ha explicado:
“Las contribuciones tienen las siguientes
características: (i) Surge de la realización actual o potencial de obras
públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente
debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se
trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su
producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a
cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce
el artículo 338 Superior al señalar que: “La
ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las
[contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (...) participación en
los beneficios que les proporcionen”; (iv) El obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por
el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le
reporta; (v) La contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida
de acuerdo con el rédito obtenido”.
Además,
la jurisprudencia ha explicado que la contribución parafiscal es un instrumento
para la generación de ingresos públicos que afecta a un determinado y único grupo
social o económico (singularidad),
que dirige su beneficio al propio grupo gravado (especificidad). Sobre estas características la Corte[15]
ha dicho:
“… una condición esencial de la parafiscalidad, según
6.5. Además, sobre los elementos de obligatoriedad, singularidad y destinación
sectorial o especificidad, la jurisprudencia[16]
ha señalado:
“…
1) Obligatoriedad: el
recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro
de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el
Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento.
2) Singularidad: en
oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar
un determinado y único grupo social o económico.
3) Destinación Sectorial:
los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados
se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores”.
7. Naturaleza parafiscal de los aportes al SENA
“… los
ingresos que recibe el SENA correspondientes a los aportes sobre las nóminas de
que trata el numeral cuarto del artículo 30 de
De esta manera queda establecido que los
aportes al SENA regulados por el numeral cuarto del artículo 30 de
8. Análisis de constitucionalidad de las normas demandadas
Como se ha dicho, el demandante considera que las normas impugnadas
conceden a COLCIENCIAS la facultad de administrar parte de los recursos que
recibe el SENA, provenientes de los aportes sobre las nóminas de que trata el
artículo 16 de
8.1. De la lectura de los artículos 30 de
8.2. Como se ha
explicado, uno de los elementos que caracteriza a las contribuciones
parafiscales es su singularidad, es
decir, los recursos provienen de un determinado sector socio-económico, lo que
se complementa con el principio de especificidad,
según el cual los recursos deben ser
destinados al sector del cual provienen, en beneficio exclusivo del propio
sector.
En el caso del
SENA, los recursos parafiscales recaudados con fundamento en el numeral cuarto
del artículo 30 de
8.3.
En general, los
aportantes de los recursos parafiscales que nutren el presupuesto del SENA son
los empleadores públicos y privados, es decir, tanto el sector público, como el
sector empresarial y productivo del país. El nexo entre las contribuciones
parafiscales del SENA y los aportantes respectivos se mantiene, porque al
revertir en capacitación a través del SENA se promueve la investigación y ésta
incrementa el conocimiento y la ciencia, como también la inversión en tecnología
contribuye a mejorar la capacidad empresarial productiva, todo lo cual facilita
la realización del objeto para el cual fue creado el SENA.
9. Vínculo entre los aportantes y el grupo socio-económico
beneficiado con los aportes
Para
“El concepto de grupo socio-económico,
que supera la noción de sector, debe entenderse en un sentido amplio, toda vez
que el beneficio que reporta la contribución no sólo es susceptible de cobijar
a quienes directa o exclusivamente la han pagado, sino también a aquellos que
por razón de los vínculos jurídicos, económicos o sociales que los ligan para
con el respectivo grupo pueden válidamente hacer uso y aprovechar los bienes y
servicios suministrados por las entidades responsables de la administración y
ejecución de tales contribuciones. Así
por ejemplo, considerando que los empleadores y trabajadores constituyen un
grupo socio-económico específico, resulta indudable que estos últimos tienen
derecho a beneficiarse de la utilización
de las contribuciones parafiscales percibidas en virtud de los pagos hechos por
los primeros, tal como puede constatarse en torno a los aportes que los
empleadores deben hacer, con exclusividad, al SENA, al ICBF y a las CAJAS DE
COMPENSACIÓN FAMILIAR. En el mismo
sentido puede predicarse el beneficio que reportan unos empleadores respecto de
otros en lo que hace a la capacitación y cualificación que pueden alcanzar sus
trabajadores a través de los correspondientes programas curriculares, sin que
para nada importe la mayor o menor cuantía que cada empresa liquide y pague con
base en su nómina. Pues, sencillamente,
se beneficia el grupo”.
9.1.
Los vínculos jurídicos y científicos entre el SENA y COLCIENCIAS son puestos en
evidencia con lo establecido en el parágrafo del artículo 16 de
“El Director del Sena
hará parte del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y el Director de
Colciencias formará parte del Consejo Directivo del SENA”.
El Director del SENA forma parte del Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología, que es un organismo de dirección y
coordinación del sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, del cual forma parte
COLCIENCIAS; a su vez, el Director de
COLCIENCIAS forma parte del Consejo Directivo del SENA. Por tanto, en la
ejecución de los convenios que se celebren en virtud de lo dispuesto en las normas
demandadas, habrá una participación directa del SENA, lo que implica que los
recursos provenientes de la contribución parafiscal prevista en los artículos
75 de
9.2. No escapa al conocimiento de
“ARTÍCULO
12. DEL CONSEJO ASESOR DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN. El
Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación -Colciencias-,
tendrá un Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación, integrado por:
1. El
Director del Departamento, quien lo presidirá.
2. Los
Ministros de Educación Nacional; Comercio, Industria y Turismo; Agricultura y
Desarrollo Rural, Protección Social y el Director del Departamento Nacional de
Planeación, quienes no podrán delegar la asistencia al mismo.
3. El Director General del Servicio Nacional
de Aprendizaje - SENA, quien no podrá delegar la asistencia al mismo.
4. Cuatro
(4) personas con reconocida trayectoria en el sector académico y científico,
designadas por el Presidente de
5. Cuatro
(4) personas con reconocida trayectoria en el sector productivo designadas por
el Presidente de
6. Dos (2)
personas de reconocida trayectoria del sector científico regional, de
departamentos diferentes a los seleccionados en el numeral 4, designadas por el
Presidente de
9.3. Además,
el vínculo jurídico y administrativo entre el SENA[20]
y COLCIENCIAS[21],
queda demostrado con lo dispuesto en el artículo 33 de
“ARTÍCULO 33. Las actividades, contratos y convenios que tengan por
objeto la realización de actividades definidas como de ciencia, tecnología e
innovación que celebren las entidades estatales, continuarán rigiéndose por las
normas especiales que les sean aplicables. En consecuencia, tales contratos se
celebrarán directamente.
En el caso
del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación -
Colciencias-, el régimen contractual para las demás actividades a su cargo,
será el previsto en el Estatuto General de Contratación de
Para el Servicio Nacional de Aprendizaje,
SENA, no podrán aumentarse las destinaciones previstas en normas legales
anteriores a la presente ley y estos recursos serán destinados para el
desarrollo de la ciencia, tecnología e innovación acorde con los objetivos del
mismo”. (Destaca
9.4. De
otra parte, al cotejar los objetivos[22] que la ley prevé para el
SENA y para COLCIENCIAS, se pone en evidencia que las dos entidades son afines
en cuanto buscan dar formación profesional integral a los trabajadores de todas
las actividades económicas, fortalecer los procesos de formación profesional
integral que contribuyan al desarrollo comunitario a nivel urbano y rural, participar
en actividades de investigación y desarrollo tecnológico, ocupacional y social
que contribuyan a la actualización y mejoramiento de la formación profesional
integral, promover la divulgación del conocimiento, auspiciar la investigación
científica, la innovación, el aprendizaje, propiciar el fortalecimiento de la
capacidad científica, tecnológica, de innovación, de competitividad y de
emprendimiento.
Por tanto,
considera
9.5. Ahora
bien, teniendo en cuenta que el demandante estima violadas tanto normas de
jerarquía constitucional (C. Po. Arts.150-12, 151 y 338), como también preceptos que integran
“En ciertas
ocasiones de la simple confrontación entre una norma constitucional (A) y la
ley enjuiciada (B) no es posible apreciar la validez de esta última, pues el
alcance pleno de la norma constitucional debe ser comprendido con una
interpretación complementaria de ciertas leyes (C).”
Es decir, las normas orgánicas bien pueden servir para determinar el
alcance pleno de los preceptos constitucionales, para, llegado el caso, ser
utilizadas como parámetro de constitucionalidad cuando se trate de enjuiciar
una disposición contenida en una Ley de jerarquía inferior. De esta manera, el
texto de
9.6. En este sentido, la Corte[26] ha explicado:
“… también se debe considerar que la relación de las leyes orgánicas y estatutarias con las leyes
ordinarias, implica afirmar que las primeras, en razón de su especial
caracterización constitucional, obran como parámetro general de las segundas.
De allí que la ley ordinaria no podría entrar a modificar o derogar ningún
aspecto contenido en la ley orgánica o estatutaria, por cuanto se estaría
oponiendo o contrariando los dictados de una norma jurídica que se ha expedido
mediante el trámite especial (trámite de ley orgánica o estatutaria) que la
misma Constitución ha dispuesto. Luego, su modificación o derogación debe
hacerse por el mismo trámite, so pena de vulnerar
Por lo anterior, por vía de incumplir alguna
disposición orgánica, la ley ordinaria puede vulnerar la cláusula
constitucional que autoriza al legislador a regular ciertas materias únicamente
mediante el trámite de leyes orgánicas o estatutarias y no mediante el trámite
de leyes ordinarias (trámite legislativo ordinario). Cuando este tipo de
conflictos se generan, procede estudio de constitucionalidad, en tanto
9.7. En el presente
caso, el demandante considera que
Así, la presunta
violación del artículo 2º de
9.8. En el
asunto sub examine, la Sala[27]
concluye que las normas demandadas no desconocen los principios de singularidad y especificidad[28]
propios de las contribuciones parafiscales, definidos en el artículo 2º de
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES las normas demandadas, únicamente por las
razones analizadas en esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en
Cúmplase.
NILSON PINILLA
PINILLA
Presidente
Ausente con Excusa
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001. Además, Cfr. Sentencias C-370 de 2006, C-922 de 2007 y C-923 de 2008.
[2] Cfr.,
entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 y de 2001. En dichas
oportunidades
[3] Cfr.
Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001.
[4] Cfr. Entre otras las Sentencias C-774 de 2001 y C-958 de 2006.
[5] Corte Constitucional, Sentencia C-774 de 2001.
[6] Corte Constitucional, Sentencia C-988 de 2004.
[7] Según el
artículo 46 de
“CONTROL
INTEGRAL Y COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL. En desarrollo del artículo 241 de
Este mismo principio está consagrado en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, según el cual:
“
[8]
[9] Constitución Política, artículos 150, numeral 12 y 338.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2008.
[11] Corte Constitucional, Sentencia C-927 de 2006.
[12] Corte Constitucional, Sentencia C-927 de 2006.
[13] Ley 225 de 1995, artículo 2º.
[14] Corte Constitucional, Sentencia C-927 de 2006.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-152 de 1997.
[16] Corte Constitucional, Sentencia C-490 de 1993.
[17] Corte Constitucional, Sentencia C-298 de 1998.
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-711 de 2001.
[19]
Ley 1286 de 2009, artículo 5º:
“ARTÍCULO
5o. TRANSFORMACIÓN. Transfórmese el Instituto Colombiano para el
Desarrollo de
PARÁGRAFO 1o. El
Director del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación
-Colciencias- será designado por el Presidente de
PARÁGRAFO 2o. El
sector administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación está integrado por el
Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación - Colciencias-
y por las demás entidades que la ley cree, para que hagan parte del sector, en
su calidad de adscritas o vinculadas”.
[20]
Sobre la naturaleza, misión y
objetivos del Sena,
“ARTÍCULO 1o.
NATURALEZA. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, es un establecimiento
público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e
independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social.
ARTÍCULO 2o.
MISIÓN. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, está encargado de cumplir la
función que corresponde al Estado de invertir en el desarrollo social y técnico
de los trabajadores colombianos; ofreciendo y ejecutando la formación
profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las personas en
actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y
tecnológico del país.
ARTÍCULO 3o.
OBJETIVOS. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, tendrá los siguientes
objetivos:
1. Dar formación
profesional integral a los trabajadores de todas las actividades económicas, y
a quienes sin serlo, requieran dicha formación, para aumentar por ese medio la
productividad nacional y promover la expansión y el desarrollo económico y
social armónico del país, bajo el concepto de equidad social redistributiva.
2. Fortalecer los
procesos de formación profesional integral que contribuyan al desarrollo
comunitario a nivel urbano y rural, para su vinculación o promoción en
actividades productivas de interés social y económico.
3. Apropiar
métodos, medios y estrategias dirigidos a la maximización de la cobertura y la
calidad de la formación profesional integral.
4. Participar en
actividades de investigación y desarrollo tecnológico, ocupacional y social,
que contribuyan a la actualización y mejoramiento de la formación profesional
integral.
5. Propiciar las
relaciones internacionales tendientes a la conformación y operación de un
sistema regional de formación profesional integral dentro de las iniciativas de
integración de los países de América Latina y El Caribe.
6. Actualizar, en
forma permanente, los procesos y la infraestructura pedagógica, tecnológica y
administrativa para responder con eficiencia y calidad a los cambios y
exigencias de la demanda de formación profesional integral”.
[21]
Sobre el objetivo y las
funciones de COLCIENCIAS, la ley 1286 de 2009, establece:
ARTÍCULO 6o. OBJETIVOS
GENERALES. Serán objetivos generales del Departamento Administrativo de
Ciencia, Tecnología e Innovación -Colciencias-:
1. Crear una
cultura basada en la generación, la apropiación y la divulgación del
conocimiento, y la investigación científica, la innovación y el aprendizaje
permanentes.
2. Definir las
bases para formular anualmente un Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación.
3. Fundamentar y
favorecer la proyección e inserción estratégica de Colombia en las dinámicas
del sistema internacional que incorporan el conocimiento y la innovación y
generan posibilidades y desafíos emergentes para el desarrollo de los países y
sus relaciones internacionales, en el marco de la sociedad global del
conocimiento.
4. Articular y
enriquecer la investigación, el desarrollo científico, tecnológico y la
innovación con el sector privado, en especial el sector productivo.
5. Propiciar el
fortalecimiento de la capacidad científica, tecnológica, de innovación, de
competitividad y de emprendimiento, y la formación de investigadores en
Colombia.
6. Promover el
desarrollo y la vinculación de la ciencia con sus componentes básicos y
aplicados al desarrollo tecnológico innovador, asociados a la actualización y
mejoramiento de la calidad de la educación formal y no formal.
7. Integrar
esfuerzos de los diversos sectores y actores para impulsar áreas de
conocimiento estratégicas para el desarrollo del país, en las ciencias básicas,
sociales y humanas, de acuerdo con las prioridades definidas en el Plan
Nacional de Desarrollo.
8. Fortalecer el
desarrollo regional a través de los Consejos Departamentales de Ciencia,
Tecnología e Innovación y políticas integrales, novedosas y de alto impacto
positivo para la descentralización de las actividades científicas, tecnológicas
y de innovación, integrado a las dinámicas internacionales.
9. Definir y
alinear los procesos para el establecimiento de prioridades, asignación,
articulación y optimización de recursos de toda clase para la ciencia, la
tecnología, la innovación y el resultado de estos, como son el emprendimiento y
la competitividad.
10. Fortalecer la
capacidad del país para actuar de manera integral en el ámbito internacional en
aspectos relativos a la ciencia, la tecnología y la innovación.
11. Promover y
fortalecer la investigación intercultural, en concertación con los pueblos
indígenas sus autoridades y sabedores, destinado a proteger la diversidad
cultual, la biodiversidad, el conocimiento tradicional y los recursos
genéticos.
ARTÍCULO 7o. FUNCIONES. El Departamento
Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación -Colciencias-, tendrá a su
cargo, además de las funciones generales que prevé
1. Formular e
impulsar las políticas de corto, mediano y largo plazo del Estado en ciencia,
tecnología e innovación, para la formación de capacidades humanas y de
infraestructura, la inserción y cooperación internacional y la apropiación
social de la ciencia, la tecnología y la innovación para consolidar una
sociedad basada en el conocimiento, la innovación y la competitividad.
2. Adoptar, de
acuerdo con
3. Diseñar y
presentar ante las instancias del Gobierno Nacional los planes y programas del
Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación - Colciencias-
y el Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.
4. Generar
estrategias de apropiación social de la ciencia, la tecnología y la innovación
para la consolidación de la nueva sociedad y economía basadas en el
conocimiento.
5. Promover el
desarrollo científico, tecnológico y la innovación en el país, de acuerdo con
los planes de desarrollo y las orientaciones trazadas por el Gobierno Nacional.
6. Propiciar las
condiciones necesarias para que los desarrollos científicos, tecnológicos e
innovadores, se relacionen con los sectores social y productivo, y favorezcan
la productividad, la competitividad, el emprendimiento, el empleo y el
mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos.
7. Velar por la
consolidación, fortalecimiento y articulación del Sistema Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación -SNCTI- con las entidades y actores del sistema, en
estrecha coordinación con el Sistema Nacional de Competividad.
8. Promover la
formación del recurso humano para desarrollar las labores de ciencia,
tecnología e innovación, en especial en maestrías y doctorados, en aquellos
sectores estratégicos para la transformación y el desarrollo social, medio
ambiental y económico del país, en cumplimiento del ordenamiento constitucional
vigente.
9. Fomentar la
creación y el fortalecimiento de instancias e instrumentos financieros y
administrativos de gestión para
10. Diseñar e
implementar estrategias y herramientas para el seguimiento, evaluación y
retroalimentación sobre el impacto social y económico del Plan Nacional de
Desarrollo.
11. Promover la
inversión a corto, mediano y largo plazo, para la investigación, el desarrollo
científico, tecnológico y la innovación.
12. Promover,
articular y proyectar los esquemas organizacionales del conocimiento,
regionales, departamentales y municipales de ciencia, tecnología e innovación,
para potenciar su propio desarrollo y armonizar la generación de políticas.
13. Promover,
articular e incorporar la cooperación interinstitucional, interregional e
internacional con los actores, políticas, planes, programas, proyectos y
actividades estratégicos para la consecución de los objetivos del Plan Nacional
de Ciencia, Tecnología e Innovación.
14. Coordinar
15. Definir y
orientar líneas temáticas prioritarias y operativas del Sistema Nacional de
Ciencia, Tecnología e Innovación -SNCTI-, para lo cual podrá modificar,
suprimir o fusionar los Programas Nacionales de Ciencia, Tecnología e
Innovación; crear nuevas estructuras sobre las diferentes áreas del
conocimiento; definir su nombre, composición y funciones; dictar las reglas
para su organización y diseñar las pautas para su incorporación en los planes
de las entidades vinculadas con su ejecución.
16. Definir
prioridades y criterios para la asignación del gasto público en ciencia,
tecnología e innovación, los cuales incluirán áreas estratégicas y programas
específicos y prioritarios a los que se les deberá otorgar especial atención y
apoyo presupuestal.
17. Diseñar,
articular y estimular políticas e instrumentos para la inversión privada,
doméstica o internacional, en ciencia, tecnología e innovación.
18. Concertar, con
el apoyo del Departamento Nacional de Planeación, DNP, en coordinación con las
demás entidades nacionales que ejecutan política de ciencia, tecnología e
innovación; los recursos y la destinación de los mismos en el trámite de
programación presupuestal tomando como base el Plan Nacional de Desarrollo y la
política de ciencia, tecnología e innovación adoptada por el CONPES.
19. Otorgar y
apoyar los estímulos a instituciones y personas por sus aportes a la ciencia,
la tecnología y la innovación, a través de distinciones y reconocimientos.
20. Proponer la
creación de estímulos e incentivos sociales y económicos para aumentar en forma
significativa la inversión en ciencia, tecnología e innovación.
21. Articular y
aprovechar las políticas y programas nacionales de ciencia, tecnología e
innovación, con aquellas que existen a nivel internacional.
22. Crear las
condiciones para desarrollar y aprovechar el talento nacional, en el país y en
el exterior en el campo de ciencia, tecnología e innovación.
[22] Los objetivos del SENA y COLCIENCIAS
están consagrados en los artículos 3º de
[23] Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2007.
[24] Corte Constitucional Sentencia C-577 de 2006.
[25] Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2009.
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2009.
[27] Cfr. Fundamento 8 de esta providencia.
[28] Cfr. Fundamento 6.4. de esta providencia.