PATRIMONIO AUTONOMO DEL
FONDO PARA PAGO DE PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES DEL NIVEL
NACIONAL Y TERRITORIAL-Naturaleza
CONTROL DE LA EXPLOTACION
ILEGAL DE MINERALES CONTENIDA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No
realización de consulta previa a las comunidades étnicas
La
Corte encuentra que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 es exequible, por
(i) ser una norma de carácter general, que afecta a todos los ciudadanos por
igual y debe aplicarse en todo el territorio nacional; (ii) por tanto, no debió
someterse a la consulta previa de las comunidades étnicas, de conformidad con
el artículo 330 de la Constitución Política y el artículo 6 del Convenio 169 de
la OIT, que hace parte del bloque de constitucional; (iii) no es violatorio del
derecho a la igualdad de estas comunidades, pues consagra una prohibición
general que no afecta la minería tradicional de estas comunidades; y (iii)
tampoco vulnera el debido proceso, por cuanto no se aplica a las actividades de
pequeña minería y minería tradicional.
DEROGATORIA DE NORMAS QUE
PERMITIAN LEGALIZACION DE PEQUEÑA MINERIA Y MINERIA TRADICIONAL-Consulta
previa por afectación directa de las comunidades indígenas
La
derogatoria del parágrafo 2º del artículo 12 y del artículo 30 de la Ley 1382
de 2010, contenida en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 es inexequible,
por (i) la omisión de la consulta previa obligatoria; (ii) por cuanto al
derogar estas disposiciones, se crea un vacío normativo en relación con el
reconocimiento, procesos y trámites para la legalización de las actividades de
pequeña minería y minería tradicional, lo cual resulta violatorio del derecho a
la igualdad –art.13 CP- y del debido proceso administrativo –art.29 Superior-,
respecto del trámite y procedimiento para la legalización de la minería
informal y tradicional de que trata el artículo 12 de la Ley 1382 de 2011 y del
procedimiento para el reconocimiento de pequeña minería de comunidades negras
asentadas en el Chocó, de que trata el artículo 30 de la Ley 1382 de 2011; y
(iii) adicionalmente, en razón a que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
debe referirse a objetivos, planes y programas específicos de planeación de
mediano y largo plazo, y no contener regulaciones relativas a leyes ordinarias,
so pena de suplantar al legislador ordinario y con ello vulnerar el principio
democrático.
PROPIEDAD Y EXPLOTACION
MINERA-Reglas jurisprudenciales/PROTECCION CONSTITUCIONAL DE LAS
COMUNIDADES ETNICAS-Jurisprudencia constitucional/EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES Y DERECHOS DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES-Libertad de configuración legislativa/CONCESION PARA EL USO Y EXPLOTACION DE
RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Jurisprudencia constitucional/DETERMINACION DE LAS CONDICIONES PARA LA
EXPLOTACION DE LOS RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Libertad de
configuración legislativa/EXPLOTACION DE
RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Libertad de configuración legislativa para
decidir rentas generadas y participación de las entidades territoriales/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DE EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-No es absoluta/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DE EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Se encuentra
limitada por criterios de razonabilidad y proporcionalidad/EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Impacto ambiental
En
reciente pronunciamiento la Corte hizo un recuento jurisprudencial en relación con la propiedad y
explotación minera en Colombia, reglas jurisprudenciales que se reiteran en
esta nueva oportunidad: (i) Los artículos 332, 334, 360 y 80 de la Constitución Política,
consagran: (a) la propiedad del Estado del subsuelo y de los recursos naturales
no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos de conformidad con las
leyes preexistentes; (b) la facultad de intervención del Estado en la
explotación de los recursos naturales y uso del suelo, así como la
planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales; (c) el deber
del Estado de conservación de los recursos naturales no renovables, y el
derecho sobre los recursos económicos o regalías que se deriven de su
explotación, así como la facultad para conceder derechos especiales de uso
sobre esos recursos, a través de concesiones; (d) el concepto de Estado como
propietario de los recursos naturales no renovables, el cual comprende
el conjunto de todas las autoridades públicas, a todos los colombianos y a
todas las entidades territoriales; (e) la amplia libertad de configuración del
Legislador, que es quien debe determinar, por disposición de la Carta, las
condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, así
como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos. (ii) De
otra parte, la Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas oportunidades
en relación con la figura jurídica de la concesión para el uso y explotación de
recursos naturales no renovables, como el agua, los metales preciosos o las salinas, encontrando
que el otorgamiento de concesiones para la explotación de recursos naturales,
de conformidad con el conjunto de las disposiciones constitucionales y legales
que le son aplicables, tiene un claro sustento constitucional. Igualmente, en relación
con los contratos de concesión, la Corte ha encontrado que la extinción de los
derechos derivados de la concesión procede exclusivamente por la vía judicial o
por la vía administrativa. Así mismo, en punto al tema de los procedimientos
previstos para los contratos de concesión minera, la jurisprudencia
constitucional se ha pronunciado en relación con el procedimiento gubernativo
para la celebración de estos contratos, y los aspectos procedimentales del
mismo. Sobre este asunto, ha analizado igualmente el requisito de registro de
estos contratos, contenido en el artículo 332 del código de minas, sosteniendo
que se trata de un trámite útil, desde el punto de vista administrativo, y
exequible, desde el punto de vista constitucional, el cual garantiza la oponibilidad de los mismos frente a terceros. (iii) Ahora
bien, esta Corporación ha puesto de relieve la amplia libertad de configuración
que le compete al Legislador en relación con la determinación de las
condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, de
conformidad con el inciso 1º del artículo 360 de la Constitución Política. A
este respecto, ha sostenido que el artículo 360 superior, en armonía con la cláusula
general de competencia legislativa, contenida en el artículo 150, numerales 1 y
2 de la Constitución Política, le confiere al Legislador, una amplia facultad
de configuración legislativa con el fin de que determine las condiciones para
la explotación de los recursos naturales no renovables. Así, en relación con la
explotación de recursos naturales no renovables, la Corte se ha pronunciado en
reiterada jurisprudencia sobre la amplia potestad regulativa del Legislador
para decidir lo concerniente a éste
ámbito, incluyendo las rentas generadas por la explotación de los recursos
naturales no renovables y la participación de las entidades territoriales en
ellas. No obstante lo anterior, este Tribunal ha sostenido igualmente
que la libertad de configuración del Legislador en esta materia no es absoluta,
sino que se encuentra limitada por criterios de razonabilidad y
proporcionalidad de las medidas adoptadas. De esta manera, al tratarse de un
ámbito en donde le compete al Legislador una amplio margen de regulación, el
control de constitucionalidad que adelante la Corte, debe llevarse a cabo
atendiendo esta amplia libertad, de manera que “solo en aquellos casos en los
cuales se evidencie una irrazonabilidad
manifiesta en las medidas adoptadas por el Legislador, o que la medida sea
desproporcionada, o afecte manifiestamente
derechos fundamentales, o vulnere prohibiciones constitucionales específicas,
la medida pueda llegar a ser declarada inconstitucional.” En este mismo sentido, ha sostenido esta
Corporación que en virtud de los artículos 150 y 360 de la Constitución
Nacional, “normas superiores contentivas de la cláusula general de competencia
legislativa y de la competencia expresa y específica del Legislador para
expedir la normatividad que fije las condiciones para la explotación de
recursos naturales no renovables, …es claro que es el Legislador quien se
encuentra expresamente facultado por la Carta para expedir la normatividad
minera y las demás reglas que, de una u otra forma, se relacionen con la
explotación de dichos recursos. En punto a este tema, la Sala destaca la
relevancia que tiene para la regulación sobre las condiciones de explotación de
los recursos naturales no renovables, la determinación de los trámites,
procedimientos, formas y requisitos necesarios para la explotación de dichos
recursos, así como de los procesos necesarios con el fin de lograr la
formalización y legalización de la explotación tradicional de recursos
naturales no renovables o mineros” (Resalta la Sala). Así, de una
interpretación sistemática de los artículos 150 y 360 Superiores, la Sala
reitera en esta nueva oportunidad, la amplia potestad regulativa del Legislador
para determinar las condiciones y requisitos para la explotación de los recursos
naturales no renovables, de tal manera, que el control ejercido por el juez
constitucional debe ser respetuoso de esta competencia regulatoria, y sólo en
casos de manifiesta irrazonabilidad o de afectación
desproporcionada del núcleo esencial de otro derecho fundamental, podría el
juez constitucional declarar inexequible una medida tomada por el Legislador en
este ámbito. (iv) Finalmente, en relación con la explotación de los
recursos naturales no renovables, esta Corporación se ha pronunciado de manera
amplia y reiterada en relación con el impacto ambiental de dicha explotación,
la protección del medio ambiente y la biodiversidad, las zonas excluidas de la
minería y de minería restringida, y la protección constitucional de las
comunidades étnicas. Sobre este último tema, la jurisprudencia constitucional
se ha pronunciado específicamente en relación con (i) los recursos naturales
existentes en sus territorios, de conformidad con los artículos 7, 70 y 330
superiores, (ii) el derecho de estas comunidades de velar por la preservación
de los recursos naturales; (iii) las zonas mineras de las comunidades étnicas;
(iv) el derecho de participación de estas comunidades en las decisiones
relativas a la explotación de los recursos naturales en sus territorios indígenas,
mediante el mecanismos de consulta previa, en concordancia con el Convenio 169
de 1989 de la OIT adoptado por la Conferencia General de ese organismo, y
aprobado por Colombia mediante la Ley 21 de 1991; y (v) la importancia del
reconocimiento y protección de la minería tradicional así como de los procesos
de legalización de la misma.
DERECHO FUNDAMENTAL AL
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Protección
constitucional y normas de derecho
internacional/DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Jurisprudencia constitucional/DEBIDO PROCESO-Pilar fundamental del Estado Social de Derecho
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Principios generales/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Aplicación
a todas las actuaciones que desarrolla la administración pública en cumplimiento de sus funciones y
realización de sus objetivos y fines
La jurisprudencia de esta
Corte ha establecido que los principios generales que informan el derecho
fundamental al debido proceso se aplican igualmente a todas las actuaciones
administrativas que desarrolle la administración pública en el cumplimiento de
sus funciones y realización de sus objetivos y fines, de manera que se
garantice: (i) el acceso a procesos justos y adecuados; (ii) el principio de
legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los
principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales
de los asociados. Todas estas garantías
se encuentran encaminadas a garantizar el correcto y adecuado ejercicio de la
función pública administrativa, de conformidad con los preceptos
constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos de los
ciudadanos, con el fin de evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias
por parte de la administración a través de la expedición de actos
administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios
del Estado de Derecho. Igualmente, esta Corporación ha sostenido que estas
garantías inherentes al debido proceso administrativo constituyen un contrapeso
al poder del Estado en las actuaciones que desarrolle frente a los
particulares.
PRINCIPIO DEL DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Consecuencias que se
derivan de su aplicación
La jurisprudencia de esta
Corte ha expresado que de la aplicación del principio del debido proceso
administrativo se derivan consecuencias importantes, tanto para los asociados,
como para la administración pública. Desde la perspectiva de los asociados, de
este derecho se desprenden las garantías de (i) conocer las actuaciones de la
administración; (ii) pedir y controvertir las pruebas; (iii) ejercer con
plenitud su derecho de defensa; (iv) impugnar los actos administrativos, y (v)
gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio. En lo que respecta a
la administración, todas las manifestaciones del ejercicio de la función
pública administrativa se encuentran cobijadas por el debido proceso, tales
como (i) la formación y ejecución de actos administrativos; (ii) las peticiones
presentadas por los particulares; y (iii) los procesos que se adelanten contra
la administración por los ciudadanos en ejercicio legítimo de su derecho de
defensa.
PRINCIPIO DEL DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Importancia cuando se
trata del desarrollo de la facultad sancionadora de la administración pública
El principio del debido
proceso administrativo cobra una especial relevancia constitucional cuando se
trata del desarrollo de la facultad sancionadora de la administración pública.
De esta manera, cuando la Carta consagra el debido proceso administrativo,
reconoce implícitamente la facultad que corresponde a la Administración para
imponer sanciones. En punto a este tema, la jurisprudencia constitucional ha
expresado que la potestad sancionadora
de la Administración persigue: (i) la realización de los principios
constitucionales que gobiernan la función pública, de conformidad con el
artículo 209 de la Carta, esto es, igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad; (ii) se diferencia de la potestad
sancionadora por la vía judicial; (iii) se encuentra sujeta al control
judicial; y (iv) debe cumplir con las garantías mínimas del debido proceso.
DERECHO A LA CONSULTA
PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A LAS COMUNIDADES ETNICAS-Jurisprudencia
constitucional/DERECHO A LA CONSULTA
PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A LAS COMUNIDADES ETNICAS-Reglas
jurisprudenciales
Esta Corporación ha
desarrollado una amplia, pacifica y consolidada
jurisprudencia en torno al tema del derecho a la consulta previa de medidas
legislativas o administrativas a las comunidades étnicas, indígenas y afrodescendientes. En esta nueva oportunidad, la Sala
realizará una síntesis de las reglas jurisprudenciales en esta materia: (i) La consulta previa se fundamenta en el
principio democrático, el derecho a la participación y el reconocimiento de la
diversidad étnica y cultural de la Nación, de conformidad con el artículo 40
Superior, que en el caso de las comunidades indígenas y afrodescendientes
cobra un significado distinto y reforzado, en virtud del reconocimiento de la
diversidad étnica y cultural, el pluralismo jurídico, el reconocimiento de
estas étnias como comunidades diferenciadas y
autónomas. (ii) La garantía y reconocimiento de la diversidad de las
comunidades tradicionales tiene sustento constitucional en razón de los
expresos mandatos previstos por la Carta, tales como el articulo 7 Superior,
que incorpora el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural
de la Nación colombiana, el artículo 330 de la Constitución Política, que
dispone que los territorios indígenas estarán gobernados por sus autoridades
tradicionales, conformadas y reglamentadas según sus usos y costumbres. Estas
disposiciones se encuentran complementadas con normas imperativas del derecho
internacional de los derechos humanos.
(iii) El derecho de consulta previa que le asiste a las comunidades
nativas se fundamenta en el derecho de decidir las prioridades en su proceso de
desarrollo y preservación de su cultura
y que, cuando procede ese deber de consulta, surge para las comunidades
un derecho fundamental susceptible de protección por la vía de la acción de
tutela, en razón a la importancia política del mismo, a su significación para
la defensa de la identidad e integridad cultural y a su condición de mecanismo
de participación. Así, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las
comunidades indígenas y afrodescendientes deben
contar con los espacios suficientes y adecuados de participación en las
decisiones que incidan en sus intereses, con el fin de evitar la implementación
de políticas públicas que erosionen su identidad. (iv) Como parte de los
instrumentos constitucionales consagrados en la Carta Política para garantizar
la participación de las comunidades étnicas en las decisiones que los afectan,
se encuentran: (a) la conformación de las entidades territoriales con
participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo
concepto de la comisión de ordenamiento territorial (art.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Consulta previa/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional
sobre proceso de formación frente al deber de realización de consulta previa/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conformación/PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS-Se debe
examinar cada uno de los programas, proyectos y presupuestos plurianuales que
lo conforman para establecer si tiene incidencia directa y específica sobre los
grupos indígenas o comunidades afrodescendientes
La jurisprudencia de esta
Corte, se ha manifestado igualmente en relación con la consulta previa
específicamente respecto de las leyes de los Planes Nacionales de Desarrollo.
En este sentido, se ha referido a la especial naturaleza de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo y de su proceso de formación frente al deber de
realización de consulta previa. Así, ha explicado que la Ley contentiva del
Plan Nacional de Desarrollo, “por mandato del artículo 339 de la Constitución,
está conformada por dos partes distintas, una general, y un plan de inversiones
de las entidades públicas nacionales.” Así mismo, precisó que la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo tiene niveles distintos de generalidad, y que
“específicamente en la parte constitutiva del Plan Nacional de Inversiones
Públicas, ha de examinarse cada uno de los programas, proyectos y presupuestos
plurianuales que lo conforman, para efectos de establecer si tal programa,
proyecto o presupuesto plurianual tendrá una incidencia directa y específica
sobre los grupos indígenas o las comunidades afrodescendientes
del país, de conformidad con los criterios trazados en la sentencia C-030 de
2008 y reiterados en la presente providencia – es decir, si cada programa,
proyecto o presupuesto plurianual individualmente considerado constituye una de
las medidas “susceptibles de afectar
específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales, y no
aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la
generalidad de los colombianos”.
REPRESENTACION
DE COMUNIDADES ETNICAS EN EL CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-No suple el deber estatal de llevar a cabo la consulta previa de los proyectos
incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo para establecer si tiene incidencia
directa y específica sobre los grupos indígenas o comunidades afrodescendientes
En cuanto al proceso de
formación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, de conformidad con lo
establecido en los artículos 340 y 341 Superiores, y la existencia del Consejo
Nacional de Planeación, en el cual se encuentran representadas las comunidades
étnicas del país, la Corte ha explicado que si bien el Consejo Nacional de
Planeación cumple una función transcendental dentro del proceso de formulación
de este instrumento, más aún, teniendo en cuenta que las comunidades étnicas
tienen asiento en dicho Consejo; este mecanismo de participación “no suple el
deber estatal de llevar a cabo la consulta previa de los proyectos concretos
incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo con los grupos étnicos
potencialmente afectados por ellos en forma directa y específica”, teniendo en
cuenta las importantes diferencias que a nivel constitucional existen entre la
representación y la participación, como distintas expresiones del principio
democrático. En este sentido, esta Corporación ha concluido que existe el deber
de realizar una consulta previa a las comunidades étnicas respecto de cada uno
de los proyectos individuales, que les afectarán de manera directa y específica
y que hacen parte del Plan Nacional de Desarrollo, la cual debe adelantarse de
manera integral y con pleno cumplimiento de los requisitos y exigencias
constitucionales fijadas por la jurisprudencia constitucional. Sobre este tema,
manifestó la Corte: “5.4. Una lectura
detenida de las distintas disposiciones contenidas en la Ley 1151 de 2007
revela que éstas prevén varios proyectos susceptibles de incidir de manera
directa y específica sobre pueblos indígenas o comunidades afrodescendientes
que residen en las zonas donde estos habrán de ser ejecutados. En efecto,
varios proyectos y programas incluidos dentro del Plan Nacional de Inversiones,
o resaltados por su importancia dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo,
incidirán directa y específicamente sobre distintos grupos del país
–independientemente de si su impacto será benéfico o perjudicial, cuestión cuya
determinación atañe a las comunidades étnicas –indígenas o afrodescendientes-
potencialmente afectadas en ejercicio de su autonomía y sus derechos
colectivos. Es claro para la Corte que, respecto de cada uno de estos proyectos
individuales, sí existe una obligación estatal específica de realizar consulta
previa, en su integridad y con pleno cumplimiento de los requisitos
constitucionales precisados por la jurisprudencia constitucional”. En este
sentido, la jurisprudencia constitucional ha evidenciado que el hecho de que se
incluyan proyectos o programas susceptibles de afectar de manera directa y
específica a las comunidades étnicas del país, respecto de los cuales se ha
omitido la consulta previa, “constituye un vicio a la luz de la doctrina
constitucional”, vicio que impide la declaratoria de constitucionalidad de la
ley y apareja distintos efectos asociados a su
inconstitucionalidad.
NORMA DECLARADA
INEXEQUIBLE CON EFECTOS DIFERIDOS-Competencia de la
Corte Constitucional para pronunciarse de fondo
OBLIGATORIEDAD DE LA
CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES DE MEDIDAS
LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS-Lineamientos
jurisprudenciales
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Contenido de prohibiciones en
actividades mineras sin título minero inscrito en Registro Minero Nacional
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Vigencias y derogatorias
MEDIDA DE CONTROL DE
EXPLOTACION ILICITA DE MINERALES-No tiene relación
directa con la explotación de recursos mineros en los territorios de las
comunidades étnicas en cuanto no se está prohibiendo el desarrollo de
actividades de minería tradicional
Referencia: expediente D-8779
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
106 y 276 inciso 3 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, “Por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo, 2010-
Actor: Diana Paola Urrego
Trujillo
Magistrado Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., nueve (9) de mayo de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la
Constitución, la ciudadana demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 106 y el 276 inciso 3 (parcial) de la
Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
A
continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario
Oficial No. 48.102 del 16 de junio de 2011:
“LEY 1450 DE 2011
(junio 16)
Diario Oficial
No. 48.102 de 16 de junio de 2011
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 106. CONTROL A LA
EXPLOTACIÓN ILÍCITA DE MINERALES. A partir de la vigencia de
la presente ley, se prohíbe en todo el territorio nacional, la utilización de
dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos
mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro
Minero Nacional.
El incumplimiento de esta
prohibición, además de la acción penal correspondiente y sin perjuicio de otras
medidas sancionatorias, dará lugar al decomiso de dichos bienes y a la
imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales
vigentes, que impondrá la autoridad policiva correspondiente. El Gobierno
Nacional reglamentará la materia.
Las solicitudes que
actualmente se encuentren en trámite para legalizar la minería con minidragas a que se refiere el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, serán rechazadas de
plano por la autoridad minera.
PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional
reorganizará los municipios verdaderamente explotadores de oro y tomará medidas
para aquellos municipios que usurpan y cobran por conceptos de regalías en esta
materia sin tener derechos por este concepto; igualmente aquellos excedentes
que se demuestren del resultado del uso indebido de estas regalías serán
utilizadas como indexación e indemnización a los municipios afectados por la
minería ilegal de acuerdo a la reglamentación que para tal efecto expida el
Gobierno Nacional.
ARTÍCULO 276. VIGENCIAS
Y DEROGATORIAS.
La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias.
Con el fin de dar
continuidad a los objetivos y metas de largo plazo planteados en los anteriores
Planes de Desarrollo, se mantienen vigentes las siguientes disposiciones de la
Ley 812 de 2003 los artículos, 20, 59, 61, 64, 65, 81 y 121; de la Ley 1151 de 2007 los artículos 11, 13, 14, 15, 19, 21, 22, 24, 25, 27, 28, 31, 39, 49, 50 excepto su tercer inciso, 62, 64, 67, los incisos primero y tercero del 69, 70, 71, 76, 80, 82, 87, 88, 89, 90, 91, 97, 98, 106, 110, 112, 115, 118, 121, 126, 127, inciso primero del 131, 138, 155 y 156, de la Ley 1151 de 2007. Amplíanse hasta el 6 de agosto de 2012, las funciones
establecidas en el artículo 65 de la Ley 1350 de 2009.
Deroga en especial el
artículo 9o del Decreto 1300 del 29 de julio de 1932; los artículos 3o y 4o del
Decreto 627 de 1974; 19 de la Ley 55 de 1985; 9o de la Ley 25 de 1990; elimínase la periodicidad de dos (2) años prevista en el
artículo 2o de la Ley 1ª de 1991 para la presentación y aprobación de los
Planes de Expansión Portuaria y en el artículo 15 de la Ley 105 de 1993 para la presentación
y aprobación de los Planes de Expansión Vial, 21 de la Ley 160 de 1994; el inciso segundo
del artículo 151 de la Ley 223 de 1995; el numeral 5 del
artículo 2o de la Ley 549 de 1999; los artículos 2o, 19, 20, 21, 22 y 23 de la Ley 590 de 2000; 10, 11 y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 681 de 2001; parágrafo 3o del
artículo 19 de la Ley 769 de 2002 modificado por el
artículo 5o de la Ley 1383 de 2010; parágrafo 2o del
artículo 7o de la Ley 872 de 2003; 26, inciso 2o del artículo 28 de la Ley 1150 de 2007; 32 y 33 de la Ley 1176 de 2007; artículo 69 de la Ley 1341 de 2009 exceptuando su
inciso segundo; parágrafo 2o del
artículo 12 y
el artículo 30
de la Ley 1382 de 2010 y el
parágrafo del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010.
Deroga las Leyes 188 de 1995; 812 de 2003 y 1151 de
Del artículo 3o, literal a) numeral 5 de la Ley 1163 de
2007 la expresión “y cruces de información no sujeta a reserva legal de las
bases de datos de la entidad” y del numeral 8 suprímase la expresión “Servicios
de procesamiento, consulta de datos de identificación”.
Suprímanse del artículo 424 del Estatuto Tributario los siguientes
bienes, partida y subpartida arancelaria: 82.01
Layas, herramientas de mano agrícola y el inciso primero del parágrafo del
artículo 1o de la Ley 1281 de 2009.
Del inciso primero del
numeral 14 del artículo 879 del Estatuto Tributario, suprímase la
expresión “salvo lo correspondiente a las utilidades o rendimientos que hubiere
generado la inversión, los cuales son la base gravable para la liquidación del
impuesto, el cual será retenido por el comisionista o quien reconozca las
utilidades o rendimientos”.
(Se resaltan y subrayan las expresiones que se demandan)
III. LA DEMANDA
La ciudadana considera que los artículos demandados de la Ley 1450 de 2011
son violatorios de los artículos 4, 13, 29, 93, 150 y 151 de la Constitución
Política, por las siguientes razones:
1. Encuentra que se vulneran estos artículos superiores, en cuanto estas
normas contrarían el principio de igualdad y debido proceso al reglamentar la
explotación minera sin consideración a los derechos que ostentan las
comunidades negras que ejercen dicha explotación, y especialmente por no
proceder conforme lo indica el artículo 6 de la Ley 21 de 1991 por medio del
cual se aprobó el convenio 169 de la OIT y que dio realce de norma constitucional
al derecho a la consulta previa a las comunidades étnicas, disposición que hace
parte del bloque de constitucionalidad de que trata el artículo 93 de la
Constitución Política.
2. Afirma que las normas demandadas desconocen el principio de igualdad, al
no reconocerse el derecho especial que les asiste a las comunidades negras que,
de manera ancestral, han venido adelantando actividades mineras de forma
tradicional y como único medio de subsistencia, tal y como se desprende de lo
dispuesto en el artículo 6 de la Ley 21 de 1991.
3. De esta manera, considera que tal como está enunciado el artículo 106 de
la Ley 1450 de 2011, desconoce de plano el derecho que tienen las personas
pertenecientes a una comunidad poblacional especial, como lo son las
comunidades negras, y sobre todo aquellas que se encuentran asentadas en las
áreas que han sido declaradas y delimitadas por el Ministerio de Minas y
Energía como zonas mineras de comunidad negra, desdibujando así el trato
especial, que en virtud del artículo 13 de la Carta Política, se les ha
concedido legalmente. Lo anterior, al no permitirles continuar la actividad de
explotación minera que estas comunidades han venido adelantando de manera
tradicional, a pesar de no tener título minero y estar inmersas dentro del
proceso de legalización contemplado en la Ley 1382 de 2010, norma que les
faculta a adelantar actividad minera hasta tanto no se resuelva la solicitud de
legalización de su actividad minera, de conformidad con el parágrafo primero
del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010.
4. Estima que en la forma en que fue regulada la explotación minera
mediante las disposiciones legales contenidas en los artículos 106 y 276 de la
Ley 1450 de 2011, el control que el Gobierno pretende hacer sobre dicha
actividad, constituye una manifiesta violación al derecho fundamental al debido
proceso, que se debe surtir frente a la aprobación o denegación del trámite de
legalización de la actividad minera, mediante la consecución del respectivo
título, en los términos expuestos en la Ley 1382 de 2010. Lo anterior, ya que
de forma unilateral se desconoce el procedimiento propio de las actuaciones
administrativas debidamente reglamentadas en el código de minas y el código
contencioso administrativo, ya que la Ley 1382 de 2010 permite a los
explotadores, grupos o asociaciones, que han adelantado la minería de forma
tradicional, presentar una solicitud para legalizar su labor, y mientras no se
resuelva el trámite de la solicitud, no habrá ningún tipo de acciones en su
contra.
5. Por lo anterior, considera que la Ley 1450 de 2011 en sus normas
demandadas, al reglamentar lo concerniente a la minería ilícita, está
desconociendo las disposiciones legales y procedimientos citados, además de
vulnerar al derecho al debido proceso de las mismas, al interrumpir los
procesos de legalización, a pesar de haberse declarado la Ley 1382 de 2010
inexequible por la Corte Constitucional, con efectos diferidos, concediéndole
así una vigencia por el término de 2 años.
Adicionalmente, afirma que estos artículos desconocen la tradicionalidad y ancestralidad de las comunidades negras, siendo muchas de
estas áreas de explotación minera reconocidas por el Ministerio de Minas y
Energía, como zonas mineras de comunidades negras, previo estudio técnico por
ésta, lo cual pone de presente la tradicionalidad de tales labores mineras.
6. Finalmente, sostiene que se configura una violación del ámbito de
competencia y extralimitación de las facultades cuando el Ejecutivo pretende
derogar, modificar o reformar leyes ordinarias, a través del Plan Nacional de
Desarrollo. Menciona que este tema ya ha sido tratado por la Corte
Constitucional, en Sentencia C-149 de 2010[1],
al decidir sobre la constitucionalidad de la Ley 1151 de 2007 -artículo 79-.
Por tanto, resulta claro para la accionante que, con la expedición de los
artículos demandados como norma legal con status de ley orgánica, el Legislador
o autor de la ley, está desbordando su esfera de poder y va en contravía de lo
expuesto en los artículos 150 y 151 de la Constitución Política, al entrar a
regular en materias que no son objeto del Plan Nacional de Desarrollo, por
cuanto deben ser asuntos tratados por vía legislativa de carácter ordinario, al
tratarse de reformas o derogatorias de leyes ordinarias, como lo son los
artículos 12 y 30 de la Ley 1382 de 2010.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio de Minas y Energía intervino dentro del presente proceso de
constitucionalidad para defender la exequibilidad de
los preceptos demandados de la Ley 1450 de 2011, con base en las siguientes
consideraciones:
(i) Afirma que la Ley 1450 de 2011 le otorga los mismos derechos,
libertades y oportunidades a todas las personas, sin discriminación por razones
definidas en el artículo 13 de la C.P. y que por el contrario, da la
oportunidad a quienes se encuentran fuera de la ley para legalizar su situación
con los mismos derechos, libertades y oportunidades desde cuando presentan su
solicitud hasta cuando se les resuelva de fondo.
(ii) Respecto de los artículos 150 y 360 de la Constitución Política,
sostiene la potestad del Legislador para determinar las condiciones respecto de
la explotación de los recursos naturales no renovables. Así, afirma que el
Legislador se encuentra expresamente facultado por la Carta Política para
expedir la normatividad minera y determinar las condiciones para la explotación
de recursos naturales, incluyendo los mineros, incluso los requerimientos que
tengan como fin la formalización y legalización de las explotaciones ilegales.
Por tanto, a juicio del Ministerio la norma establece una condición de
explotación, que no puede considerarse inconstitucional por cuanto tiene
fundamento y respaldo en normas constitucionales.
(iii) Indica que la normatividad establecida para grupos étnicos, consagrada
en el capítulo XVI de la Ley 685 de 2001 artículos 121 al 131 no otorga a
dichas comunidades título minero alguno sobre dichas zonas, sino que
simplemente otorga un derecho de prelación para la solicitud de otorgamiento de
títulos mineros -art. 124 y 133-.
En este sentido, afirma que estas comunidades no son objeto de procesos de
legalización, no tienen que demostrar su tradicionalidad, ni someterse a las
reglas de la legalización minera, toda vez que tienen prelación para que la
autoridad minera les otorgue la concesión sobre los yacimientos y depósitos
mineros en una de dichas zonas declaradas (art. 124 y 133). Así mismo, a en
criterio del Ministerio la demanda de inconstitucionalidad no indica a qué
grupo étnico específico o comunidad poblacional especial se le infringió su
derecho, libertad u oportunidad, de manera concreta.
(iv) Observa que, en el presente caso, la Ley 1450 de 2011 en el artículo
106 prohíbe en todo el territorio nacional la utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en
las actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero
Nacional, y en el artículo 276 deroga las disposiciones que le son contrarias,
además del parágrafo 2 del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010,
disposiciones que en interpretación del Ministerio no atentan contra la
diversidad étnica ni cultural de las comunidades indígenas y afrodescendientes, por lo cual, no requerían de trámite de
consulta previa.
(v) Adicionalmente, encuentra el Ministerio que la accionante no determina
en forma concreta el grado de afectación directa que tienen las normas
demandadas sobre las comunidades étnicas y afrodescendientes,
y la forma como atentan contra el derecho de dichas comunidades indígenas y afrodescendientes a tener su vida social, económica y
cultural.
(vi) Por consiguiente, concluye que las normas demandadas no vulneran
ningún precepto constitucional y que en consecuencia, las pretensiones de la
demandante no están llamadas a prosperar. De esta manera, solicita negar la
prosperidad de los cargos de violación de constitucionalidad de los artículos
demandados por el accionante y declarar la exequibilidad
de dichas normas, en cuanto fueron expedidas en un todo de conformidad con la
Constitución Política.
2. Intervención del Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación intervino a través de apoderado
judicial para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad
de las normas demandadas, por las siguientes razones:
(i) Considera que la premisa, que para la demandante se incumple, que es la
ausencia de una ley ordinaria, precisamente se cumple en la Ley 1450 de 2011,
que es una ley ordinaria, y por ello el cargo no debe prosperar.
(ii) Encuentra que en el caso de las disposiciones instrumentales del Plan
Nacional de Desarrollo, que hacen parte de una ley ordinaria, es necesario que
exista una unidad entre la parte general del Plan y esas normas instrumentales,
exigencia que se cumple en el caso de la Ley 1450 de 2011.
(iii) Sostiene que no puede ser obligatoria la consulta previa para
conservar una actividad ilegal atentatoria contra el medio ambiente sano y,
consiguientemente, no podría hacerse con personas que tratan de preservar su
conducta ilegítima. Menciona que lo que se busca con los artículos en discusión,
es evitar una práctica ilegal, ya que se trata de garantizar la no explotación
en términos industriales, lo que es contrario a la diversidad étnica y
cultural, y constituye una medida de protección que ya existía, razones por las
cuales no requería del trámite de consulta previa.
Advierte que la consulta previa se realiza en los casos de afectación
directa de la medida legislativa sobre los derechos e intereses de la comunidad
afectada, que no es un derecho constitucional con contenido absoluto, que no es
un proceso automático, ni se aplica a todo trámite normativo, sino que exige
del operador un criterio y la realización de unos juicios jurisprudencialmente
establecidos que permitan determinar su razonabilidad en cada caso específico.
(iv) Menciona que el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, expedido por la
Ley 1450 de 2011, tuvo en cuenta la evolución jurisprudencial en
materia de consulta previa, y que por ello, puso a consideración de las
minorías el documento que de manera general establece los objetivos y metas de
mediano y largo plazo, o las bases de la Ley del Plan. Señala que este proceso
de consulta focalizada, abarcó cada uno de los pueblos tribales residentes en
el país.
(v) Adicionalmente, anota que la participación de las comunidades negras y afrodescendientes, fue complementada en otros escenarios
como son el Consejo Nacional de Planeación y el Congreso de la República.
Advierte entonces, que se surtió un proceso de consulta a cada una de las
poblaciones que la normatividad afectaba, de forma tal que aún
admitiendo el cargo, éste no debe prosperar por ausencia de correspondencia con
los hechos.
(vi) En criterio de Planeación, el interés legítimo que le asiste a los
explotadores, es a continuar su proceso de legalización, pero no a permanecer
desarrollando una actividad ilegal que está haciendo estragos sobre bienes
jurídicos superiores de toda la comunidad, como es el medio ambiente que goza
de protección constitucional especial. Además, afirma que la norma está
dirigida a combatir la ilegalidad y no a discriminar contra la población negra
o algún grupo poblacional en particular.
(vii) Finalmente, menciona que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo,
constituye una ley ordinaria, y no es una ley orgánica, como erradamente lo
acota la accionante, ya que la diferencia entre ambas está consagrada en el
artículo 342 de la Constitución Política.
Con fundamento en todo lo anterior, solicita a la Corte que se declare
inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, o
que en subsidio declare la constitucionalidad de las normas demandadas.
3. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino dentro del proceso de
la referencia a través de apoderada judicial, para solicitar a la Corte que se
declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad
de las normas acusadas por carencia actual de objeto. Para fundamentar lo
anterior, expuso los siguientes argumentos:
(i) Encuentra que los artículos demandados son normas puntuales dirigidas a
la protección del medio ambiente y no a su afectación, y que además, la minería
sin título minero es una actividad ilegal atentatoria contra el medio ambiente,
razón por la cual la consulta previa no
podría hacerse con personas que tratan de preservar su conducta ilegítima.
Menciona por tanto, que la consulta previa
ha sido establecida
normativamente, para proteger la eventual afectación de las actividades
legales, y no para preservar la ilegalidad con unos daños a bienes superiores y
protegidos constitucionalmente.
(ii) Considera que es relevante advertir que la afirmación de la actora
sobre la cual sustenta el cargo por violación del debido proceso, no tiene en
cuenta que la actividad minera sin título minero es ilegal, por lo que el
debido proceso no puede invocarse para perpetuar situaciones ilícitas que
operan en perjuicio de la sociedad. No
se configura en este caso por lo tanto, una violación al debido proceso, pues
la actividad que se pretende perpetuar, como ya se ha especificado, es
ilegal y atenta contra el interés
público y viola el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano.
(ii) De otra parte, afirma que es necesario tomar en cuenta que el
procedimiento que la actora aduce violado, hace parte de una norma que fue
declarada inconstitucional en su totalidad por ausencia de consulta previa
mediante la Sentencia C-366 de 2011. En criterio del Ministerio, esta situación
pone de presente la carencia material de objeto, pues el Legislador solamente
derogó una norma que la Corte encontró contraria al ordenamiento, por lo cual
considera que la Corte debe declararse inhibida para fallar.
(iii) Finalmente, aduce que dado que, como lo ha manifestado enfáticamente la
Corte Constitucional, el Plan Nacional de Desarrollo es una norma de carácter
ordinario, no le asiste la razón a la accionante cuando manifiesta que la disposición
acusada reemplaza al Legislador ordinario en la definición de elementos
normativos que escapan a una ley orgánica.
4. Intervención del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible intervino a través de
apoderada judicial para solicitar a la Corte denegar las pretensiones de la
demanda y declarar ajustados a la Constitución Política los artículo 106 y 276
inciso 3 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
(i) Afirma que la protección especial que el Estado debe otorgar a las
comunidades étnicas no puede consistir en la obligación del Estado de preservar
legislativamente un programa transitorio de legalización de minería con minidragas y sus prerrogativas que amenazan valores
superiores como lo son la protección contra la explotación ilícita de los
bienes del Estado y el derecho colectivo a un ambiente sano. Sostiene que estos
procedimientos de legalización de la minería no fueron diseñados en favor de
los grupos étnicos, sino de quienes desarrollaban actividades mineras
indistintamente, y que su modificación o derogación no puede constituirse en
una vulneración a un supuesto derecho a la igualdad, máxime cuando la
legislación minera, desde antes de la Ley 1382 de 2010, ya consagraba
mecanismos adecuados para que las comunidades indígenas y negras pudiesen
acceder preferentemente a los derechos de explorar y explotar los recursos
mineros de propiedad del Estado.
(ii) Sostiene que los argumentos esgrimidos por la accionante no son
contundentes ni claros al explicar el
concepto de la violación, y menos aún suficientes para suscitar dudas acerca de
la presunción de constitucionalidad que ampara a las leyes. Además, considera
que se debe dar la razón y prueba de la oposición objetiva entre la norma
demandada, la Constitución y los Convenios internacionales, lo cual no se
evidencia en el presente caso. De esta
manera, concluye que si no se cumplen todas las exigencias legales, dentro de
las cuales se debe explicar las razones por las cuales la norma acusada
desconoce una o varias disposiciones de la Carta, el juez constitucional no
puede llenar este vacío oficiosamente, por lo tanto, la demanda no debe
prosperar por carecer de suficientes razones y argumentaciones valederas para
que la Corte profiera un juicio de inconstitucionalidad sobre los artículos
cuestionados.
(iii) Así mismo, el Ministerio considera que no se ha presentado
vulneración alguna al derecho constitucional del debido proceso, con motivo de
las normas demandadas, ya que la vulneración de este derecho hace referencia a
la existencia de irregularidades formales que afectan los procedimientos
consagrados en la ley.
(iv) Por lo expuesto, el Ministerio solicita a la Corte Constitucional
denegar las pretensiones de la demanda y declarar ajustados a la Constitución
Política los artículos 106 y 276 inciso 3 (parcial) de la Ley 1450 de 2011.
5. Intervención de la Defensoría
del Pueblo
La Defensoría del Pueblo intervino a través del Defensor Delegado para
Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo, para analizar
la demanda por inconstitucionalidad de los artículos 106 y 276 inciso 3 parcial
de la Ley 1450 de 2011, con base en los siguientes argumentos:
(i) Encuentra que los artículos demandados y las disposiciones de la Ley
1382 de 2010 derogadas, se refieren al desarrollo de la actividad minera en
Colombia y, por ende, implican una afectación
directa sobre las comunidades indígenas y afrodescendientes
en cuyos territorios están ubicados los yacimientos minerales.
(ii) Indica que por disposición expresa del parágrafo del artículo 330 de la
Constitución Política, las decisiones relacionadas con la explotación de
recursos naturales, incluidas las actividades de minería, deben ser objeto de
consulta previa con las comunidades afectadas.
(iii) Observa que de conformidad con el artículo 273 de la Ley 1450 de
2011, el proceso de consulta previa se llevo a cabo.
Sin embargo, a juicio de la Defensoría, la Corte debe determinar en el curso
del proceso, si la consulta previa cuyas actas fueron protocolizadas por medio
del articulo 273, reseñado, se llevó a cabo con
sujeción estricta a los parámetros, criterios y requisitos que han sido
consolidados por la jurisprudencia constitucional a partir del Convenio 169 de la
OIT y de las disposiciones constitucionales que garantizan y protegen la
diversidad étnica y cultural, en particular, si se sujetó a los principios de
buena fe y de oportunidad.
En este sentido, pone de relieve la necesidad de evaluar a profundidad el
proceso de consulta realizado de conformidad con el artículo 273 de la
mencionada Ley 1450 de 2011, lo cual se impone además por la circunstancia de
que el cambio en los mecanismos de regulación y control de la actividad minera,
enfatizando en la prohibición y sanción de la minería informal o de hecho,
supondría, prima facie, una
vulneración del derecho a la confianza legítima, buena fé
e igualdad de las comunidades afectadas por las normas demandadas que han
venido realizando dicha actividad por largos periodos de tiempo.
(iv) Observa que la prohibición a nivel de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo o Ley 1450 de 2011, de la explotación minera por medio de dragas, minidragas, retroexcavadoras y otros artefactos, junto con
la subsecuente penalización y otras medidas de carácter sancionatorio de dicha
actividad, sin las distinciones y excepciones que pueden resultar necesarias
para no afectar las actividades de las comunidades destinatarias de especial
protección constitucional, además de la derogatoria de los mecanismos que
consagraba la Ley 1382 de 2010 para la regularización y/o legalización de estas
actividades, son normas que suponen una modificación sustancial de la
legislación minera, que debe hacerse por vía del proceso legislativo ordinario,
para no desconocer el principio democrático y la participación de las comunidades
afectadas.
(v) Finalmente, en criterio de la Defensoría, es necesario que la Corte
precise los alcances y consecuencias que la derogatoria de los artículos 12 y
30 de la Ley 1382 de 2010 -realizada por el artículo 276 (parcial) de la Ley
1450 de 2011-, tiene respecto de la declaratoria de inexequibilidad
con efectos diferidos adoptada por medio de la sentencia C-366 de 2011 respecto
a las mismas disposiciones.
6. Intervención de la Universidad
Javeriana
La Universidad Javeriana intervino dentro del presente proceso de
constitucionalidad a través de la directora del Centro de Estudios en Derecho
Constitucional de esa institución, para solicitar a la Corte que declare la
inconstitucionalidad de las normas demandadas, con base en los siguientes
argumentos:
(i) Observa que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 es inconstitucional
parcialmente, en lo referente a que el Gobierno pueda reglamentar la materia,
ya que siendo una Ley Orgánica le corresponde este atributo al Congreso.
(ii) Así mismo, considera que el artículo 276 es igualmente
inconstitucional por cuanto la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no tiene la
capacidad de ser derogatoria, sino de contemplar propósitos y objetivos
nacionales a largo plazo. Encuentra igualmente que este artículo viola el
debido proceso de las comunidades afectadas, por cuanto deroga el artículo 30
de la Ley 1382 de 2010, al ordenar rechazar las solicitudes para legalizar la
minería con minigragas, y afirma que la Ley derogada
tiene efecto por el tiempo que la Corte ha establecido, es decir dos años a
partir de su expedición.
(iii) De otra parte, considera que no hubo consulta previa del Congreso o
del Gobierno a las comunidades afectadas y se hizo caso omiso al plazo de dos
años que la Corte estableció, y por consiguiente se está vulnerando el derecho
fundamental al debido proceso, en cuanto “nadie
será juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa”,
y también se está violando el bloque de constitucionalidad (art 93 CP) al
desconocer lo consagrado en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT.
(iv) Afirma que en el artículo demandado 106 de la Ley 1450 de 2011, no se
tiene en cuenta el derecho de las personas que pertenecen a una comunidad
poblacional especial como las zonas mineras de comunidad negra. Por tanto,
sostiene que la contravención de la Ley 1450 de 2011, en su artículo 106, es
clara en contra del artículo 13 de la CP, por cuanto hay vulneración de la
protección de la que deben gozar las minorías étnicas. A este respecto, aduce
que esta vulneración afecta el bloque de constitucionalidad sustentado en el
artículo 93 de la CP.
En conclusión, la universidad
solicita declarar la inconstitucionalidad del artículo 106 y del inciso 3 del
artículo 276 de la Ley 1450 de 2011.
7. Intervención Universidad de Ibagué
La universidad de Ibagué intervino dentro del presente proceso para
solicitar a la Corte la declaratoria de inexequibilidad
parcial de las normas demandadas, con base en los siguientes argumentos:
(i) Considera que el Estado tiene todas las facultades para regular el
aprovechamiento de los minerales, es decir intervenir por vía normativa en el
desarrollo de ciertas actividades, sin que esto signifique una vulneración al
contenido esencial de la libertad de empresa o de la libertad de trabajo o de
otras libertades y derechos de carácter económico reconocidos en la
Constitución. Afirma que lo anterior significa sin duda una restricción al
ejercicio irrestricto de dichas actividades, pero en el marco de un Estado
Social y Democrático de Derecho, la Constitución permite un amplio poder de
configuración al Legislador en relación con estas actividades sin que ello
signifique que las libertades económicas ligadas a la actividad minera puedan
ser abolidas, ni privadas de su función esencial, es decir en su contenido
nuclear.
(ii) Por tanto, sostiene que la regulación contenida en el artículo 106 de la
Ley 1450 de 2011 no es en sí misma inconstitucional, en razón a que no vulnera
ninguna de las libertades de carácter económico reconocidas en la Constitución,
sino que simplemente regula el uso de equipos mecánicos en actividades mineras
que no cuenten con título minero inscrito en el Registro Minero. A este
respecto, advierte que si bien este hecho significa que de acuerdo a lo
dispuesto en el artículo
(iii) Además, advierte que en el caso en concreto que se demanda, no
existió la obligación de consulta previa a las comunidades afrodescendientes
por parte del Estado, fijada en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, razón
por la cual, considera que una consulta previa no era necesaria para aprobar el
contenido de los artículos 106 y 276 inciso 3 de la Ley 1450 de 2011, por
cuanto ambos artículos regulan ámbitos generales de la actividad minera y en
ningún caso legislan sobre aspectos específicos que pudieran afectar directa y
exclusivamente a las comunidades afrodescendientes de
Colombia.
(iv) De otra parte, encuentra que el inciso tercero del artículo 106 de la
Ley 1450 de 2011 sí vulnera el debido proceso de las personas que al amparo de la
Ley 1382 de 2010 hayan adelantado procesos de legalización de sus actividades
mineras. A juicio de la universidad, se debe respetar el debido proceso a las
comunidades que han solicitado el trámite de legalización de la actividad
minera, el cual adelantaron bajo el amparo de una norma vigente. Observa que se
debe presumir que estos solicitantes cumplieron con los requisitos y por ende
presentaron los documentos y las pruebas con el objeto de demostrar lo que la
ley establece, pruebas que deben ser valoradas por la autoridad
correspondiente, la cual debe averiguar la verdad en torno a la actividad
respecto de la cual se solicita su legalización en el marco de un debido
proceso.
(v) En conclusión, la universidad solicita declarar la exequibilidad
del contenido del articulo 106 de la Ley 1450 de 2011
PND, a excepción del inciso tercero de esta norma que debe ser declarada
inexequible por vulnerar el derecho al debido proceso consagrado en la
Constitución Política. Así mismo, solicita declarar la exequibilidad
del artículo 276 inciso 3 (parcial), debido a que éste no resulta ser contrario
a ningún precepto constitucional.
8. Intervención Universidad del Rosario
La Universidad del Rosario intervino dentro del presente proceso de
constitucionalidad para solicitar a la
Corte declarar la exequibilidad por los cargos
formulados del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, en la medida en que el
Gobierno demuestre la manera en que realizó la consulta previa con las minorías
étnicas. A este respecto, considera que los cargos formulados en contra del
artículo 106 adolecen de falta de claridad, ya que la demandante no señala los
artículos violados por la disposición demandada, y que el único cargo,
claramente delimitado, en contra de este artículo, es la declaratoria de
inconstitucionalidad por la violación al deber de consulta previa a las
minorías étnicas. Sostiene que en este caso, se debe demostrar la manera en que
una norma general y abstracta puede afectar a las comunidades étnicas en
concreto, y que los intervinientes, a nombre del Gobierno Nacional, deben
mostrar a la Corte la manera en que realizaron la consulta previa al proyecto
de Plan Nacional de Desarrollo.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, el Señor Procurador General de la Nación, mediante concepto 5257
del 23 de noviembre de 2011, solicitó a la Corte declarar exequibles los dos
primeros incisos y el parágrafo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, e
inexequibles el tercer inciso del artículo 106, y la expresión “parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo
30 de la ley 1382 de
El problema jurídico que considera hay que resolver es si el artículo 106 y
la expresión demandada del 276 de la Ley 1450 de 2011, vulneran lo dispuesto en
los artículos 4, 13, 29, 93, 150-3 y 151 Superiores, y si los mismos, debieron
someterse a consulta previa a las comunidades afrodescendientes.
Para analizar este problema presenta las siguientes consideraciones:
(i) Menciona que en este tema existe el precedente de la sentencia C-366 de
2011, por medio de la cual la Corte declaró inexequible la Ley 1382 de 2010,
por haber omitido la consulta previa a los grupos indígenas y afrodescendientes.
(ii) Considera que tanto la prohibición establecida en el artículo 106 de la
Ley 1450 de 2011, con ocasión del control a la explotación ilícita de
minerales, como la derogatoria expresa del parágrafo 2 del artículo 12 y del
artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, hecha por el artículo 276 de la Ley 1450 de
2011, guardan una relación directa y explícita con la vigencia de la Ley 1382
de 2010. La Vista Fiscal señala que esta relación hace que el precedente de la
sentencia C-366 de 2011 sea relevante para considerar este caso.
(iii) Sostiene que el artículo 106 remite de manera expresa al artículo 30
de la Ley 1382 de 2010, al cual se refiere también el mencionado artículo 276.
El artículo 30 de la Ley 1382 de 2011, al hacer parte de la Ley 1382 de 2010,
fue declarado inexequible por la Corte en la sentencia C-366 de 2011, con un
efecto diferido, que empieza a partir del día siguiente a cumplirse dos años,
contados a partir de la fecha de expedición de esa sentencia. En criterio del
Ministerio Público, si bien se trata de una norma inconstitucional, respecto de
la cual no sería posible hacer derogatorias, sean expresas o tácitas, ni
establecer prohibiciones, es indudable que al haberse diferido los efectos de
la inconstitucionalidad, pese a todo la norma se encuentra vigente en este
momento.
(iv) Advierte por tanto, que la expresión demandada del artículo 276 de la
Ley 1450 de 2011, deroga una norma inconstitucional vigente en el momento,
valga decir, van en contra de la modulación que en su momento hizo la Corte en
una sentencia con efectos vinculantes erga
omnes. Por tal motivo, el Ministerio Público solicitó a la Corte que
declarar inexequible esta expresión.
(v) En cuanto a la prohibición contenida en el artículo 106 de la Ley 1450
de 2011, observa que no todo su contenido está relacionado con la Ley 1382 de
2010. En efecto, solo el inciso tercero del artículo en comento alude a esa
ley. Por lo tanto, el contenido de sus dos primeros incisos y de su parágrafo,
en cuanto hacen referencia al uso de equipos mecánicos en actividades sin
título minero, a la imposición de sanciones por tal uso, y a las medidas
adecuadas para reorganizar los municipios que en realidad explotan oro y para
sancionar a los municipios usurpadores en esta materia, así como para
indemnizar a los municipios afectados por minería ilegal, no parecen al
Ministerio Público que sean contrarios a la Carta. Lo anterior, en razón a que
la minería ilegal produce unas graves consecuencias ambientales, de orden
público, laborales, fiscales y sociales, lo cual no puede pretender hallar
cobijo en el ordenamiento superior. Afirma por tanto, que el que la Corte en la
sentencia C-366 de 2011 haya declarado inexequible el Código de Minas, no
implica que la minería ilegal se torne per
se en una actividad acorde con el ordenamiento jurídico. Por lo anterior,
el Ministerio Público solicitó a la Corte que declare exequibles los dos
primeros incisos y el parágrafo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011.
(vi) En relación con el inciso tercero del artículo 106 de la Ley 1450 de
2011, el cual dispone el rechazo de plano de solicitudes para legalizar minería
con minidragas, a las que alude el artículo 30 de la
Ley 1382 de 2010, la Vista Fiscal reitera lo dicho respecto de la expresión
demandada del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, en cuanto a que si bien se
trata de una norma declarada inexequible, merced a la decisión de diferir los
efectos de dicha inexequibilidad por parte de la
Sentencia C-366 de 2011, en este momento se encuentra vigente. En consecuencia,
sostiene que el establecer el rechazo de plano de una solicitud hecha con
fundamento en una ley vigente, aunque sea inexequible, no parece ajustarse al
respeto debido a la decisión vinculante de la Corte. Por lo tanto, el
Ministerio Público solicitó a la Corte que declarara la inexequibilidad
de ese inciso, en razón a que las solicitudes deberán ser estudiadas y
resueltas con fundamento en el ordenamiento jurídico vigente, esto es, de
manera motivada y no rechazadas de plano.
(vii) Con fundamento en todo lo expuesto, la Vista Fiscal solicitó a la
Corte que declarara exequibles los dos primeros incisos y el parágrafo del
artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, e inexequibles el tercer inciso de este
artículo y la expresión “parágrafo 2º del
artículo 12 y el artículo 30 de la ley 1382 de
VI. FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
1.
Competencia de la Corte
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues
las expresiones acusadas hacen parte de una ley, en este caso, de la Ley 1450 de 2011.
Sin
embargo, debe precisarse si la Corte es competente para pronunciarse
específicamente en relación con el inciso tercero del artículo 106 y la
expresión demandada del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, ya que estas
disposiciones versan sobre normas de la Ley 1382 de 2010 –artículos 12 y 30 de
esa ley- que fueran declaradas inexequibles con efectos diferidos mediante la
Sentencia C-366 de 2011. Así, si bien la Ley 1382 de 2010 fue declarada inexequible por la Sentencia C-366
de 2011, expedida el once (11) de mayo de 2011, dicha inconstitucionalidad se
declaró con efectos diferidos en el tiempo, por el término de dos años contados
a partir de la expedición de la sentencia en mención, de manera que las
disposiciones a las que remiten o hacen referencia las normas ahora demandadas
de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, se encuentran todavía
vigentes y produciendo efectos jurídicos, y lo estarán hasta dos años contados
a partir del once (11) de mayo del 2011, tiempo durante el cual, el Congreso
debe regular de manera integral lo concerniente al Código de Minas.
Por consiguiente, la Sala concluye que esta
Corporación es plenamente competente para conocer de los preceptos normativos
ahora demandados, a pesar de que su contenido se refiere parcialmente a normas
que fueron declaradas como inconstitucionales mediante la Sentencia C-366 de
2011, ya que dicha inconstitucionalidad se decidió con efectos diferidos en el
tiempo. Lo anterior implica que no solo la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
podía remitirse o referirse a la normatividad de la Ley 1382 de 2011, en este
caso a los artículos 12 y 30 de esa ley, sino que la Corte tiene plenas
facultades para entrar a pronunciarse de fondo sobre su constitucionalidad, por
tratarse de unas disposiciones que remiten a unos preceptos que todavía se
encuentran vigentes, que hacen parte del ordenamiento jurídico y que están
produciendo efectos jurídicos.
2.
Asunto bajo revisión
2.1
El libelo
argumenta que los artículos demandados de la Ley
1450 de 2011 son violatorios de los artículos 4, 13, 29, 93, 150 y 151 de la
Constitución Política, por cuanto (i) vulneran el principio de igualdad y
debido proceso –art. 13 y 29 CP- de las comunidades negras, al transgredir los
derechos relacionados con las actividades mineras tradicionales de una
comunidad poblacional con protección constitucional especial, y al desconocer
los procesos y trámites fijados por la Ley 1382 de 2010 para la legalización de
la pequeña minería, minería informal y tradicional; (ii) desconocen el derecho
a la consulta previa de las comunidades étnicas de conformidad con el artículo
6 del Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991, y que hace parte
del bloque de constitucionalidad; y (iii) violan los artículos 150 y 151
Superiores, al desbordar el ámbito de competencia y extralimitar las facultades
del Ejecutivo, al derogar, modificar o reformar leyes ordinarias a través de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo, que tiene el status de ley orgánica, lo
cual no debe ser objeto del Plan Nacional de Desarrollo, sino de la legislación
ordinaria.
2.2 Los Ministerios
de Minas y Energía, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y el Departamento
Nacional de Planeación, solicitaron a la Corte la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas, y por tanto denegar
las pretensiones de la presente demanda y declarar ajustados a la Constitución
Política los artículos 106 y 276 inciso 3 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, al
considerar que (i) no violan el derecho a la igualdad de las comunidades afrodescendientes, sino que contienen regulaciones
generales dirigidas a toda la población, sin contener discriminación alguna por
las razones definidas en el artículo 13 CP; (ii) que el Legislador goza de un
amplio margen de configuración legislativa en materia minera, de manera que
puede determinar las condiciones de explotación de los recursos naturales no
renovables, de conformidad con los artículos 150 y 360 CP; (iii) que no se está
irrespetando la normatividad especial establecida para los grupos étnicos,
consagrada en el capítulo XVI de la Ley 685 de 2001 en sus artículos 121 y
siguientes; (iv) que lo que hace el artículo 106 es prohibir en todo el
territorio nacional la utilización de dragas, minidragas,
retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin
título minero inscrito en el Registro Minero Nacional, y lo que hace el
artículo 276 es derogar las disposiciones que le sean contrarias,
específicamente el parágrafo 2 del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382
de 2010, lo cual no atenta contra los derechos de las comunidades indígenas y afrodescendientes, grado de afectación que por lo demás no
se demuestra en la demanda; (v) que por no afectar directamente a las
comunidades indígenas y afrodescendientes, estas
disposiciones no requerían de consulta previa; (vi) que el cargo por violación
de los artículos 150 y 151 no debe prosperar, por cuanto la demandante yerra al
considerar que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no es una ley ordinaria;
(viii) que no puede existir consulta previa para preservar una actividad ilegal
atentatoria contra el medio ambiente sano y para preservar unas conductas
ilegítimas, y que lo que buscan los artículos en discusión, es evitar una practica ilegal, garantizar la no explotación en términos
industriales, lo cual no afecta la diversidad étnica y cultural; (ix) que en
todo caso, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, expedido por la Ley 1450
de 2011, puso a consideración de las minorías el documento que de manera
general establece los objetivos y metas de mediano y largo plazo, o bases del
Plan, y que este proceso de consulta focalizada, abarcó cada uno de los pueblos
tribales residentes en el país; y (x) que no se ha presentado vulneración
alguna al derecho constitucional del debido proceso, con motivo de las normas
demandadas, ya que la vulneración de este derecho hace referencia a la
existencia de irregularidades formales que afectan los procedimientos
consagrados por la ley.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corte la
inhibición por carencia actual de objeto, al encontrar que el procedimiento que
la actora aduce violado, hace parte de una norma que fue declarada
inconstitucional en su totalidad por ausencia de consulta previa mediante la
Sentencia C-366 de 2011, situación que en su concepto pone de presente la
carencia material de objeto, pues el Legislador solamente derogó una norma que la
Corte encontró contraria al ordenamiento, razón por la cual la Corte debe
declararse inhibida para fallar.
La Defensoría del Pueblo intervino para solicitar a la Corte que adelante
un juicio de constitucionalidad en el que (i) tenga en cuenta si se cumplió con
la consulta previa a las comunidades étnicas, de conformidad con los
parámetros, criterios y requisitos fijados por el artículo 330 CP y la
jurisprudencia constitucional en la materia, y de acuerdo con el Convenio 169
de la OIT; (ii) analice la posible afectación de los derechos asociados a la minería
tradicional de las comunidades afrodescendientes; y
(iii) determine el alcance de las disposiciones derogatorias del artículo 276
de 2011, teniendo en cuenta los efectos de la inexequibilidad
diferida de la sentencia C-366 de 2011.
La Universidad Javeriana solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de las normas demandadas, ya que considera
que (i) el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 es inconstitucional, ya que no
tiene en cuenta el derecho que tienen las personas que pertenecen a una
comunidad poblacional especial como las zonas mineras de comunidad negra. Así
mismo, considera que este artículo es igualmente inconstitucional en lo
referente a que el Gobierno pueda reglamentar la materia, ya que siendo una Ley
Orgánica le corresponde este atributo al Congreso. (ii) De otra parte, observa
que el artículo 276 es inconstitucional por cuanto la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo no tiene la capacidad de ser derogatoria, sino de contemplar
propósitos y objetivos nacionales a largo plazo. Igualmente, encuentra que este
artículo viola el debido proceso de las comunidades afectadas, por cuanto
deroga el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, al ordenar rechazar las
solicitudes para legalizar la minería con minigragas,
y afirma que la Ley derogada tiene efecto por el tiempo que la Corte ha
establecido, es decir dos años. (iii) Finalmente, considera que no hubo
consulta previa del Congreso o del Gobierno a las comunidades afectadas, lo
cual afecta el bloque de constitucionalidad sustentado en el artículo 93 de la
CP, y se hizo caso omiso al plazo de dos años que la Corte estableció en la
sentencia C-366 de 2011.
La Universidad de Ibagué intervino
para solicitar declarar la exequibilidad del
contenido del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 PND, a excepción del inciso
tercero de esta norma que considera debe ser declarada inexequible por vulnerar
el derecho al debido proceso consagrado en la Constitución Política, y declarar
la exequibilidad del articulo
276 inciso 3 (parcial), debido a que éste no resulta ser contrario a ningún
precepto constitucional.
La Universidad del Rosario solicitó a la Corte declarar la exequibilidad por los cargos formulados del artículo 106 de
la Ley 1450 de 2011, siempre y cuando el Gobierno demuestre la manera en que
realizó la consulta previa con las minorías étnicas.
2.3 El Procurador
General de la Nación solicitó a la Corte declarar exequibles los dos primeros
incisos y el parágrafo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, e inexequibles
el tercer inciso de ese artículo y la expresión “parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo 30 de la ley 1382 de
Sostiene que la expresión demandada del artículo 276 de la Ley 1450 de
2011, deroga una norma inconstitucional vigente en el momento, lo cual va en
contra de la modulación que en su momento hizo la Corte en la sentencia C-366
de 2011, con efectos vinculantes erga omnes,
razón por la que solicitó a la Corte que declare inexequible esta expresión.
En relación con la prohibición contenida en el artículo 106 de la Ley 1450
de 2011, afirma que sus dos primeros incisos y su parágrafo, en cuanto aluden
al uso de equipos mecánicos en actividades sin título minero, a la imposición
de sanciones por tal uso, y a las medidas adecuadas para reorganizar los
municipios que en realidad explotan oro y para sancionar a los municipios
usurpadores en esta materia, así como para indemnizar a los municipios
afectados por minería ilegal; no son contrarios a la Carta, ya que la minería
ilegal genera graves consecuencias ambientales, de orden público, laborales, fiscales
y sociales, razón por la cual no puede pretender hallar cobijo en el
ordenamiento Superior. Por lo anterior, el Ministerio Público solicitó a la
Corte que declare exequibles los dos primeros incisos y el parágrafo del artículo
106 de la Ley 1450 de 2011.
Finalmente, en cuanto al inciso tercero del artículo 106 de la Ley 1450 de
2011, que dispone el rechazo de plano de solicitudes para legalizar minería con
minidragas, a las que alude el artículo 30 de la Ley
1382 de 2010, la Vista Fiscal solicitó a la Corte que declare la inexequibilidad de ese inciso, en razón a que las
solicitudes deberán ser estudiadas y resueltas con fundamento en el
ordenamiento jurídico vigente, esto es, de manera motivada y no rechazadas de
plano.
3.
Problema Jurídico y esquema de resolución
El problema jurídico que la Sala debe resolver en esta oportunidad, es si
el artículo 106 y la expresión demandada del 276 de la Ley 1450 de 2011,
vulneran la obligación de realizar consulta previa a las comunidades étnicas,
de conformidad con los artículos 330 y
93 Superiores, y el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT; así como los
derechos a la igualdad y al debido proceso, de conformidad con los artículos 13
y 29 Superiores.
Para resolver este problema jurídico, la Corte
reiterará su jurisprudencia en relación con (i) la propiedad y explotación
minera en Colombia; (ii) el debido proceso administrativo; (iii) la consulta
previa a las comunidades étnicas, especialmente la consulta previa respecto de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo; para posteriormente (iv) entrar a analizar
la constitucionalidad de las normas demandadas de la Ley 1450 de 2011.
4. Jurisprudencia en relación con la propiedad y
explotación minera en Colombia
(i) Los artículos 332,
334, 360 y 80 de la Constitución Política, consagran: (a) la propiedad del
Estado del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de
los derechos adquiridos de conformidad con las leyes preexistentes; (b) la
facultad de intervención del Estado en la explotación de los recursos naturales
y uso del suelo, así como la planificación, manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales; (c) el deber del Estado de conservación de los recursos
naturales no renovables, y el derecho sobre los recursos económicos o regalías
que se deriven de su explotación, así como la facultad para conceder derechos
especiales de uso sobre esos recursos, a través de concesiones;[3]
(d) el concepto de Estado como propietario de los recursos naturales no renovables, el cual comprende
el conjunto de todas las autoridades públicas, a todos los colombianos y a
todas las entidades territoriales;[4]
(e) la amplia libertad de configuración del Legislador, que es quien debe determinar, por disposición de la Carta, las
condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, así
como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos[5].
(ii) De otra parte, la Corte Constitucional se ha
pronunciado en diversas oportunidades en relación con la figura jurídica de la
concesión para el uso y explotación de recursos naturales no renovables, como el
agua, los metales preciosos o las salinas[6],
encontrando que el
otorgamiento de concesiones para la explotación de recursos naturales, de
conformidad con el conjunto de las disposiciones constitucionales y legales que
le son aplicables, tiene un claro sustento constitucional.[7]
Igualmente,
en relación con los contratos de concesión, la Corte ha encontrado que la
extinción de los derechos derivados de la concesión procede exclusivamente por
la vía judicial o por la vía administrativa.[8]
Así mismo, en punto al tema de los procedimientos previstos para los contratos
de concesión minera, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado en
relación con el procedimiento gubernativo para la celebración de estos
contratos, y los aspectos procedimentales del mismo.[9]
Sobre este asunto, ha analizado igualmente el requisito de registro de estos
contratos, contenido en el artículo 332 del código de minas, sosteniendo que se
trata de un trámite útil, desde el punto de vista administrativo, y exequible,
desde el punto de vista constitucional, el cual garantiza la oponibilidad de los mismos frente a terceros.[10]
(iii)
Ahora bien, esta Corporación ha puesto de relieve la amplia libertad de
configuración que le compete al Legislador en relación con la determinación de
las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, de
conformidad con el inciso 1º del artículo 360 de la Constitución Política. A
este respecto, ha sostenido que el artículo 360 superior, en armonía con la
cláusula general de competencia legislativa, contenida en el artículo 150,
numerales 1 y 2 de la Constitución Política, le confiere al Legislador, una
amplia facultad de configuración legislativa con el fin de que determine las
condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.
Así,
en relación con la explotación de recursos naturales no renovables, la Corte se
ha pronunciado en reiterada jurisprudencia sobre la amplia potestad regulativa
del Legislador para decidir lo concerniente
a éste ámbito, incluyendo las rentas generadas por la explotación de los
recursos naturales no renovables y la participación de las entidades
territoriales en ellas.[11]
No
obstante lo anterior, este Tribunal ha sostenido igualmente que la libertad de
configuración del Legislador en esta materia no es absoluta, sino que se
encuentra limitada por criterios de razonabilidad y proporcionalidad de las
medidas adoptadas. De esta manera, al tratarse de un ámbito en donde le compete
al Legislador una amplio margen de regulación, el control de constitucionalidad
que adelante la Corte, debe llevarse a cabo atendiendo esta amplia libertad, de
manera que “solo en aquellos casos en los
cuales se evidencie una irrazonabilidad
manifiesta en las medidas adoptadas por el Legislador, o que la medida sea
desproporcionada, o afecte manifiestamente derechos fundamentales, o
vulnere prohibiciones constitucionales específicas, la medida pueda llegar a
ser declarada inconstitucional.[12]” [13]
En este mismo sentido, ha
sostenido esta Corporación que en virtud de los artículos 150 y 360
de la Constitución Nacional, “normas
superiores contentivas de la cláusula general de competencia legislativa y de
la competencia expresa y específica del Legislador para expedir la normatividad
que fije las condiciones para la explotación de recursos naturales no
renovables, …es claro que es el
Legislador quien se encuentra expresamente facultado por la Carta para expedir
la normatividad minera y las demás reglas que, de una u otra forma, se
relacionen con la explotación de dichos recursos. En punto a este tema, la Sala
destaca la relevancia que tiene para la regulación sobre las condiciones de
explotación de los recursos naturales no renovables, la determinación de los
trámites, procedimientos, formas y requisitos necesarios para la explotación de
dichos recursos, así como de los procesos necesarios con el fin de lograr la
formalización y legalización de la explotación tradicional de recursos
naturales no renovables o mineros” (Resalta la Sala).
Así,
de una interpretación sistemática de los artículos 150 y 360 Superiores, la
Sala reitera en esta nueva oportunidad, la amplia potestad regulativa del
Legislador para determinar las condiciones y requisitos para la explotación de
los recursos naturales no renovables, de tal manera, que el control ejercido
por el juez constitucional debe ser respetuoso de esta competencia regulatoria,
y sólo en casos de manifiesta irrazonabilidad o de
afectación desproporcionada del núcleo esencial de otro derecho fundamental,
podría el juez constitucional declarar inexequible una medida tomada por el
Legislador en este ámbito.
(iv) Finalmente, en relación con la explotación de los
recursos naturales no renovables, esta Corporación se ha pronunciado de manera
amplia y reiterada en relación con el impacto ambiental de dicha explotación,
la protección del medio ambiente y la biodiversidad, las zonas excluidas de la
minería y de minería restringida, y la protección constitucional de las
comunidades étnicas. Sobre este último tema, la jurisprudencia constitucional
se ha pronunciado específicamente en relación con (i) los recursos naturales
existentes en sus territorios, de conformidad con los artículos 7, 70 y 330
superiores, (ii) el derecho de estas comunidades de velar por la preservación
de los recursos naturales; (iii) las zonas mineras de las comunidades étnicas;
(iv) el derecho de participación de estas comunidades en las decisiones
relativas a la explotación de los recursos naturales en sus territorios
indígenas,[14]
mediante el mecanismos de consulta previa, en concordancia con el Convenio 169
de 1989 de la OIT adoptado por la Conferencia General de ese organismo, y
aprobado por Colombia mediante la Ley 21 de 1991; y (v) la importancia
del reconocimiento y protección de la minería tradicional así como de los
procesos de legalización de la misma.
5. El derecho fundamental al debido proceso
administrativo de conformidad con el artículo 29 Superior
El artículo 29 de la
Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, de
conformidad con el cual “toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas” deben desarrollarse con respeto
de las garantías inherentes al derecho fundamental del debido proceso. De
conformidad con el texto constitucional, el debido proceso tiene un ámbito de
aplicación que se extiende también a todas las actuaciones, procedimientos y
procesos administrativos que aparejen consecuencias para los administrados.
5.1
En primer lugar, esta Corporación ha recabado en que el derecho fundamental al
debido proceso se encuentra protegido en normas de derecho internacional y
consagrado en instrumentos tales como la Declaración Universal de Derechos
Humanos – art. 10 y 11-, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del
Hombre – art. XVIII y XXVI-, El Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (PIDCP) –art.14 y 15-, y la Convención Americana sobre Derechos
Humanos –art.8-, y ha sido desarrollado
por la jurisprudencia de órganos internacionales, tales como la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, la cual ha establecido que el principio del
debido proceso se aplica también a los procedimientos de carácter civil y
administrativo, jurisprudencia que esta Corte ha reconocido constituye un pauta
hermenéutica relevante en el proceso de interpretación, aplicación y
determinación del alcance de los derechos constitucionales[15].
5.2
La jurisprudencia de esta Corporación también se ha pronunciado de manera pacífica
y consolidada acerca del contenido, elementos y características del derecho al
debido proceso, el cual es considerado uno de los pilares fundamentales del
Estado Social y constitucional de Derecho. Entre los elementos más importantes
del debido proceso, esta Corte ha destacado: (i) la garantía de acceso libre y
en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de lograr una pronta
resolución judicial; (ii) la garantía de juez natural; (iii) las garantías
inherentes a la legítima defensa; (iv) la determinación y aplicación de
trámites y plazos razonables; (v) la garantía de imparcialidad; entre otras
garantías.[16]
5.3
En materia administrativa, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que
los principios generales que informan el derecho fundamental al debido proceso
se aplican igualmente a todas las actuaciones administrativas que desarrolle la
administración pública en el cumplimiento de sus funciones y realización de sus
objetivos y fines, de manera que se garantice: (i) el acceso a procesos justos
y adecuados; (ii) el principio de legalidad y las formas administrativas
previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e
imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados. Todas estas garantías se encuentran
encaminadas a garantizar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública
administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o
reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, con el fin de evitar posibles
actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración a través de
la expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o
contrarios a los principios del Estado de Derecho.[17]
Igualmente, esta Corporación ha sostenido que estas garantías inherentes al
debido proceso administrativo constituyen un contrapeso al poder del Estado en
las actuaciones que desarrolle frente a los particulares.[18]
De otra parte, la jurisprudencia de esta Corte ha
expresado que de la aplicación del principio del debido proceso administrativo
se derivan consecuencias importantes, tanto para los asociados, como para la
administración pública. Desde la perspectiva de los asociados, de este derecho
se desprenden las garantías de (i) conocer las actuaciones de la
administración; (ii) pedir y controvertir las pruebas; (iii) ejercer con
plenitud su derecho de defensa; (iv) impugnar los actos administrativos, y (v)
gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio.
En
lo que respecta a la administración, todas las manifestaciones del ejercicio de
la función pública administrativa se encuentran cobijadas por el debido
proceso, tales como (i) la formación y ejecución de actos administrativos; (ii)
las peticiones presentadas por los particulares; y (iii) los procesos que se
adelanten contra la administración por los ciudadanos en ejercicio legítimo de
su derecho de defensa. [19]
Finalmente,
es de acotar que el principio del debido proceso administrativo cobra una
especial relevancia constitucional cuando se trata del desarrollo de la
facultad sancionadora de la administración pública. De esta manera, cuando la
Carta consagra el debido proceso administrativo, reconoce implícitamente la facultad
que corresponde a la Administración para imponer sanciones. En punto a este
tema, la jurisprudencia constitucional ha expresado que la potestad sancionadora de la Administración
persigue: (i) la realización de los principios constitucionales que gobiernan
la función pública, de conformidad con el artículo 209 de la Carta, esto es,
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad;
(ii) se diferencia de la potestad sancionadora por la vía judicial; (iii) se
encuentra sujeta al control judicial; y (iv) debe cumplir con las garantías
mínimas del debido proceso. [20]
6.
El
derecho a la consulta previa de medidas legislativas a las comunidades
étnicas. Reiteración de jurisprudencia
(i) La consulta previa se fundamenta en el principio
democrático, el derecho a la participación y el reconocimiento de la diversidad
étnica y cultural de la Nación, de conformidad con el artículo 40 Superior,[22]
que en el caso de las comunidades indígenas y afrodescendientes
cobra un significado distinto y reforzado, en virtud del reconocimiento de la
diversidad étnica y cultural, el pluralismo jurídico, el reconocimiento de
estas étnias como comunidades
diferenciadas y autónomas.[23]
(ii)
La garantía y reconocimiento de la diversidad de las comunidades tradicionales
tiene sustento constitucional en razón de los expresos mandatos previstos por la
Carta, tales como el articulo 7 Superior, que incorpora el reconocimiento y protección
de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana, el artículo 330 de la
Constitución Política, que dispone que los territorios indígenas estarán
gobernados por sus autoridades tradicionales, conformadas y reglamentadas según
sus usos y costumbres.[24]
Estas disposiciones se encuentran complementadas con normas imperativas del
derecho internacional de los derechos humanos.
(iii)
El derecho de consulta previa que le asiste a las comunidades nativas se
fundamenta en el derecho de decidir las prioridades en su proceso de desarrollo
y preservación de su cultura y que,
cuando procede ese deber de consulta, surge para las comunidades un derecho fundamental susceptible de
protección por la vía de la acción de tutela, en razón a la importancia
política del mismo, a su significación para la defensa de la identidad e
integridad cultural y a su condición de mecanismo de participación.[25]
Así,
la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las comunidades indígenas y afrodescendientes deben contar con los espacios suficientes
y adecuados de participación en las decisiones que incidan en sus intereses,
con el fin de evitar la implementación de políticas públicas que erosionen su
identidad. [26]
(iv)
Como parte de los instrumentos constitucionales consagrados en la Carta
Política para garantizar la participación de las comunidades étnicas en las
decisiones que los afectan, se encuentran: (a) la conformación de las entidades
territoriales con participación de los representantes de las comunidades
indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial (art.
(v)
La participación de las comunidades diferenciadas en las decisiones que las
afectan, tiene igualmente fundamento en el derecho internacional de los
derechos humanos, especialmente en el
Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo “sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”,
incorporado al ordenamiento jurídico interno por la Ley 21 de 1991, que hace
parte del bloque de constitucionalidad y tiene carácter vinculante[27].
Con fundamento en este Convenio esta Corporación ha identificado la existencia
de un derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas. Ha sostenido que este Convenio se encuentra
dirigido a “(i) lograr las aspiraciones
de los pueblos indígenas y tribales a asumir el control de sus propias
instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y
fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los
Estados en que viven; y (ii) superar esquemas predominantes en muchas partes
del mundo, en que dichos pueblos no pueden gozar de los derechos humanos
fundamentales en el mismo grado que el resto de la población de los Estados en
que viven y que sus leyes, valores, costumbres y perspectivas han sufrido a
menudo una erosión”. [28]
La
Corte ha reconocido también que la consulta previa es el instrumento que “mayor impacto ha tenido en la jurisprudencia
constitucional sobre participación de las minorías étnicas …, al punto de ser reconocido por la
jurisprudencia examinada en este apartado como un verdadero derecho constitucional de las comunidades tradicionales”. El derecho a la consulta previa encuentra
sustento en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, precepto que consagra la
obligación de los gobiernos de garantizar la participación de las minorías
étnicas en los asuntos que los afectan.
(vi)
A partir del reconocimiento del derecho a la consulta previa, la jurisprudencia
constitucional ha desarrollado los siguientes ejes temáticos: (a)
diferenciación entre la participación general de los representantes de las
comunidades étnicas y la participación específica a través de la consulta
previa; (b) identificación de las medidas legislativas que deben ser objeto de
consulta previa a las comunidades diferenciadas; (c) previsión de los
requisitos y etapas que debe cumplir el procedimiento de consulta, a fin que
resulte compatible con los parámetros constitucionales; e (d) identificación de
las consecuencias del desconocimiento del derecho de consulta previa.[29]
(vii)
En cuanto a la diferenciación entre la participación general de los
representantes de las comunidades étnicas y la participación específica a
través de la consulta previa, la Corte ha precisado que la primera de ellas, se
puede llevar a cabo de manera general, sin perjuicio del reconocimiento de la
identidad diferenciada de dichas comunidades, lo que exige que esta
participación se realice a través de mecanismos concretos y adecuados, que
resulten compatibles con las particularidades de esa identidad, a través de medidas
tales como la asignación de curules especiales en las corporaciones públicas.[30]
La segunda modalidad de participación específica de las comunidades étnicas,
hace relación a su participación en la toma de decisiones que afecten
directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes,
a través de un procedimiento particular de consulta previa a dichas
comunidades, como requisito necesario para garantizar la preservación de su
identidad diferenciada.
(viii)
Especial atención le ha merecido a la jurisprudencia constitucional el tema
relativo a la identificación de las medidas legislativas y administrativas que
deben someterse al procedimiento de consulta previa. A este respecto, la Corte
ha explicado que existen varios elementos a tener en cuenta: (a) en primer
lugar, la afectación directa de las medidas ha
adoptarse para las comunidades étnicas. En este sentido, ha explicado que en
armonía con lo consagrado por el Convenio 169 de la OIT, “la consulta previa es imperativa respecto de aquellas medidas
legislativas y administrativas que afecten directamente a las comunidades
indígenas y afrodescendientes”. En forma contraria, las políticas generales
que afecten a toda la población y que no incidan directamente en las
comunidades diferenciadas, no están sujetas a consulta; (b) en segundo lugar,
ha sostenido que una manera de determinar si afecta de manera directa a las
comunidades, es establecer si se trata de temas definidos previamente por el
convenio, o de temas que tengan una relación intrínseca con su identidad como
comunidad étnica o un “vínculo necesario
con la definición del ethos de las comunidades
indígenas y afrodescendientes”[31];
(c) en tercer lugar, la jurisprudencia constitucional ha identificado prima facie, algunos temas que por su
propia naturaleza se encuentran en conexión intrínseca con la supervivencia, la
identidad y la cultura de las comunidades étnicas, tales como el tema del
territorio o de tierras, la explotación de recursos naturales en las zonas
donde se ubican o residen estas comunidades, la protección del grado de autonomía
que la Constitución les reconoce a las comunidades indígenas y afrodescendientes, la conformación y delimitación del
gobierno de estas comunidades y de su relación con los gobiernos locales y
regionales, de conformidad con los artículos 329 y
(ix)
De otra parte, la Corte ha precisado que el método para la determinación de
temas que afecten a las comunidades étnicas, es casuístico, esto es, se debe
esclarecer y determinar en cada caso en
concreto cuáles son las medidas que afectan directamente a las comunidades
indígenas y afrodescendientes, de manera que en
concreto se evalúe qué tanto incide la medida en la conformación de la
identidad diferenciada del pueblo étnico.
(x)
La jurisprudencia ha señalado entonces tres escenarios en los que procede la
consulta previa por afectación directa de las comunidades étnicas: “(i) cuando la medida tiene por objeto
regular un tópico que, por expresa disposición constitucional, debe ser
sometido a procesos de decisión que cuenten con la participación de las comunidades
étnicas, como sucede con la explotación de recursos naturales; (ii) cuando a
pesar que no se trate de esas materias, el asunto regulado por la medida está
vinculado con elementos que conforman la identidad particular de las
comunidades diferenciadas; y (iii) cuando a pesar de tratarse de una medida de
carácter general, regula sistemáticamente materias que conforman la identidad
de las comunidades tradicionales, por lo que puede generarse bien una posible
afectación, un déficit de protección de los derechos de las comunidades o una omisión legislativa relativa que las discrimine.” [33]
(xi)
En cuanto a las condiciones y etapas de la consulta previa, la Corte ha
resaltado que de conformidad con las pautas generales fijadas por el Convenio
169 de la OIT, este proceso (a) debe adelantarse de buena fé;
(b) a través de formas y medios de comunicación efectivos con las comunidades
étnicas; (c) de una manera idónea, apropiada y adecuada a las circunstancias
con el fin de alcanzar un acuerdo respecto de las medidas ha
adoptar; (d) debe respetar los parámetros constitucionales relativos a la
participación de las comunidades étnicas; (e) no puede consistir en simples
trámites administrativos por parte de las autoridades o en meros requisitos
formales, sino que debe ser “un proceso
sustantivo de raigambre constitucional”[34];
(f ) debe garantizarse a las comunidades afectadas la información completa,
precisa y significativa sobre los proyectos que se pretenden desarrollar en sus
territorios o de las medidas legislativas o administrativas del caso; (g) no
puede ser extemporáneo a las medidas adoptadas, de manera que por ejemplo,
respecto de medidas legislativas, debe llevarse a cabo este procedimiento,
antes de radicar el proyecto de ley con el fin de que se garantice una
participación efectiva de las comunidades étnicas; (h) no debe entenderse como
un escenario de confrontación entre las autoridades gubernamentales y las
tradicionales, ni como un proceso adversarial,[35]
sino como uno de participación activa de éstas últimas en decisiones que las
afectan de manera directa, de forma que tampoco implica un poder de veto de las
medidas legislativas y administrativas por parte de las comunidades étnicas;
(i) es posible que las comunidades estén acompañadas por la Defensoría del
Pueblo o la Procuraduría General de la Nación, si así lo estiman pertinente;
(j) debe realizarse sobre la base del reconocimiento del especial valor que
para las comunidades tradicionales tiene el territorio y los recursos naturales
ubicados en ellos; (k) debe estar precedido de un trámite preconsultivo, en el cual se
defina, de común acuerdo entre las autoridades gubernamentales y los
representantes de las comunidades indígenas y afrodescendientes,
las bases del procedimiento participativo; y (l) debe realizarse un ejercicio
de ponderación de los intereses en juego de los grupos étnicos afectados.[36]
(xii)
Finalmente, en relación con las consecuencias del incumplimiento del
procedimiento de consulta previa, la jurisprudencia de esta Corporación ha
señalado que esto implica (a) la vulneración de un derecho constitucional, y
(b) la producción de efectos sustanciales para las medidas de que se trate,
tales como “(i) la declaratoria de
inconstitucionalidad, total o parcial, de la normatividad correspondiente, al
oponerse al derecho de consulta previa; o, cuando ello resulte posible (ii) la exequibilidad condicionada del precepto, que privilegie una
interpretación que salvaguarde las materias que inciden en la definición de
identidad de las comunidades diferenciadas.”[37]
7.
Consulta Previa de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
La
jurisprudencia de esta Corte, se ha manifestado igualmente en relación con la
consulta previa específicamente respecto de las leyes de los Planes Nacionales
de Desarrollo.[38]
En este sentido, se ha referido a la especial naturaleza de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo y de su proceso de formación frente al deber de
realización de consulta previa. Así, ha explicado que la Ley contentiva del
Plan Nacional de Desarrollo, “por mandato
del artículo 339 de la Constitución, está conformada por dos partes distintas,
una general, y un plan de inversiones de las entidades públicas nacionales.”
Así mismo, precisó que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo tiene niveles
distintos de generalidad, y que “específicamente
en la parte constitutiva del Plan Nacional de Inversiones Públicas, ha de examinarse cada uno de los programas,
proyectos y presupuestos plurianuales que lo conforman, para efectos de
establecer si tal programa, proyecto o presupuesto plurianual tendrá una
incidencia directa y específica sobre los grupos indígenas o las comunidades afrodescendientes del país, de conformidad con los
criterios trazados en la sentencia C-030 de 2008 y reiterados en la presente
providencia – es decir, si cada
programa, proyecto o presupuesto plurianual individualmente considerado
constituye una de las medidas “susceptibles
de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales,
y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la
generalidad de los colombianos”.[39]
En
cuanto al proceso de formación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, de
conformidad con lo establecido en los artículos 340 y 341 Superiores, y la
existencia del Consejo Nacional de Planeación, en el cual se encuentran
representadas las comunidades étnicas del país, la Corte ha explicado que si
bien el Consejo Nacional de Planeación cumple una función transcendental dentro
del proceso de formulación de este instrumento, más aún, teniendo en cuenta que
las comunidades étnicas tienen asiento en dicho Consejo; este mecanismo de
participación “no suple el deber estatal
de llevar a cabo la consulta previa de los proyectos concretos incluidos en el
Plan Nacional de Desarrollo con los grupos étnicos potencialmente afectados por
ellos en forma directa y específica”, teniendo en cuenta las importantes
diferencias que a nivel constitucional existen entre la representación y la participación,
como distintas expresiones del principio democrático.
En
este sentido, esta Corporación ha concluido que existe el deber de realizar una
consulta previa a las comunidades étnicas respecto de cada uno de los proyectos
individuales, que les afectarán de manera directa y específica y que hacen
parte del Plan Nacional de Desarrollo, la cual debe adelantarse de manera
integral y con pleno cumplimiento de los requisitos y exigencias
constitucionales fijadas por la jurisprudencia constitucional. Sobre este tema,
manifestó la Corte:
“5.4. Una lectura detenida de las distintas
disposiciones contenidas en la Ley 1151 de 2007 revela que éstas prevén varios
proyectos susceptibles de incidir de manera directa y específica sobre pueblos
indígenas o comunidades afrodescendientes que residen
en las zonas donde estos habrán de ser ejecutados. En efecto, varios proyectos
y programas incluidos dentro del Plan Nacional de Inversiones, o resaltados por
su importancia dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, incidirán
directa y específicamente sobre distintos grupos del país –independientemente
de si su impacto será benéfico o perjudicial, cuestión cuya determinación atañe
a las comunidades étnicas –indígenas o afrodescendientes-
potencialmente afectadas en ejercicio de su autonomía y sus derechos
colectivos. Es claro para la Corte que, respecto de cada uno de estos proyectos
individuales, sí existe una obligación estatal específica de realizar consulta
previa, en su integridad y con pleno cumplimiento de los requisitos
constitucionales precisados por la jurisprudencia constitucional”.
En
este sentido, la jurisprudencia constitucional ha evidenciado que el hecho de
que se incluyan proyectos o programas susceptibles de afectar de manera directa
y específica a las comunidades étnicas del país, respecto de los cuales se ha
omitido la consulta previa, “constituye
un vicio a la luz de la doctrina constitucional”, vicio que impide la
declaratoria de constitucionalidad de la ley y apareja distintos efectos
asociados a su inconstitucionalidad. En
el caso de la sentencia C-461 de 2008, la Corte decidió declarar exequible la
Ley 1151 de 2007 “siempre y cuando se
entienda que se suspenderá la ejecución
de los proyectos -y de los respectivos programas o presupuestos plurianuales-
incluidos en la misma que tengan la potencialidad de incidir de manera directa
y específica sobre pueblos indígenas o
comunidades afrodescendientes, hasta tanto se realice
en forma integral y completa la consulta previa específica exigida por el
bloque de constitucionalidad, de conformidad con las pautas trazadas para ello
por la doctrina constitucional reiterada en la presente providencia” (Resalta la Sala), aclarando que debía determinarse en cada caso la procedencia de
la consulta respecto de los proyectos o programas incluidos dentro de la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo.
La
anterior síntesis de la doctrina y jurisprudencia constitucional permitirá a la
Sala entrar a resolver los problemas jurídicos planteados en la presente
oportunidad, teniendo en cuenta el requisito de la consulta previa y los
requisitos que ésta debe cumplir, la especial naturaleza de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo frente al deber estatal de realizar la consulta previa a
los grupos étnicos, así como el respeto por el debido proceso administrativo.
8.
Análisis constitucional de las normas demandadas
8.1
El artículo 106
de la Ley 1450 de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014, contiene disposiciones relativas al control a la explotación ilícita
de minerales. Al efecto, esta norma prohíbe, en su inciso primero, que a partir
de la vigencia de esa ley y en todo el territorio nacional, se puedan utilizar
equipos mecánicos, tales como dragas, minidragas,
retroexcavadoras y demás equipos de esa naturaleza, en las actividades mineras
sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional. En el inciso
segundo, esta disposición consagra que el incumplimiento de esta prohibición,
dará lugar a una serie de sanciones, tales como el decomiso de dichos bienes,
así como la imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales
vigentes, que impondrá la autoridad policiva, sin perjuicio de la acción penal
correspondiente y de otras medidas sancionatorias. Así mismo, este inciso
dispone que el Gobierno Nacional reglamentará la materia.
En el inciso tercero, este precepto normativo
dispone que las solicitudes que actualmente se encuentren en trámite para
legalizar la minería con minidragas, que consagra el
artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, serán rechazadas de plano por la autoridad
minera. La norma a la que hace referencia esta disposición, establece que el
Estado dará especial protección para la continuidad de la pequeña minería con
el método de minidragas de motores hasta de 60
caballos de fuerza y dará un plazo de hasta dos años para legalizar dicha
actividad.
Por su parte, el parágrafo único del artículo 106 de
la Ley 1450 de 2011 dispone que el Gobierno Nacional reorganizará
los municipios verdaderamente explotadores de oro y tomará medidas para
aquellos municipios que usurpan y cobran por conceptos de regalías en esta
materia sin tener derechos por este concepto. Así mismo, consagra que aquellos
excedentes que se demuestren del resultado del uso indebido de esas regalías
serán utilizados como indexación e indemnización a los municipios afectados por
la minería ilegal de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto expida
el Gobierno Nacional.
8.2
El artículo 276 de
la Ley 1450 de 2011, ahora demandado parcialmente, contiene las vigencias y
derogatorias de la ley, y al efecto consagra que la Ley 1450 de 2011 rige a
partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias. La parte de este artículo que ahora se demanda, se refiere a
la derogatoria del parágrafo 2o del artículo 12 y del
artículo 30 de la Ley 1382 de 2010.
Las
derogatorias del parágrafo 2º del artículo 12 y del artículo 30 de la Ley 1382
de 2010 que consagra el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 y que se demandan
en esta oportunidad, se refieren, en lo que toca al artículo 12 de la Ley 1382
de
De
otro lado, el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010 derogado, determina que en los
departamentos contemplados en el artículo
309 de la Constitución Nacional, esto es, en los departamentos de
Arauca, Casanare, Putumayo, el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, el Amazonas, Guaviare, Guanía, Vaupés y
Vichada, y en el departamento del Chocó, donde existe la pequeña minería,
mediante el método de minidragas de motores hasta de
60 caballos de fuerza, el Estado les dará especial protección para la
continuidad en el ejercicio de esta tarea y tendrá un plazo de hasta dos (2)
años contados a partir de la vigencia de la Ley 1382 de 2010, para legalizar
dicha actividad.
8.3 En
primer lugar, la Sala se permite precisar nuevamente, que dado que el alcance
normativo de los preceptos demandados se refiere parcialmente a los artículos
12 y 30 de la Ley 1382 de 2010, que fuera declarada inexequible con efectos
diferidos mediante la Sentencia C-366 de 2011, esta Corporación es plenamente
competente para pronunciarse de fondo respecto de las mismas. Lo anterior, en
razón a que la declaratoria de inexequibilidad de la
normatividad contenida en la Ley 1382 de 2010 se realizó con efectos diferidos
en el tiempo, por un lapso de dos años, contados a partir de la fecha de
expedición de la Sentencia C-366 de
2011, esto es, a partir del once (11) de mayo de 2011. Por lo anterior, las
normas de la Ley 1382 de
8.4 En segundo lugar, la Corte reitera los lineamientos
jurisprudenciales que ha trazado en relación con la obligatoriedad de la
consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes,
de las medidas legislativas y administrativas, en cuanto éstas los afecten
directamente. Por tanto, reafirma que el derecho de consulta previa que les
asiste a las comunidades étnicas se fundamenta en el principio democrático, el
derecho a la participación, el pluralismo y el reconocimiento de la diversidad
étnica y cultural de la Nación. Este proceso debe adelantarse de buena fé, a través de formas y medios de comunicación efectivos con
las comunidades étnicas; no puede consistir en simples trámites administrativos
por parte de las autoridades o en meros requisitos formales, sino que debe ser un proceso sustantivo de raigambre
constitucional. Para tal efecto, debe garantizarse a las comunidades
afectadas la información completa, precisa y significativa sobre los proyectos
que se pretenden desarrollar en sus territorios o de las medidas legislativas o
administrativas del caso, y estar precedido de un trámite preconsultivo
en el cual se defina, de común acuerdo entre las autoridades gubernamentales y
los representantes de las comunidades indígenas y afrodescendientes,
las bases del procedimiento administrativo. En cuanto al método para la determinación
de temas que afecten a las comunidades étnicas, es casuístico, esto es, se debe
esclarecer y determinar en cada caso concreto, cuáles son las medidas que
afectan directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes,
de manera que en una situación concreta, se evalúe qué tanto incide la medida
en la conformación de la identidad diferenciada del pueblo étnico.
8.5 En el
presente caso, la Sala constata que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, prohíbe en todo el
territorio nacional, la utilización de dragas, minidragas,
retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin
título minero inscrito en el Registro Minero Nacional. A la vez, prevé el
decomiso de bienes y la imposición de una multa por infracción a esta
prohibición, además de medidas especiales para la reorganización de los
municipios explotadores de oro.
Así, el precepto normativo
contiene disposiciones tales como: (i) una prohibición general de utilización de equipos mecánicos en las
actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional;
(ii) fija sanciones para el incumplimiento de la anterior prohibición, tales
como el decomiso de los equipos mecánicos y la imposición de multas, sin
exclusión de otras medidas administrativas o penales a que hubiere lugar; (iii)
consagra que las solicitudes que actualmente se encuentren en trámite para
legalizar la minería con minidragas, a que hace
referencia el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, serán rechazadas de plano por
la autoridad minera; (iv) dispone que el Gobierno Nacional reglamentará la
materia y reorganizará los municipios verdaderamente explotadores de oro
y tomará medidas contra aquellos municipios que usurpan y cobran por conceptos
de regalías en esta materia sin tener derechos por este concepto; y (v)
finalmente, determina que aquellos excedentes que se demuestren del resultado
del uso indebido de estas regalías serán utilizados como indexación e
indemnización a los municipios afectados por la minería ilegal, de acuerdo con
la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
La Corte evidencia por tanto que el artículo 106 de la Ley 1450
de 2011 contiene una norma general que busca evitar una práctica ilegal, la
cual produce serios daños ambientales y se encamina a garantizar la no
explotación minera en términos industriales, que no es propia de las
comunidades indígenas y afrodescendientes, y por
tanto, no las afecta de manera directa y específica. Por el contrario, para
esta Corporación, es claro que dicho tipo de explotación produce un deterioro
irreparable de los recursos naturales que deben preservarse, de manera que es a
toda la comunidad nacional, y no solo a los grupos étnicos, a quienes les
interesa el control de esa explotación ilícita de minerales. En punto a este
tema, la Sala recuerda que la preservación de los recursos naturales renovables
y no renovables y el derecho colectivo a un ambiente sano, no fueron
consagrados únicamente en favor de los grupos étnicos, sino que se encamina a
la protección de bienes jurídicos superiores que interesan a toda la comunidad
nacional.
Con
fundamento en lo anterior, la Sala advierte que esta disposición del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014, (i) encuentra sustento constitucional, al
encaminarse al control de la minería ilegal, y buscar con ello proteger un bien
superior de orden constitucional como es el medio ambiente; y (ii) que no debió ser objeto de consulta
previa a las comunidades étnicas, por tratarse de medidas que no afectan
directamente a éstas comunidades, sino que consagran una prohibición general de
explotación minera con equipos mecánicos que es diferente a las técnicas de
minería tradicional y, fijan sanciones por el incumplimiento de dicha
prohibición.
En
este sentido, esta Corporación constata que la disposición contenida en el
artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, no tiene relación directa con las
comunidades étnicas, ya que prohíbe de manera general las prácticas de
explotación minera ilegal con equipos mecánicos, lo cual no se aplica a las
comunidades étnicas que utilizan formas tradicionales de explotación
minera. De esta manera, a juicio de la
Sala, esta norma no se aplica a las actividades de minería tradicional, por lo
cual no deben verse afectadas las reglas especiales y diferenciales para la
actividad minera tradicional en las zonas en que se asientan las comunidades
indígenas y afrodescendientes, ya que se debe
proteger las actividades de minería tradicional en los territorios de las
comunidades indígenas o afrodescendientes, a las
cuales no se les debe aplicar la regla general de prohibición y sanción que
prevé el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011.
De
esta manera, es claro para la Sala que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 o
Ley del Plan Nacional de Desarrollo no afecta de manera directa a las
comunidades étnicas, razón por la cual no se evidencia la obligatoriedad de
consulta previa a estas comunidades, en cuanto la norma no se refiere a las
actividades de minería tradicional, y por tanto, estas actividades de minería
tradicional quedan salvaguardadas, sin que sea constitucionalmente legítimo que
puedan llegar a ser afectadas por la disposición contenida en el artículo 106 de
la Ley 1450 de 2011. En consecuencia, la Sala evidencia que se trata de una
medida relativa al control de la explotación ilícita de minerales que no tiene
relación directa con la explotación de recursos mineros en los territorios de
las comunidades étnicas a través de métodos tradicionales, en cuanto no se está
prohibiendo el desarrollo de actividades de minería tradicional. De esta forma,
en criterio de esta Corte, la consagración de esta medida en concreto no debió
estar precedida de espacios de participación para dichos pueblos, en los
términos del parágrafo del artículo
Por
consiguiente, al no tratarse de medidas legislativas que afectan directamente a
las comunidades étnicas, de conformidad con lo expuesto en este fallo, no
debieron someterse al trámite de consulta previa, de acuerdo a los requisitos y
etapas explicados en la parte considerativa de esta sentencia.
En
punto a este tema, la Sala coincide por tanto, con algunos intervinientes
quienes sostienen que las normas acusadas no afectan directamente a las
comunidades indígenas y afrodescendientes, puesto que
se trata de normas de carácter general que afectan a toda la población por
igual y que se encaminan a cumplir una finalidad plenamente constitucional,
como es el control de la minería ilegal y la protección del medio ambiente. De
esta forma, encuentran plenamente ajustada a la Constitución la finalidad
constitucional de la norma 106 de la Ley 1450 de 2011, en cuanto la misma se
encamina a prohibir la utilización de métodos ilegales para la explotación
minera que causen graves daños al medio ambiente, y por tanto no afecta de
forma directa a las comunidades étnicas, sino a toda la ciudadanía en general.
En
suma, la Corte concluye que el contenido del artículo 106 de la Ley 1450 de
2011 o Ley del Plan Nacional de Desarrollo, contiene diversas e importantes
disposiciones relativas al control de la explotación ilícita de minerales,
medidas que no son aplicables en los territorios de las comunidades étnicas y
por tanto no afectan la explotación minera con métodos tradicionales en los
territorios indígenas y afrodescendientes. Estas
disposiciones, por ende, no afectan directamente a las comunidades étnicas,
puesto que como se indicó, no se
refieren ni afectan la actividad minera en los territorios ancestrales. Por consiguiente, la Sala
considera que la expedición del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 no requería
ser consultada de manera previa y específica a las comunidades indígenas y
afrocolombianas, de conformidad con el artículo 330 de la Constitución y el
artículo 6º del Convenio 169 de la OIT y en consecuencia, declarará esta
norma exequible, por este cargo.
8.6
No ocurre lo mismo, en cuanto a la expresión del inciso tercero del artículo
276 de la Ley 1450 de 2011, que deroga el parágrafo 2º del artículo 12 y el
artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, las cuales serán declaradas inexequibles
por esta Corte.
Como
se mencionó, las derogatorias del parágrafo 2º del artículo 12 y del artículo
30 de la Ley 1382 de 2010 que consagra el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 y
que se demandan en esta oportunidad, se refieren, en lo que respecta al
artículo 12 de la Ley 1382 de
Por
su parte el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, derogado por el artículo 276 de
la Ley 1450 de 2011, establece que en los departamentos contemplados en el
artículo 309 de la Constitución
Nacional, esto es, en los departamentos de Arauca, Casanare, Putumayo, el
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el Amazonas,
Guaviare, Guanía, Vaupés y Vichada, y en el
departamento del Chocó, donde existe la pequeña minería, mediante el método de minidragas de motores hasta de 60 caballos de fuerza, el
Estado les dará especial protección para la continuidad en el ejercicio de esta
tarea y tendrá un plazo de hasta dos (2) años contados a partir de la vigencia
de la presente ley, para legalizar dicha actividad.
Frente a la
derogación de estas disposiciones por parte de la Ley 1450 de 2011, es de
reiterar lo precisado con anterioridad por esta Sala, respecto de la inexequibilidad diferida de la Ley 1382 de 2011 mediante la
Sentencia C-366 de 2011, en cuanto a que estas disposiciones continuaban
vigentes al momento de la expedición de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo,
y por tanto seguían haciendo parte del ordenamiento jurídico y produciendo
efectos jurídicos, de manera que era posible tanto su derogación por parte de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo, como ahora el pronunciamiento de fondo de la
Corte respecto de la constitucionalidad de las normas demandadas que hacen
parte de dicha normatividad.
De otra parte, es de precisar que
si bien en el artículo 273 de la Ley 1450 de 2011 se dejó constancia de la
protocolización de las consultas previas sobre el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014 con las comunidades indígenas, afrocolombianas, raizales y palenqueras y pueblos Rom y
Gitano; el Departamento Nacional de Planeación explicó en su intervención ante
esta Corte, que esas consultas se refirieron al documento que puso a
consideración de estas minorías, contentivo de los objetivos y metas de mediano
y largo plazo, es decir, de las “bases del plan”, lo que el artículo 339 de la
Carta Política denomina como parte general del Plan Nacional de Desarrollo, y
se realizó por tanto la consulta en relación con la derogatoria de las normas
que autorizaban las actividades de barequeo y minería tradicional, lo cual
afecta de manera directa a las comunidades étnicas.
Con base en lo anterior, la Sala arriba a la conclusión respecto de la
inconstitucionalidad de estas derogatorias realizadas por el artículo 276 de la
Ley 1450 de 2011, en razón a la omisión de la obligatoria consulta previa a las
comunidades étnicas, por cuanto al tratarse de derogaciones que expulsan del
ordenamiento jurídico disposiciones que regulan lo atinente al reconocimiento
legal de la pequeña minería y minería tradicional, así como los procesos y
trámites de legalización de la pequeña minería y minería tradicional, son temas
que afectan de manera directa a las comunidades étnicas, asuntos respecto de
los cuales no se surtió la debida consulta previa, y acerca de los cuales, al
no haberse regulado en relación con los mismos, su derogación genera un vacío
normativo que afecta los derechos constitucionales de las comunidades étnicas,
y con ello se afecta especialmente el derecho a la igualdad y el debido proceso
administrativo –art.13 y 29 Superiores-.
Así, la
Sala encuentra que al no haber legislado en relación con estos reconocimientos,
procedimientos y trámites de legalización de la pequeña minería y minería
tradicional, al no haberse agotado el requisito de consulta previa respecto de
estos temas, y al dejar un vacío normativo en la materia, estas derogatorias
constituyen una vulneración del derecho constitucional de consulta previa, de
la igualdad de las comunidades étnicas y del derecho al debido proceso.
Por consiguiente, la Corte
constata que estas derogatorias desconocen la especial protección para la
continuidad del barequeo o minería tradicional y de la pequeña minería, que
afecta directamente a las comunidades étnicas y vulnera el debido proceso para
la legalización de tales actividades y el deber de consulta previa a la que
debió someterse. Además, con dicha derogatoria se deja un vacío normativo para
la regulación de esta materia, al no fijar procedimiento alguno para la
legalización o reconocimiento de la minería tradicional, lo cual afecta también
el derecho a la igualdad de las comunidades étnicas y el debido proceso para la
legalización de las actividades de pequeña minería y minería tradicional de
estas comunidades.
Adicionalmente,
en relación con este tema, la Sala reitera las consideraciones expuestas en la
sentencia C-149 de 2010, sobre la regulación y derogación de normas de leyes
ordinarias mediante la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en cuanto a que la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo no puede ser utilizada para “vaciar de competencia al
legislador ordinario, toda vez que esta ley tiene por objeto adoptar medidas
concretas relacionadas con la “planeación”, es decir, obras o proyectos
específicos incluidos en el Plan de Inversiones, de tal suerte que no resulta
constitucionalmente admisible incorporar en la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, medidas sobre contratación estatal, sistemas de salud o régimen
pensional. La inclusión en el Plan Nacional de Desarrollo de materias ajenas al
concepto de planeación, conduce en la práctica a evadir el debate democrático
que debe darse al momento de tramitar un proyecto de ley ordinaria.”,
lo cual afecta igualmente el principio de unidad de materia.
Por tanto, una vez determinada la omisión en el
procedimiento de consulta previa, debe determinar la Sala la consecuencia
jurídica constitucional de la misma, la cual debe conducir prima facie a la inexequibilidad de la
norma acusada, por vulnerar el derecho constitucional de participación y de
consulta previa de las comunidades étnicas, que constituye un vicio material[40],
razón por la cual no le resulta aplicable el
procedimiento de subsanación previsto en el parágrafo del artículo
Por tales motivos, la Corte
concluye que la expresión acusada del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, debe
ser excluida del ordenamiento, de manera que la declaratoria de su inexequibilidad implica que reviven las normas derogadas.
9.
Conclusiones
9.1 De conformidad con todo lo expuesto, la Corte
encuentra que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 es exequible, por (i) ser
una norma de carácter general, que afecta a todos los ciudadanos por igual y
debe aplicarse en todo el territorio nacional; (ii) por tanto, no debió
someterse a la consulta previa de las comunidades étnicas, de conformidad con
el artículo 330 de la Constitución Política y el artículo 6 del Convenio 169 de
la OIT, que hace parte del bloque de constitucional; (iii) no es violatorio del
derecho a la igualdad de estas comunidades, pues consagra una prohibición
general que no afecta la minería tradicional de estas comunidades; y (iii)
tampoco vulnera el debido proceso, por cuanto no se aplica a las actividades de
pequeña minería y minería tradicional.
9.2 En segundo lugar, concluye la Sala que la
derogatoria del parágrafo 2º del artículo 12 y del artículo 30 de la Ley 1382
de 2010, contenida en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 es inexequible,
por (i) la omisión de la consulta previa obligatoria; (ii) por cuanto al
derogar estas disposiciones, se crea un vacío normativo en relación con el
reconocimiento, procesos y trámites para la legalización de las actividades de
pequeña minería y minería tradicional, lo cual resulta violatorio del derecho a
la igualdad –art.13 CP- y del debido proceso administrativo –art.29 Superior-,
respecto del trámite y procedimiento para la legalización de la minería
informal y tradicional de que trata el artículo 12 de la Ley 1382 de 2011 y del
procedimiento para el reconocimiento de pequeña minería de comunidades negras
asentadas en el Chocó, de que trata el artículo 30 de la Ley 1382 de 2011; y
(iii) adicionalmente, en razón a que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
debe referirse a objetivos, planes y programas específicos de planeación de
mediano y largo plazo, y no contener regulaciones relativas a leyes ordinarias,
so pena de suplantar al legislador ordinario y con ello vulnerar el principio
democrático.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
DECLARAR EXEQUIBLE el
artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, por
los cargos analizados en esta sentencia.
SEGUNDO.-
DECLARAR INEXEQUIBLE la
expresión “parágrafo 2o del artículo 12 y el
artículo 30 de
la Ley 1382 de
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
Con
salvamento de voto
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con
salvamento de voto
ADRIANA
MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada (E)
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con
salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MARTHA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DEL MAGISTRADO
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
A
LA SENTENCIA C-331/12
INEXEQUIBILIDAD
POR OMISION DE CONSULTA PREVIA DE NORMA DEL PLAN DE DESARROLLO SOBRE CONTROL A LA
EXPLOTACION ILICITA DE MINERALES-Configuración por cuanto
omisión constituye una desprotección de los derechos de las comunidades
indígenas y afrodescendientes (Salvamento parcial de
voto)
No comparto las razones que
condujeron a declarar exequible el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, que
debió ser declarado inexequible con efectos diferidos, ya que se trata de una
disposición relativa a la explotación de recursos naturales, tema que por
excelencia constituye un asunto respecto del cual la Corte ha aceptado, de
manera pacífica y consolidada, la afectación directa de las comunidades
étnicas. Asimismo, en cuanto se trata de una disposición de control a la
explotación ilícita de minerales con diferentes medidas que serían aplicadas
igualmente en zonas habitadas por las comunidades étnicas y sin que se haya
tenido en cuenta el enfoque diferencial étnico respecto de éstas, como tampoco
se hayan adoptado reglas diferenciales tendiendo en
cuenta la explotación minera tradicional en territorios ancestrales. Por lo
tanto, el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 afecta de manera directa a las
comunidades étnicas y debió realizarse obligatoriamente la consulta previa a
estas comunidades.
EXEQUIBILIDAD
DE NORMA DEL PLAN DE DESARROLLO SOBRE CONTROL A LA EXPLOTACION ILICITA DE
MINERALES-Improcedencia (Salvamento
parcial de voto)
SENTENCIA
DE EXEQUIBILIDAD DE NORMA DEL PLAN DE DESARROLLO SOBRE CONTROL A LA EXPLOTACION
ILICITA DE MINERALES-Desconoce el precedente constitucional en
materia de consulta previa de comunidades indígenas y afrodescendientes (Salvamento parcial de voto)
COMUNIDADES
ETNICAS INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Sujetos de especial
protección constitucional (Salvamento parcial de voto)
CONSULTA
PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Carácter
obligatorio respecto de norma sobre explotación minera por su afectación de
manera directa (Salvamento parcial de voto)
El
artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 es una norma relativa al tema de la
explotación minera que es un asunto que sin lugar a dudas afecta de manera
directa a las comunidades étnicas en relación con su territorio, con los
recursos naturales y las actividades de minería tradicionales. Al consagrar la
norma una prohibición absoluta sin tener en cuenta la situación especial y
diferencial de las comunidades indígenas y afrodescendientes,
se vulneró el derecho a la igualdad de estas comunidades, que como sujetos de
especial protección constitucional, respecto de ellas, se deben adoptar medidas
especiales y diferenciales, esto es, adoptar un enfoque diferencial étnico y
acciones afirmativas para garantizar sus derechos constitucionales. Asimismo,
al prever la norma el rechazo de plano de las solicitudes de legalización de la
pequeña minería, minería informal y minería tradicional, se vulnera el derecho
al debido proceso ya que se desconoce el reconocimiento, proceso y trámite
especial que se le debe dar a esta solicitudes, desconociéndose de paso el
amplio, pacífico y consolidado precedente constitucional en materia de consulta
previa a las comunidades étnicas en temas que los afecta de manera directa
CONSULTA
PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Omisión constituye un
vicio de carácter material (Salvamento parcial de voto)
CONSULTA
PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS EN MEDIDAS LEGISLATIVAS-Oportunidad
para su realización (Salvamento parcial de voto)
OMISION
DE CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS EN MEDIDAS LEGISLATIVAS-Consecuencias
jurídico constitucionales posibles (Salvamento parcial de voto)
INEXEQUIBILIDAD
DIFERIDA EN SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Técnica
para subsanar omisión de requisito obligatorio de consulta previa (Salvamento
parcial de voto)
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Procedencia
respecto de norma que omitió la consulta previa de comunidades étnicas en
materia de explotación ilícita de minerales (Salvamento parcial de voto)
El artículo 106 de la Ley
1450 de 2011 era inconstitucional, siendo lo procedente la declaratoria de inexequibilidad diferida, por: (i) haberse omitido la
consulta previa a las comunidades étnicas, acorde con lo prescrito en los artículo
330 de la Constitución y 6º del Convenio 169 de la OIT que hace parte del
bloque de constitucionalidad, por tratarse de una norma que sin lugar a dudas
afecta de manera directa a las comunidades étnicas en relación con su
territorio, los recursos naturales y las actividades de minería tradicional;
(ii) no siendo el vicio subsanable por ninguna de las vías previstas por la
jurisprudencia, implica prima facie la expulsión de dicha normatividad del
ordenamiento jurídico; y (iii) la exclusión inmediata y definitiva de la norma
demandada del ordenamiento jurídico, podría tener efectos contrarios a la
vigencia de bienes jurídicos valiosos
desde la perspectiva constitucional
Referencia: expediente D-8779
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
106 y 276 inciso 3 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, “Por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo, 2010-
Magistrado Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Con
el debido respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me
permito salvar parcialmente mi voto a la presente sentencia, en relación con el
ordinal primero de la parte resolutiva, en el cual se decidió declarar
exequible el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, en razón a que considero que
debió ser declarado inexequible con efectos diferidos, tal y como venía propuesto
en el proyecto original presentado a la Sala Plena por el suscrito Magistrado.
A
continuación expongo las razones de mi disenso:
1.
No comparto las razones expuestas por la mayoría de los Magistrados de la Sala,
en cuanto sostienen que la norma acusada del artículo 106 de la Ley 1450 de
2011 no afecta directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes,
con el argumento de que se trata de una norma de carácter general que se dirige
a toda la población por igual y se encamina a cumplir una finalidad
constitucional, como es el control de la minería ilegal y la protección del
medio ambiente. Así, si bien comparto la finalidad constitucional de la norma
106 de la Ley 1450 de 2011, acusada en esta oportunidad, en cuanto la misma se
orienta a prohibir la utilización de métodos ilegales para la explotación
minera que causen graves daños al medio ambiente, no concuerdo con la postura
asumida en esta sentencia, relativa a que el contenido de la misma no afecta de
forma directa a las comunidades étnicas. Por el contrario, a juicio de este
Magistrado, el contenido del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 sí constituye
una medida que tiene que ver con los derechos de los pueblos étnicos, tanto de
los grupos indígenas como de las comunidades afrodescendientes.
En
mi criterio, la afectación de las comunidades étnicas por la disposición
contenida en el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 se debe a que tiene
relación directa con la explotación de minerales, también en las zonas o
territorios ancestrales, y por tanto, restringe o limita la actividad minera
tradicional de las comunidades étnicas, sin que la misma ley prevea
disposiciones especiales o específicas para estos grupos poblacionales. Así, se trata de una disposición relativa a
la explotación de recursos naturales, tema que por excelencia, constituye un asunto
respecto del cual la Corte ha aceptado de manera pacífica y consolidada la
afectación directa de las comunidades étnicas, por cuanto tiene que ver con el
territorio y la exploración y explotación de recursos naturales, lo cual tiene
aplicación directa en los territorios de dichas comunidades.
A
este respecto, me permito recordar que existe un consenso en el derecho
constitucional colombiano y en el derecho internacional de los derechos
humanos, acerca de la relación directa de las comunidades étnicas con los temas
referidos a la exploración y explotación minera en los territorios ancestrales
de los pueblos étnicos y la salvaguarda de la integridad de su identidad
diferenciada. En ese orden de ideas, las
medidas legislativas y administrativas que tengan aplicación en dichas
actividades deben estar precedidas de la participación efectiva de las
comunidades afectadas, so pena de vulnerar sus derechos constitucionales.
Igualmente,
evidencio que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, en cuanto trata de una
disposición de control a la explotación ilícita de minerales, contiene
diferentes medidas que serán aplicadas igualmente en las zonas habitadas por
las comunidades étnicas, de manera general y sin que se haya tenido en cuenta
el enfoque diferencial étnico respecto de éstas, y sin que de otro lado, se
hayan adoptado reglas diferenciales teniendo en cuenta la explotación minera
tradicional en los territorios ancestrales. Así, el precepto normativo contiene
disposiciones tales como: (i) una prohibición general de utilización de equipos mecánicos, tales como
dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos
mecánicos, en las actividades mineras sin título inscrito en el Registro Minero
Nacional; (ii) fija sanciones para el incumplimiento de la anterior
prohibición, tales como el decomiso de los equipos mecánicos y la imposición de
multas, sin exclusión de otras medidas administrativas o penales a que hubiere
lugar; (iii) consagra que las solicitudes que actualmente se encuentren en
trámite para legalizar la minería con minidragas, a
que hace referencia el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, serán rechazadas de
plano por la autoridad minera; (iv) dispone que el Gobierno Nacional
reglamentará la materia y reorganizará los municipios verdaderamente
explotadores de oro y tomará medidas contra aquellos municipios que usurpan y
cobran por conceptos de regalías en esta materia sin tener derechos por este
concepto; y (v) finalmente, determina que aquellos excedentes que se demuestren
del resultado del uso indebido de estas regalías serán utilizados como
indexación e indemnización a los municipios afectados por la minería ilegal de
acuerdo a la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
Este
Magistrado advierte que todas estas disposiciones del Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014, si bien encuentran sustento constitucional, al
encaminarse al control de la minería ilegal, y buscar con ello proteger un bien
superior de orden constitucional como es el medio ambiente; debieron ser objeto de consulta previa a las
comunidades étnicas, por tratarse de medidas que afectan directamente a estas
comunidades, al consagrar una prohibición general de explotación minera con
equipos mecánicos que pueden ser utilizados también por la minería tradicional;
fijar sanciones por el incumplimiento de dicha prohibición; decidir el rechazo
de los procesos que actualmente se encuentren en trámite para legalizar la
minería con minidragas, de conformidad con el
artículo 30 de la Ley 1382 de 2010; y adoptar medidas en materia de regalías.
De
otra parte, observo igualmente que el inciso tercero de la norma bajo estudio,
el cual determina que las solicitudes
que actualmente se encuentren en trámite para legalizar la minería con minidragas, que consagra el artículo 30 de la Ley 1382 de
2010, serán rechazadas de plano por la autoridad minera; al ordenar dicho
rechazo de plano afecta también de manera directa especialmente la minería
tradicional de las comunidades étnicas, sin fijar procedimiento alguno
alternativo para su legalización o reconocimiento.
En
consecuencia, a mi juicio es claro que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 o
Ley del Plan Nacional de Desarrollo afecta de manera directa a las comunidades
étnicas, razón por la cual debió realizarse obligatoriamente la consulta previa
a estas comunidades, en cuanto la norma contiene unas medidas específicas o
concretas que inciden de manera directa en el desarrollo de estas comunidades,
en los términos del parágrafo del artículo
2.
Ahora bien, de
conformidad con las pruebas que obran en el expediente, si bien las bases de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, fueron objeto de un proceso de
consulta previa con las comunidades étnicas, las medidas específicas contenidas
en el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, relativas al control de explotación
ilícita de minerales, no lo fueron, con lo cual se omitió la adopción de
medidas con enfoque diferencial que tuvieran en cuenta la explotación
tradicional de minerales por parte de las comunidades étnicas, indígenas y afrodescendientes, en los territorios ancestrales.
Así, si bien en el artículo 273 de la Ley 1450 de
2011 se dejó constancia de la protocolización de las consultas previas al Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014, con las comunidades indígenas,
afrocolombianas, raizales y palenqueras, y pueblos Rom y Gitano, el Departamento Nacional de Planeación
explicó en su intervención ante esta Corte, que estas consultas se refirieron
al documento que puso a consideración de estas minorías los objetivos y metas
de mediano y largo plazo, es decir “lo
que el artículo 339 de la Constitución Política y el artículo 4 de la Ley
orgánica del Plan, Ley 152 de 1994, denominan “parte general””[41] En este sentido, explicó que en efecto se
surtió la consulta previa de las “bases
del Plan”.
De conformidad con lo anterior, este Magistrado
advierte que si bien se llevó a cabo un
proceso de consulta previa general con las comunidades étnicas, proceso que
quedó protocolizado en el artículo 273 de la Ley 1450 de 2011 y cuyas actas
hacen parte integral de la misma ley, esta consulta se llevó a cabo sobre la
parte general o bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, y no en
relación con la medida legislativa específica contenida en el artículo 106 de la
Ley 1450 de 2011, que afecta de manera directa a las comunidades étnicas y cuya
constitucionalidad ahora se estudia.
3.
Una vez
determinada la omisión en el procedimiento de consulta previa, este Magistrado
considera que la consecuencia jurídica constitucional de la misma era la
declaratoria prima facie de inexequibilidad de la
norma acusada, por vulnerar el derecho constitucional de participación y de
consulta previa de las comunidades étnicas, que constituye un vicio material[42],
razón por la cual no le resulta aplicable el
procedimiento de subsanación previsto en el parágrafo del artículo
Sin embargo, en varias oportunidades, esta Corte al
enfrentar esta misma situación de omisión de la consulta previa sobre medidas
legislativas en concreto, ha precisado que es posible diferentes consecuencias
jurídico-constitucionales, tales como (i) una declaratoria de exequibilidad condicionada a que en
cada caso concreto se verifique la consulta previa a la comunidad étnica
correspondiente[43];
o (ii) una declaratoria de inexequibilidad con efectos diferidos en el tiempo[44].
Este último tipo de decisiones se pueden adoptar, al tener en cuenta aspectos
como (i) la bondad o corrección normativa del precepto demandado en sí mismo,
el que la disposición tenga fundamento y finalidad constitucional legitima, y
que se encuentre orientada a la protección de un bien jurídico constitucional
de orden superior; (ii) el que la exclusión de la norma del ordenamiento jurídico
traiga como consecuencia un vacío normativo en la materia de que se trate o un
déficit de protección para los bienes jurídicos regulados, o incluso un déficit
de protección para las mismas comunidades étnicas; y (iii) el respeto al
principio democrático y a la necesidad de que sea el Congreso el que regule
dentro de un espacio de tiempo razonable la materia de que se trate, sin que se
generen vacíos normativos. De esta manera, esta Corporación ha evidenciado que
existen casos en que un fallo de inconstitucionalidad diferida resulta ser
menos lesivo y compatibiliza la función del Tribunal Constitucional con la
democracia representativa que ejerce el Congreso, al impedir que se generen
lagunas normativas que vulneran la Carta, o el vaciamiento de la competencia
legislativa para regular la mencionada materia.[45]
En
este caso, no resultaba procedente la alternativa de exequibilidad
condicionada de la norma, dado (i) que se trata de una disposición de la Ley
1450 de 2011 o Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, que es de
aplicación inmediata y afecta directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes; y (ii) a la oportunidad en que debió
realizarse la consulta previa en relación con la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo. En este sentido y respecto de la primera razón, la norma hoy
demandada de la Ley 1450 de 2011, se refiere a medidas tendientes a controlar
la explotación ilícita de minerales y es de aplicación inmediata, razón por la
cual, carecería de sentido un condicionamiento que suspendiera la vigencia de
tal normativa frente a las comunidades étnicas, puesto que estas medidas
resultan aplicables incluso respecto de actividades mineras actualmente en
curso dentro de los territorios ancestrales. En relación con la segunda razón,
es de reiterar que una de las condiciones para la validez de la consulta previa
de medidas legislativa es su oportunidad, de manera que se debe adelantar con
anterioridad a la presentación del proyecto de ley correspondiente.
Por
lo anterior, encuentro que lo procedente era una decisión de
inconstitucionalidad con efectos diferidos en el tiempo, por cuanto (i) si bien
la norma objeto de examen es inconstitucional al haber desconocido el requisito
de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes,
y de contera afecta el derecho a la igualdad y al debido proceso de estas
comunidades; (ii) este vicio no resulta subsanable a través de ninguna de las
vías previstas por la jurisprudencia aplicable, lo que implica prima facie la expulsión de dicha normatividad del
ordenamiento jurídico; y (iii) no obstante lo anterior, la exclusión inmediata
y definitiva de la norma demandada del ordenamiento constitucional podría tener
efectos contrarios a la vigencia de bienes jurídicos valiosos desde la
perspectiva constitucional, en especial el control de la minería ilegal, la
prohibición de explotación de minerales a través de métodos ilegales que
generan una afectación ecológica grave, y la protección del medio ambiente, en
tanto se dejarían sin efectos reglas relativas al control de la explotación
ilícita de minerales o minería ilegal, a través de equipos mecánicos que causan
un grave daño ambiental, y que no cuentan con el Registro Minero Nacional.
En el
presente caso, como en el precedente de la sentencia C-366 de 2011, considero
que la opción más correcta era la declaratoria de inexequibilidad
diferida, ya que la norma se dirige a la satisfacción de bienes
constitucionales de primer orden, referidos al control de la minería ilegal o
explotación ilícita de minerales y con ello a la protección del medio ambiente.
Este Magistrado advierte que la exclusión de estas reglas, implicaría la eliminación
de condiciones ambientales necesarias para hacer compatible la actividad minera
con la satisfacción de los derechos constitucionales relacionados con el goce
de un medio ambiente sano, máxime si se tiene en cuenta que uno de los rasgos
definitorios del actual modelo constitucional es el reconocimiento y garantía
de una Constitución Ecológica.
En armonía
con el precedente fijado por la sentencia C-366 de 2011, la Corte debió diferir
por tanto los efectos de inconstitucionalidad del artículo 106 de la Ley 1450
de 2011, por el mismo término en que lo hizo la sentencia C-366 de 2011, esto
es, hasta dos años a partir de la expedición de dicha sentencia, concediendo
dicho término “para que tanto por el impulso del Gobierno, como del Congreso
de la República y dentro de sus competencias, den curso a las medidas
legislativas dirigidas a la reforma del Código de Minas, previo el agotamiento
de un procedimiento de consulta previa a las comunidades indígenas y
afrocolombianas, en los términos del artículo 330 de la Carta Política. Bajo la misma lógica, en caso que esa
actividad sea pretermitida por el Gobierno y el Congreso una vez culminado el
término de dos años contados a partir de la expedición de esta sentencia, los
efectos de la inconstitucionalidad de la Ley 1382/10 se tornarán definitivos,
excluyéndose esta norma del ordenamiento jurídico.”
Por todo lo
anterior, en mi criterio la decisión normativa y constitucionalmente correcta
era la declaratoria de inexequibilidad del artículo
106 de la Ley 1450 de 2011 con efectos diferidos, tal y como lo propuse en su
momento, en tanto su contenido prevé una cláusula de prohibición general de
explotación minera ilegal a través de equipos mecánicos, por el mismo término
que se difirieron los efectos de inconstitucionalidad de la Ley 1382 de 2010,
mediante la sentencia C-366 de 2011, término durante el cual el Legislador
deberá regular de manera integral el tema minero en Colombia, y deberá
adelantar para ello la consulta previa con las comunidades étnicas, y adoptar
como eje transversal de dicha regulación el enfoque diferencial étnico relativo
a la exploración y explotación de recursos naturales en los territorios de las
comunidades étnicas.
4. Adicionalmente, considero que la declaración de inexequibilidad diferida del artículo 106 de la Ley 1450 de
2011, la Corte la debió realizar con excepción del inciso tercero de la misma
norma, la cual debió declararse inexequible con efectos inmediatos, ya que esta
norma dispone que las
solicitudes que actualmente se encuentren en trámite para legalizar la minería
con minidragas, que consagra el artículo 30 de la Ley
1382 de 2010, serán rechazadas de plano por la autoridad minera. Lo anterior,
por cuanto esta norma desconoce la especial protección para la continuidad de
la pequeña minería con el método de minidragas de
motores hasta de 60 caballos de fuerza y el plazo concedido por el artículo 30
de la Ley 1382 de 2010 para la legalización de la pequeña minería y minería
tradicional, hoy todavía vigente, desconociendo no solo la afectación directa a
las comunidades étnicas y el deber de consulta previa a la que debió someterse
dicha disposición, sino también dejando un vacío normativo para la regulación
de esta materia, al no fijar procedimiento alguno para la legalización o
reconocimiento de la minería tradicional, lo cual vulnera igualmente el derecho
a la igualdad de las comunidades étnicas y el debido
proceso para la legalización de las actividades de pequeña minería y minería
tradicional de estas comunidades.
5.
Concluyo, con fundamento en todo lo anteriormente expuesto, que el artículo 106
de la Ley 1450 de 2011 también era inconstitucional por (i) haberse
omitido la consulta previa a las comunidades étnicas, acorde con lo prescrito
en los artículos 330 de la Constitución y el artículo 6º del Convenio 169 de la
OIT, que hace parte del bloque de constitucionalidad, ya que se trata de una
norma relativa al tema de explotación minera que es un asunto que sin lugar a
dudas afecta de manera directa a las comunidades étnicas, en relación con su
territorio, con los recursos naturales y las actividades de minería
tradicional; (ii) ser violatorio del derecho a la igualdad de estas
comunidades, al consagrar una prohibición absoluta y no tener en cuenta la
situación especial y diferencial de las comunidades indígenas y afrodescendientes, las cuales son sujetos de especial
protección constitucional y respecto de las cuales se deben adoptar medidas
especiales y diferenciales, esto es, se debe legislar adoptando un enfoque
diferencial étnico y acciones afirmativas para garantizar sus derechos
constitucionales; (iii) vulnerar el debido proceso, al no tener en
cuenta el reconocimiento, el proceso o trámite especial que se le debe dar a
las solicitudes de legalización de las actividades de la pequeña minería,
minería informal y minería tradicional, solicitudes que la norma prevé serán
rechazadas de plano; y (iv)
desconocer el amplio, pacífico y consolidado precedente constitucional en
materia de consulta previa a las comunidades étnicas en temas que los afectan
de manera directa.
Especialmente
debo recabar en que con esta decisión se desconoce el precedente de la
sentencia C-366 de 2011, así como también la técnica constitucional de
declaración de inexequibilidad diferida para la
subsanación de la omisión de este requisito obligatorio, cuando se trata de
normas de aplicación inmediata y que debieron ser consultadas previamente. Por
consiguiente, en mi concepto, la prohibición absoluta de estas actividades
afecta de manera directa a las comunidades étnicas que han venido desarrollando
minería tradicional en las regiones donde residen, sin tener en cuenta el caso
específico y particular de estos pueblos, y desconoce el precedente judicial de
la Corte en materia de consulta previa a las comunidades étnicas en temas como
la explotación minera de recursos naturales, respecto del cual existe un amplio
consenso tanto en la jurisprudencia nacional como internacional sobre su
afectación de manera directa a las comunidades étnicas, en aspectos como su
territorio, la explotación de recursos naturales en sus tierras y sus
actividades de minería tradicional.
En
consecuencia, a juicio de este Magistrado, esta decisión no solo constituye un
visible retroceso que contradice la consolidada jurisprudencia constitucional
sobre consulta previa al prescindir de la obligatoriedad de la misma en un tema
tan emblemático como el de la explotación minera que tiene que ver de manera
directa con los derechos de las comunidades étnicas; sino que contradice lo ya
determinado por la Corte Constitucional en la sentencia C-366 de 2011, mediante
la cual la Corte declaró inexequible la Ley 1382 de 2010 (Código de Minas),
cuyos efectos se difirieron por el término de dos años contados a partir del 11
de mayo de 2011, término dentro del cual el Congreso deberá regular
integralmente la materia minera en Colombia, previa consulta de aquellas
disposiciones que afecten directamente a las comunidades étnicas, de
conformidad con los artículos 330 de la Constitución y 6º del Convenio 169 de la
OIT.
Con
base en todo lo anterior, salvo mi voto de manera parcial a esta providencia,
toda vez que aunque comparto la decisión de inexequibilidad
del artículo 276 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, considero que las mismas
razones que condujeron a declarar esta inconstitucionalidad, conducían a la
misma decisión de inexequibilidad con efectos
diferidos respecto del artículo 106 de la citada ley, por el mismo término
fijado en la sentencia C-366 de 2011, tal y como venía propuesto en el proyecto
original presentado por el suscrito Magistrado a Sala Plena.
Fecha
ut supra
LUÍS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA C-331/12
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DE DEROGATORIA Y VIGENCIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO 2012-2014-Improcedencia por tratarse
de norma declarada inexequible con efectos diferidos (Salvamento parcial de
voto)
NORMA
DECLARADA INEXEQUIBLE CON EFECTOS DIFERIDOS-Improcedencia de un
nuevo pronunciamiento por vicios materiales (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2012-2014
POR OMISION DE CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES ETNICAS-Improcedencia
de la consulta por tratarse de una norma de carácter general (Salvamento
parcial de voto)
Referencia:
expediente acumulado D-8779
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 106 y 276 inciso 3
(parcial) de la Ley 1450 de 2011, “por la
cual reexpide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-
Actor:
Diana Paola Urrego Trujillo
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
En
principio, comparto la decisión de exequibilidad
contenida en la sentencia C-331 de 2012, respecto del artículo 106 de la Ley
1450 de 2011 por las consideraciones
expuestas en la referida providencia. Sin embargo, me permito respetuosamente
salvar parcialmente el voto en relación con el ordinal segundo de la parte
resolutiva, en la cual se decidió declarar inexequible la expresión “parágrafo 2o del artículo 12 y el artículo
30 de la Ley 1382 de
A
continuación expongo las razones de mi disenso:
En
mi criterio, la Corte no podía realizar un estudio de fondo respecto de la
constitucionalidad del inciso 3° (parcial) del artículo 276 de la Ley 1450 de
2011, por medio del cual se derogó el parágrafo 2° del artículo 12 y el
artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, toda vez que dicha norma, “por la cual se modifica la Ley 685 de 2001
Código de Minas”, fue declarada inexequible de manera diferida en la
sentencia C-366 de 2011. En este sentido, no podían ser estudiadas, las normas
demandadas, por parte de esta Corporación, por vicios materiales.
Igualmente,
considero que la expresión contenida en el artículo 276 de la Ley 1450, no
afecta de manera directa a las comunidades étnicas que han venido desarrollando
actividades de minería tradicional en las regiones donde residen. Razón por la
cual no era obligatorio realizar la consulta previa a estas comunidades. En
este sentido, la decisión de la que me aparto, reiterando el precedente
establecido en la sentencia C-366 de 2011, señaló que la forma como se puede
determinar si una medida, afecta a las comunidades étnicas es casuística. Al
respecto estableció la Corte que, una medida puede afectarles:
i)
Cuando tiene por objeto regular un asunto que, por
expresa disposición constitucional, debe contar con la participación de las
comunidades étnicas
ii)
Cuando no se trata de las medidas a las que hace
referencia el anterior literal, pero el asunto está relacionado con elementos
que conforman la identidad de estos pueblos; y
iii)
Cuando se trata de medidas de carácter general,
pero referidas sistemáticamente a
materias que conforman la identidad de las comunidades tradicionales.
Ahora
bien, la medida contenida en artículo 276 se encamina a cumplir una finalidad
constitucional, como es el control de la minería ilegal y la protección del
medio ambiente, razón por la cual su consagración legal no requería estar
precedida de espacios de participación para los pueblos indígenas y las
comunidades afrodescendientes. Se trata de una norma
de carácter general que no regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de las
comunidades tradicionales.
Con
base en lo anterior, salvo mi voto de manera parcial en esta providencia, toda
vez que, aunque comparto la decisión de exequibilidad
del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, considero que no procedía un estudio
de fondo por esta Corporación.
Fecha
ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DEL MAGISTRADO MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-331/12
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2012-2014 POR
OMISION DE CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES ETNICAS-Improcedencia
de la consulta por no afectarlas directamente (Salvamento parcial de voto)
EXEQUIBILIDAD
POR OMISION DE CONSULTA PREVIA DE NORMA DEL PLAN DE DESARROLLO SOBRE CONTROL A LA
EXPLOTACION ILICITA DE MINERALES-Configuración por cuanto medida
no afecta directamente a comunidades étnicas (Salvamento parcial de voto)
EXEQUIBILIDAD
DE NORMA DEL PLAN DE DESARROLLO SOBRE CONTROL A LA EXPLOTACION ILICITA DE
MINERALES-Procedencia (Salvamento
parcial de voto)
EXEQUIBILIDAD DE NORMA DE
DEROGATORIA Y VIGENCIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2012-2014-Procedencia
(Salvamento parcial de voto)
Si bien comparto el
criterio adoptado por la Sala frente a la exequibilidad
del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, por no haber vulnerado el derecho a la
consulta previa a las comunidades étnicas, me aparto de la decisión adoptada
frente a la inexequibilidad de la derogatoria
contenida en el artículo 276, del “parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo
30 de la Ley 1382 de
|
Referencia:
Expediente D- 8779 Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 106 y 276 inciso 3(parcial) de la
Ley 1450 de 2011, “por la cual se expide el plan nacional de Desarrollo,
2012- Actores: Diana Paola Urrego Trujillo. Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA. |
Salvo
parcialmente mi voto frente a la sentencia de constitucionalidad C- 331 de
2012, aprobada por la Sala Plena en sesión del nueve (9) de mayo de dos mil
doce (2012), por las razones que a continuación expongo:
Comparto
el criterio adoptado en la Sala, frente a la exequibilidad
del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, por no haber vulnerado el derecho a la
consulta previa a las comunidades étnicas,
cuando se afirmó: “esta
disposición del Plan Nacional de Desarrollo 2012 – 2014, (i) encuentra sustento
constitucional al encaminarse al control de la minería ilegal, y buscar con
ello proteger un bien superior de orden constitucional como es el medio
ambiente; y (ii) que no debió ser objeto de consulta previa a las comunidades
étnicas, por tratarse de medidas que no afectan directamente a estas
comunidades, sino que consagran una prohibición general de explotación minera
con equipos mecánicos que es diferente a las técnicas de minería tradicional y,
fijan sanciones por el incumplimiento de dicha prohibición.”
Sin
embargo, me aparto de la decisión adoptada, frente a la inexequibilidad
de la derogatoria contenida en el artículo 276 de la ley 1450 de 2011, del “parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo
30 de la Ley 1382 de
Lo anterior, en razón de que los planteamientos
efectuados por la Sala para declarar la exequibilidad
del artículo 106 de la ley 1450 de 2011, sobre control a la minería ilegal, son
igualmente predicables de las derogatorias prescritas por el artículo 276 de la
citada ley, por tratarse de situaciones asimilables, que persiguen la
protección del medio ambiente de actividades de explotación ilícita de
minerales y de la legalización de la explotación tradicional de minas de
propiedad del Estado sin el registro minero respectivo y del barequeo,
actividades que deterioran los recursos naturales renovables y no renovables de
manera irreparable y cuya protección en razón de ser un bien jurídico superior,
interesa a toda la comunidad.
Por otra parte, la expulsión del ordenamiento jurídico
de las disposiciones contempladas en las derogatorias acusadas del artículo 276
de la Ley 1450 de 2011, al estar orientadas a la eliminación de la explotación
minera sin los registros necesarios y a la actividad del barequeo, no afectan
directa y únicamente a las comunidades
étnicas, pudiéndose con el animo de garantizar su
protección, haberse condicionado la exequibilidad, a
que éstas podrían continuar con la labor minera no mecanizada.
En suma, la consulta previa a las comunidades étnicas
sobre la derogatoria contemplada en el artículo 276 de la disposición acusada no era necesaria,
por estar dirigida a la protección de medio ambiente como bien de protección
constitucional y no afectar de manera directa a dichas comunidades.
De
esta manera, me aparto parcialmente de la decisión adoptada por la Sala
haciendo las claridades antes expuestas.
Respetuosamente,
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1] M.P. Dr. Jorge Iván Palacio.
[2] Ver
[3] Consultar
[4] Ver sentencias C-580 de
[5] Sobre sentencias de constitucionalidad relacionadas con leyes aprobatorias
de tratados internacionales sobre la materia
ambiental se encuentran, entre otras:
C-519 de 1994.M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (Convenio sobre
[6] Ver, entre otras, las sentencias T-379 de 1995, C-028 de 1997 y C-647 de 1997, y C-126 de 1998.
[7] Ver
las Sentencias C-250 de
[8] Sentencia
C-029 de
[9] Ver sentencia C-891 de
[10] Ibidem.
[11] Ver sentencias
C-691 de
[12] A este respeto ver sentencias C-1548 de
[13] Sentencia C-2561 de
[14] Ver
al respecto las sentencias T-380 de 1993, SU-039 de 1997, T- 652 y SU-510 de
1998; y las sentencias C-418
de
[15] A este respecto ver las sentencias C-406 de 1996, C-251 de 1997, T-568 de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001, C-671 de 2002, T-558 de 2003, T-786 de 2003 y C-1189 de 2005, entre otras.
[16] Ver entre otras las sentencias T-001 de 1993, T-345 de 1996, C-731 de 2005. Sobre el debido proceso administrativo, ver, entre otras, las sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597 de 2004, T-031, T-222, T-746, C-929 de 2005 y C-1189 de 2005.
[17] Sobre estos temas consultar entre otras las sentencias T-442 de 1992, T-120 de 1993, T-020 y T-386 de 1998, T-1013 de 1999, T-009 y T-1739 de 2000, T-165 de 2001, T-772 de 2003, T-746 de 2005 y C-1189 de 2005.
[18] Ver sentencias T-391 de 1997 y T-196 de 2003, entre otras.
[19] Ibidem.
[20] Ver sentencia C-506 de
[21] Ver
al respecto la sentencia C-175 de
[22] Sentencia C-175 de 2009.
[23] Sentencia C-063 de 2010.
[24] Ver la sentencia C-175 de 2009.
[25] Ver sentencia C-030 de 2008.
[26] Consultar la sentencia C-715 de 2009.
[27] Acerca de la pertenencia del
Convenio 169 de
[28] Sentencia C-366 de 2011.
[29] Ver sentencia C-030 de 2008 y C-366 de 2011.
[30] Consultar las sentencias C-030 de 2008 y SU-383 de 2003.
[31] Consultar la sentencia C-175 de 2009, reiterado en Sentencias C-030 de 2008 y C-366 de 2011.
[32] Ver Sentencia C-366 de 2011.
[33] Sentencia C-366 de 2011.
[34] sentencia C-175 de 2009.
[35] Ver sentencia C-461 de 2008.
[36] Ver Sentencias C-030 de 2008, C-175 de 2009 y C-366 de 2011.
[37] Consultar
[38] Ver Sentencia C-461/08, en donde
[39] Ibidem.
[40] Ver Sentencias C-030 de 2008 y C-175 de 2009.
[41] Ver Folio 98 cuaderno principal.
[42] Ver Sentencias C-030 de 2008 y C-175 de 2009.
[43] Consultar las sentencias C-418 de 2002 y C-461 de 2008.
[44] Consultar las sentencias C-030 de 2008, C-175 de 2009 y C-366 de 2011.
[45] Ver sentencia C-366 de 2011.