ESTABLECIMIENTO DE
PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Cosa
juzgada respecto de requisitos de forma para expedir el Acto Legislativo 3 de
2011
Corresponde a la Sala
determinar (i) si las cámaras legislativas incurrieron en un vicio de
procedimiento frente a la aprobación del Acto Legislativo 3 de 2011, debido a
la presunta irregularidad en la contabilización de los votos que obtuvo la
iniciativa durante el tercer debate ante la Comisión Primera del Senado de la
República; y (ii) si esa irregularidad, de haber sucedido, tiene una entidad
tal que afecte la constitucionalidad del trámite legislativo de la mencionada
reforma constitucional. Con todo, la Sala advierte que estos problemas
jurídicos fueron decididos, con efectos de cosa juzgada constitucional, en
decisión previa de la Corte. En efecto,
mediante sentencia C-332 del 9 de mayo de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto), el Pleno declaró exequible el Acto Legislativo 3 de 2011, por idéntico
cargo al presentado en las demandas acumuladas.
PRINCIPIO DE
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Aplicación del principio
in dubio pro legislatoris/CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTO LEGISLATIVO-Cuando no exista certeza
de la existencia de un vicio de procedimiento, tal duda debe ser resuelta a
favor del legislador
En caso de duda razonable
acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquélla debe ser resuelta
a favor de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante, como lo
es el Congreso de la República, además, como una manifestación del principio
democrático. En este sentido, cuando quiera que no exista certeza acerca de la
existencia de un vicio de procedimiento, tal duda debe ser resuelta a favor del
legislador, en tanto que salvaguarda la decisión mayoritaria.
Demandas
de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 3 de 2011 “por el cual se establece el principio de
sostenibilidad fiscal”
Actores: Margarita Bohórquez
Torres, Francisco Antonio González Zamora, Ruth Valbuena de Leal, Teresa de
Jesús Suescún de Castro, María Mimí Bejarano Guarín,
Bertha Cecilia Miranda de Silva y Roberto Pinilla.
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución,
los ciudadanos Margarita Bohórquez Torres, Francisco Antonio González Zamora,
Ruth Valbuena de Leal, Teresa de Jesús Suescún de
Castro, María Mimí Bejarano Guarín, Bertha Cecilia Miranda de Silva y Roberto
Pinilla, solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad,
en su integridad, del Acto
Legislativo 3 de 2011 “por el cual se
establece el principio de sostenibilidad fiscal”. Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
A
continuación se transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 48.117
del 1º de julio de 2011.
ACTO LEGISLATIVO 03 DE
2011
(julio
1°)
por
el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°.
El artículo 334 de la Constitución Política quedará así:
La
dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá,
por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso
del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes,
y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el
fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de
sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes,
la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo
y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal
deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos
del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será
prioritario.
El
Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos
humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular
las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y
servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el
desarrollo armónico de las regiones.
La
sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público,
dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica.
El
Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez
proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales,
podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite
será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las
consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan
concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o
diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de
la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los
derechos fundamentales.
Parágrafo.
Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad
alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la
sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su
alcance o negar su protección efectiva.
Artículo
2°. El primer inciso del artículo 339 de la Constitución Política quedará así:
Habrá
un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general
se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y
prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.
Artículo
3°. El primer inciso del artículo 346 de la Constitución Política quedará así:
El
Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones,
que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada
legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse,
presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y
corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
Artículo
4°. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.
III.
LA DEMANDA
Los demandantes, en sendas demandas con
idéntico contenido, señalan que el trámite impartido al Acto Legislativo 3 de
2011 por el Congreso, vulneró el artículo 375 de la Constitución, al igual que
los artículos 123 y 225 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso (en
adelante R.C.).
El cargo común parte de considerar que de
acuerdo con esas disposiciones (i) el
proyecto de acto legislativo debe ser aprobado en cada una de las cámaras por
la mayoría simple, en la primera vuelta, y por absoluta en la segunda; y (ii) las votaciones están sujetas a
reglas específicas, entre ellas que el número de votos debe ser igual al número
de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, con
derecho a ello. En caso que el resultado
no coincida, la elección se anula por el presidente y se ordena su repetición.
Indican que la afectación de estas reglas
tuvo lugar en la aprobación del proyecto de acto legislativo en quinto debate,
esto es, el trámite en segunda vuelta ante la Comisión Primera del Senado de la
República, celebrado el 24 de noviembre de 2010. Indican que en esa instancia la iniciativa
fue aprobada con nueve votos favorables y ocho desfavorables. No obstante, el senador Juan Carlos Rizzetto Luces, quien se encontraba presente en dicha
sesión, se abstuvo injustificadamente de votar.
Describen al respecto que “el día
de la votación había 18 senadores presentes en el recinto y se esperaba que la
votación se desempatara o permaneciera como el día anterior (9 votos a favor y
9 en contra), pero, en forma totalmente inesperada, el Senador del PIN Juan
Carlos Rizzetto, quien estaba dentro del recinto, no
se pronunció cuando le pidieron su voto, circunstancia que le permitió al
Gobierno inclinar la balanza”.
Por ende, advierten que debió anularse la
votación del proyecto, conforme a las reglas enunciadas. Como ello no sucedió y, en cambio, la
iniciativa continuó con su trámite ante la plenaria del Senado de la República,
configurándose de ese modo un vicio insubsanable en el trámite legislativo.
Para fundamentar esta posición, las
demandas transcriben algunos apartes jurisprudenciales sobre el carácter
vinculante, en tanto parámetro de constitucionalidad, de las reglas orgánicas
del procedimiento legislativo. Además,
presentan una síntesis de algunas notas de prensa que registraron el asunto,
con el fin de sustentar la existencia de un hecho
notorio con efectos probatorios en el caso, consistente en que el senador Rizzetto Luces sí participó de la sesión y omitió expresar
el sentido de su voto de forma deliberada.
IV.
INTERVENCIONES
Intervenciones oficiales
4.1.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, mediante apoderada especial, interviene en el presente proceso de
control de constitucionalidad a fin de defender la exequibilidad
del trámite impartido a la norma acusada.
El interviniente señala que, de acuerdo con
lo regulado en los artículos 36 y 47 R.C., corresponde al Secretario General de
cada corporación legislativa dar cuenta, en el acta correspondiente que es
publicada en la Gaceta del Congreso, de lo sucedido en las plenarias o
comisiones, hechos del que hace parte la contabilización de las votaciones que
reciben las iniciativas correspondientes.
En ese sentido, “… el Secretario
de cada Cámara es quien da fe de todo lo que ocurre durante el debate y
votación de los proyectos de ley. De
esta forma, se puede decir que el Senado actúa como una especie de notario del
trámite legislativo, él es, como se puedo leer en los artículos anteriormente
citados, quien lleva y firma las actas debidamente, informa los resultados de
las votaciones que se adelantan en cada Corporación y dispone la publicidad de la
Gaceta del Congreso, entre otros.” Por
lo tanto, al asignársele legalmente esa función, no puede ser reemplazada por
otros mecanismos, como las comunicaciones de medios periodísticos o las
declaraciones posteriores de los congresistas, como erróneamente lo plantean
los demandantes.
En ese orden de ideas, se tiene que
revisada la Gaceta del Congreso 37 de 2011, contentiva del Acta 30 del 25 de
noviembre de 2012, se observa que en la contabilización de los votos durante el
tercer debate se evidencia que el senador Rizzetto
Luces no se encontraba presente en la sesión, por lo que no fue incluido en el
listado correspondiente. Con todo, luego
de verificada la votación algunos congresistas intervinieron con el fin de
señalar que el senador Rizzetto sí estaba presente al
momento de la votación, asunto que fue a su vez fue controvertido por otros
senadores, quienes dieron fe de la ausencia de dicho congresista. Sin embargo, resalta el interviniente que
esas expresiones no tienen la virtualidad de controvertir lo consignado en el
Acta de la sesión, pues para ello era necesario, según lo expresado por la
Corte en las sentencias C-1040/05 y C-502/07, que hubiese sido solicitado
formalmente a la Secretaría de la Comisión la verificación correspondiente, a
fin que la misma constara en el Acta.
Con todo, ese trámite no fue llevado a cabo.
Agrega que incluso en caso que la Corte
encontrara que el Acta es errónea en cuanto a la comprobación de la presencia
del senador Rizzetto Luces en la sesión, ello no
afectaría la exequibilidad del Acto Legislativo
acusado, en razón de la aplicación del principio de instrumentalidad de la formas. Señala el Ministerio que “debe resaltarse que el objetivo del debate,
que es permitir que los Congresistas voten después de haber analizado de forma
detallada, razonable y responsable un Proyecto de Ley, también se cumplió, pues
como consta en la Gaceta, el proyecto de acto legislativo fue aprobado con la
mayoría que es requerida para aprobar estos proyectos en primera vuelta. (…)
Por lo tanto, al verificarse la Gaceta se
encuentra que de 17 de los miembros presentes en la Corporación al momento de
la votación, 9 votaron a favor del proyecto y 8 en contra, corroborando así que
durante el trámite legislativo no se presentó el vicio que conlleve a la
declaratoria de inconstitucionalidad del Acto Legislativo en estudio.”
4.2.
Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales – DIAN, presentó intervención suscrita por apoderado especial, en el
cual se opone a las pretensiones de los demandantes.
El interviniente parte de señalar, de
manera preliminar, que la demanda no cumple con los requisitos argumentativos
mínimos para plantear un cargo de inconstitucionalidad. Ello debido a (i) no demuestra cuál es la relación entre los requisitos previstos
en el artículo
En cuanto a los argumentos sustantivos para
desvirtuar el cargo propuesto por los demandantes, indica que no es cierto lo
planteado en el sentido que la votación no fue objeto de repetición. Esto debido a que de la lectura del Acta de
Comisión No. 29, publicada en la Gaceta de Congreso 36 de 2011, se observa que
la votación sí fue repetida, en razón del empate evidenciado y conforme lo
regula el artículo 135 R.C.
Agrega que las mayorías en las distintas
votaciones cumplieron con los requisitos constitucionales, no solo en el evento
descrito por los demandantes, sino también respecto de una proposición de
archivo presentada en la sesión del 23 de noviembre de 2010, al igual que en lo
relativo a la aprobación de (i) la
proposición con que finalizaba el informe de ponencia; (ii) la moción de suficiente
ilustración sobre el debate del proyecto; y (iii) el articulado de la iniciativa, al igual que el título
respectivo.
En lo demás, el interviniente reitera los
argumentos sobre el carácter probatorio de las actas de las sesiones de
comisiones y plenarias, al igual que el alcance para el caso del principio de instrumentalidad de las formas, en idénticos términos a los
expresados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
4.3.
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
A través de apoderada especial de la
Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio
de Justicia y del Derecho, esa cartera solicita a la Corte que se declare
inhibida para adoptar decisión de fondo ante la ineptitud sustantiva de la
demanda. Señala, de forma similar a lo
expuesto por la intervención de la DIAN, que las demandas no explican el
vínculo entre el presunto vicio de trámite en la votación y los requisitos para
el trámite de los actos legislativos.
Indica sobre este particular que “[n]o mencionan los accionantes cuál de todos
estos requisitos resultaría vulnerado con la omisión del trámite legislativo
consagrado en el artículo 123 numeral 4º de la Ley 5ª de 1992, y por la misma
razón, tampoco exponen argumento alguno de violación del respectivo o
respectivos requisitos, dejándole a la Corte la tarea de construir el cargo
específico de inconstitucionalidad correspondiente y las razones de dicha
inconstitucionalidad.” Agrega, a
partir de la reiteración de la jurisprudencia en materia de requisitos
argumentativos mínimos de las demandas de inconstitucionalidad, que los cargos
propuestos incumplen las condiciones de pertinencia y suficiencia “… pues los actores se limitan a exponer
argumentos vagos, abstractos y globales respecto de la violación del artículo
375 de la Carta Política, sin concretar el contenido normativo específico de
dicho artículo superior que resulta vulnerado, ni los elementos materiales del
mismo que son relevantes respecto del trámite legal pretermitido, contemplado
en la Ley 5ª de 1992. Y por la misma
razón que no especifican el contenido normativo superior que supuestamente fue
vulnerado en el trámite del Acto Legislativo acusado, no exponen argumento
alguno que permita efectuar el correspondiente estudio de constitucionalidad
del Acto demandado; no existe referencia concreta al procedimiento
constitucional quebrantado ni en qué consistió la vulneración de dicho
procedimiento.”
Intervenciones académicas
4.5.
Intervención de la Universidad Externado de Colombia
El decano de la Facultad de Economía de la
Universidad Externado de Colombia, presentó escrito justificativo de la exequibilidad del Acto Legislativo demandado. Indica que al margen de la discusión acerca
de si el senador Rizzetto Luces estaba o no presente
al momento de la votación del proyecto, en todo caso esa situación no afectaría
la constitucionalidad del trámite de esa iniciativa, al menos por dos tipos de
razones. En primer lugar, afirma que la
ausencia de un congresista es una “táctica parlamentaria” generalmente aceptada
en el ámbito de las votaciones, sin que de la misma pueda evidenciarse la
afectación de los principios constitucionales que informan el trámite
legislativo, en especial la debida conformación de la voluntad democrática de
las cámaras.
En segundo término, para el interviniente
la omisión de un solo congresista de su deber de votar al estar presente en la
sesión, no puede afectar la totalidad del trámite legislativo. A lo sumo, configuraría una falta
disciplinaria sujeta a la sanción de la mesa directiva, pero en ningún caso una
modalidad de veto para el ejercicio de la actividad legislativa.
Intervenciones institucionales
4.11.
Intervención de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia
El representante legal suplente de la
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – Andi,
presentó documento en que solicita se declare la exequibilidad
de la norma demandada.
Señala, de forma consonante con el anterior
interviniente, que la interpretación de las normas del Reglamento del Congreso
que imponen a los parlamentarios el deber de votar cuando se encuentren
presentes en la sesión respectiva, deben ser interpretadas de forma razonable,
sin que puedan llegar a considerarse, como lo plantean los demandantes, como
mecanismos que supeditan la actividad legislativa a la voluntad de un solo
congresista. Afirma la Andi que “[p]ermitir que haga carrera una interpretación tan
irrazonable, supondría otorgar una patente de corso para que cualquier proyecto
de ley o de acto legislativo sea saboteado por un solo congresista renuente,
inclusive si el resto del Congreso está de acuerdo con la conveniencia de su
perfeccionamiento como tal Ley o Acto Legislativo, puesto que bastaría tan solo
que un congresista, contra el resto de toda una plenaria, permaneciera en el
recinto, pero se abstuviera de votar, para viciar el trámite constitucional de
cualquier iniciativa.”
Como segundo argumento para defender la
constitucionalidad de la norma acusada, el interviniente indica que la Comisión
Primera del Senado actuó con sujeción a la Constitución y la ley orgánica en el
debate objeto de examen. En efecto, de
la lectura del acta se observa que la votación no fue objeto de ninguna
objeción por el senador Rizzetto Luces, quien ni
explica su abstención, ni solicita la repetición de ese acto congresional. En cambio,
“[s]on los otros senadores los que discuten sobre la forma en que deben
proceder frente a la abstención del Senador Rizzetto
y concluyen, habiendo quórum suficiente para deliberar y para decidir, que la
votación era definitiva. || No puede
olvidarse que la voluntad relevante a efectos de declararse la prosperidad de
la iniciativa es la de la célula legislativa, que en este caso es la voluntad
expresada por la Comisión Primera. El Senador
Rizzetto pudiendo votar no lo hizo, y no trató de
hacerlo, puesto que no consta en acta ninguna manifestación de su parte. || Así
las cosas, se evidencia el lleno de todas las garantías constitucionales para
que el Senador renuente ejerciera su derecho al voto y en contraposición una
inexplicable desidia en el ejercicio del mencionado derecho cuyo acaecimiento
puede comportar alguna suerte de responsabilidad en cabeza del Senador, pero de
ninguna manera un vicio de constitucionalidad en el trámite legislativo.”
4.12.
Intervención de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia
El presidente de la Central Unitaria de
Trabajadores de Colombia – CUT, formula intervención en el presente proceso,
dirigida a sustentar la inexequibilidad del precepto
acusado.
El interviniente parte de señalar que las
normas del Reglamento del Congreso conforman el parámetro de constitucionalidad
de los actos legislativos, puesto que esas reglas de procedimiento tienen por
objeto proteger principios y valores sustantivos del debate legislativo, en
especial la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras. En ese orden de ideas, el artículo 123 R.C.
está unívocamente dirigido a lograr esa voluntad, mediante la exigencia que las
votaciones en las diferentes instancias cuenten con la concurrencia de todos
los congresistas presentes, pues solo de esa manera se obtienen decisiones congresionales genuinamente democráticas.
En el caso analizado, el interviniente
advierte que “tanto el incumplimiento por
parte de los congresistas de su obligación de votar si tienen derecho a ello y
no se encuentran excusados, como el incumplimiento del deber del presidente de
anular la elección y ordenar la repetición de la votación (…) afectan la formación de la voluntad
democrática de las cámaras, dado que de haber votado el senador Rizzetto, o de haber sido declarada nula la elección, se
habría respetado la regla de mayoría simple que, en la práctica, fue violada a
través de esta abstención irregular.”
Por ende, se está ante el desconocimiento
del principio democrático, elemento sustancial para el trámite de los proyectos
de reforma constitucional, según lo ha explicado la jurisprudencia
constitucional. Así, en términos de la
intervención, “la no anulación de la
votación dada la abstención irregular del senador Rizzetto
implicó la imposibilidad de realizar el principio democrático, dado que se
violaron dos principios relacionados con el mismo, a saber: el principio de
decisión por mayorías y de publicidad, ya que no sólo se creó artificialmente,
a través de la abstención irregular, una mayoría simple inexistente con
anterioridad a la [misma], sino que
tal abstención fue adoptada por el senador Rizzetto y
aceptada por el Presidente de la Comisión que no anuló la decisión”. Por ende, no se podía concluir la existencia
de una actuación clara y transparente por parte de la mesa directiva de esa
instancia legislativa.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante escrito radicado en esta Corporación en la
oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación
presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, en el que solicita a la Corte que se esté a lo resuelto a lo que
se decida en los expedientes acumulados D-8762, D-8763, D-8764, D-8765, D-8766,
D-8767 y D-8768, trámite en que conceptuó la inexequibilidad
del Acto Legislativo demandado.
En primer término, en el mencionado documento previo el
Ministerio Público identifica el error en que incurren los demandantes,
planteado por otros intervinientes, consistente en que el presunto vicio de
trámite tuvo lugar en el tercer debate del proyecto de acto legislativo y no el
quinto debate, como lo afirma el cargo propuesto. Luego de corregir este
asunto, señala el concepto que los requisitos en las normas del Reglamento del
Congreso, relativos a la contabilización de las votaciones y las causales de
excusa para votar aplicables a los parlamentarios, hacen parte del parámetro de
control del procedimiento para la aprobación de los actos legislativos, en los
términos del artículo
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el asunto
objeto de debate, la Vista Fiscal da crédito a las declaraciones que a medios
periodísticos dio el senador Rizzetto Luces sobre su
permanencia en la sesión y la omisión en el deber de votar, para a partir de
ellas indicar que el vicio expuesto por los demandantes tuvo lugar. Indica que el mismo pudo subsanarse
repitiendo la votación correspondiente, según las reglas fijadas por el
artículo
“La Presidencia
concede el uso de la palabra al honorable Senador Hernán Francisco Andrade
Serrano:
Presidente. Usted
es el que por supuesto dirige la sesión, pero me queda el sabor de la
constancia que ha dejado la oposición, el Senador Avellaneda, si lo tenemos a
bien y hay mayorías en el recinto, yo sí preferiría que se repitiera la
votación del texto del articulado. Si usted lo tiene a bien.”
El vicio constatado
en el proceso de formación del Acto Legislativo 03 de 2011, podía subsanarse
anulando la votación y ordenando repetirla. Sin embargo ello no se hizo. Por
tanto el vicio subsiste y afecta la validez de la votación del proyecto de acto
legislativo en el primer debate en la Comisión Primera del Senado de la
República.”
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia de la Corte
1.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la
referencia, conforme a la facultad prevista en el artículo 241, incisos 1 y 4
de la Carta Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra un
acto reformatorio de la Constitución, por vicios de procedimiento legislativo
en su formación.
Asunto preliminar. Existencia de cosa juzgada constitucional
2. De acuerdo con los antecedentes expuestos,
corresponde a la Sala en esta oportunidad determinar (i) si las cámaras legislativas incurrieron en un vicio de
procedimiento frente a la aprobación del Acto Legislativo 3 de 2011, debido a
la presunta irregularidad en la contabilización de los votos que obtuvo la
iniciativa durante el tercer debate ante la Comisión Primera del Senado de la
República; y (ii) si esa
irregularidad, de haber sucedido, tiene una entidad tal que afecte la
constitucionalidad del trámite legislativo de la mencionada reforma
constitucional.
Con
todo, la Sala advierte que estos problemas jurídicos fueron decididos, con
efectos de cosa juzgada constitucional, en decisión previa de la Corte. En efecto, mediante sentencia C-332 del 9 de
mayo de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), el Pleno declaró exequible
el Acto Legislativo 3 de 2011, por idéntico cargo al presentado en las demandas
acumuladas de la referencia.
Así,
en dicha decisión se consideró que examinado el desarrollo de la sesión del 25
de noviembre de 2010 de la Comisión Primera del Senado de la República, cuando
tuvo lugar el tercer debate del proyecto de Acto Legislativo indicado en la
referencia, la Corte pudo constatar que en dicha sesión: (i) se procedió a repetir la votación que había tenido lugar el día
anterior, debido al empate que se había presentado (9-9); (ii) cuando el Secretario de la Comisión llamó a lista para la
votación del proyecto, el senador Juan Carlos Rizzetto
Luces no contestó; (iii) el proyecto
fue aprobado por 9 votos a favor y 8 en contra; (iii) así mismo, cuando el Secretario llamó a lista a efectos de
votar el título del proyecto, el senador Juan Carlos Rizzetto
Luces no contestó; (iv) el senador
Luis Carlos Avellaneda Tarazona afirmó que el senador Rizzetto
Luces se encontraba en el recinto pero se abstuvo de votar; (v) en un primer momento, el senador
Hernán Andrade Serrano solicitó, con el fin de evitar problemas futuros, que se
repitiera la votación, pero al final estimó que no se había presentado
irregularidad alguna; (vi) el senador
Juan Manuel Galán Pachón suscribió la constancia dejada por el senador
Avellaneda; (vii) el senador Juan
Manuel Corzo Román intervino para afirmar que no se había presentado vicio
alguno; (viii) el senador Carlos
Enrique Soto Jaramillo intervino en el sentido de afirmar que el Secretario de la
Comisión ya había dado fe del sentido de la votación y que no se había
presentado irregularidad alguna; (ix)
El senador Roy Barreras Montealegre afirmó que el senador Rizzetto
no había contestado ningún llamado a lista y que éste se encontraba ausente de la
Comisión al momento de votar; (x) el senador Luis Fernando Velasco afirmó que
el senador Rizzetto sí se encontraba en el recinto de
la Comisión al momento de votar, pero no lo hizo; (xi) El senador Soto
Jaramillo intervino nuevamente para afirmar que el senador Rizzetto
Luces, al momento de votar no se encontraba en su curul; y (xii) el presidente de la Comisión estimó que no se debía repetir
la votación, por cuanto esta habido sido reglamentaria.
De
acuerdo con la sentencia C-332/12 y a partir del análisis fáctico antes
expuesto, había que tener en cuenta que el Secretario General de la Comisión
Primera del Senado certificó que efectivamente el senador Rizzetto
no contestó, en ninguna ocasión, los diversos llamados que se le hicieron para
emitir su voto. Sin embargo, respecto al punto central de debate, esto es, si
se encontraba o no en el recinto de la Comisión al momento de llevarse a cabo
la votación, no había certeza, pues al respecto existían tres versiones. Aunado
a lo anterior, si un congresista observa que dentro del trámite de votación se
presenta una irregularidad, debe solicitar al secretario una verificación del
quórum, a efectos de que conste dentro del acta y de esta forma probar lo
sucedido. Para arribar a esta
conclusión, la Corte hizo del precedente contenido en las sentencias C-1040/05
y C-502/07.
Ante
esta situación, la Corte consideró que en el presente caso procedía aplicar el
principio in dubio pro legislatoris, según el cual, en caso de duda razonable
acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquélla debe ser resuelta
a favor de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante, como lo
es el Congreso de la República, además, como una manifestación del principio
democrático. En este sentido, cuando quiera que no exista certeza acerca de la
existencia de un vicio de procedimiento, tal duda debe ser resuelta a favor del
legislador, en tanto que salvaguarda la decisión mayoritaria. En el caso
concreto, del examen del acervo probatorio no quedaba claro si en efecto el
senador Rizzetto Luces se encontraba o no presente en
el recinto de la Comisión Primera del Senado al momento de ser votado el
proyecto de acto legislativo. A lo anterior, se agrega que ningún congresista
solicitó verificar el quórum, con lo cual, lo expresado por el Secretario de la
misma, además de lo consignado en la respectiva Acta de Sesión, publicada en la
Gaceta del Congreso, se tiene por cierto. Al respecto, no se puede olvidar que
el Secretario de la Comisión es quien da fe de lo sucedido en el curso de los
debates parlamentarios y las votaciones.
Por
ende, no existía evidencia que se hubiera incurrido en un yerro de
procedimiento que afectara la constitucionalidad del trámite legislativo, por
lo que la Corte declaró la constitucionalidad del Acto Legislativo 3 de 2011,
por el cargo propuesto.
3.
En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en
la sentencia C-332 del 9 de mayo de 2012, que declaró EXEQUIBLE el Acto
Legislativo 3 de 2011, por el cargo analizado en esa oportunidad.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
ADRIANA
MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General