Corte Constitucional
(Febrero 1 de 2010)
Magistrado
Ponente: Dr. Luis Ernesto Vargas Silva
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) del Acto Legislativo 1º
de 2009 “por el cual se modifican y
adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia.”.
Actores: Gilma Jiménez Gómez, David Luna Sánchez y
Alfonso Prada Gil.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 1º de la Constitución, los ciudadanos Gilma
Jiménez Gómez, David Luna Sánchez y Alfonso Prada Gil solicitan la declaratoria
de inexequibilidad del artículo 13 (parcial) del Acto Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y adicionan unos
artículos de la Constitución Política de Colombia.”
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
A
continuación se transcribe la norma demandada, subrayándose el apartado acusado:
Acto Legislativo 1º de 2009[1]
Por
el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de
Colombia
El
Congreso de Colombia
DECRETA
(…)
Artículo
13. El numeral 8 del artículo 179 de la
Constitución Política, quedará así:
8. Nadie podrá ser elegido para más de una
Corporación o cargo público, ni para una Corporación y un cargo si los
respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La
renuncia un (1) año antes de la elección al cargo al que se aspire elimina la
inhabilidad.
Parágrafo
Transitorio. La inhabilidad
establecida en el numeral anterior no aplicará para quienes hayan renunciado al
menos seis (6) meses antes del último día de inscripciones para la realización
de las elecciones al Congreso de la República en el año 2010.
III.
LA DEMANDA
Los ciudadanos Jiménez Gómez, Luna Sánchez
y Prada Gil consideran que los apartados acusados son contrarios a la
Constitución, pues en el trámite legislativo que precedió a su aprobación y
sanción fue desconocido el artículo 375 Superior. Ello debido a que se contravinieron las
reglas acerca de (i) principio de
consecutividad; (ii) los límites a
las competencias de las Comisiones Accidentales de Conciliación; y (iii) el trámite de las solicitudes de
votación nominal. Para sustentar esta
conclusión, los demandantes hacen un análisis general sobre los aspectos
esenciales del procedimiento legislativo que surtió la iniciativa, al igual que
de las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional respecto a las
materias citadas, acápite en el que hacen especial énfasis a las
consideraciones realizadas por la Corte en la sentencia C-332/05, fallo que
califican como “precedente” sobre la
materia analizada. A partir de este
marco general, los actores describen los presuntos vicios de procedimiento en
que incurrió el apartado demandado, con base en los siguientes argumentos:
3.1. Violación del principio de
consecutividad y extralimitación de la competencia adscrita a las comisiones de
conciliación
Los demandantes parten de indicar que ni el
texto acusado, ni ninguna otra previsión acerca del régimen de inhabilidades
para los congresistas de que trata el artículo
Resaltan que en la ponencia para tercer
debate, surtido en la Comisión Primera del Senado de la República, se propuso
eliminar el apartado citado, propuesta que fue aprobada por esa célula
legislativa. En ese sentido, la ponencia
para cuarto debate, ante la Plenaria del Senado, no incluyó dicha
expresión. Indican sobre el particular
que “ni en las ponencias rendidas
publicadas en las Gacetas 899 y 911 de 2008, ni en las intervenciones ni
discusiones dadas en la corporación, de las cuales da cuenta el acta de sesión,
se hace referencia, analiza, controvierte, ni propone modificaciones con
relación al tema referido a las inhabilidades para ser congresista. Ninguna de las intervenciones tuvieron (sic)
relación con este tema y el articulado
aprobado no sufre modificación.” A
partir de esta última consideración, para los demandantes resulta inevitable
concluir que “en el cuarto debate del
proyecto de Acto Legislativo, llevado a cabo en el sesión Plenaria de Senado,
el día 15 de diciembre de 2008, no es discutido el tema de inhabilidades para
ser congresista, ni fue debatido, ni votado el artículo demandado”.
Advierten que luego de surtidos los cuatro
debates que integran la primera vuelta y en razón de las discrepancias entre
los textos aprobados por la Cámara y el Senado, fue nombrada Comisión
Accidental de Conciliación, la cual rindió el informe correspondiente, que
recibió la aprobación de las plenarias.
De ese informe los demandantes destacan que la Comisión introdujo el
apartado que había negado la Comisión Primera del Senado, por lo que, en su
criterio, se había contravenido la regla jurisprudencial fijada por la Corte,
relativa a que a las comisiones de conciliación les encuentra vedado proponer
asuntos que no hayan sido considerados, debatidos y votados por las plenarias.
Como el asunto de las inhabilidades de los congresistas no había cumplido esos
requisitos en la Plenaria del Senado, se violó la regla citada.
En relación concreta con las implicaciones
del trámite en segunda vuelta, los demandantes resaltan que se repitieron las
falencias de la primera. En efecto,
relatan que en una de las ponencias para quinto debate, surtido en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes, se propuso nuevamente el apartado
incluido irregularmente por la Comisión de Conciliación, adicionándosele un
parágrafo transitorio al artículo 179-
De manera análoga a como sucedió en la
primera vuelta, ante la Comisión Primera del Senado se presentó ponencia para séptimo debate del
proyecto de Acto Legislativo, que proponía eliminar el texto conciliado y
aprobado en quinto y sexto debate. Esta modificación fue aprobada por la
Comisión, en sesión del 28 de mayo de 2009, de la cual los demandantes resaltan
que el senador Juan Carlos Vélez hizo constar que la adición por parte de la
Comisión de Conciliación en primera vuelta del artículo modificado, constituía
un vicio de trámite.
Destacan que en virtud de las decisiones
adoptadas por la Comisión Primera del Senado, la ponencia para octavo debate no
incluyó los apartados acusados, por lo que la Plenaria de esa corporación legislativa
no hizo ninguna referencia sobre el tópico.
Empero, la Comisión de Conciliación rinde informe en el que vuelve a
incluir el texto excluido por la Comisión Primera del Senado, el cual resulta
finalmente aprobado por las plenarias y, en consecuencia, terminó haciendo
parte del Acto Legislativo 1º de 2009.
Con base en lo expuesto, los actores
consideran que se está ante los vicios de (i)
falta de debate y aprobación del artículo 13 acusado en el cuarto y octavo
debate; (ii) ausencia de debate y
aprobación del parágrafo transitorio del artículo 13 en el primer, segundo,
tercero, cuarto y octavo debate; y (iii) extralimitación
en el ejercicio de las funciones de las comisiones de conciliación en ambas
vueltas, pues incluyeron temas que no fueron objeto de discusión en las
respectivas plenarias del Senado.
3.2. Error en el trámite de la solicitud de
votación nominal
Los demandantes ponen de presente que el
sexto debate, surtido en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el
congresista David Luna Sánchez – actor en el asunto de la referencia – presentó
una proposición de votación nominal respecto de la aprobación del artículo acusada. Sostienen los accionantes que esa proposición
“no fue puesta a consideración de la
plenaria, negándola de plano la Presidencia de la Plenaria (…). Este
hecho quedó registrado en las transmisiones de televisión y desató el
inconformismo y reproche de varios de los miembros de la Corporación, que
intervinieron para solicitar que se corrigiera el trámite de la proposición,
solicitudes que tampoco tuvieron trámite por la mesa directiva. Cabe anotar y resaltar, que todo el
articulado del Acto Legislativo había sido votado nominalmente de conformidad
con las solicitudes de varios Representantes y particularmente para el artículo
objeto de la demanda, el Presidente de la sesión Plenaria, se negó a tramitarla
y se tomó la atribución de negarla, sin consultarlo debidamente con la Plenaria
de la Cámara.” Estas circunstancias,
en su criterio, vician el trámite legislativo de esa etapa en lo que respecta a
la aprobación del texto demandado, sin que se hubiera tramitado la proposición
de votación nominal.
Con base en las consideraciones anteriores,
los demandantes solicitan que la Corte declare la inexequibilidad de las
expresiones acusadas. Igualmente, requieren al Tribunal para que, de encontrar
fundados los cargos propuestos, se aplique la fórmula de decisión adoptada en
la sentencia C-332/05, en el sentido de establecer que la versión original del
artículo 179-
IV.
INTERVENCIONES
4.1.
Intervención del Ministerio de Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia,
representado judicialmente por su Director de Ordenamiento Jurídico, intervino
en el presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad de la norma
acusada. Para ello, partió de considerar que conforme a las reglas fijadas por la
Corte en la sentencia C-332/05, para que exista contradicción con el principio
de consecutividad, no basta con que se demuestre la inclusión de texto
distinto, sino que el mismo debe tratar sobre un asunto nuevo, esto es, que verse sobre una materia diferente a la
que ha sido debatida en instancias anteriores del trámite del proyecto de acto
legislativo. Al respecto, destaca que al
tenor de ese precedente no es asunto nuevo (i)
la adición que desarrolla o precisa aspectos de materia central tratada en
el proyecto, siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente
debatido, apreciándose la materia del proyecto de ley en su conjunto; o (ii) el artículo propuesto por la
Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar la
discrepancia de las Cámaras en torno a un tema.
Así, lo que se exige es que los ocho debates predicables de los
proyectos de acto legislativo hayan debatido el mismo tema, así el sentido de
las decisiones sea diferente o, incluso, contrario. Del mismo modo, sostuvo que de acuerdo con la
sentencia mencionada, los artículos transitorios agregados durante la segunda
vuelta son constitucionales cuando (i) guardan
relación de conexidad evidente con las decisiones adoptadas en el trámite, así
no se haya tomado una decisión específica sobre el texto acusado; y (ii) tienen una función meramente
instrumental, esto es, que buscan disipar una controversia interpretativa,
evitar un vacío jurídico o precisar cómo ha de hacerse la transición del
régimen anterior al nuevo.
Fundado en estas previsiones, el Ministerio
advierte que desde el mismo proyecto de acto legislativo presentado por esa
cartera, se hizo alusión al régimen de inhabilidades de los congresistas como
parte de las normas objeto de modificación por la denominada “reforma política”. Así, indica que la
exposición de motivos correspondiente, publicado en la Gaceta del Congreso No.
558 de 2008, se señalaban expresamente como parte del objetivo era, entre otros
asuntos, “la transparencia electoral, la
responsabilidad política de los partidos, la responsabilidad individual e
intransferible de los titulares de cargos públicos de elección popular frente
al pueblo Colombiano”, bajo el entendido que “el objeto de las inhabilidades es principalmente garantizar la
absoluta transparencia de quienes tienen a su cargo el ejercicio de las
funciones públicas y generar la confianza de la colectividad en que sus servidores
no ponen la función pública al servicio de sus intereses, sino al servicio del
interés de la sociedad y que su ejercicio solo está orientado al cumplimiento
de los fines estatales.” Sobre el
mismo particular, resalta que la exposición de motivos es clara en afirmar que
para lograr el objetivo en comento, “Se
requiere preservar la dignidad del Congreso de la República como órgano
representante del pueblo, la legitimidad de su conformación como expresión real
de la voluntad popular, la confianza ciudadana en quienes dictan las leyes y en
general, en quienes son elegidos con el voto popular”; para lo cual, “la presente reforma pretende ampliar y
perfeccionar el régimen de inhabilidades.”
Afirma que, a partir de las premisas
expuestas, los ponentes mayoritarios en primer debate propusieron, en el pliego
de modificaciones de la ponencia, la modificación del numeral 8 del artículo
Ahora bien, en lo que respecta al cargo por
extralimitación de las Comisiones de Conciliación, el Ministerio sostiene que,
según las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-1147/03, cuando una de
las cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole su aprobación, y el
mismo es ignorado por la otra cámara, existe una discrepancia que puede ser
conciliado por las comisiones accidentales, a condición de que el tema objeto
de la discrepancia haya sido considerado, en cualquier sentido, en las
plenarias de ambas corporaciones. En el
asunto objeto de análisis, está demostrado que el artículo acusado guarda
conexidad con el objeto general del proyecto de acto legislativo, discutido
durante los ocho debates que precedieron a la aprobación de la iniciativa. Por ende, las Comisiones de Conciliación
estaban facultadas para incluir el artículo negado en el Senado y aprobado en la
Cámara.
Por último, en lo relativo al cargo basado
en la falta de trámite a la solicitud de votación nominal en el sexto debate,
el interviniente sostuvo que esa situación de haber ocurrido, no tenía una
entidad tal para viciar la constitucionalidad del procedimiento legislativo,
puesto que “no existía norma vigente
alguna que obligara a realizar votación nominal para el asunto debatido y, en
segundo lugar, de todas maneras el artículo propuesto para votación nominal fue
aprobado por las mayorías requeridas.”
4.2.
Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia
El Decano de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional de Colombia presentó escrito en el que solicita que la
Corte declare la inexequibilidad, por vicios de forma, del artículo 13 del Acto
Legislativo 1º de 2009, en su integridad.
Luego de hacer una exposición general de
las reglas fijadas por la Corte Constitucional sobre los principios de
consecutividad e identidad flexible, al igual que los límites a las Comisiones
de Conciliación, la Universidad establece que el apartado acusado no constituye
una materia distinta a la estudiada en las distintas etapas del trámite
legislativo, razón por la cual no resultaría afectado el principio de identidad
flexible. No obstante, las mismas
conclusiones no resultan predicables del acatamiento del principio de
consecutividad, puesto que en este evento sí existe un vicio de procedimiento,
habida cuenta que la modificación “debió
ser considerada en la Plenarias de ambas Cámaras. Por lo que huelga concluir
que en el momento de la segunda vuelta, la disposición demandada ya tenía un
vicio (…) [esta] circunstancia que
suscita una violación mayor del núcleo esencial del principio democrático de la
producción de las leyes y reformas constitucionales”
En cuanto al presunto trámite irregular de
la solicitud de votación nominal, el interviniente sostiene que las
consideraciones realizadas por la Corte en la sentencia C-155/98, junto con lo
previsto en el artículo 130 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso,
implican que la Corte deberá circunscribir su análisis a problemas jurídicos
definidos, como son verificar (i) la
veracidad de lo planteado por los demandantes con base en el video aportado; (ii) la violación al Reglamento del
Congreso al no darse trámite, como lo afirman los actores, a la solicitud de
votación nominal por parte del Presidente de la Corporación; y (iii) si el vicio que se presenta por la
omisión de trámite de la votación nominal, junto con la irregularidad referida
a la ausencia de discusión del artículo demandado por parte de las Plenarias de
la Corporación, son suficientes para afectar la constitucionalidad del trámite
legislativo en su conjunto.
4.3.
Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué
El Decano de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Ibagué, solicitó a la Corte que declare inexequible el artículo
10 del Acto Legislativo 1º de 2009. En
su criterio, los demandantes aciertan al señalar que estas disposiciones no
fueron objeto de discusión y aprobación en las plenarias del Senado, tanto en
primera como en segunda vuelta.
Adicionalmente, en el quinto debate se incluyó el parágrafo transitorio,
materia que no había sido objeto de análisis en la primera vuelta. Con base en estas comprobaciones advierte
que, en primer término, se violó el principio de consecutividad, pues la
materia relativa a la inhabilidad de los congresistas no fue objeto de estudio
en varios de los debates. En segundo
lugar, sostiene que el trámite desconoció lo previsto en el artículo 226 de la
Ley 5ª/92, puesto que fueron incluidas en segunda vuelta iniciativas que no
fueron presentadas en la primera.
Sobre este último particular, la
Universidad hace énfasis en que “la
justificación de la reforma no se dirigió a establecer la inhabilidad a que
alude el acto legislativo para los diputados y concejales (…) tanto es así, que la reforma pretendía
ampliar y perfeccionar el régimen de inhabilidades, sin intención por parte de
los autores del proyecto de adicionar el numeral 8 del artículo 179 de la
Constitución”, sino que, en contrario, se buscaba cumplir con propósitos
distintos, relacionados con la necesidad de proteger al Congreso de presiones
lesivas de grupos armados ilegales. En
consecuencia, ante la ausencia de debate en las plenarias del Senado y la
disimilitud de las materias incluidas en la segunda vuelta, las Comisiones de
Conciliación habían excedido su competencia, pues introdujeron textos no
debatidos y aprobados en las citadas plenarias. Por ende, se estaba ante la
violación de los artículos 157 y
Finalmente, el interviniente pone de
presente que los apartes acusados son una adición de la versión original del
artículo 179-
4.4.
Intervención del ciudadano Germán Enrique Rodríguez Rodríguez
Mediante escrito radicado en la Secretaría
de la Corte, el ciudadano Rodríguez Rodríguez presenta algunos argumentos
adicionales a los contemplados por los demandantes, dirigidos a sustentar la
inconstitucionalidad del artículo acusado.
Indica, de manera análoga a los demás intervinientes, que se desconoció
lo previsto en el artículo 226 de la Constitución Política, en la medida en que
fueron incluidas en segunda vuelta asuntos no considerados en la primera. Al respecto, expresa que “[a] pesar que la Corte ha
insistido en que los proyectos normativos no pueden analizarse artículo por
artículo, sino como un todo y en sus principales temas, resulta indispensable
resaltar que la fijación de términos para renunciar a los cargos públicos a fin
de acceder a uno diferente, se incorporó sólo hasta el texto definitivo de
Comisión de la Cámara de Representantes, en segunda vuelta, con lo cual se
evidencia que el aspecto relacionado con la renuncia obligatoria a fin de
evitar inhabilidades, se surtió en tal sólo cuatro debates; de otra parte, se
advierte que la exclusión de artículos en los debates de Comisión y Plenaria
del Senado impiden el cabal cumplimiento del trámite de aprobación de los actos
legislativos, violando con ello, los artículos 224 y 226 de la Ley 5ª de 1992. ||
Además la incorporación de temas nuevos
en la segunda vuelta implica una violación al principio de identidad
legislativa, al cual se hizo mención anteriormente”.
Agrega que la demanda acierta al indicar
que la solicitud de votación nominal realizada por el representante Luna fue
negada de forma ilegal. Esto debido a
que el Presidente de la Cámara manifestó que la plenaria había “aprobado no
someter votación nominal”, sin que conste tal actuación en el Acta de Plenaria
No. 175 del 7 de mayo de 2009.
4.5.
Intervención de la ciudadana Ingrid Payares Anillo
La ciudadana Ingrid Payares Anillo
intervino en el presente proceso, con el fin de defender la constitucionalidad
del trámite legislativo. Para ello, identificó cuatro cargos que a su juicio
conforman la demanda y ofreció contra argumentos a cada uno, como pasa a
exponerse:
4.5.1. En relación con el cargo por
violación del principio de consecutividad, señala que resulta infundado, puesto
que en la ponencia para cuarto debate en Plenaria de Senado, se incluyeron dos
constancias, suscritas por los senadores Samuel Arrieta y Carlina Rodríguez, en
las cuales se oponen a la prohibición que los mandatarios regionales que
hubieran renunciado a sus curules, se presenten a las elecciones para el
Congreso. La aprobación del informe de ponencia por parte de la plenaria, el
cual incluyó la constancia mencionada, es prueba fehaciente de que esa célula
congresional dio trámite al aparte acusado.
Similares consideraciones son predicables
para el octavo debate. En este caso, la
interviniente advierte que la ponencia correspondiente hizo una síntesis de lo
aprobado por la Comisión Primera del Senado en séptimo debate, resumen que hizo
mención expresa a la decisión de esa instancia de negar la adición al artículo
179 Superior. Por ende, no es viable
sostener que la Plenaria del Senado, durante la segunda vuelta, dejó de debatir
la materia objeto de análisis.
4.5.2. Frente a los cargos formulados en
contra del parágrafo transitorio, por violación del principio de
consecutividad, indica que su contenido no configura un tema nuevo, sino que
antes bien constituye una adición a la materia aprobada en primera vuelta. Indica que ese apartado normativo “tiene directa relación con las
inhabilidades para ser congresista, y éste no afecta la esencia de lo aprobado
en primera vuelta. Lo que pretende el
Congreso de la República con la adición al texto aprobado en primera vuelta (sic)
es una transición en la forma como estaba
concebida la inhabilidad para ser congresista enunciada en el numeral 8 del
artículo 179 de la Carta Magna, a fin de que los ciudadanos que fueron electos
para corporaciones antes de la aprobación del acto legislativo 01 de 2009
puedan aspirar a las elecciones para Congreso del año
4.5.3. Respecto al vicio generado por la
negativa a tramitar la proposición de votación nominal en sexto debate, indica
que el mismo es inexistente, pues del video de la sesión se advierte que la
solicitud del representante Luna fue realizada cuando el artículo ya había sido
votado.
4.5.4. Finalmente, en cuanto al cargo por
desconocimiento de los límites aplicables a la labor de las Comisiones de
Conciliación, remite a las consideraciones efectuadas para la primera de las
censuras, en el sentido que las plenarias del Senado, en ambas vueltas, sí
conocieron la materia de que trata el artículo demandado.
4.6.
Intervención de los ciudadanos Rodrigo Mendoza Vega y Álvaro José Argote Muñoz
Los ciudadanos mencionados presentaron ante
la Corte sendos escritos de “coadyuvancia”,
en los que reproducen el contenido de la demanda de la referencia. En ese sentido, para la Corte no resulta
necesario expresar la síntesis de tales documentos.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN (E)
Mediante escrito radicado en esta Corporación en la
oportunidad procesal correspondiente, la Procuradora General de la Nación,
encargada del cargo, presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y
278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte que declare inexequible
el artículo 13 del Acto Legislativo 1º de 2009, en razón de la existencia de
vicios de procedimiento en su formación.
5.1. Indica, de forma preliminar, que no encuentra
posible pronunciarse acerca del vicio derivado del presunto trámite irregular
de la proposición de votación nominal en sexto debate, debido a que el cargo
propuesto se basa en una transcripción contenida en la demanda, cuyo soporte
audiovisual no fue “aportado como prueba
y su contenido, además de contradictorio, es contrario a lo expresado por los
demandantes”. Por ende, considera
que el cargo no puede ser objeto de estudio, salvo que la Corte pueda analizar
el video correspondiente, prueba idónea para el asunto planteado.
5.2. Luego de ello, a partir de un detallado análisis
del trámite legislativo que surtió la disposición acusada, el Ministerio
Público concluye que la modificación al texto del artículo 179-
Agrega que el hecho que las plenarias del Senado en
cuarto y octavo debate no hayan conocido la iniciativa es prueba suficiente de
la violación del principio de consecutividad.
Para la Procuradora General, la regla
de los ocho debates es imperativa para el trámite de los proyectos de acto
legislativo, sin perjuicio de las facultades que le asisten a las plenarias
para introducir artículos nuevos con base en el principio de identidad
flexible. En el caso propuesto, tanto
una como otra condición fueron pretermitidas.
5.3. En punto a la extralimitación de las competencias
de las Comisiones de Conciliación, el Ministerio Público la encuentra
debidamente acreditada. Para el efecto
destaca que para el caso del Senado de la República no existía texto alguno
susceptible de conciliarse, ni tampoco se estaba ante la hipótesis que una de
las plenarias aprobara un artículo nuevo, porque el mismo fue aprobado en los
dos primeros debates por la Cámara de Representantes, tenía conexidad con el
tema de la reforma, según se infiere de la exposición de motivos, y fue
considerado para excluirlo por el ponente en el Senado de la República para el
séptimo debate. Por ende, no se está
ante un asunto que hubieran debatido y votado ambas plenarias.
5.4. Finalmente, la Vista Fiscal resalta, como lo hacen
los demandantes y algunos intervinientes, que el caso objeto de análisis guarda
estrecha similitud con el analizado por la Corte en la sentencia C-332/05,
razón por la cual las conclusiones de ese fallo serían aplicables al asunto de
la referencia.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia y cumplimiento
del término de caducidad
1.
La Corte Constitucional es competente para conocer del asunto de la referencia,
de acuerdo con lo previsto en los artículos 241-1 de la Carta, que faculta a
esta Corporación para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que
promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución,
cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su
formación.
Además,
debe advertirse que se cumple con el requisito de caducidad de la acción
pública, previsto en el artículo 379 Superior, pues el Acto Legislativo 1º de
2009 entró en vigencia el 14 de julio del mismo año, fecha del Diario Oficial
en el que fue publicado. La demanda propuesta
por los ciudadanos Jiménez Gómez, Luna Sánchez y Prada Gil fue radicada ante la
Secretaría de la Corte el 31 de julio de 2009, esto es, dentro del año
siguiente a la expedición de la norma acusada.
Problema jurídico y
metodología de la decisión
2.
Los demandantes encuentran que los apartados acusados violan el artículo
En
segundo lugar, advierten que el trámite se encuentra viciado, puesto que en el
sexto debate, realizado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, la mesa
directiva omitió su deber de someter a discusión y aprobación la proposición de
votación nominal que sobre el artículo acusado hiciera el representante Luna
Sánchez, demandante en el asunto de la referencia.
Varios
de los intervinientes y el Ministerio Público concuerdan con los
demandantes. En su criterio, las
irregularidades relatadas en la demanda efectivamente sucedieron y, por ello,
se contravinieron ostensibles reglas de procedimiento congresional predicables
de los proyectos de acto legislativo.
Agregan que el tercero de los defectos encontrados no solo afecta el
principio de consecutividad, sino que también desconoce el principio de
identidad flexible que, en los términos fijados por el inciso tercero del
artículo
Dos
de los intervinientes se oponen a las pretensiones de la demanda y, en
contrario, solicitan a la Corte que declare la exequibilidad de los apartados
acusados. Sostienen que no es cierto que la materia sobre la cual versan esos
enunciados normativos no haya sido considerada en el cuarto y octavo debates,
pues (i) tiene relación intrínseca
con el asunto de las inhabilidades de los Congresistas, la transparencia y el
fortalecimiento del Congreso, asuntos que fueron objeto de debate durante el
decurso del trámite legislativo; y (ii) las
ponencias para esos debates contenían constancias y alusiones al trámite
surtido en la Comisión Primera del Senado, durante el tercer y séptimo debate,
donde se había decidido expresamente negar la iniciativa. Por último, estiman que no hay certeza que la
tramitación irregular de la proposición de votación nominal en el sexto debate
hubiera acaecido, pues la misma se habría realizado luego de aprobado el
artículo acusado y, en cualquier caso, de haberse incurrido en actuación
contraria al reglamento no se estaría ante un defecto trascendente, que viciara
todo el procedimiento previo a la aprobación del Acto Legislativo.
3.
Con base en las consideraciones anteriores, corresponde a la Corte decidir los
siguientes problemas jurídicos:
3.1.
¿El apartado acusado, que integra el artículo 13 del Acto Legislativo 1º de
2009, fue tramitado sin el cumplimiento de los requisitos que devienen de los
principios de identidad flexible y consecutividad, en razón de la ausencia de
discusión del asunto en los debates cuarto y octavo; y, por ende, se está ante
un vicio de procedimiento de relevancia constitucional y ante la
extralimitación de las funciones que la Constitución y la normatividad orgánica
le asignan a las comisiones accidentales de conciliación?
3.2.
¿Fue tramitada irregularmente la proposición de votación nominal formulada por
uno de los representantes en la Plenaria de la Cámara, durante el sexto debate? De resultar afirmativa esta comprobación,
¿ese vicio de procedimiento tiene una incidencia tal que afecte la
constitucionalidad del trámite del Proyecto de Acto Legislativo?
Con
el fin de dar respuesta a estos interrogantes, la Sala adoptará la siguiente
metodología. En primer término, hará una
exposición sobre el trámite legislativo surtido en relación con la norma
acusada, para lo cual se referirá a las Gacetas del Congreso y demás documentos
que den cuenta de las publicaciones, ponencias y discusiones correspondientes
durante los ocho debates. Luego,
sintetizará las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional sobre los
requisitos de trámite exigibles a los proyectos de acto legislativo. En este apartado se hará un tratamiento
específico de las consideraciones fijadas por la Corte en la sentencia C-332/05
la cual, como lo sostienen los demandantes, los intervinientes y la Procuradora
General, guarda estrecha similitud fáctica con el asunto de la referencia y,
por ende, resulta especialmente relevante para la presente decisión. Por último, a partir de las premisas que se
obtengan de este análisis, se resolverá el primero de los problemas jurídicos planteados.
Si
luego de esta labor se comprobare que el trámite legislativo es compatible con la
Constitución, la Corte abordará el estudio del segundo problema jurídico. Para ello, determinará la función, fundamento
constitucional e incidencia de las proposiciones de votación nominal, en el
marco del proceso legislativo; acto seguido, resolverá la problemática expuesta
por los demandantes.
4. Trámite legislativo del
artículo 13 del Acto Legislativo 1º de 2009.
4.1. Trámite en primera
vuelta
4.1.1. Proyectos de acto legislativo acumulados
La
iniciativa denominada como “Reforma
Política” es fruto de la acumulación de varios proyectos de acto
legislativo. En efecto, como relatan las
ponencias para primer debate, publicadas
en las Gacetas del Congreso 674 y 697 de 2008, al Proyecto de Acto Legislativo
de origen gubernamental 106/08 Cámara[2],
le fueron acumulados los proyectos números 51/08,[3]
101/08 Cámara,[4]
109/08 Cámara,[5]
128/08 Cámara,[6]
129/08 Cámara[7]
y 140/08 Cámara.[8]
Revisados
cada uno de estos proyectos, la Corte advierte que ninguno de ellos propone la
reforma del artículo 179 Superior, que establece el régimen de inhabilidades de
los Congresistas. La única referencia a
la materia, apenas mediata, es la que contiene la exposición de motivos del
Proyecto 106/08, presentado por el Ministerio de Interior y de Justicia, en
donde se proponen algunos aspectos sobre las inhabilidades para los
Congresistas, exclusivamente referidas a la necesidad de impedir que aquellos
ciudadanos que incurriesen en inhabilidades derivadas de la comisión de
delitos, pudieren resultar elegidos.
Estos aspectos se verían reflejados en las propuestas de reforma a los
artículos 122 y
“d) Inhabilidades.
Las inhabilidades son un instrumento de prevención del
desvío de la función pública muy utilizado desde la Constitución de 1886 y
significativamente ampliado en la Constitución de 1991. Con posterioridad a
1991 mediante el Acto Legislativo 1 de 2004 se adicionó una inhabilidad más, en
la que se incurre por haber dado lugar como servidor público, con su conducta
dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial
ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo
que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño. La jurisprudencia ha
desarrollado la noción jurídica de las inhabilidades como la inelegibilidad de
una persona para un cargo o responsabilidad pública o la imposibilidad de
continuar en el ejercicio del cargo o de la función, en el caso de las
inhabilidades sobrevinientes. También ha señalado que el objeto de las
inhabilidades es principalmente garantizar la absoluta transparencia de quienes
tienen a su cargo el ejercicio de las funciones públicas y generar la confianza
de la colectividad en que sus servidores no ponen la función pública al
servicio de sus intereses, sino al servicio del interés de la sociedad y que su
ejercicio solo está orientado al cumplimiento de los fines estatales.
La pretensión de una reforma política tendiente a
garantizar la legitimidad de las Instituciones y a preservar la labor del
legislativo de influencias nocivas de los grupos al margen de la ley y de los
dineros ilícitos, quedaría incompleta si no se diseñan mecanismos para prevenir
la ocurrencia de estos fenómenos que empañan la democracia. En este sentido es
indispensable impedir que las personas que han generado la percepción pública
de ilegitimidad por haber sido condenadas por delitos contra el libre ejercicio
del sufragio puedan postularse a cargos de elección popular, o sean nombrados
en otros cargos o se conviertan en contratistas del Estado. Se requiere
preservar la dignidad del Congreso de la República como órgano representante
del pueblo, la legitimidad de su conformación como expresión real de la
voluntad popular, la confianza ciudadana en quienes dictan las leyes y en
general, en quienes son elegidos con el voto popular.
En este espíritu, la presente reforma pretende ampliar
y perfeccionar el régimen de inhabilidades, otorgando competencia al Consejo
Nacional Electoral, para “decidir la revocatoria de la inscripción de los
candidatos” antes de la elección del candidato inhabilitado. El marco
conceptual para el ajuste al régimen de inhabilidades, está orientado por los
siguientes supuestos que si bien no se encuentran taxativamente en la
propuesta, animan su inclusión y su eventual reglamentación:
a) Que la inhabilidad aparezca manifiesta por
confrontación directa o mediante documentos públicos;
b) Que en forma sumaria se dé oportunidad al candidato
para ofrecer explicaciones;
c) Que el partido se niegue a retirar el aval otorgado;
d) Que la medida sea oportuna;
e) Que la decisión pueda tener control judicial
posterior;
f) Ello significa que cuando para demostrar la
inhabilidad sea necesario un acervo probatorio o hacer interpretaciones
jurídicas, debe esperarse a que operen los mecanismos judiciales;
g) Que debe respetarse el derecho de audiencia y de
defensa del candidato cuestionado;
h) Que debe darse oportunidad al partido para enmendar
sus errores; e
i) Que el mecanismo sea realmente preventivo.”
Como
se observa, los proyectos de acto legislativo acumulados no dieron cuenta de la
problemática particular de la reforma al régimen de inhabilidades de los
congresistas, en los casos de coincidencia con el periodo del cargo que ostenta
el candidato. En contrario, la única
referencia a la materia tuvo que ver con el establecimiento de mecanismos para
evitar la elección de ciudadanos incursos en investigaciones por distintos
delitos u otras faltas, en especial aquellas que afectan la voluntad de los
electores debido al vínculo entre el candidato y grupos armados ilegales.
4.1.2.
Primer debate - Comisión Primera de la Cámara de Representantes
Para
el primer debate fueron presentados dos informes de ponencia. El primero, denominado como alternativo y puesto a consideración por
el representante Luna Sánchez, no hizo alusión al texto acusado, puesto que se
limitó a realizar algunos comentarios acerca del proyecto de origen
gubernamental y a las demás iniciativas acumuladas.[10]
En cambio, el informe de ponencia presentado por los representantes Heriberto
Sanabria, Gustavo Puentes, Carlos Ávila, David Luna, Miguel Ángel Rangel, Odín
Sánchez Montes de Oca, Tarquino Pacheco, Carlos Fernando Motoa, Franklin Legro,
Oscar Arboleda, William Vélez, Jorge H. Giraldo, Edgar Gómez y Jaime Durán, incluyó
un nuevo artículo del siguiente tenor:
“ a) Periodos
coincidentes (Artículo 21)
Para evitar que
candidatos elegidos para periodos fijos, defrauden la voluntad u (sic)
la representación del elector, se propone
un nuevo numeral al artículo 179 de la Constitución Política, así:
“8. Nadie podrá ser
elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y
un cargo si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere
parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad”.”[11]
El
primer debate se surtió el 7 de octubre de 2008, como consta en el Acta 13 de
la misma fecha, previo su anuncio en la sesión del 1º de octubre del mismo año.[12]
Analizada la discusión correspondiente, la Sala advierte que en la exposición
general de los asuntos incluidos en las ponencias no se hizo referencia a la
materia del texto acusado. Ahora bien,
cuando se adelantó en la sesión el análisis de cada uno de los artículos de la
ponencia mayoritaria, el debate del texto nuevo al que se hizo referencia se
realizó del siguiente modo:
“Presidenta:
Señor Secretario,
continuemos con el artículo nuevo; léalo por favor.
Secretario:
Presidenta; vamos
en el artículo 19, se corrige por parte de la Secretaría, el yerro de la
ponencia y pasamos Presidenta, al artículo 21, que por corrección de la
Secretaría, quedará de número 20.
El artículo 21,
trae una modificación al numeral 8º, del artículo 179 de la Constitución
Política. Ese artículo Presidenta, no tiene proposición.
La presidencia concede el uso de la palabra a la
honorable Representante Rosmery Martínez Rosales:
Gracias Presidenta.
Simplemente para dejar una constancia; que lamento profundamente que se coarte;
que con este artículo estamos nosotros coartando las personas que quieren ser
elegidas, pero se les está diciendo con este artículo que no pueden aspirar a
otra elección.
Estamos hablando de
que en Colombia hay equidad e igualdad; yo creo que con este artículo no
estamos dando la muestra de igualdad y equidad y sobre todo que estamos en un
país demócrata.
Yo sí creo compañeros,
que ya estamos cansados, que ya hemos trabajado todo un día, pero sí quiero
señora Presidenta, dejar una constancia que en la Plenaria, haré muy
puntualmente los motivos que pueden incurrir los legisladores, en coartar a
líderes que quieren aspirar a otras designaciones. Gracias señora Presidenta.
La presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Representante Gustavo Hernán Puentes Díaz:
Gracias señora
Presidente. Yo quiero dejarle una claridad a la doctora Rosmery.
El artículo no
pretende de ninguna manera crear desigualdades; todo lo contrario; aquí se está
tratando de pretender mostrar que estamos legislando ni para que los concejales
ni los diputados puedan aspirar al Congreso; también estamos legislando para
que los congresistas que aspiran a ser gobernadores o alcaldes de las grandes
ciudades, tampoco lo puedan hacer; que asuman con responsabilidad los tiempos
exactos de los períodos que le proponen inicialmente al elector primario y no
que se burlen de él.
Es sencillamente lo
que estamos proponiendo en la tarde de hoy en la ponencia que hemos presentado.
Era esa claridad señora Presidenta, muy amable.
La presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Representante Pedrito Tomás Pereira Caballero:
Gracias Presidenta.
Muy breve; una constancia en este artículo. Cuando era vocero Heriberto
Sanabria, de nuestro partido, se hizo una encuesta en la bancada de cómo
deberíamos votarlo y se aprobó que debía votarse positivamente y fui derrotado
en ese momento, porque yo propuse que no se debía contemplar porque moralmente
me sentía impedido porque yo era concejal cuando renuncié para aspirar a la
Cámara; o sea, no quedaba bien que yo hubiera tenido la oportunidad y hoy esté
votando para cercenarle la posibilidad a quienes lo puedan hacer.
De tal manera que
quiero dejar la constancia, pero tengo la obligación de votar como lo aprobó la
bancada conservadora en su momento.
Presidenta:
En consideración el
artículo 20; se abre su discusión; anuncio que va a cerrarse; queda cerrado.
¿Lo aprueba la Comisión?
Secretario:
Ha sido aprobado el
artículo, con el voto negativo del doctor Luna y la doctora Rosmery Martínez y
la doctora Myriam Alicia Paredes, también vota negativo; y el doctor Soto,
también vota negativo.”[13]
Conforme
a la narración anterior, el artículo fue incorporado sin ninguna modificación
en el texto aprobado por la Comisión, siendo renumerado como artículo 20.[14]
4.1.3.
Segundo debate. Plenaria de la Cámara de Representantes
El
informe de ponencia mayoritaria[15]
para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes fue
presentado por los congresistas Tarquino Pacheco C., Odín H. Sánchez Montes de
Oca, Gustavo H. Puentes Díaz, Oscar Arboleda Palacio, William Vélez Mesa, Edgar
A. Gómez Román, Carlos Fernando Motoa S., Heriberto Sanabria Astudillo, Miguel
Ángel Rangel Sosa, Carlos Enrique Ávila Durán, Jaime Durán Barrera, Roy
Barreras M., Franklin Legro, David Luna Sánchez y Jorge Homero Giraldo. Este documento presentó (i) una síntesis del trámite en primer debate; (ii) la explicación acerca de las líneas temáticas del Proyecto de
Acto Legislativo; (iii) la
exposición, en los términos del artículo 175 de la Ley 5ª/92, de las propuestas
que fueron presentadas en la comisión y las razones que determinaron su
rechazo; y (iv) el texto de
articulado propuesto para segundo debate.
En
la exposición acerca de los ejes temáticos que aborda el Proyecto no se hizo
una referencia explícita a la materia relativa a la inhabilidad de los
congresistas en razón de la coincidencia de periodos. No obstante, en la
propuesta de articulado se incluyó el artículo 20, con idéntica redacción a la
aprobada en la Comisión Primera de la Cámara.[16]
Del
mismo modo, fue presentado un informe de ponencia alternativo, suscrito por el
representante Luna Sánchez, el cual, entre otros aspectos, se opone a la
aprobación del citado artículo 20 por la Plenaria, por lo que sugiere su
supresión.[17]
La
iniciativa fue discutida y aprobada por la Plenaria de la Cámara del 29 de
octubre de 2008, de la cual da cuenta el Acta 147 de la misma fecha, previo
anuncio expresado en la sesión del 28 de octubre del mismo año. En esta sesión
se realizaron varias intervenciones de congresistas, las cuales no estuvieron
relacionadas con la materia del texto acusado, sino particularmente sobre la
permanencia en el Proyecto del artículo 19 sobre reelección presidencial y
sobre las normas de la iniciativa que aumentaban el umbral electoral para el
acceso de partidos y movimientos políticos al Congreso. Luego, se dio lugar la
votación del articulado, consignándose lo siguiente para la disposición objeto
de análisis, discusión que la Sala considera pertinente transcribir in extenso:
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Las proposiciones
del artículo 20, señor Secretario.
El Secretario General de la Cámara de Representantes, doctor
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:
Hay una proposición
y hay una constancia del doctor Roosvelt, es el artículo 20. Sí, es el de los
períodos de las corporaciones públicas.
Ya fue negado
doctor, si usted quiere puede retirarse del recinto. Se retira el doctor Hoyos,
y todos los que se declararon impedidos en este artículo aunque le fue negado,
manifiestan que se retiran del recinto.
Nadie podrá ser elegido simultáneamente para más de una
corporación o cargo público, quien estuviera ejerciendo en una corporación o
cargo público de elección popular, podrá aspirar a ser elegido a otra
corporación o cargo público, y en caso de resultar electo deberá renunciar
antes de posesionarse del nuevo cargo.
Firma Pablo
Salamanca.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
¿Qué sugiere el
señor Coordinador de Ponentes?
Intervención del
honorable Representante, Tarquino Pacheco Camargo:
El Coordinador de
Ponentes sugiere que se vote como viene en la ponencia.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Vamos a respetar
las proposiciones, ya quedan dos artículos.
Doctor Salamanca,
usted que es el autor de esa propuesta. Dos minutos por favor.
Intervención del honorable Representante, Pablo Enrique
Salamanca Cortés:
Señor Presidente,
yo defiendo esta proposición, pero hay una sugerencia por parte de muchos
amigos de la Bancada.
Primero: Dejo una
constancia de que no obstante, que algunos Parlamentarios a pesar de que aquí
no se le reconoció la inhabilidad por tener familiares en otras corporaciones
públicas en mi caso, entonces por analogía, si se le negó a ellos,
evidentemente los efectos de esa declaratoria se traslada al suscrito.
Por eso intervengo
en este debate, porque en pasadas oportunidades, yo me había declarado inhabilitado
por estar en similar situación a la de ellos, pero no está demás, y por respeto
a alguno de los Parlamentarios que suscribieron esta proposición, como es el
caso del doctor Oscar Hurtado, me gustaría cederle la palabra con la anuencia
de la Presidencia, para que procediera a formular sus respectivos comentarios.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
El doctor Roosvelt,
me había pedido el uso de la palabra y luego el doctor Hurtado. Con su venia
doctor Hurtado, doctor Roosvelt.
Intervención del honorable Representante, Roosvelt
Rodríguez Rengifo:
Muchas gracias
señor Presidente. Un grupo de Congresistas concretamente de Representantes a la
Cámara, entre los que se destacan el doctor Augusto Posada, el doctor Santiago
Castro, el doctor Eduardo Benítez, la doctora Amanda Ricardo, y quien les
habla, coincidimos doctor Tarquino, con el doctor Carlos Enrique Soto,
coincidimos con el espíritu del texto propuesto para segundo debate en la
ponencia.
Sin embargo,
consideramos que no es justo, no es ético, y corre el riesgo del Congreso, de
aparecer como si estuviera en la intención de atravesarse en las futuras
aspiraciones de quienes hoy son Concejales y Diputados.
Consideramos que
corre el riesgo el Congreso, de aparecer como interponiéndose en estas
aspiraciones de quienes fueron elegidos bajo el régimen de una Constitución que
aún esta vigente.
Por esa razón,
vamos a dejar como constancia un texto que inicialmente tenía el propósito de
convertirse en un parágrafo transitorio, en el sentido que el artículo 20 que
en este momento se discute, tenga vigencia sólo a partir del año 2014.
Creemos que de esa
forma el Congreso, y en particular la Cámara de Representantes, hace justicia
con quienes hoy ejercen como Concejales y como Diputados y que fueron elegidos
bajo el régimen de la Constitución Política que hoy está en plena vigencia.
Por esa razón señor
Presidente, dejaremos este texto como una proposición para poder seguir
sensibilizando al Congreso sobre la necesidad de que la vigencia de este
artículo sólo ocurra a partir del año 2014.
Muchas gracias,
señor Presidente.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Doctor Hurtado,
luego el doctor David Luna, el doctor Carmelo.
Intervención del honorable Representante, Oscar de
Jesús Hurtado Pérez:
Gracias señor
Presidente. Voy a ser muy breve, simplemente para respaldar la proposición del
doctor Pablo Salamanca, y además porque la suscribí con él, en consideración a
que ese artículo 20 como está redactado, está violando un artículo de la
Constitución Nacional, va en contravía de él, en el sentido de que todos los
colombianos deben tener la posibilidad de elegir y ser elegidos.
Además, porque
consideraría cualquier ciudadano del común y corriente, que este Congreso de la
República está aprovechando una norma que quiere trasformar las costumbres políticas
para bien, se está aprovechando para salirle al paso a las aspiraciones
totalmente válidas, de aquellos que en otras circunstancias fueron elegidos
Concejales o Diputados, y que en las próximas elecciones o en elecciones
venideras, quisieran presentarse para aspirar al Congreso de la República.
Sé que nuestra
propuesta no es de muy buen recibo por algunos Parlamentarios, pero tenemos que
ser coherentes y hacer honor a ese espíritu de demócratas que nos asisten, para
dejar en libertad y a la conciencia de cada Concejal y cada Diputado, si ellos
quisieran aspirar a este Congreso de la República.
Por eso había
suscrito con el doctor Pablo Salamanca esta proposición, y dejarle como constancia
al país, que nosotros no estamos de acuerdo con esa cortapisa que quiere
colocar este Congreso de la República a Diputados y Concejales.
Gracias señor
Presidente.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Doctor David Luna.
Intervención del honorable Representante, David Luna
Sánchez:
Presidente, dándole
estricto cumplimiento al acuerdo que habíamos realizado junto con su Señoría,
el Movimiento Por el País Que Soñamos, había retirado la proposición que sobre
este artículo habíamos presentado, y que no pretendía nada diferente a que se
eliminara.
Sin embargo, veo
que hay una discusión sobre la existencia del mismo, y nosotros junto con el
doctor Simón Gaviria, queremos dejar como constancia que no compartimos el
contenido del artículo básicamente, porque pensamos que impide a futuras
generaciones tener la posibilidad de participar y adicionalmente de ir
creciendo en la política.
En ese sentido
Presidente, queríamos dejar la constancia en la noche de hoy.
Muchas gracias.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Doctor Puentes.
Intervención del honorable Representante, Hernán
Gustavo Puentes Díaz:
Gracias señor
Presidente. Sencillamente quería por ser parte de la Comisión de Ponentes,
hacer una claridad, porque aquí lo que se está tratando de mostrar, es
que la Cámara
quiere crear un desequilibrio y poner unas barreras, para que sólo Concejales y
Diputados no puedan acceder a los cargos de elección pretendidos hacia la
Cámara de Representantes, y hacia el Senado de la República.
Pero si ustedes
revisan el contenido del artículo, es exageradamente clara en las dos vías: No
podrán ni Concejales, ni Diputados, sin haber renunciado previamente antes del
último proceso electoral, aspirar al Congreso de la República como tampoco
podremos los Congresistas, ni Senadores, ni Representantes, aspirar a ser
Alcaldes o Gobernadores.
Creo que eso da un
equilibrio, y no pretende fortalecer el espíritu de revanchismo del Congreso
ante las Asambleas y Concejos.
No podrán tampoco
ser los Congresistas, ni Alcaldes, ni Gobernadores de departamento.
Esa claridad quería
que la entendieran todos los miembros de la honorable Cámara de Representantes.
(…)
Puede usted someter
el artículo 20 como viene en la ponencia señor Presidente.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Se somete a
consideración de la Plenaria el artículo 20, como viene en la ponencia, se abre
la discusión anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la Plenaria?
El Secretario General de la Cámara de Representantes,
doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:
Sí, aprobado el
artículo 20 como viene la ponencia.
Con voto negativo
de Carlos Soto, Jorge Morales, Oscar Marín, Oscar Hurtado, y del doctor
Valencia.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Siguiente artículo
señor Secretario.
Tiene la palabra el
doctor Rubén Darío Salazar, luego el doctor Zamir Silva, para aclarar el voto.
Intervención del honorable Representante, Rubén Darío
Salazar Orozco:
Señor Presidente,
para aclarar mi voto, ya estamos terminando la reforma, entonces no nos
afanemos tanto, porque este el Parlamento, viene de “parla”, hay que trabajar
por el Parlamento escucharlo y hablar.
Estoy en contra del
artículo porque la verdad me parece que esos grandes líderes que hay en las
Asambleas, en los Concejos, también tienen derecho a la vida en la corporación,
por eso voté en contra del proyecto, señor Presidente.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Doctor Zamir Silva.
Intervención del honorable Representante, Zamir Eduardo
Silva Amín:
Señor Presidente y
honorables Representantes, he solicitado a usted la palabra para dejar una
constancia, en la razón por las cuales me motivaron a votar Sí, a la
proposición del doctor Salamanca.
Quiero recordarles
y si talvez alguien acá ya lo insinuó o lo mencionó, que la Corte
Constitucional en dos Sentencias, en la 550 ó 551, y en la 1040, al estudiar el
proyecto Constitucional de Referendo, y una ley, la 756 o algo así; al ocuparse
de artículos semejantes al que estamos, o que aprobó la Cámara de
Representantes, expuso que era inconstitucional una norma constitucional,
cuando tenía por único propósito impedirle
en igual de condiciones a ciertos funcionarios públicos participar en
política, pero no cambiando los períodos ni los mecanismos, de inhabilidades o
incompatibilidades.
Esto era lo que
quería decir señor Presidente, porque me parece que acá, con la aprobación de
ese artículo estamos desconociendo una doctrina constitucional que obliga su
acatamiento al Congreso de Colombia.
Sin embargo, como
ya fue aprobado señor presidente, le solicito al Coordinador Ponente, que en el
curso de los debates que están por venir, y desde luego en el Congreso de la
República, se reexamine este tema para establecer si el núcleo de este artículo
ha sido afectado con una buena parte de funcionarios.
Mil gracias señor
Presidente.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Doctora Rosmery
Martínez, y luego el doctor Santiago Castro.
Intervención de la honorable Representante, Rosmery
Martínez Rosales:
Gracias Presidente.
Simplemente para dejar constancia a mí voto negativo, el número 20.
Gracias.
Dirige la Sesión el Presidente de la Cámara de
Representantes, doctor Germán Varón Cotrino:
Doctor Santiago.
Intervención del honorable Representante, Santiago
Castro Gómez:
Presidente, para
dejar constancia de mi voto negativo de este artículo, me parece completamente
violatorio, de derechos que tenían las personas en su momento de su elección, y
un cambio en las reglas del juego en la mitad del período de amigos Concejales
y Diputados, a los cuales se les han cercenado sus posibilidades de acceder al
Congreso, y aviso que va a ser determinante este artículo que en segunda
vuelta, de mantenerse, no votaré no solamente este artículo, sino el contenido
total de la Reforma Política.
Muchas gracias.”
De
acuerdo con lo sucedido en la Plenaria, el artículo 20 fue aprobado sin
modificación respecto del texto propuesto por la ponencia mayoritaria para
segundo debate. De ello da cuenta el texto aprobado por esa célula legislativa,
publicado en la Gaceta del Congreso 768 del 5 de noviembre de 2008.
4.1.4.
Tercer debate. Comisión Primera del Senado de la República
Para
el tercer debate, a surtirse en la Comisión Primera del Senado de la República,
fue presentado informe de ponencia mayoritaria[18]
por parte de los senadores Armando Benedetti Villaneda, José Darío Salazar
Cruz, Elsa Gladys Cifuentes Aranzazu y Samuel Arrieta.[19] En este documento se siguió una estructura
similar a las ponencias del primer y segundo debate, con un parte general que
explica las líneas temáticas del Proyecto, relativas a (i) responsabilidad de los partidos, prohibición y sanción de doble
militancia; (ii) presentación de
candidatos por coalición y obligatoriedad del resultado de las consultas
internas; (iii) política de género en
la confección de las listas; (iv) reglas
sobre la inscripción de candidatos; (v) financiación
estatal de campañas políticas; (vi) umbral
electoral; (vii) reglas sobre
organización electoral; (viii) competencias
del Consejo de Estado en materia electoral; (ix)
transparencia entre ramas del Poder Público, régimen de inhabilidades y
prohibiciones para servidores públicos, relacionadas con la posibilidad de ejercer
empleos del Gobierno luego de la terminación del periodo; (x) voto nominal y público; (xi)
régimen de reemplazos ante la ausencia de las curules; (xii) normas sobre cabildeo; y (xiii)
efectos del voto en blanco.
Del
mismo modo, se hizo referencia a las conclusiones de la audiencia pública que
se surtió en la Comisión, dentro de la cual resulta pertinente resaltar las
consideraciones que hiciera la Federación Nacional de Asambleas
Departamentales, la cual se opuso al artículo 20 aprobado por la Cámara de
Representantes, renumerado como artículo 17 en dicha ponencia, puesto que “limita el derecho político a la
participación de los concejales y diputados.
Pues ya no podrán proponer sus nombres para aspirar a estos cargos de
elección popular. (…) Es una reforma
que afecta la descentralización política. (…) Es una reforma política de cooptación y no de democratización.”[20]
A
partir de estas consideraciones, la ponencia incluye dentro del pliego de
modificaciones la propuesta de eliminar el artículo 17 del Proyecto de Ley,
aditivo del artículo
La
discusión y aprobación del Proyecto de Acto Legislativo en tercer debate, tuvo
lugar en la sesión de la Comisión Primera del Senado el 27 de noviembre de
2008, consignada en el Acta 26 de la misma fecha, previo su anunció en sesión
del 25 de noviembre de 2008. En aquella sesión se aprobó la proposición de
votar el articulado propuesto por el informe de ponencia, sin dar lugar a la
lectura del articulado. Luego, se aprobó
por votación ordinaria ese articulado contenido en el pliego de modificaciones
que, como se señaló, eliminó el texto acusado.[22]
En
esta instancia debe resaltarse que los senadores Samuel Arrieta Buelvas y Elsa
Gladys Cifuentes Aranzazu manifestaron su inconformidad con el artículo 17
aprobado por la Plenaria de la Cámara.
Por esta razón, dejaron constancias durante la discusión, dirigidas a
explicar el sentido de su voto sobre el particular, al igual que respecto de
otros tópicos del Proyecto. De otro lado, la senadora Carlina Rodríguez
Rodríguez hizo constar que sí estaba de acuerdo con el texto excluido, por lo
que consideró necesario hacer constar su disenso en la sesión. Así, en cuanto a
lo expresado por el senador Arrieta Buelvas, en el acta se lee lo siguiente:
“La Presidencia abre la discusión del
articulado y concede el uso de la palabra al honorable Senador Samuel Arrieta
Buelvas:
Gracias,
Presidente. Doctor José Darío, ha hecho un resumen afortunado del Proyecto de
Acto Legislativo que viene de la Cámara de Representantes, denominado Reforma
Política. Yo debo decir, Presidente, que en razón a que a este proyecto debe
dársele tramite para efectos de que surta la segunda vuelta hacia el mes de
marzo, que hay unas constancias o algunas divergencias que debo expresar aquí,
para que queden en el Acta, no sin antes, señor Secretario, expresarle la
solidaridad mía, del Partido, sé que usted ha sido un hombre que ha conservado
la ecuanimidad, la imparcialidad en esta comisión y creo que razones
suficientes como las que lo ameritan a usted en alto recorrido por esta
Comisión hacen que confiemos plenamente en su función como Secretario, a veces
como amigo y otras veces creo que como consejero. Muchas gracias por esa
postura y esas palabras no son más que lo que expreso que siento que ha sido su
trabajo.
Presidente, la
constancia es sencilla. En la Reforma pasada, igual que en esta, nosotros
mostramos un reparo con el umbral, consideramos que debe mantenerse en el 2%.
Como partidos minoritarios.
Creo además que no
se puede prohibir a concejales y diputados que renunciando de manera oportuna a
sus curules puedan aspirar al Congreso, eso va a hacer nugatoria la libre
elección en este caso democrática de esos compatriotas nuestros que hacen
carrera política y que quieren llegar al Congreso.
Yo soy fruto de una
experiencia como esa. Renunciar al Consejo de Bogotá y aspirar al Senado y
afortunadamente estoy aquí acompañándolos.
(…)
Y por último quiero
solicitarle al Presidente que al momento de aprobar este texto, usted omita la
lectura del articulado. Muchas gracias.
Constancia
Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2008 Senado
En la segunda
vuelta se debe revisar:
1. El umbral se
debe mantener en el 2%.
2. No se debe
revivir la silla vacía.
3. No se deben
modificar las actuales funciones del Consejo de Estado.
4. No se puede
prohibir a concejales y diputados que renunciando a sus curules puedan aspirar
al Congreso.
Firmado, honorable
Senador Samuel Arrieta Buelvas.”[23]
Del
mismo modo, la senadora Cifuentes Aranzazu expresó sus consideraciones y
constancia de esta manera:
“La Presidencia concede el uso de la palabra
al honorable Senador Elsa Gladys Cifuentes Aranzazu:
Presidente, primero
para destacar la forma como usted ha dirigido esta sesión, me parece que usted
ha sido garantista, que usted tiene suficiente experiencia y habilidad y
conocimiento de los procedimientos parlamentarios y eso hay que destacarlo y
quiero también hacerle un reconocimiento a nuestro Secretario, quien en mi
concepto es un fusible para nosotros en el conocimiento del reglamento y de la
ley y por algo lo han reelegido y por algo es como nuestra tranquilidad en unas
decisiones tan trascendentales que aquí se toman.
Segundo, pedirle al
señor Ministro del Interior, a él y a su equipo de trabajo felicitarlos por
este trabajo, pero también que le diga al señor Presidente de la República que
el juicioso debate que hoy se ha dado profundo y extenso debate un día donde
normalmente a uno lo reclaman en sus regiones significa un respaldo hacia el
señor Presidente, esto tiene que significar para él una especie de bálsamo en
este momento tan difícil por el que está pasando el país, que el Presidente
sepa que tiene una bancada de gobierno disciplinada, coherente, que discute,
que respeta la diferencia, que escucha a la oposición, pero que estamos firmes
ahora más que nunca.
Y tercero, a manera
también de constancia la voy a dejar en Secretaría, pero simplemente enuncio en
qué sentido va dirigida: primero, el partido Cambio Radical, a petición de
nuestro Presidente, no quisiera que en ningún momento de esta discusión se vaya
a revivir la posibilidad de inhabilitar a concejales y a diputados, no
compartimos esa iniciativa.
(…)
Constancia
Acudo a los
ponentes y congresistas en general sobre el presente proyecto de Acto
Legislativo para incluir en el próximo informe de ponencia para plenaria de
Senado y en las respectivas conciliaciones tener en cuenta en uno de los
parágrafos del artículo 3º de la Reforma Política en curso y en el marco de la
financiación política y electoral incluir la Gratuidad del trasporte público el
día de todas las elecciones y que los recursos que pague el Estado por este
costo sea incluido como parte de los aportes a las diferentes campañas y
partidos. Solicito además que en la redacción de la presente reforma o en las
respectivas leyes o reglamentos electorales se obligue a que el escrutinio real
de los votos en toda contienda electoral se inicie y termine a partir de la
hora de cierre de la votación el mismo día de las respectivas elecciones.
Temas propuestos se
incluyen en el próximo debate:
·
No
inhabilitar a concejales y diputados.
·
Principio
de Gratuidad en el trasporte el día de elecciones.
·
Inicio
de escrutinios el mismo día de elección desde el momento de su cierre.
·
Fortalecer
la institucionalidad del Consejo Nacional Electoral, Consejo de Estado.
Presentada por
honorable Senadora Elsa Gladys Cifuentes Aranzazu.”[24]
Por
último, la senadora Rodríguez Rodríguez anunció dos constancias que fueron leídas
por la Secretaría de la Comisión. En
cuanto a la materia de la norma acusada, se expuso lo siguiente en la sesión
objeto de análisis:
“Por disposición de
la Presidencia, por Secretaría se da lectura a la siguiente constancia:
Constancia
El ejercicio de los
deberes que confiere la voluntad popular exige permanencia y compromiso en el
cumplimiento de los programas presentados a consideración del elector.
Para evitar que
candidatos elegidos para períodos fijos defrauden la voluntad o representación
del elector, es necesario conservar en el articulado del Proyecto de Acto
Legislativo 106 de 2008 Cámara, 12 de 2008 Senado, el artículo aprobado en
primera vuelta por la honorable Cámara de Representantes que propone modificar
el numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política, el cual expresa que
la renuncia al cargo no elimina la inhabilidad para aspirar a otro cargo.
Solo aplicando las
reglas claras en este sentido, logrará recuperarse la credibilidad del
ciudadano en las instituciones públicas, y en la representatividad de los
cargos de elección popular.
Firmado, honorable
Senadora Carlina Rodríguez Rodríguez.
Constancia
Artículo 20 del Proyecto de Acto Legislativo
Adiciona al numeral
del artículo 179 de la Constitución la expresión: “La renuncia a alguno de
ellos no elimina la inhabilidad”..
Lo único que hace
es ratificar lo consagrado por el Constituyente de 1991, que quiso evitar la
interceptación de los períodos entre los elegidos para corporaciones públicas y
cargos uninominales.
La mayor razón para
interpretar esta intención de los constituyentes autores de nuestra Carta Magna
vigente es la de evitar que los ciudadanos elegidos popularmente interrumpan su
período para el cual fueron elegidos, atendiendo a la voluntad de sus
electores.
Es un acto de
irresponsabilidad e irrespeto con el elector que se proponga un programa de
gobierno o un proyecto político para desarrollar durante un lapso de tiempo
fijo, determinado por la Constitución y la ley, para posteriormente
arrepentirse de él o hacer su dejación con la ambición de ostentar otro
encargo, también de elección popular, pero en otra corporación o cargo público.
El criterio de las
renuncias en este proyecto de acto legislativo enfatiza el artículo 8° que
ellas deben ser justificadas, motivadas y aceptadas por la respectiva corporación¿
luego para ser coherentes con el texto total del espíritu de esta reforma, no
pertenecer a una corporación con el fin de proponerse a otra de la misma
naturaleza, puesto que la elección popular a un cuerpo colegiado a un cargo
público, no es más que representar a un sector de la sociedad a quien se le
venden unas tesis y unos programas para cumplir sin renunciar a ellos. ¿O será
que estos principios se revalúan cada vez que el capricho de un candidato o
elegido deliberadamente le dé por cambiarlos?
Más adelante este
mismo artículo, que propone la enmienda del artículo 134 superior, plantea que
la renuncia voluntaria y no justificada, no producirá como efecto el ingreso de
quien corresponda en la lista… será rubricada la renuncia a una corporación o
cargo público, el hecho de indicar que pretende someterse a una nueva elección
sin haber cumplido el período para el cual se hizo elegir popularmente. ¿Y
luego repetir el mismo ejercicio en otras elecciones y así sucesivamente?
¿Será que este
juego es serio en nuestra democracia debilitada permanentemente por los
esguinces que les inventamos a las normas establecidas responsablemente?
Si analizamos en su
conjunto, el contenido total del numeral 8 (art.
Ejemplo evidente de
lo anterior es si un Gobernador, Alcalde, Diputado o Concejal actuales, quienes
fueron elegidos por cuatro años, iniciando el 1º de enero de 2008 y terminando
el 31 de diciembre de 2011, aspiran en el
Todo lo anterior
nos demuestra que estas pretensiones ameritan mirarlas en su esencia objetiva,
puesto que pretender abandonar por espacio de año y medio una responsabilidad
de delegación popular soportada por miles de votos es demasiado delicado y mucho
más cuando se habla de un período completo cuya revocatoria debe ser también de
voluntad popular, si no existieren causales de tipo judicial. No es lo mismo
cuando por precepto constitucional se emplea el recurso de revocatoria del
mandato, exigido por los mismos electores, quienes al examinar el cumplimiento
de los programas que los elegidos uninominalmente incumplen, para que sea el
mismo pueblo quien lo derogue y elija otro que le dé garantías. Pero para el
caso de los plurinominales no existe este recurso, luego debemos interpretarlo
integralmente y no perder la sana intención con que tanto el constituyente del
91 quiso dejar plasmada en este artículo, como el constituyente primario que al
momento de elegir a sus gobernantes o representantes lo hace por la totalidad
del tiempo para el cual se postuló y no por fracciones de él, cuando por
voluntad personal le da por abandonar su responsabilidad, rompiendo con todas
las reglas de seriedad, cohesión y unidad de criterio, que deben tener nuestros
actuales dirigentes, tan cuestionados por todas las razones que a diario se
presentan, las cuales debemos derrotar, rompiendo todos los vicios y esguinces
que colocamos para burlar las normas.
El Consejo Nacional
Electoral en la reglamentación transitoria que hiciera por instructivo número
01 de 2003, referente al Acto Legislativo 01 de 2003, manifestó que se crea una
incompatibilidad de períodos para el aspirante cuando estos coinciden en el
tiempo.
La Corte
Constitucional por Sentencia C-332 de 2005 declaró inexequible esta misma
enmienda, pero no por inconstitucional, sino por haberse violado en plenaria el
principio de consecutividad que deben tener los trámites de actos legislativos,
al proponerse modificaciones o adiciones después del 4º debate.
Cita textual: (…)
Por tanto, no hubo una voluntad de la Plenaria del Senado de la República
durante la segunda vuelta, con relación a la reforma al régimen de
inhabilidades de los congresistas. Se quebró, entonces, el principio de
consecutividad, al omitirse en el trámite en el Senado, en segunda vuelta de un
Acto Legislativo, cualquier tipo de manifestación que represente la realización
de uno de los debates constitucionalmente exigidos (…).
Firmado honorable
Senador (sic)
Carlina Rodríguez Rodríguez.”[25]
4.1.5.
Cuarto debate. Plenaria del Senado de la República
Para
el cuarto debate, efectuado en la Plenaria del Senado de la República, fueron
presentados dos informes de ponencia. El
primero, que propone dar curso a la iniciativa, fue propuesto por los senadores
Armando Benedetti Villaneda, José Darío Salazar Cruz, Elsa Gladys Cifuentes
Aranzazu y Samuel Arrieta Buelvas.[26] En ella se expuso nuevamente la estructura
general del proyecto, en idénticos términos que los debates anteriores. Igualmente, se puso de presente (i) las proposiciones aditivas
presentadas por los senadores Javier Cáceres Corrales y Carlina Rodríguez,
sobre materias distintas a la analizada en esta sentencia; y (ii) una síntesis de las constancias
formuladas en el tercer debate, destacándose las de las senadoras Cifuentes
Aranzazu y Rodríguez Rodríguez.[27] Por último, propuso pliego de modificaciones
y articulado, en el cual no se incluye texto alguno relacionado con la reforma
al artículo
La
ponencia negativa fue presentada por el senador Jesús Ignacio García Valencia,
la cual solicita el archivo de la iniciativa.[28]
La
discusión y votación del Proyecto de Acto Legislativo en la Plenaria del Senado
durante la primera vuelta, tuvo lugar en la sesión del 15 de diciembre de 2008,
de la que da fe el Acta 36 de la misma fecha, luego de su anuncio en la sesión
del 11 de diciembre del mismo año.[29]
En esta sesión se encuentra que durante el debate no se hizo ninguna mención
acerca de la materia de que trata el texto acusado, como tampoco de las
constancias que sobre el particular se consignaron en la ponencia
afirmativa. Así, fue votado
afirmativamente el articulado propuesto en la ponencia mayoritaria la cual,
como se dijo, no hace referencia alguna al asunto de la inhabilidad de los candidatos
al Congreso que ejerzan cargos con periodo coincidente al que se postulan.[30]
4.1.6.
Conciliación en primera
vuelta
Amparadas
en la idea de que existieron discrepancias en los textos aprobados por la
Cámara de Representantes y el Senado de la República, las cámaras decidieron
conformar Comisión Accidental de Conciliación, la cual rindió el informe
correspondiente ante las plenarias, publicado en la Gaceta 943 del 15 de
diciembre de 2008 para el caso del Senado de la República y la Gaceta 944 de la
misma fecha, respecto de la Cámara de Representantes.
En
este informe se propuso, entre otros asuntos, acoger “el artículo 20 aprobado por la Cámara”. Por lo tanto, en el articulado se incluyó
la norma siguiente:
“Artículo
16. El
numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política quedará así:
“8. Nadie podrá ser
elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y
un cargo si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere
parcialmente. La renuncia a alguno de
ellos no elimina la inhabilidad.””.
El
texto conciliado fue aprobado por la Plenaria del Senado, en sesión del 16 de
diciembre de 2008, consignada en el Acta 37 de la misma fecha. La aprobación fue realizada por votación
ordinaria, sin que se realizaran intervenciones dentro de la apertura del
debate del informe preparado por la Comisión Accidental.[31] Idéntica actuación se llevó a cabo en la
sesión plenaria de la Cámara de Representantes de la misma fecha, incorporada
en el Acta 159. Sin embargo, en este
último caso sí se presentaron intervenciones acerca del informe de conciliación
durante la apertura del debate, una de ellas relacionadas con el artículo 16
antes transcrito. Así, el representante
Luna Sánchez señaló durante la plenaria
“Pero también
estamos expresando una preocupación, señor Presidente, respecto al artículo 16
del texto, que pretende modificar el artículo 179 de la Carta Política, y lo
estamos expresando, porque creemos, que con ese artículo que pretende prohibir
la participación política para personas que hacen parte de corporaciones
públicas, como las juntas administradoras locales, como los Concejos municipales,
como las asambleas departamentales, dándoles la opción de participar con una
serie de requisitos en elecciones distintas, pues definitivamente lo que genera
es atentar contra una nueva generación, que lo único que ha pretendido hacer en
política, es comenzar desde la base, es comenzar desde el principio, de ir
ascendiendo poco a poco, de acuerdo a sus logros.
Pensamos que
prohibir, que un Concejal de un municipio, pueda acceder, a ser elegido
Diputado de un departamento, o en su defecto, un Diputado de un departamento,
pueda acceder a ser elegido Congresista, genera, claramente, una violación al
principio de la igualdad. Por eso, hacemos énfasis en estas dos normas, para
que ojalá en el debate de la Comisión Primera nos acompañen en la modificación
de las mismas, debido a que lo vamos a expresar.”[32]
Por
último, debe resaltarse que el Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 375 de la Constitución, publicó el texto del
articulado aprobado en primera vuelta, actuación que consta en el Decreto 612
del 27 de febrero de 2009, contenido en el Diario Oficial No. 47.276 de la
misma fecha.
4.2. Trámite en segunda vuelta
4.2.1.
Quinto debate. Comisión Primera de la Cámara de Representantes
Para
el quinto debate en la Comisión Primera de la Cámara fueron puestos a
consideración tres informes de ponencia. El primero de ellos, presentado por
los representantes Gustavo Puentes Díaz, Heriberto Sanabria, Carlos Motoa,
Rosmery Martínez, Orlando Guerra, Óscar Arboleda, Carlos Ávila, Edgar Gómez,
Odín Sánchez y Carlos Soto.[33] En su pliego de modificaciones proponen un
nuevo texto, relacionada con el “artículo
16 del texto aprobado en primera vuelta, modificatorio del numeral 8 del
artículo 179 de la Constitución Política, referido a la inhabilidad que se impondría
para aquellos servidores de elección popular, para aspirar a otros cargos de la
misma naturaleza cuando los períodos coincidan en el tiempo. || Con el objeto de lograr gradualidad en la
aplicación de una norma con impacto profundo en el sistema político y
electoral, se propone adicionar un parágrafo transitorio del siguiente tenor:
Parágrafo transitorio. La inhabilidad establecida en el numeral anterior no
aplicará para quienes hayan renunciado un año antes de la realización de las
elecciones para el Congreso de la República en el año
Los
representantes Germán Olano Becerra, Guillermo Rivera Flórez, Jorge Homero
Giraldo y Jaime Durán Barrera presentaron informe de ponencia, el cual no
establece modificaciones al texto acusado que fuera objeto de aprobación en
primera vuelta.[35]
Finalmente, el representante Franklin Legro Segura puso a consideración informe
de ponencia en el que propone un nuevo articulado al aprobado en primera
vuelta, el cual excluye toda referencia a la reforma del artículo
La
discusión y votación del Proyecto de Acto Legislativo en quinto debate se
realizó en la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes del
23 de abril de 2009, consignada en el Acta 35 de la misma fecha, luego de su
anuncio en la sesión del 22 de abril del mismo año. En aquella sesión, se dio
lugar a la discusión del apartado acusado, presentándose intervenciones que
apoyaban o se oponían al mismo.[37]
Luego, cuando se procedió al debate y aprobación del articulado, la Comisión
aprobó el texto acusado, conforme a la redacción propuesta en el informe de
ponencia presentado por los representantes Puentes Díaz et al. y a la proposición aditiva puesta a consideración de la
Comisión por el representante Tarquino Pacheco –coordinador de los ponentes- y
profusamente discutida. Al respecto, en el Acta se advierte lo siguiente:
“Presidenta:
Señor Secretario,
sírvase leer el artículo.
Secretario:
Sí Presidenta, la
modificación que plantea el honorable Representante coordinador ponente, es en
el parágrafo transitorio reducir de un año a seis (6) meses y queda de la
siguiente manera el artículo completo.
Artículo 16. El numeral 8º del artículo 179 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 179. Numeral 8º. Nadie podrá ser elegido para más de una
corporación a cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los
respectivos periodos coinciden en el tiempo así fuere parcialmente; la renuncia
a algunos de ellos no elimina la inhabilidad.
Parágrafo Transitorio. La inhabilidad
establecida en el numeral anterior, no aplicará para quienes hayan renunciado
seis (6) meses antes de la realización de las elecciones para el Congreso de la
República del año 2010.
Presidenta:
En consideración el
artículo leído, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, ¿aprueba la comisión?
Secretario:
Ha sido aprobada la
proposición leída de la ponencia base, con la modificación que plantea el
honorable Representante Tarquino Pacheco y con la constancia de la secretaría,
de que obtiene la mayoría exigida en la Constitución y la ley para el trámite
de los proyectos de acto legislativo en segundo vuelta.”[38]
4.2.3.
Sexto debate. Plenaria de la Cámara
de Representantes
Para
el sexto debate, celebrado en el Plenaria de la Cámara de Representantes fueron
puestos a consideración tres informes de ponencia. El primero de ellos, elaborado por los
representantes Tarquino Pacheco, Odín Sánchez, Orlando Guerra, Gustavo Puentes,
Heriberto Sanabria, Carlos Motoa, Rosmery Martínez, Óscar Arboleda, Carlos
Ávila, Edgar Gómez, William Vélez y Carlos Soto. En el informe se propone idéntico texto al
artículo 16 aprobado en quinto debate.[39]
El
segundo informe estuvo a cargo del representante Luna Sánchez. En él se sugiere
la supresión del mencionado artículo 16.[40]
El tercero, propuesto por los representantes Germán Olano, Guillermo Rivera,
Jorge Homero Giraldo, incluye un articulado en el que se retoma la redacción
del texto acusado que fue aprobada en primera vuelta, es decir, prescindiéndose
del parágrafo transitorio. Sin embargo,
no se hacen explícitas las razones de esa modificación.[41]
La
discusión y votación tuvo lugar en la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes del 7 de mayo de 2009, incorporada en el Acta 175 de la misma
fecha, realizándose el anuncio previo en la sesión del 6 de mayo del mismo
año. En relación concreta con la materia
del texto acusado, durante el debate se presentaron varias proposiciones para
modificar su contenido o suprimirlo del articulado. Una vez negados los
impedimentos presentados por varios congresistas, quienes manifestaban que
tenían interés directo en la materia debido a que tenían familiares que
ejercían cargos de elección popular a nivel regional y local, se dio lugar a la
discusión y votación del artículo 16, etapa en la que se dio lugar a la
controversia al interior de la Plenaria que sirve de soporte fáctico al cargo
por trámite irregular de la solicitud de votación nominal, planteada por los
demandantes. El procedimiento sobre el particular, que se transcribe in extenso, fue surtido del siguiente
modo:
“Secretario General, doctor Jesús Alfonso
Rodríguez C., informa:
Negado.
Han sido ya
evacuados todos los impedimentos de este artículo señor Presidente, si usted lo
autoriza le podemos dar lectura y trámite a las proposiciones.
Hay una proposición
que ya fue leída, está una del doctor David Luna, está una de Darío Bustillo y
hay otra suscrita por Lucero Cortés y otros.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez Montes
de Oca:
¿Cuáles no han sido
leídas señor Secretario?
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
El doctor, la del
doctor David Luna y la de la doctora Lucero Cortés, tienen el mismo propósito,
suprimir el parágrafo transitorio.
Suprimir el
parágrafo transitorio propone el doctor David Luna.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez de
Oca:
En consideración
las proposiciones del Representante, tiene la palabra el doctor David Luna.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Suprimir el
artículo 16, es la propuesta del doctor David Luna.
Intervención del honorable Representante, David Luna
Sánchez:
Gracias Presidente.
De manera
sistemática durante debates que se han adelantado en la Comisión Primera y en la
Plenaria de la Cámara, he solicitado la supresión de este artículo.
En la última Sesión
de la Comisión Primera volví y presenté la misma proposición, sin embargo, en
el momento que se iba a poner a consideración esa proposición, no existía el
quórum suficiente para votarla, motivo por el cual yo accedí a dejarla en
calidad de constancia y los miembros de la coalición de Gobierno accedieron a
crear una prohibición, porque eso no es una inhabilidad, para que Concejales y
Ediles, Diputados y otros funcionarios, no pudieran aspirar, si no renunciaban
seis meses antes.
Hoy, o esta noche ,
o esta mañana como lo quiera usted denominar, vuelvo a presentar la proposición
y hay una propuesta adicional presentada tengo entendido por el Partido
Liberal, que aumenta ese tiempo, ya no a seis meses, sino a un año, me parece
maravilloso que todos los colegas o gran parte de los colegas estén de acuerdo
con esa propuesta, porque esa es la democracia, unos ganamos y otros perdemos,
pero los que perdemos, que podemos ser muy pocos en la noche de hoy, sí
queremos que quede claridad sobre nuestros votos a propósito de esta proposición.
Esta proposición no
necesita mayoría calificada, entre otras razones porque va ser negada, motivo
por el cual nosotros sí insistimos en la necesidad de votarla nominalmente
Presidente.
Mantenemos esa
propuesta porque queremos dejar expresado que no estamos de acuerdo con esta
prohibición, ya las razones las expresamos en debates anteriores y no creo que
hoy sea necesario repetirlas, pero lo que no nos pueden pedir, es que no
solamente retiremos la proposición para que la dejemos en calidad de constancia,
sino que adicionalmente aceptemos el aumento temporal de seis meses a un año,
lo cual no compartimos Presidente. Muchas gracias.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez de
Oca:
Presidencia.
Doctor David Luna, la
Cámara aprobó no someter votación nominal, por lo tanto se somete a
consideración la proposición presentada por el Representante a la Cámara David
Luna, se abre la discusión, anuncio que va cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la
Cámara de Representante?
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Ha sido negada
Presidente.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez Montes
de Oca:
Continúe con el
Orden del Día.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Hay otras
proposiciones.
Parágrafo
Transitorio. La inhabilidad establecida en el numeral anterior no aplicará para
quienes hayan renunciado un año antes de la realización.
Intervención del honorable Representante David Luna
Sánchez:
Al doctor Odín
Sánchez siempre lo ponen y lo traen acá a hacer el trabajo sucio, cuándo no
permite usted dar no solamente los debates sino atenta contra la democracia,
tenga pantalones doctor Odín, siempre lo traen a hacer el trabajo sucio, quién
sabe a cambio de qué, quién sabe a cambio de burocracia, de clientelismo, de
corrupción, no hay derecho que eso pase en este Congreso.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez Montes
de Oca:
Señor Secretario,
continúe con la proposición.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Parágrafo
Transitorio. La inhabilidad establecida en el numeral anterior no aplicará para
quienes hayan renunciado un año antes de la realización.
De la anterior
proposición se deja constancia en el acta del voto positivo del Representante
Santiago Castro, de la proposición del doctor David Luna.
La inhabilidad
establecida en el numeral anterior, no aplicará para quienes hayan renunciado
un año antes de la realización de las elecciones para el Congreso de la
República en el año 2010.
Firma, Héctor Faber
Giraldo.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez Montes
de Oca:
En consideración la
proposición leída, tiene la palabra el doctor Germán Varón.
Intervención del honorable Representante Germán Varón
Cotrino.
La proposición para
poder dejar por lo menos constancia de no estar de acuerdo fue la que presentó
el doctor David Luna en el sentido de suprimir las inhabilidades, que creo que
el doctor Santiago la votó positiva, ¿cierto?, Lo que quiero es dejar
constancia que también la voto positiva en el sentido de quitar las
inhabilidades.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez Montes
de Oca:
Se ha presentado
una constancia señor Secretario, tome atenta nota de las constancias
presentadas.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
La inhabilidad
establecida, es la otra proposición señor Presidente …
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez Montes
de Oca:
Adelante con la
proposición señor Secretario.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
La inhabilidad
establecida en el numeral anterior no aplicará para quienes hayan renunciado un
año antes de la realización de las elecciones para el Congreso de la República
en el año 2010.
Firman, Héctor
Faber Giraldo, José Thyrone Carvajal, Bérner Zambrano, Marino Paz, Oscar, y
otras firmas.
Sométala a
discusión y aprobación.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez Montes
de Oca:
Se abre la
discusión, tiene la palabra el Representante Dussán.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Con el voto
positivo para la proposición del doctor Luna del doctor Oscar Arboleda y del
doctor Fernando de la Peña.
Intervención del honorable Representante Luis Enrique
Dussán López:
Creo que no es
necesario a estas alturas después del esfuerzo que hemos hecho, que vicien el
proyecto, que vicien el Acto Legislativo, el doctor David Luna pidió una
votación nominal y es obligatorio
hacerlo y cabe fácilmente una demanda en el procedimiento.
Entre otras cosas
porque muchos de los aquí presentes estamos de acuerdo con esa proposición,
quiero dejar esa constancia, ojalá reabramos el artículo y lo votemos
nominalmente, pero si no, quiero dejar mi constancia del voto afirmativo, para
quitar las inhabilidades a los Concejales y Diputados en las próximas
elecciones del Congreso. Gracias Presidente.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez Montes
de Oca:
Tiene la palabra el
Representante Motoa.
Intervención del honorable Representante Carlos
Fernando Motoa Solarte:
Muchas gracias
Presidente.
Después de 10
minutos y evidenciar la violación clara y ostensible al Reglamento, aquí se
solicitó claramente una votación nominal por parte de un compañero, el doctor
David Luna, aquí no se sometió a votación la proposición que además yo suscribí
y otros compañeros de la Plenaria de la Cámara, no se abrió la votación, no
pudimos votar, no pudimos acompañarla, se solicitó una votación nominal que
tampoco fue respetada.
Me parece Ministro,
con todo el respeto y compañeros de la Cámara, que se ha llevado en un buen
orden, con todo el respeto, con toda la claridad este debate, no vengamos ahora
a las 2 y cuarto de la mañana a nulitar un proyecto que es fundamental para el
Estado Colombiano.
¿Qué estamos
presentando nosotros? Una posibilidad de que los Concejales y Diputados aspiren
al Congreso de la República, que no sea este órgano el que le limite esa
posibilidad, que no establezcamos nosotros una prohibición que hoy en día la
Carta Política no la contiene.
Me parece que ese
elemento de quitar la competencia, vi una Reforma Constitucional, que viola
ostensiblemente la ley orgánica del Congreso, pues no es la presentación que
este Congreso quiere presentar a la opinión pública, quiere presentar al país,
así que acompaño la propuesta del doctor Dussán, que se reabra la votación y
que se vote nominalmente como lo solicitó el doctor David Luna.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez Montes
de Oca:
Secretario,
continúa con la lectura de la proposición.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Ya fue leída …
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez Montes
de Oca:
Anuncio que va a
cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la honorable Cámara de Representantes?
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Aprobada señor
Presidente, de acuerdo al registro electrónico por las mayorías exigidas en la
Constitución Política y en la ley la proposición leída.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez Montes
de Oca:
Siguiente punto del
Orden del Día…
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Hay dos
proposiciones que ya no tienen lugar al haber sido aprobada la anterior, se
dejan como constancia.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez Montes
de Oca:
El otro artículo señor
Secretario.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
No, hay que votar
el resto del artículo, que dice:
Nadie podrá ser
elegido para más de una Corporación o cargo público para una Corporación y un
cargo si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere
parcialmente la renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.
Hay que votar esa
parte del artículo señor Presidente, sométala a votación, del artículo 16.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez Montes
de Oca:
Se abre la
discusión del artículo leído, tiene la palabra el Representante Motoa.
También soy
demócrata como el doctor Germán, no se preocupen …
Intervención del honorable Representante Carlos
Fernando Motoa Solarte:
Solicito a la
Plenaria y a la Mesa Directiva que se vote nominalmente esta proposición.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez Montes
de Oca:
Continúa la
discusión, anuncio que va cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la honorable Cámara
de Representantes el artículo leído?
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Ha sido aprobado
señor Presidente.
Dirección de la Presidencia, doctor Odín Sánchez de
Oca:
Continúe señor
Secretario.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.,
informa:
Con las mayorías
exigidas en la Constitución de acuerdo al registro, con la asistencia de 105
Representantes y por unanimidad.”[42]
A
pesar de la complejidad de la discusión, la Corte advierte que fue aprobado el
texto del artículo 16 de la ponencia presentada por los representantes Pacheco et al., incluida la modificación de que
trata la proposición puesta a consideración de la Plenaria por el representante
Giraldo, que inaplicaba la inhabilidad a los servidores públicos que
renunciaran un año antes a la fecha de las elecciones para Congreso de
2010. Esta conclusión se verifica en el
texto definitivo aprobado por la Cámara, que consta en la Gaceta del Congreso
313 de 2009. En este documento se
encuentra la siguiente disposición:
“Artículo 16. El numeral 8 del artículo 179 de la Constitución
Política, quedará así:
Artículo
179.
(…)
“8. Nadie podrá ser
elegido para más de una Corporación o cargo público, ni para una Corporación y
un cargo si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere
parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.
Parágrafo
transitorio.
La inhabilidad establecida en el numeral anterior no aplicará para quienes
hayan renunciado un año antes de la realización de las elecciones para el
Congreso de la República en el año 2010.
4.2.4.
Séptimo debate. Comisión Primera del Senado de la República
Para
el séptimo debate, celebrado en la Comisión Primera del Senado de la República,
fue presentado informe de ponencia por parte de los senadores Armando
Benedetti, José Darío Salazar, Samuel Arrieta y Elsa Gladys Cifuentes. El informe hizo referencia a las discusiones
que sobre el artículo acusado se realizaron en la Cámara de
Representantes. Del mismo modo, se
sintetizaron las intervenciones de la Audiencia Pública celebrada en la
Comisión, las cuales manifestaron el desacuerdo sobre la inhabilidad a los
mandatarios regionales para acceder al Congreso. Basándose en estas reflexiones, los ponentes
incluyeron en su pliego de modificaciones la supresión del artículo 16 aprobado
en sexto debate. Sobre el particular,
dicho pliego indicó que “12. Con el objeto
de fijar el término de excepción a la inhabilidad propuesta por la modificación
al artículo 179 Constitucional, en tres meses. Quienes hayan renunciado a sus
respectivos cargos, antes de esta fecha, podrán aspirar a cargos con períodos
coincidentes.|| 13. Por no guardar
estrecha relación con el objeto, se propone la eliminación del artículo 16,
modificatorio del numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política.”[43]
Del
mismo modo, el senador Jesús Ignacio García Valencia propuso ponencia negativa,
con el fin que la Comisión archivara el Proyecto de Acto Legislativo.[44]
La
discusión y votación del Proyecto en séptimo debate se llevó a cabo en la
sesión de la Comisión Primera del Senado del 28 de mayo de 2009, contenida en
el Acta 42 de la misma fecha, luego del anuncio efectuado en la sesión del 27
de mayo del mismo año. En a sesión, se aprobó la ponencia mayoritaria que
previó la exclusión del artículo 16 aprobado en sexto debate. En dicha discusión, igualmente, se realizaron
algunas consideraciones puntuales acerca de la inconformidad de la Comisión de
inhabilitar a los mandatarios locales para postularse al Congreso. Inclusive, se hizo referencia expresa a las
irregularidades de trámite en relación con el artículo acusado, el cual había
sido incluido reiteradamente en la Cámara de Representantes y negado en el
Senado. Sobre el particular, el senador
Juan Carlos Vélez Uribe expresó los argumentos siguientes:
“Otro caso que es
lo que tiene que ver con la inhabilidad de los concejales y diputados, yo como
que me he vuelto insistente en ese tema, porque uno como que dice las cosas y
nadie le para bolas.
Miren, yo tengo
aquí el artículo 226 de la Ley 5ª y aquí nosotros a sabiendas de que este
artículo existía, en el primer debate en la primera vuelta en la Comisión
Primera del Senado, de esta Reforma Política, dejamos aquí una constancia y
aquí traigo a colación lo que yo dije y que está en el Acta de esa sesión, con
respecto a la inhabilidad de concejales y diputados y es así. Un parrafito.
También me parece
importante que se elimine la propuesta planteada por la Cámara de
Representantes, en la cual no se les daba la posibilidad a los concejales o a
los diputados actuales para poder participar en la próxima contienda electoral
del Congreso de la República.
Me parece que ahí
se están violentando derechos fundamentales, en cuanto que ellos participaron a
elección a los concejos municipales o a las asambleas departamentales, pues no
existía esta norma constitucional y por lo tanto pues le estaríamos cambiando
sus condiciones y de esa manera pues habría una violación a los derechos
fundamentales.
Eso se retiró y voy
a esto señor Ministro, ya no aparece aquí, como no apareció en el primer debate
en la primera vuelta, entonces en la conciliación se volvió a incluir y se
aprobó, sin embargo aquí dice el artículo 226, materias que pueden debatirse y
habla del artículo, se refiere al artículo 375 que es de la Constitución que
habla del principio de la unidad de materia, el principio de la consecutividad,
y dice: en la segunda vuelta, solo podrán debatirse iniciativas presentadas en
la primera. Las negadas en este período no podrán ser consideradas nuevamente.
Entonces yo quiero
dejar esa constancia señor Ministro, porque seguramente en la conciliación, van
a tratar de meter otra vez la inhabilidad para concejales y diputados. Y bajo
este supuesto, el artículo 226 que desarrolla el inciso 3° del artículo 375 de la
Constitución, bajo ese supuesto, no puede incluirse la inhabilidad para los
concejales y los diputados.”[45]
Adicionalmente,
senadores del Partido Conservador dejaron una constancia, en el que ampliaron
las razones expresadas en el debate para negar el artículo 16 aprobado en sexto
debate.[46]
4.2.5.
Octavo debate. Plenaria del Senado de la República
Para
el último debate del Proyecto de Acto Legislativo fueron puestos a
consideración del Senado dos informes de ponencia. El primero, suscrito por los senadores
Armando Benedetti V., José Darío Salazar C. Samuel Arrieta B., Elsa Gladys
Cifuentes A., Jesús I. García y Gustavo Petro Urrego. En ella se hace una síntesis del debate
surtido en la Comisión Primera del Senado, en la que la única mención al texto
acusado fue indicar que la Comisión había procedido a la “Supresión
del artículo modificatorio del artículo 179, N 8 CP relativo a la inhabilidad
por periodos coincidentes.”[47] Las proposiciones, el pliego de
modificaciones y el articulado propuesto no contienen ninguna referencia al
texto acusado.
El
segundo informe de ponencia fue presentado por el senador Jesús Ignacio García
Valencia. Este documento, de manera análoga a los presentados en etapas
anteriores del trámite, solicita el archivo de la iniciativa, sin que haga
comentarios particulares sobre el asunto objeto de debate.
La
discusión y aprobación del Proyecto en octavo debate tuvo lugar en la sesión de
la Plenaria del Senado del 17 de junio de 2009, contenida en el Acta 62 de la
misma fecha, previo anuncio realizado en la sesión del 16 de junio del mismo
año. La plenaria adoptó un articulado que no expresa disposición alguna en
relación con la inhabilidad por periodos coincidentes.[48] Durante el debate no se hizo mayor referencia
a la materia, salvo algunas consideraciones aisladas de los senadores Alfonso
Núñez Lapeira[49]
y Juan Carlos Vélez Uribe,[50]
insertas en el debate de materias diferentes y que, en cualquier caso, se
limitan a reafirmar la decisión adoptada por la Comisión de excluir dicha
inhabilidad y a exponer la presunta comisión de un vicio de trámite al “revivir” esa norma por parte de la
Cámara de Representantes. Debe
insistirse en que esas referencias no hicieron parte de una apertura de la
discusión sobre el asunto específico de la inhabilidad por periodos
coincidentes de que trata el artículo 179-
4.2.6.
Conciliación en segunda
vuelta
El
informe de la Comisión Accidental de Conciliación, producido con la idea de
resolver las presuntas discrepancias entre los textos aprobados por las
cámaras, fue publicado en la Gaceta 533 del 18 de junio de 2009, para el caso
del Senado de la República, y en la Gaceta 534 de la misma fecha, respecto de la
Cámara de Representantes. En este
documento se propuso a las Plenarias acoger lo que, en criterio de la comisión
accidental, era el texto aprobado en sexto debate por la Plenaria de la Cámara,
para lo cual expuso lo siguiente:
“Artículo 13. Se acoge artículo 16 de la numeración del texto
acogido por la Cámara de Representantes, de la siguiente manera:
El numeral 8 del
artículo 179 de la Constitución Política, quedará así:
8. Nadie podrá ser
elegido para más de una Corporación o cargo público, ni para una Corporación y
un cargo si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere
parcialmente. La renuncia un (1) año antes de la elección al cargo al que se
aspire elimina la inhabilidad.[51]
Parágrafo
transitorio: La inhabilidad establecida en el numeral anterior no aplicará para
quienes hayan renunciado al menos seis (6) meses[52] antes del
ultimo día de inscripciones para la realización de las elecciones al Congreso
de la República en el año
El
informe de conciliación fue aprobado por las Plenarias del Senado y de la
Cámara de Representantes, en sendas sesiones celebradas el 19 de junio de 2009
(Actas 64 y 189, respectivamente). La votación de los informes fue de carácter
ordinario en la Cámara y nominal en el Senado, sin que se entrara a debatir el
texto acusado, salvo algunas intervenciones expresadas en la Plenaria de la
Cámara de Representantes, que expresaron distintos argumentos a favor y en
contra del artículo sobre inhabilidad de periodos coincidentes.[53]
5.
Requisitos
de procedimiento para la aprobación de los proyectos de acto legislativo. Principios de consecutividad e identidad
flexible. Reiteración de jurisprudencia
Decisiones
anteriores de la Corte han fijado, de manera reiterada y estable, las reglas
aplicables al procedimiento para la aprobación de los proyectos de acto
legislativo.[54] Por ende, en este apartado la Corte expondrá
una síntesis de dichos criterios, a efectos de definir posteriormente su
aplicación frente a los problemas jurídicos planteados por la demanda de la
referencia y de conformidad con la metodología planteada en el fundamento
jurídico 3 de esta sentencia.
5.1.
El artículo
Sin
embargo, estas reglas de procedimiento no son las únicas que resultan
aplicables a los proyectos de acto legislativo. En efecto, tanto el artículo
227 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso, como la jurisprudencia
constitucional,[55]
han contemplado que al trámite de dichos proyectos son plenamente aplicables
las reglas del procedimiento legislativo ordinario que no sean incompatibles
con los preceptos constitucionales específicos para tales reformas a la
Carta.
La
exigencia de tanto unos como otros requisitos se explica, a la luz de la
jurisprudencia constitucional, en la especial rigurosidad en la comprobación
acerca de la validez del procedimiento legislativo que precede a las reformas
constitucionales aprobadas por el Congreso. No puede perderse de vista que en
este escenario el Legislativo ejerce un poder superior –y por ende, sometido a
mayores exigencias-, que el de “hacer las leyes” de que trata el artículo
Este
nivel de exigencia, debe insistir la Sala, no está fundado en un ánimo
formalista, sino que antes bien, busca preservar el sistema democrático, a
través del estricto acatamiento de las reglas del procedimiento legislativo, en
tanto condiciones que garantizan la deliberación que permite el debate vigoroso
de las propuestas en el Congreso, la protección de los derechos de las minorías
y la identidad entre la voluntad de las cámaras legislativas y los textos
jurídicos productos de la reforma constitucional. Si, como se ha insistido, la actividad del
Congreso como constituyente derivado es, sin duda alguna, la competencia de
mayor envergadura y seriedad que tiene a su cargo el órgano legislativo, es
imperativo sostener que el cumplimiento de las reglas mencionadas debe
verificarse materialmente en ese ámbito de producción normativa. Por lo tanto, corresponde a la Corte
Constitucional efectuar un análisis riguroso del cumplimiento de los requisitos
de trámite, a fin de determinar si la reforma a la Carta es una expresión
genuina de la voluntad democrática del Congreso.
Este
carácter estricto del control de constitucionalidad ha sido sostenido por la
Corte en su jurisprudencia. Así por
ejemplo, en la sentencia C-543/98 (M.P. Carlos Gaviria Díaz),[56]
se expresó que “A la Corte Constitucional
se le ha asignado el control de los Actos Legislativos, pero únicamente por
vicios de procedimiento en su formación (art. 241-
Consideraciones análogas fueron expuestas en la
sentencia C-313/04 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), a propósito del análisis de
constitucionalidad del procedimiento surtido por una de las disposiciones que
integra el Acto Legislativo 1 de 2003.
En esa oportunidad se consideró que “el
método de control judicial del poder de reforma que la Carta le ha otorgado al
Congreso no es igual al que utiliza la Corte Constitucional al efectuar el
juicio de las normas infraconstitucionales, puesto que en el primer evento
dicho cuerpo colegiado está cumpliendo su función constituyente (Art.
En
conclusión, existe un consenso jurisprudencial en el sentido que la exigencia
del cumplimiento de los requisitos de procedimiento para el caso de los Actos
Legislativos es mayor que cuando se trata de normas de índole legal. Ello debido a que la magnitud de las
consecuencias, en términos de afectación de la arquitectura constitucional, que
conlleva el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso, en tanto
constituyente derivado, implica la necesidad inexcusable del cumplimiento de
los requisitos de trámite que, por su naturaleza, vinculan a las decisiones del
legislativo con la deliberación democrática.
Con
base en este enfoque, la Corte ha considerado que a los proyectos de acto
legislativo le son exigibles los siguientes requisitos:[57]
5.1.1.
En materia de iniciativa legislativa, pueden provenir del Gobierno, de los
miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de los
concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al
menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (C.P. Art. 375)
5.1.2. El proyecto debe publicarse en la Gaceta del
Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva (C.P. artículo 157-1 y
Ley 5ª de 1992. Art. 144).
5.1.3
El proyecto debe tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada
de tramitarlo, y a él tendrá que dársele el curso correspondiente (C.P. Art.
160).
5.1.4.
El proyecto deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos, de la
siguiente manera: en la primera legislatura o período ordinario por la mayoría
de los asistentes y en la segunda legislatura o período ordinario por la
mayoría de los miembros de cada Cámara (C.P. Art. 375).
5.1.5.
Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá publicarlo (C.P.
Art. 375).
5.1.6.
Durante el segundo período ordinario solamente pueden debatirse iniciativas
presentadas en el primero (C.P. Art. 375 y Ley 5ª de 1992 Art. 226).
5.1.7.
Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8)
días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación
del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (C.P. Art.
160). Del mismo modo, deberá cumplirse
con el requisito de anuncio previo de la votación en cada uno de los
debates. (C.P. Art. 160).
5.1.8.
Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (C.P. Art.160 y
Ley 5ª Art. 226).
5.1.9.
En el informe para la plenaria en segundo debate, el ponente deberá consignar
la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las
razones que determinaron su rechazo (C.P. Art.160).
5.1.10.
Cuando surjan discrepancias entre las Cámaras respecto del proyecto, ambas
integrarán comisiones de conciliación que procurarán conciliar los textos, y en
caso de no ser posible, definirlo por mayoría (C.P. Art.161).
5.1.11.
El título del acto legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido,
y a su texto precederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA :"
(C.P. Art. 169).
5.2.
Igualmente, para lo que interesa al presente análisis, debe insistirse en que
los proyectos de acto legislativo están sujetos al cumplimiento de los
principios de consecutividad e identidad flexible. El principio de consecutividad, para el
caso particular de los proyectos mencionados, tiene origen en lo previsto en el
artículo
El
aspecto central que define el principio de consecutividad es que los asuntos
que conforman un proyecto de ley o de acto legislativo hayan sido objeto de
debate y decisión (en sentido aprobatorio o denegatorio) tanto en las
comisiones constitucionales permanentes como en las plenarias. Esto implica, en
términos de la jurisprudencia de este Tribunal, que “… el articulado de un proyecto y los temas en él contenidos tienen que
ser debatidos y votados -afirmativa o negativamente- en todas y cada una de las
instancias legislativas reglamentarias, sin que éstas puedan renunciar al
cumplimiento de tal exigencia ni tampoco trasladar la responsabilidad a otra
célula congresional para que el debate sea considerado en una etapa posterior.
Dicho en otras palabras, a través del principio de consecutividad se busca que
la totalidad del texto propuesto en la ponencia sea discutido y aprobado o
improbado por las respectivas comisiones constitucionales permanentes y por las
plenarias, en forma sucesiva y sin excepción, según sea el caso.”[58].
Esta
exigencia, debe anotarse, no está basada simplemente en consideraciones propias
del procedimiento legislativo, sino que está fuertemente vinculada con
presupuestos básicos de la democracia constitucional. En efecto, lo que persigue el principio de
consecutividad es garantizar la debida formación de la voluntad democrática de
las cámaras, de manera tal que cada uno de los asuntos que luego ingresan a ser
parte del ordenamiento jurídico positivo, estén precedidos de una deliberación
suficiente. Como lo ha señalado la
Corte, la importancia nodal del debate de esos asuntos “radica fundamentalmente en el hecho de que, por su intermedio, se
permite madurar la decisión definitiva que en torno a un proyecto de ley o acto
legislativo se va a tomar en el seno de la respectiva célula legislativa. En
otras palabras, busca, por una parte, garantizar el examen de los
parlamentarios sobre las distintas propuestas sometidas a consideración, dando
oportunidad de que incidan en la posición individual que van a asumir, y por la
otra, permitir también la valoración colectiva, en torno a las ventajas y
desventajas que se van a derivar de la decisión por adoptar. || Ahora bien, el
debate, como elemento consustancial del principio de participación política
parlamentaria, es precisamente una manifestación del derecho de deliberación
reconocido a los integrantes del Congreso, de su derecho de hablar, de
expresarse, el cual encuentra respaldo en la representación popular que
detentan todos y cada uno de los miembros que integran las Cámaras. Es pues
expresión de la representación de los ciudadanos, en cuanto a ellos les asiste
el interés de que sus voceros en el Congreso tengan la oportunidad de debatir,
de fijar sus puntos de vista frente al contenido de las distintas iniciativas, en
el entendido que, en todo caso, éstas van dirigidas a producir sus efectos
frente al conglomerado social.”[59]
5.3.
Sin embargo, también debe tenerse en cuenta que el principio de consecutividad
no significa, en modo alguno, que cada uno de los textos –entendidos como
enunciados normativos – deba ser aprobado de forma idéntica en cada uno de los
debates.[60]
Ello debido a que el principio de consecutividad debe analizarse conjuntamente
con el principio de identidad relativa o
flexible, de acuerdo con el cual el articulado estudiado puede sufrir
modificaciones, adiciones o supresiones, a condición que esas alteraciones
guarden conexidad con los asuntos analizados en las etapas anteriores del
trámite legislativo. En otros términos,
el objetivo último del principio de identidad flexible es dotar a las plenarias
– en el caso particular de los proyectos de ley - de la posibilidad de incorporar cambios en el
articulado, conservándose en cualquier caso la unidad temática de la
iniciativa, vista en su conjunto. En palabras de la Corte y en relación
concreta con el alcance del principio de identidad flexible en el trámite de
proyectos de ley, el “concepto
de identidad[61]
comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se
propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática[62].
Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
consideren necesarias (art.
Con
todo, no puede perderse de vista que, como lo ha identificado la jurisprudencia
de la Corte,[67]
el principio de identidad flexible cobra determinadas particularidades para el
caso del trámite de los proyectos de acto legislativo, habida cuenta la
existencia de normas específicas al respecto, como pasa a explicarse:
5.3.1.
Como se indicó en apartado anterior, el artículo 375 Superior establece una
regla particular acerca del principio de identidad flexible en el trámite de
los actos legislativos. Así, el precepto
establece que “en el segundo período sólo
podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”, condicionamiento
que conforme lo ha expresado la Corte en decisiones anteriores,[68]
no puede comprenderse como una prohibición constitucional para que en la
segunda vuelta se introduzcan modificaciones a los textos aprobados por la
primera. En contrario, lo que la norma
prevé es que “en el segundo periodo
deberá adelantarse un debate sobre lo aprobado en el primero, y tal debate, al
tenor de lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta implica la posibilidad de
introducir modificaciones a lo previamente aprobado. [Así las cosas,] del artículo 375 superior sólo se desprende la limitación según la
cual, en el segundo periodo, el debate únicamente puede versar sobre
iniciativas que hayan sido presentadas en el primero.”[69]
Estas
previsiones fueron establecidas, de manera expresa, por parte del legislador
orgánico. Así, el artículo 226 de la Ley
5ª de 1992 reitera la regla fijada por el artículo
5.3.2.
El artículo
5.3.3.
De acuerdo con la cláusula prevista en el artículo 226 de la Ley 5ª/92, al
procedimiento de discusión y aprobación de los actos legislativos resultan
plenamente aplicables, en tanto no sean incompatibles con su naturaleza, las
reglas previstas en los artículos 157, 160 y 161 de la Carta. Por ende, el
contenido concreto de los principios de consecutividad e identidad flexible en
dichos trámites implica que (i) en
cada debate solo puede discutirse los asuntos que hayan sido considerados en
los debates precedentes; y (ii) las
modificaciones y adiciones que se introduzcan deben guardar relación de
conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores del trámite
legislativo.[72]
En
lo que respecta a esa relación de
conexidad, debe acotarse que la jurisprudencia le ha otorgado carácter
cualificado, en el sentido de considerar que no cualquier vínculo adquiere esa
condición, sino que debe de estarse ante una relación verificable. Sobre el particular, el precedente en comento
sostiene que la Corte “... ha descartado
las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido
la Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’[73],
‘estrecha’,[74]
‘necesaria’,[75]
‘evidente’.[76]
En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las
especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al
señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la
esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la
adición es inconstitucional.[77]”[78]
5.3.4.
La jurisprudencia ha contemplado, de manera consecuencial, que la autonomía
normativa de los asuntos no conexos,
está basada en determinadas condiciones de carácter material, no formal. Ello debido a que, como se dijo, la identidad
temática no responde a una comparación de textos, sino de iniciativas. En este orden de ideas, para concluir la existencia
de un asunto nuevo contrario a los
principios de consecutividad e identidad flexible, deberá tenerse en cuenta que
“(i)
un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el
artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente;[79]
(ii) no es asunto nuevo la
adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el
proyecto siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente
debatido;[80] (iii)
la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto en su conjunto, no de
un artículo específico;[81] (iv) no constituye asunto nuevo un
artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula
original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.[82]”
Tratándose de los actos legislativos, se ha precisado que “el concepto de
asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos
temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991.
Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional -un
artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema
acusatorio- guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo -las garantías
del investigado o acusado en el proceso penal-.[83]”[84]
Con
base en estas reglas, el reproche basado en la violación de los principios de
consecutividad e identidad flexible tiene carácter calificado. Al respecto, la Corte ha establecido[85]
que no resulta suficiente demostrar que el texto de la iniciativa es diferente
al aprobado en primera vuelta, sino que es necesario acreditar que esa
divergencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un asunto nuevo no susceptible de
incorporarse en el segundo periodo legislativo. Sobre el particular, se ha
indicado que el parámetro de identificación del asunto es la definición acerca de la institución objeto de reforma. En
consecuencia, no existe una vulneración del principio de consecutividad cuando,
a pesar que el texto no haya sido votado en los ocho debates exigidos, sí se
mantiene la relación de conexidad, del tipo descrito en el numeral anterior,
entre las variaciones de contenido que hayan sido incorporadas a la iniciativa
durante las distintas etapas del trámite legislativo.
Es
conforme a estas consideraciones que la jurisprudencia prevé que pueden
incorporarse cambios en los textos aprobados, incluso considerables, sin que
ello afecte el principio de identidad relativa, siempre y cuando esos cambios
se inscriban en los asuntos del proyecto que han recibido debate previo. Así, se ha previsto que “el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad
relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que
sea posible una consideración aislada de las normas para encontrar diferencias
en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales
diferencias pueden carecer de significación en el contenido de la regulación
del proyecto mirado como un todo.”[86] Bajo estas premisas, la vulneración de
los principios de identidad flexible y consecutividad se estructura cuando la
modificación incorporada en el trámite conlleva un cambio esencial, esto es,
que tiene una significación tal que no permita afirmar que se trata de
modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad (cambios
que son concebidos por las cámaras como fórmulas
concretas que resuelven cuestiones particulares dentro del mismo asunto[87]),
sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los
debates reglamentarios por no haberse considerado en la primera vuelta.[88]
El
concepto de modificación esencial, de acuerdo con el mismo precedente, se
determina a partir de la distinción entre cambios que precisan o delimitan materias
incorporadas en etapas anteriores, que estuvieron siempre presentes en los
distintos debates, cambios que son
admisibles, en contraposición con los cambios que son “evidentemente contrarios a la finalidad de la institución aprobada y
restringen el alcance de la decisión adoptada en las etapas anteriores del
proceso legislativo,[89] los cuales son
inconstitucionales.”[90]
5.3.5.
También se ha contemplado que del principio de consecutividad se colige que el
objeto de lo decidido en los ocho debates debe corresponder al mismo asunto,
así el sentido de las decisiones sea diferente, incluso contrario. En este caso, la jurisprudencia ha señalado
que ante la existencia de una contradicción o divergencia, inscrita en todo
caso en los límites de la identidad temática, tal situación puede solucionarse
mediante el mecanismo de las comisiones de conciliación.
No
obstante, la aplicación de este instrumento para la solución de divergencias
debe estar circunscrita a los límites de la competencia que la Constitución y la
Ley confieren a las comisiones accidentales de conciliación. Esta competencia se restringe a asuntos debatidos en las instancias anteriores
del trámite legislativo, razón por la cual la jurisprudencia constitucional ha
considerado que las comisiones de conciliación desbordan sus potestades cuando
incluyen en el articulado conciliado materias distintas a las discutidas en los
debates en comisión o plenarias, pues ello resulta contrario al principio de
consecutividad. Así, en la sentencia
C-1147/03 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), que estudió el contenido y alcance de las
competencias de las comisiones de conciliación a propósito del trámite que
precedió a la aprobación de la Ley 788/02, se expresaron los argumentos
siguientes sobre el presente asunto:
“Siendo entonces admisible la introducción de
modificaciones y adiciones a los proyectos de ley cuando éstas respetan los
principios de identidad y unidad de materia, dentro del marco de
flexibilización y amplitud legislativa permitida por los citados principios, el
propio Constituyente del
Sobre esta instancia legislativa especial, la Corte ha
señalado que las discrepancias surgidas entre los textos que son aprobados en
las plenarias de una y otra Cámara, pueden ser conciliadas por las Comisiones
accidentales de Mediación formalmente designadas, siempre que se hayan
observado los principios de consecutividad e identidad[91].
En ese contexto, la función que cumplen las mencionadas comisiones
accidentales, es la de concebir un texto que armonice las diferencias o
discrepancias surgidas entre las Cámaras sobre asuntos conocidos por ambas, para
luego someter el mismo a la aprobación de cada una de sus plenarias.
Así, para que se entienda debidamente conformadas las
comisiones de conciliación, deben existir diferencias notorias entre las
disposiciones normativas que se consideren y aprueben en una Cámara y las que
se debaten en la otra. Sobre esto último, es relevante destacar que el ámbito
de competencia funcional de las comisiones de conciliación no solo esta
determinado por la existencia de discrepancias, sino, como se dijo, también por
los principios de identidad y consecutividad, en el sentido que no pueden
modificar la identidad de un proyecto ni proceder a conciliar las discrepancias
que se presenten entre las Cámaras, en los casos en que el asunto de que se
trate no guarde relación temática ni haya sido considerado en todas las
instancias legislativas reglamentarias.
Al respecto, esta Corporación ha reconocido que cuando
una de las Cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole su aprobación,
y el mismo es ignorado por completo por la otra Cámara, existe una discrepancia
que puede ser conciliada por las comisiones accidentales de mediación[92].
No obstante, de acuerdo con los criterios que han sido expuestos, es
conveniente precisar que esto solo es posible en los casos en que el tema
objeto de la discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos
Corporaciones en cualquier sentido. De lo contrario, aun cuando se trate de mensaje
de urgencia y el segundo debate se haya dado en forma simultánea, el hecho de
que el tema nuevo no hubiere sido tocado por una de las plenarias, afecta la
exigencia constitucional prevista en el artículo 157 Superior relativa a que
los artículos de un proyecto debe cumplir los debates reglamentarios en tanto
en cuanto traten diversas materias; exigencia que, por lo demás, no señala ni
prevé un trato diferencial frente al supuesto de que se trate de debates
simultáneos o sucesivos.” (Subraya fuera de texto).
Similares
consideraciones fueron realizadas en el ámbito específico del control de
constitucionalidad del procedimiento previo a la aprobación de los proyectos de
acto legislativo. En efecto, en la
sentencia C-313/04 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte analizó el vicio de
procedimiento en el que incurrió el trámite del artículo 17 del Acto
Legislativo 1º de 2003, que adicionó el artículo 306 Superior. La Sala, en decisión unánime, encontró que el
trámite que precedió a la aprobación de esa norma había desconocido los
principios de consecutividad e identidad flexible. Esto debido a que el asunto
tendiente a adicionar el artículo
A
juicio de la Corte, este defecto involucraba “… una ausencia de voluntad política de esta Cámara para reformar la
Constitución en el artículo 306, puesto que teniendo la posibilidad de incluir
en el debate el tema en cuestión por haber sido éste aprobado en la primera
vuelta (Art.
“Estas
consideraciones que son en todo aplicables al trámite de los actos legislativos
permiten afirmar en el presente asunto que la Cámara de Representantes al no
debatir el artículo 17 demandado, en manera alguna reformó el proyecto de acto
legislativo y mucho menos que haya sido su decisión política aprobar su
supresión, por cuanto como se constató en el recuento del trámite surtido por
el acto legislativo, el precepto demandado ni siquiera fue objeto de discusión
por los Representantes a la Cámara en la segunda vuelta.
En este sentido, queda demostrado el exceso de la
comisión accidental de incluir en el informe que sería sometido a consideración
de las plenarias como artículo nuevo un precepto que no fue debatido y por ende
tampoco aprobado en segunda vuelta por una de las Cámaras.
Conforme lo explicó la Corte en la Sentencia C-702 de
1999 las comisiones accidentales "no pueden llenar con su actuación el
vacío producido por la falta de aprobación previa de la materia durante el
primer debate en la Comisión Constitucional Permanente, y durante el segundo
debate que se cumple en la Plenaria de cada Cámara.
Repárese que se trata de una Comisión integrada por un
número limitado de Senadores y Representantes cuyas decisiones, en este caso,
no pueden sustituir la voluntad de una Comisión Constitucional Permanente, y
que aun en el segundo debate que se propone en la Plenaria el texto conciliado
por las Comisiones, no tuvo en el caso presente el carácter contradictorio y
deliberativo ínsito en la naturaleza de todo debate, lo que finalmente lleva al
conocido “pupitrazo", uno de los vicios más denostados del
procedimiento parlamentario."[93]
De esta manera, puede concluirse que al no haberse
debatido y aprobado el tema de la "región administrativa y
planificación especial" por la Cámara de Representantes durante el
segundo período de sesiones se generó la inconstitucionalidad del artículo 17
acusado, por no llevarse a cabo los debates exigidos por la Constitución para
su reforma por el Congreso. Adicionalmente, la utilización de una comisión
accidental para sustituir la voluntad de una de las Cámaras, lleva a la Corte a
declarar la inexequibilidad de este trámite, por el desconocimiento absoluto
del alcance y validez de los debates y de la aprobación del texto, los cuales
debieron también cumplirse en la Cámara
de Representantes.”
De
acuerdo con lo expuesto, la Corte concluye a partir de las citadas decisiones,
que en el marco propio del procedimiento aplicable a los proyectos de acto
legislativo, los principios de consecutividad e identidad flexible son
compatibles con las labores que adelantan las comisiones accidentales de
conciliación, siempre que la discrepancia objeto de solución verse sobre un
asunto que haya sido discutido y votado, en cualquier sentido, por las
Plenarias de las Cámaras. Esta regla, a
su vez, también resulta aplicable cuando la Comisión incluye en el articulado
conciliado un artículo que haya sido aprobado sólo por una de las Cámaras, caso
en el cual la validez constitucional de tal inclusión está supeditada a que la
materia sobre la que trata el texto nuevo
haya sido objeto de discusión en los ocho debates exigidos por los
artículos 157 y
5.3.6.
Por último, el precedente en comento ha contemplado una regla particular en los
casos en que el texto adicionado en segunda vuelta sea un artículo
transitorio. En esos casos, se ha
previsto que la constitucionalidad de esa inclusión está supeditada a que su
contenido “(i) guarda relación de ‘conexidad evidente’[94]
con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas del trámite
legislativo, así no se haya tomado una decisión ‘específica’ sobre el texto acusado, y (ii) su función dentro de
la reforma constitucional adoptada sea necesariamente instrumental, en la
medida en que busca disipar una controversia interpretativa o evitar un vacío
jurídico o precisar como ha de hacerse la transición del régimen anterior al
nuevo establecido por la reforma constitucional demandada.”[95]
6.
El
lugar central del debate en la democracia constitucional
6.1.
En el anterior fundamento jurídico se ha insistido en que uno de los requisitos
constitucionales exigidos para la validez del procedimiento que precede a la
aprobación de los actos legislativos es la necesidad que los distintos asuntos
que integran la iniciativa sean sometidos a la consideración de las comisiones y
plenarias, en ambas vueltas del trámite.
Ello con el fin de dar cumplimiento al principio de consecutividad, el
cual no puede considerarse como una simple condición formal, sino que tiene un
estrecho vínculo con la debida formación de la voluntad democrática de las
cámaras legislativas, la cual se asegura solo cuando existe un debate verificable.
El
presupuesto esencial que sustenta la importancia del debate es la necesidad que
las leyes y los actos legislativos sean producto de la legítima voluntad del
Congreso, lo que se garantiza a través de la existencia de espacios materiales
para la deliberación política. Estos
escenarios, a juicio de la jurisprudencia constitucional,[96]
deben contar con las instancias y herramientas adecuadas que permitan (i) la vigencia del principio de
mayoría, el cual busca que las decisiones de las cámaras reflejen la voluntad
del sector mayoritario, asegurándose con ello la representación política del electorado;
(ii) la protección de los derechos de
las minorías políticas, que implica la protección de los escenarios para su
plena participación en los debates parlamentarios; (iii) asegurar la eficacia del principio de publicidad, relacionado
con el conocimiento suficiente y oportuno, tanto de los congresistas como de
los ciudadanos, de las ponencias, sesiones y demás etapas del trámite
legislativo, salvo los casos taxativamente previstos en la Ley y compatibles
con la Constitución. Esto con el fin de cumplir dos propósitos definidos: de un
lado, garantizar que las cámaras expresen su voluntad de manera informada. De otro, permitir el escrutinio público de la
actividad del Congreso y la apertura de escenarios para la participación
ciudadana al interior del trámite legislativo; y, aspecto central para resolver
la objeción planteada por el interviniente (iv)
garantizar el principio de participación política parlamentaria, conforme
al cual todos los congresistas, tanto aquellos que pertenecen al sector
mayoritario como a la oposición, puedan intervenir activamente en el proceso de
formación de las leyes y actos legislativos.
A
partir de estos parámetros, la Corte ha dispuesto que “[e]n suma, conforme con la Constitución, la ley y la jurisprudencia,
el debate comporta una garantía esencial del principio de participación
política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de
decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del Congreso, en
particular a los que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir
activamente en el proceso de expedición de la ley o actos legislativos y a
expresar sus opiniones libremente. Desde este punto de vista, el derecho a
debatir se entiende satisfecho cuando los órganos directivos de las respectivas
células legislativas, en acatamiento a las normas que regulan el proceso legislativo, mantienen abiertos los
espacios de participación con plenas garantías democráticas, es decir, cuando
brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones
de los proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la consideración
del Parlamento.”[97]
6.2.
En conclusión, el precedente antes expuesto permite a la Sala reiterar una
regla jurisprudencia definida en materia del papel del debate en el trámite
legislativo: el principio de consecutividad del trámite legislativo implica la
obligación de las comisiones y plenarias de discutir y votar cada uno de los
asuntos que integran la iniciativa correspondiente. Ello teniendo en cuenta que
(i) existe una norma constitucional
expresa que exige que todo proyecto de ley y de acto legislativo deba ser
debatido por las comisiones y plenarias del Congreso; y (ii) el carácter material y comprobable del debate legislativo es
un requisito necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de
las cámaras.
7.
La
pertinencia para el presente caso de lo decidido por la Corte en la sentencia
C-332/05
7.1.
Como se estableció al momento de determinar la metodología para la presente
decisión, tanto los demandantes como la totalidad de los intervinientes y la
Vista Fiscal son unánimes en referirse a la sentencia C-332/05 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), como una de las decisiones que contiene precedente vinculante
para el asunto de la referencia, habida cuenta la alegada identidad fáctica del
caso estudiado en esa oportunidad con el objeto de estudio actual. Por ende, la Sala considera pertinente hacer
un análisis separado de esta decisión, a fin de determinar las reglas
jurisprudenciales fijadas en ella y su incidencia para resolver el primero de
los problemas jurídicos materia de este fallo.
En
la sentencia C-332/05 la Corte estudió la constitucionalidad del trámite que
precedió a la aprobación del artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003. Esta
norma reformaba el artículo 179-8 de la Constitución Política, con un texto muy
similar al acusado por los demandantes en esta oportunidad, puesto que (i) impedía que la inhabilidad por
periodos coincidentes fuera superada por la renuncia al cargo o corporación
pública; y (ii) establecía un
parágrafo transitorio, de acuerdo con el cual lo anteriormente dispuesto no se
aplicaría a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del
citado Acto Legislativo.[98]
La
demanda sostuvo que se había incurrido en vicios de procedimiento contrarios a
los principios de consecutividad e identidad flexible. Ello debido a que el texto acusado no había
surtido los ocho debates exigibles, por lo que vulneraba el artículo
7.2.
Para sustentar esta conclusión, la sentencia partió de advertir que desde el
inicio del trámite legislativo se había sometido a consideración del Congreso
una reforma al régimen de inhabilidades de los congresistas, previsto en el
artículo
En
la ponencia para tercer debate, ante la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, se propuso el mismo articulado sometido a deliberación en el
Senado, que excluía el numeral octavo del artículo
Como
existían diferencias entre los textos aprobados por las Plenarias de las
Cámaras, se integró comisión accidental de conciliación, la cual mantuvo en el
texto conciliado la exclusión de la reforma al artículo 179-
Para
la Corte, el procedimiento surtido en sexto debate desconoció el principio de
consecutividad, en lo que refería al régimen de inhabilidades de los
congresistas. Ello debido a que la Plenaria del Senado no había tomado “una decisión explícita en el sentido de no reformar el artículo 179 de la
Constitución Política. Como consecuencia de ello, no podía continuar el trámite
de dicha modificación. En el informe de ponencia para este segundo debate en la
Plenaria del Senado (el 6° de los ocho debates que exige la Constitución), se
hace referencia a que la Comisión Primera votó una proposición supresiva acerca
de dicha reforma, la cual fue sometida a votación y fue aprobada. Sin embargo, la
Plenaria del Senado no decidió nada al respecto; no hubo discusión ni sometió a
debate el asunto. Por tanto, no hubo una voluntad de la Plenaria del Senado de la
República durante la segunda vuelta, con relación a la reforma la ‘régimen de inhabilidades de los congresistas’.
Se quebró, entonces, el principio de consecutividad, al omitirse en el trámite
en el Senado, en segunda vuelta de un Acto Legislativo, cualquier tipo de
manifestación que represente la realización de uno de los debates
constitucionalmente exigidos. (…) Caso
diferente fue el de la Comisión Primera del Senado al votar sobre la
proposición supresiva de varios artículos, pues ello implica decidir de fondo
un asunto. Votar una decisión supresiva supone (i) tomar materialmente una decisión, (ii)
la cual consiste en decidir ‘no reformar un punto específico’. Además, del
contexto se deduce que la proposición supresiva no buscaba en este caso impedir
o evitar una decisión sobre el tema; al contrario, como se dijo, con su
actuación la Comisión adoptó la decisión de ‘no reformar’.”
De
otro lado, la Sala encontró que el principio de identidad flexible había sido
desconocido en la segunda vuelta, en el séptimo y octavo debate, celebrados en la
Comisión Primera y la Plenaria de la Cámara, respectivamente. En efecto, en el séptimo debate se decidió
retomar la iniciativa, para lo cual se adicionó el artículo 179-
7.3.
Esta actuación, en criterio de la Sala, vulneraba el principio citado, en tanto
(i) en segunda vuelta había
introducido una modificación esencial al régimen de inhabilidades de los
congresistas, iniciativa que no había sido discutida en la primera vuelta; (ii) aunque el parágrafo transitorio no
constituía un asunto nuevo, en
cualquier caso se trataba de una modificación que afectaba la esencia de lo
aprobado en primera vuelta, por lo que su incorporación al trámite contradecía
los artículos 157 y 375 de la Carta, al igual que el artículo 226 de la Ley
5ª/92. Esto debido a que el parágrafo
transitorio, incorporado al final del trámite legislativo implicaba “crear una excepción temporal, presentada
como artículo transitorio, cambiando así la esencia que según los propios
representantes, ‘siempre’ ha
tenido el artículo 179, numeral 8°.[99] No es esta una
simple precisión de la inhabilidad porque la permanencia o no de ésta después
de la renuncia es una cuestión medular atinente a los efectos básicos de dicha
inhabilidad.”; y (iii) el
parágrafo transitorio no podía considerarse como un instrumento necesario para
el tránsito legislativo, pues en realidad se trata es de una excepción, con
efectos retroactivos, a la regla general de la inhabilidad por periodos
coincidentes. Como una norma de esa naturaleza
no fue aprobada ni negada en las etapas anteriores del trámite, desconoció el
principio de identidad flexible o relativa, “por
cuanto modifica la esencia de lo que se había decidido; concretamente, mantener
la inhabilidad del numeral 8° tal como había sido consagrada en 1991, cuyo
texto fue repetido de manera idéntica en la disposición acusada. Por tanto, la
Corte declara inconstitucional este parágrafo.”.
7.4.
Finalmente, la Corte encontró que el desconocimiento del principio de identidad
flexible también se extendía a la expresión “La
renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad” adicionada al
artículo 179-
7.5.
Como se observa, las consideraciones vertidas por la Corte en la sentencia
C-332/05 resultan relevantes para
decidir el caso sometido a estudio de la Sala en esta oportunidad. Ello debido a que en esa decisión la Corte
hizo uso de las reglas jurisprudenciales sintetizadas en el fundamento jurídico
6 de este fallo (que constituyen precedente vinculante sobre la materia), con
el fin de resolver el cargo de inconstitucionalidad por violación de los
principios de consecutividad e identidad flexible respecto de iniciativas
parlamentarias que buscaron reformar las mismas normas modificadas por el
artículo 13 del Acto Legislativo 1º de 2009.
No obstante, como se demostrará en el apartado siguiente, existen
diferencias igualmente pertinentes entre ambos casos, que obligarán a realizar
consideraciones adicionales a las planteadas en la sentencia reseñada, a fin de
resolver el primero de los problemas jurídicos materia de esta decisión.
8.
Solución
del caso concreto
8.1.
Del análisis sobre el procedimiento legislativo que precedió a la promulgación
del artículo 13 del Acto Legislativo 1 de 2009, expuesto en el fundamento
jurídico 4 de esta sentencia, la Corte identifica los siguientes aspectos
relevantes:
8.1.1.
Los apartes acusados no fueron incorporados en ninguno de los proyectos de ley
acumulados. Antes bien, la única
referencia que se hace al asunto del régimen de inhabilidades de los
congresistas consta en la iniciativa gubernamental consistente en dotar al
Consejo Nacional Electoral de competencias para decidir la revocatoria de la
inscripción de candidatos que hubiesen incurrido en delitos, especialmente
aquellos derivados del apoyo electoral de grupos armados ilegales. Estos tópicos no tienen relación alguna con
la materia de inhabilidad por periodos coincidentes.
8.1.2.
La adición de la frase “La renuncia a
alguno de ellos no elimina la inhabilidad” al numeral octavo del artículo
8.1.3.
La adición en comento fue aprobada tanto en el primer debate como en el
segundo, verificado en la Plenaria de la Cámara de Representantes. En el tercer
debate, celebrado en la Comisión Primera del Senado, se aprobó la proposición
supresiva contenida en el pliego de modificaciones, expresado en el informe
de ponencia que excluía la reforma al artículo
En
esta misma sesión, tres senadores[101]
dejaron sendas constancias. El primero,
con el fin de expresar su inconformidad con la reforma del artículo 179-
8.1.4.
La ponencia mayoritaria para cuarto debate en la Plenaria del Senado hizo una
síntesis de las constancias expresadas en la Comisión Primera, informando a la
corporación acerca de los reparos y apreciaciones realizadas por los senadores
antes mencionados. El articulado
propuesto, sin embargo, no incluyó reforma alguna al artículo 179-
La
Plenaria no abrió la discusión sobre la proposición supresiva aprobada en
tercer debate ni sobre las constancias reseñadas en el informe de ponencia.
Empero, debe tenerse en cuenta que tanto dicho informe, como el articulado
propuesto junto con su pliego de modificaciones, fueron aprobados por el Senado
en cuarto debate. Por ende, como la
Plenaria del Senado no expresó su voluntad en relación con el asunto de
inhabilidad por periodos coincidentes, este se consideraría “hundido”.
8.1.5.
No obstante la ausencia de debate y discusión del asunto en cuarto debate, la
Comisión Accidental de Conciliación lo consideró como una discrepancia, por lo
cual acogió el texto aprobado por la Cámara de Representantes, articulado
conciliado que recibió luego la aprobación de ambas plenarias.
8.1.6.
El asunto es debatido en la Comisión Primera de la Cámara en quinto
debate. En esta etapa fue aprobado el
texto en la misma versión objeto de conciliación en primera vuelta,
adicionándose un parágrafo transitorio, contenido en el pliego de
modificaciones propuesto por el informe de ponencia mayoritaria que, con el
propósito de “lograr gradualidad en la
aplicación de la norma” incluyó el texto según el cual “la inhabilidad establecida en el numeral anterior [el octavo del
artículo
8.1.7.
En el informe de ponencia para el séptimo debate en la Comisión Primera del
Senado se propuso nuevamente eliminar la modificación del numeral octavo del
artículo
8.1.8.
En el informe de ponencia mayoritario para octavo debate, se hizo referencia al
trámite surtido en el séptimo debate. En
ese acápite se destacó, entre otros aspectos, que la Comisión Primera del
Senado había suprimido el texto modificatorio del artículo 179-
De
esta etapa del trámite debe destacarse, igualmente, que la Plenaria del
Senado adoptó una decisión expresa, que
dio por finalizada la discusión del proyecto, sin que se hiciera mención al
asunto de la inhabilidad por periodos coincidentes. En efecto, luego de abierta la discusión del
proyecto de acto legislativo,[102]
intervinieron distintos senadores, quienes no se manifestaron en modo alguno
acerca del asunto citado. Inmediatamente después, y una vez verificado por la
mesa directiva que se había constituido quórum decisorio, se sometió a
consideración de la plenaria la proposición de suficiente ilustración, la cual
fue aprobada por los miembros del Senado.
En este sentido, operó la regla prevista en el artículo 108 de la Ley 5ª
de 1992,[103]
según el cual la aprobación de la citada proposición genera el cierre del
debate y la consecuente apertura de la etapa de votación.[104]
Sobre el particular, en el Acta de la sesión, publicada en la Gaceta del
Congreso 773 de 2009, se lee lo siguiente:
“Por Secretaría se informa que se ha constituido quórum
decisorio.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria el
Orden del Día de la presente sesión y, cerrada su discusión, esta le imparte su
aprobación.
La Presidencia pregunta a la plenaria si declara la
suficiente ilustración a la discusión del Proyecto de Acto Legislativo número
12 de 2008 Senado, 106 de 2008 Cámara (Acumulados números 051, 101, 109, 128,
129 y 140 de 2008 Cámara) y, cerrada su discusión, esta responde
afirmativamente.”[105]
8.2.
Del relato fáctico expuesto, la Sala concluye que para el caso del artículo
demandado existió un vicio de procedimiento en la formación de la ley,
consistente en la violación de los principios de consecutividad e identidad
flexible y relativa, como pasa a explicarse:
8.2.1.
El principio de consecutividad fue desconocido en razón a que el asunto
consistente en regular la inhabilidad de los congresistas por periodos
coincidentes no fue objeto de debate ni votación en el cuarto y octavo debate,
celebrados en la Plenaria del Senado de la República, aunque los informes de
ponencia puestos a consideración de esa célula legislativa habían puesto de
presente que la Comisión Primera, tanto en tercer como en séptimo debate,
habían aprobado la proposición supresiva de la reforma de la inhabilidad por
periodos coincidentes. Por ende, la
Plenaria del Senado no debatió el asunto, por lo que no expresó su voluntad
respecto del mismo, lo que implica que este no cumpla con la regla de los ocho debates.
Debe
tenerse en cuenta que esa falta de debate del asunto de inhabilidad por
periodos coincidentes, se comprueba en el hecho que la Plenaria del Senado a
pesar de que formalmente tramitó y aprobó el proyecto de acto legislativo del
que daba cuenta el informe de ponencia mayoritario para cuarto y octavo
debate, omitió deliberar y votar un
asunto contenido en ese informe, como es la inhabilidad por periodos
coincidentes. Tanto para el tercero como en el séptimo debate, la Comisión
Primera aprobó una proposición que suprimía el texto acusado y, además, la
Plenaria del Senado, aunque tenía conocimiento de esa supresión no hizo ninguna
clase de consideración en relación con el asunto, ni menos hizo explícita su
intención de reconsiderar la materia que había sido objeto de proposición
supresiva en la Comisión, lo que implicaba que el asunto se considera “hundido”,
por lo que no podía ser tramitado.[106] Por lo tanto, la posterior inclusión del
asunto como discrepancia asumida por las comisiones accidentales de
conciliación, desconoció la consecutividad de los debates y, por lo tanto, pues
se contravino lo señalado en los artículos 157 y 375 de la Carta Política, que
establecen reglas de procedimiento aplicables para la aprobación de los actos
legislativos.
Nótese
que la comprobación de la Corte en este escenario, no se sustenta en la
insuficiencia o falta de calidad del debate legislativo, aspectos que la
jurisprudencia constitucional ha excluido del ámbito del control judicial del
procedimiento congresional. En
contrario, de lo que se trata es de la falta absoluta y objetiva de debate en
relación con el asunto de la inhabilidad por periodos coincidentes, hecho que
se contrapone al cumplimiento de la regla
de los ocho debates antes analizada.
8.2.3. De otro lado, el principio de identidad
flexible fue desconocido al incluir en la segunda vuelta un asunto que no fue
discutido ni votado en la primera. En
efecto, el parágrafo transitorio, que estableció una excepción a la regla
general de imposibilidad de oponer la renuncia para desvirtuar la inhabilidad
por periodos coincidentes, fue incluido en quinto debate, sin que esa temática
hubiera sido objeto de discusión y votación durante la primera vuelta. Es decir, se contravino lo dispuesto en el
inciso tercero del artículo
Sobre
este particular debe insistirse en la pertinencia de la regla jurisprudencial,
fijada en la sentencia C-332/05, según la cual la disposición transitoria que
establece una excepción a la regla general antes citada, si bien no puede
considerarse como un asunto nuevo,
pues el tópico de la inhabilidad por periodos concurrentes había sido discutido
en tres de los debates surtidos en primera vuelta, en cualquier caso es una
modificación esencial, en tanto restricción temporal para la aplicación del
régimen de inhabilidades. En otras
palabras, el parágrafo transitorio en comento no es una precisión o
delimitación de la materia aprobada en primera vuelta, sino que es una regla
que busca inaplicar a través de la creación de una excepción
retroactiva, la decisión legislativa aprobada en ese periodo del trámite
legislativo. Así, mientras que en el
primer periodo las cámaras decidieron hacer más estricta la causal de
inhabilidad por periodos coincidentes, prevista en el artículo 179-
8.3.
No obstante, la Corte encuentra que a las anteriores conclusiones pudieran
oponerse varios argumentos, dirigidos a sustentar la constitucionalidad del
trámite surtido respecto del texto acusado.
En primer término, uno de los intervinientes sostiene que los principios
de consecutividad e identidad flexible no se vieron afectados, en tanto los
textos acusados guardan relación con los ejes temáticos de la iniciativa, vista
en su conjunto, puesto que esas materias
gravitan alrededor del fortalecimiento y preservación de la dignidad del Congreso;
igual, que su legitimidad democrática y transparencia, se puso de presente
desde la exposición de motivos la necesidad de ampliar y modificar el régimen
de inhabilidades. Por ende, no puede considerarse que la materia analizada
carezca de vínculo con dichos tópicos, que al hacer parte de su objeto general,
son transversales al Proyecto de Acto Legislativo. Así, no podría sostenerse la comprobación de la
Corte acerca de la falta de debate, pues el asunto que dejó de ser objeto de
deliberación hacía parte, en cualquier caso, de materias que sí fueron
analizadas durante los ocho debates.
En
segundo lugar, podría sostenerse que el
hecho que la Plenaria del Senado, tanto en primera como en segunda vuelta,
hubiera aprobado el informe de conciliación que sí incluyó en el articulado los
apartes demandados, convalidó la posible violación del principio de
consecutividad, en tanto, como lo prevé el artículo 161 de la Carta Política,
la aprobación del informe de conciliación toma la forma de una repetición del
segundo debate. Por lo tanto, el trámite se aviene a lo previsto en los
artículos 157 y
Pasa
la Sala a dar respuesta a estos cuestionamientos:
8.3.1.
Para la Corte, el primer cuestionamiento está dirigido a negar la condición de asunto nuevo del tema relativo a la
inhabilidad por periodos coincidentes.
Para el Ministerio interviniente, ese tópico apenas alcanza la condición
de fórmula concreta dentro de un tema que efectivamente fue discutido en cada
uno de los ocho debates exigidos, como es el de las inhabilidades. Así, de
conformidad con las reglas jurisprudenciales reiteradas en el fundamento
jurídico 5.3.4., la reforma al artículo 179-
Como
se indicó en el fundamento jurídico anotado, el asunto nuevo no corresponde (i)
a un texto que es apenas formalmente distinto; o (ii) a precisiones, modificaciones o desarrollos de materias
previamente debatidas, reformas que se inscriben en el concepto de fórmulas
específicas. Así, para identificar qué
es un asunto nuevo debe tenerse en cuenta el proyecto de ley o de acto
legislativo en su conjunto. Así,
para la identificación del asunto nuevo no
puede llegarse a un nivel de rigor tal que se termine comprendiendo a cada uno
de los temas generales de manera seccionada, sino que esta comprensión solo
será posible cuando no pueda configurar una conexidad plausible y razonable
entre el tópico incluido y los temas generales de la iniciativa. Es bajo esta comprensión que la
jurisprudencia ha establecido, como se manifestó en precedencia, que el
parámetro para la identificación de un asunto
nuevo es el estudio acerca de la institución que se reforma, condición que
deja de lado toda posibilidad de hacer un juicio de consecutividad basado en un
criterio textual.
A
partir de este marco de análisis, debe tenerse en cuenta que el Proyecto de
Acto Legislativo que dio lugar a la disposición demandada tuvo como objetivo
incorporar a la Constitución una serie de herramientas para (i) impedir el ingreso de candidatos que
tuvieren vínculos o hubieran recibido apoyo electoral de grupos armados
ilegales; y (ii) disponer de un
régimen preventivo y sancionatorio, tanto a nivel personal como de los partidos
políticos, que redujera el fenómeno de influencia de los grupos mencionados en
la representación ejercida por el Congreso. De esto de cuenta la exposición de
motivos del Proyecto de Acto Legislativo de origen gubernamental, al cual le
fueron acumuladas las demás iniciativas.
Al respecto, se expresó lo siguiente:
“Objetivo de la
reforma política.
La transparencia electoral, la responsabilidad política
de los partidos, la responsabilidad individual e intransferible de los titulares
de cargos públicos de elección popular frente al pueblo Colombiano y la
austeridad y control en la financiación de campañas y partidos son una
prioridad para el Gobierno Nacional.
Dentro de un marco de equilibrio, colaboración armónica
y respeto mutuo en el ejercicio de sus funciones, los poderes públicos tenemos
la oportunidad de fortalecer los mecanismos para erradicar las malas prácticas
y costumbres en la política. Ya la reforma política de 2003 viene generando
importantes transformaciones en el ejercicio del quehacer político, sin
embargo, es necesario hacer un ajuste constitucional y legal para adaptar la
legislación a las nuevas y complejas realidades que hoy enfrenta Colombia,
buena parte de ellas, fruto necesario de un proceso franco y abierto de
depuración de la política.”[107]
(Subrayas no originales).
Así, fue dentro de esa lógica que el Proyecto
estableció un grupo de reformas sobre el tema de “inhabilidades”, todas ellas enfocadas a impedir el ejercicio de la
investidura a candidatos vinculados o apoyados por grupos armados ilegales o,
en general, que estuvieran incursos en delitos o faltas que pusieran en
cuestión la legitimidad democrática de la obtención de la curul. Esta intención fue explícita en la exposición
de motivos en comento la cual, en el apartado específico de inhabilidades de
los congresistas, puso de presente que “La
pretensión de una reforma política tendiente a garantizar la legitimidad de las
Instituciones y a preservar la labor del legislativo de influencias nocivas de
los grupos al margen de la ley y de los dineros ilícitos, quedaría incompleta
si no se diseñan mecanismos para prevenir la ocurrencia de estos fenómenos que
empañan la democracia. En este sentido es indispensable impedir que las personas
que han generado la percepción pública de ilegitimidad por haber sido
condenadas por delitos contra el libre ejercicio del sufragio puedan postularse
a cargos de elección popular, o sean nombrados en otros cargos o se conviertan
en contratistas del Estado. Se requiere preservar la dignidad del Congreso
de la República como órgano representante del pueblo, la legitimidad de su
conformación como expresión real de la voluntad popular, la confianza ciudadana
en quienes dictan las leyes y en general, en quienes son elegidos con el voto
popular. || En este espíritu, la
presente reforma pretende ampliar y perfeccionar el régimen de inhabilidades, otorgando
competencia al Consejo Nacional Electoral, para “decidir la revocatoria de la
inscripción de los candidatos” antes de la elección del candidato
inhabilitado.”[108] (Subrayas
no originales.)
Como
se observa, el asunto de las inhabilidades, que fue sucesivamente debatido
tanto en primera como en segunda vuelta del trámite legislativo, estuvo inmerso
dentro del tema general de depuración y dignificación del Congreso, a través
del establecimiento de mecanismos para evitar que personas que (i) por estar acusados de mantener
vínculos y/o apoyos con grupos armados irregulares o fuentes ilícitas de
recursos; o (ii) hubieren sido
acusadas de delitos en contra del régimen electoral, tuvieren acceso a las
curules. Existe entonces un tema general
que fue objeto de deliberación compatible con el principio de consecutividad:
la necesidad de evitar la distorsión en el mandato representativo de los
congresistas, generado por el vínculo de listas y candidatos con grupos armados
ilegales u otras formas delincuenciales.
Es
evidente que la reforma al artículo 179-
Debe
insistirse, en esta instancia, en que la norma acusada no es una adición,
precisión o complementación de temas que hayan sido previamente debatidos, lo
que excusaría la necesidad de un debate particular sobre la materia. Antes bien, la naturaleza de la restricción
al derecho político que pretende la reforma es un asunto nuevo que, en razón a diferir de los propósitos particulares
del tema general de inhabilidades,
debió ser sometido a cada un de los ocho debates necesarios para la aprobación
de los proyectos de acto legislativo. La
Sala considera pertinente enfatizar que asuntos que versan sobre la restricción
de derechos fundamentales no pueden considerarse prima facie como una fórmula concreta que adiciona o delimita un
asunto deliberado previamente. Ello
debido a que estas restricciones (i) cuando
versan sobre el núcleo esencial o aspectos estructurales de los derechos
fundamentales, deben tramitarse con el cumplimiento de los requisitos propios
de las leyes estatutarias; y en cualquier caso (ii) deben responder a un fin constitucionalmente legítimo, incluso
en determinadas circunstancias imperioso. En tal sentido, una decisión
legislativa de estas condiciones y revestida de tal importancia, no puede
considerarse como una fórmula concreta, sino que amerita un debate particular y
específico en cada una de las instancias del trámite congresional.
Conforme
lo expuesto, la Corte encuentra que la determinación del asunto nuevo no es una tarea que responda, en modo alguno, a una
apreciación discrecional por parte del Tribunal Constitucional sino que, antes
bien, responde a un modelo flexible, en todo compatible con el reconocimiento
del margen de apreciación que tiene el Legislador para proponer diversas
fórmulas normativas específicas dentro del mismo asunto. En ese sentido, solo cuando se verifique que
las comisiones o plenarias han incorporado temas que no pueden vincularse
razonablemente con lo previamente debatido, podrá concluirse una afectación de
los principios de consecutividad e identidad relativa. Para el caso propuesto, mientras que el tema
general de las inhabilidades estaba relacionado con asuntos transversales del
Proyecto de Acto Legislativo, relacionados con la instauración de mecanismos
para hacer frente a la influencia en el Congreso de grupos armados ilegales, el
tema objeto de debate estaba dirigido a restringir el derecho a ser elegido, en
los casos en que el candidato ostentara un cargo público con periodo
coincidente. Esta circunstancia hacía
que deba ser entendido como un asunto
nuevo.
Con
base en estos argumentos, la Corte desestima la objeción planteada por el
interviniente. El asunto relativo a la
inhabilidad de los congresistas por periodos coincidentes no está vinculado con
los ejes temáticos del Proyecto de Acto Legislativo, por lo que es una materia
autónoma y de este modo fue entendida por los congresistas en los debates en
que se discutió ese tópico. Por ende, al
comprobarse que no existió ninguna referencia a esa iniciativa en el cuarto y
octavo debate, se concluye que la Plenaria del Senado dejó de debatir el asunto
y, en consecuencia, no expresó su voluntad en algún sentido a ese respecto,
surtiéndose solo seis de los ocho debates exigidos. Por lo tanto, se violaron los principios de
consecutividad e identidad flexible o relativa, al incumplirse con el requisito
de discusión y votación de la materia durante los ocho debates.
Además,
no puede perderse de vista que aunque el principio de identidad tiene, como se
explicó extensamente en esta sentencia, carácter relativo o flexible, su
aplicación no puede llevarse a un grado de laxitud tal que termine por
desconocer su naturaleza. Por ende, no
resulta admisible que la vinculación temática sea tangencial o remota, sino que
debe tener condiciones de necesidad y cercanía con los ejes temático del
Proyecto. De aceptarse la tesis
defendida por el Ministerio interviniente, en el sentido que toda vinculación,
incluso aquella distante con la materia de la iniciativa, es suficiente para
que la reforma sea compatible con los citados principios, haría nugatorias
tales exigencias de índole constitucional.
Podría, en ese orden de ideas, plantearse el ejemplo hipotético de un
proyecto de ley o de acto legislativo que tuviera entre sus objetivos los de
defender los derechos fundamentales o fortalecer el Estado Social y Democrático
de Derecho. Si se reconociera como
válida la tesis del interviniente, virtualmente cualquier modificación al ordenamiento
jurídico podría incluirse, sin que fuera posible aplicar juicio de identidad
alguno.
8.3.2.
Los argumentos expuestos son particularmente relevantes para resolver la
segunda objeción. En el fundamento
jurídico 5.3.5. de esta sentencia se expuso cómo las comisiones accidentales de
conciliación estaban investidas, en los términos del artículo
Esta
situación es la que se evidencia en el trámite que precedió al texto
demandado. Las comisiones accidentales
de conciliación, tanto en la primera como en la segunda vuelta, incluyeron lo
que consideraron eran las disposiciones aprobadas por la Plenaria de la Cámara
de Representantes,[109]
a pesar de que (i) la Plenaria del
Senado había incurrido en elusión de debate, pues aunque tenía conocimiento de
la supresión realizada por la Comisión Primera, no debatió o, al menos, dispuso
espacios para la deliberación del asunto; (ii)
se trataba de materias distintas y autónomas a las que sí se discutieron en
dicha corporación, según se tuvo oportunidad de exponer en apartado anterior;
y, lo que resulta más relevante (iii) se
trataba de asuntos que habían sido explícitamente negados por la Comisión, a
través de la votación afirmativa de una proposición supresiva en ese sentido,
razón por la cual la falta de debate en la Plenaria del Senado significaba el “hundimiento” del asunto objeto de
análisis. Por ende, se está ante una
evidente extralimitación de la competencia constitucional de las comisiones de
mediación, sin que pueda sostenerse válidamente que la aprobación por la
Plenaria del Senado del articulado conciliado subsana el vicio de procedimiento
identificado en este fallo.
Sobre
el particular debe tenerse en cuenta que, como se explicó en el fundamento
jurídico 5.3.5. de esta sentencia, las comisiones de conciliación tienen una
facultad amplia, que se extiende incluso hasta la posibilidad de incorporar en
el articulado textos nuevos o incluso negados por una de las cámaras,[110]
siempre y cuando se trate de asuntos que hayan sido debatidos por la plenaria
del Senado y de la Cámara de Representantes.
Si no existe esa deliberación en ambas cámaras no puede estarse ante una
discrepancia, en los términos
previstos en el artículo 161 de la Carta Política.[111]
Para el caso planteado, el asunto relativo a la inhabilidad por periodos
coincidentes no puede, en modo alguno, constituir una discrepancia en términos
de la competencia de las comisiones de conciliación, puesto que se trata de
un asunto que no fue debatido por la
Plenaria del Senado en cuarto y octavo debate. Debe insistirse que en este caso no se está
ante una simple disconformidad de textos, sino ante un asunto que fue
considerado exclusivamente por la Plenaria de la Cámara, más no por la del
Senado. En ese sentido, las comisiones
accidentales de conciliación, en ambas vueltas, no solucionaron una
discrepancia, sino que reintrodujeron un asunto no debatido por la Plenaria de
Senado, en abierto desconocimiento del principio de consecutividad.
Discrepar,
en el sentido natural de la acción, involucra la existencia de partes que han
estudiado determinado asunto y han arribado a conclusiones divergentes,
susceptibles de conciliarse. Para el
caso planteado, tanto el cuarto como en el octavo debate no hubo deliberación
alguna por parte de la Plenaria del Senado en relación con el asunto de la
inhabilidad por periodos coincidentes sino que, antes bien, se comprobó la
ausencia de debate. Por ende, no podían
las comisiones accidentales de conciliación incorporar el texto aprobado por la
Cámara, puesto que no existía una divergencia con lo discutido en Senado, por
la simple razón que el asunto no fue objeto de deliberación, debido a que el
asunto fue negado por la Comisión Primera del Senado en tercer y quinto debate
y, a pesar de que la Plenaria del Senado tenía conocimiento de esa decisión de
“no reformar”, omitió deliberar sobre el
mencionado asunto, lo que (i) hacía
que el asunto se considerara “hundido”
y (ii) impedía que las comisiones
accidentales de conciliación lo consideraran como una discrepancia, puesto que
se trataba de un tema no debatido por la Plenaria del Senado.
Lo
expuesto, además, no significa que las plenarias, en este caso el pleno del
Senado, estén sometidas a las decisiones que adopten las comisiones. En efecto, según lo dispone el inciso segundo
del artículo
Esto
explica, por ejemplo, las reglas previstas en la legislación orgánica en
relación con las diferencias entre las comisiones y plenarias. A la luz del artículo 177 del Reglamento del
Congreso, “las discrepancias que
surgieren entre las plenarias de las cámaras y sus comisiones constitucionales
acerca de proyectos de ley –condición que también se aplica a los proyectos
de acto legislativo-, no deberán
corresponder a asuntos nuevos, o no aprobados, o negados en la comisión
permanente respectiva. Si así fuere,
las mismas comisiones reconsiderarán la novedad y decidirán sobre
ella, previa remisión del proyecto dispuesta por la corporación.” En esa misma perspectiva, el artículo 178 ejusdem contempla que para el ejercicio
de la competencia prevista en el inciso segundo del artículo
Las
anteriores premisas demuestran que la Constitución permite que las plenarias
introduzcan modificaciones a los textos aprobados por las comisiones, incluso
respecto de aquellos asuntos que fueron negados, sin que ello configure, de
modo alguno, un vicio de procedimiento en la formación de la ley. Sin embargo, dichos cambios están sujetos,
como es apenas natural, al cumplimiento de los requisitos constitucionales y
orgánicos que le son aplicables, entre los cuales se resalta la necesidad
ineludible que el asunto sea presentado como una adición en el segundo debate y
la plenaria delibere y adopte una decisión concreta y verificable sobre el
particular. En consonancia con esta
afirmación, la jurisprudencia de la Corte ha considerado que “la propia Constitución establece que en el
informe a la cámara plena para segundo debate es deber del ponente consignar la
totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron el rechazo de
algunas y, de manera expresa señala que en el segundo debate se le pueden
introducir al proyecto modificaciones, adiciones y supresiones que se juzguen
necesarias (CP. art. 160). Ello significa, como es fácil advertirlo, que lo
que fue inicialmente rechazado podría ser presentado como adición en el segundo
debate. Es ese el sentido democrático de la formación de la ley mediante la
deliberación sucesiva de las comisiones y de las plenarias de cada una de las
cámaras, lo que excluye la identidad absoluta y autoriza en cambio la identidad
flexible del proyecto.”[112] (Subrayas
no originales).
Esta
afirmación es corroborada por la jurisprudencia constitucional para el caso
particular del análisis del trámite previo a la aprobación de los actos
legislativos. La sentencia C-543/98
(M.P. Carlos Gaviria Díaz) estudió, entre otros asuntos, el cumplimiento del
requisito de consecutividad respecto del procedimiento surtido por el Acto
Legislativo 1º de 1997. Así, al analizar
el problema jurídico surgido a raíz de la presunta incompatibilidad entre la
aprobación del aparte normativo que impide la retroactividad de la extradición
de colombianos y el citado principio, la Corte señaló:
“La cuestión que se plantea es, entonces, ésta: ¿La
improbación, en un debate cualquiera de una disposición incluida en el proyecto
de Acto Legislativo, implica la parálisis del trámite de él, en su totalidad?
Para la Corte es claro que el proyecto debe continuar su trámite y aún más, el
precepto no aprobado en primer debate puede incluirse posteriormente por la
plenaria de la Cámara correspondiente, pues así lo autoriza el artículo 160 de la
Constitución, al señalar que "durante el segundo debate cada Cámara podrá
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias". Y, lógicamente, no podría ser de otro modo. Puesto que si la
mayoría de la plenaria introduce una modificación al texto aprobado en la
Comisión y en ésta el cambio no cuenta con la mayoría de votos necesaria,
habría que concluir que la voluntad de un grupo minoritario de congresistas,
tendría prevalencia sobre la voluntad mayoritaria de la respectiva
corporación.
Entonces, si la irretroactividad de la extradición fue
debatida y votada en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en la
primera vuelta y en la Comisión Primera del Senado de la República en la
segunda, pero no aprobada por éstas, bien podían las Plenarias de esas mismas
corporaciones incluirla nuevamente en el proyecto y aprobarla con la mayoría
exigida por la Constitución, como en efecto sucedió, sin violar con ello norma
superior alguna.
De no aceptarse esta interpretación habría que afirmar,
contra toda lógica, que tal como se aprobó el proyecto de Acto Legislativo en
el primer debate de la primera vuelta, debe serlo en los demás. Entonces cabría
preguntar ¿para qué exigir dos vueltas y ocho debates si al proyecto no se le
pueden introducir en los siete debates restantes adiciones, supresiones o
modificaciones, como lo autoriza el artículo 160 de la Constitución?
Para terminar este punto, debe la Corte insistir en que
la decisión que aquí se adopta no significa que en el trámite de los Actos
Legislativos no deban cumplirse los ocho (8) debates exigidos por el artículo
375 de la Constitución, cuatro en la primera vuelta y cuatro en la segunda. Lo
que en esta oportunidad se ha aceptado es que cuando se ha discutido durante los ocho debates, un
tema v.gr. la irretroactividad de la extradición, como en el presente caso
sucedió, la no aprobación en una de las Comisiones (Comisión Primera de la
Cámara de Representantes en la primera vuelta y Comisión Primera del Senado de la
República en la segunda), no implica la inconstitucionalidad del proyecto de
Acto Legislativo, por una razón muy simple: porque posteriormente las Plenarias
de esas mismas Corporaciones, mediante votación mayoritaria, decidieron
introducir ese asunto nuevamente al proyecto de Acto Legislativo.
Es decir, que si bien la figura de la irretroactividad
de la extradición fue discutida y votada en los ocho (8) debates, el no
haber sido aprobada en dos de ellos que corresponden a dos primeros debates, no
infringe el ordenamiento superior, porque las plenarias de las Cámaras a las
que pertenecen los miembros de esas mismas comisiones decidieron por mayoría,
que ese tema hiciera parte nuevamente del proyecto de Acto Legislativo
respectivo. Distinto hubiera sido que en las Comisiones citadas no se hubiera
debatido el tema, pues ahí sí el proyecto adolecería de vicios de
inconstitucionalidad, por no haber surtido los debates exigidos.”
(Subrayas no originales).
Nótese
del aparte jurisprudencial expuesto que la regla fijada por la Corte, de manera
reiterada, es que el principio de consecutividad resulta satisfecho cuando el
asunto es sometido a discusión y votación en los ocho debates correspondientes.
Por ende, en el caso objeto de análisis, como se ha expresado en múltiples
oportunidades, el asunto relacionado con la reforma al artículo
8.4.
Por último, la Sala considera pertinente anotar que la entidad del vicio
anteriormente identificado resulta especialmente relevante, teniendo en cuenta
dos razones definidas: (i) el
estándar de cumplimiento de las reglas del trámite legislativo exigido al
Congreso cuando ejerce el poder de reforma constitucional; y (ii) la índole de la materia objeto de
reforma, imbuida en la definición de aspectos centrales del régimen electoral
colombiano.
En
cuanto lo primero basta señalar que, como ese expresó en el fundamento jurídico
5.1., la jurisprudencia de esta Corporación ha sido especialmente estricta en
la verificación acerca del cumplimiento de las reglas de procedimiento en el
ámbito estudiado en la sentencia, puesto que el alto grado de incidencia de las
reformas constitucionales en la definición del sistema jurídico político exige
el aseguramiento de la más vigorosa deliberación democrática de las iniciativas
destinadas a modificar la Carta Política.
En el caso propuesto, la Corte ha advertido que este requisito fue
abiertamente desconocido, pues en dos de los ocho debates exigidos fue pretermitida
la necesidad de deliberar sobre la reforma propuesta. Es decir, el Senado de la República dejó de
debatir acerca del asunto objeto de análisis.
Así, ante la falta de una decisión verificable de las cámaras respecto
de la materia de la modificación constitucional, no resulta admisible que la
reforma resultante tenga la aptitud de modificar el Estatuto Superior.
Respecto
a la segundo, la Sala advierte necesario llamar la atención acerca de las
consecuencias de la ausencia del debate en punto a la reformulación de los
postulados que, como el contenido en el artículo 179-
Ello
en razón a que la democracia constitucional está sustentada en el respeto de
los procedimientos, el aseguramiento de
la participación, la protección de los derechos de la minorías y, en últimas,
la garantía de la deliberación pública en los distintos niveles de la vida social,
con especial énfasis en los órganos de representación popular. No resulta aceptable que la definición de
aspectos tan sensibles para el Estado constitucional como es la determinación
de las condiciones para el acceso a los citados órganos, pueda estar
válidamente precedida de un trámite que ha desconocido las reglas mínimas
predicables de la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras
legislativas. El sistema electoral,
lejos de ser simplemente un grupo de previsiones destinadas a simplemente
regular la mecánica para el ejercicio de los instrumentos de participación
ciudadana y el acceso al poder político en su vertiente representativa,
conforman las garantías necesarias para la preservación del principio
democrático. En consecuencia, si el
constituyente derivado decide reformular tales disposiciones, debe asegurar el
cumplimiento estricto de las reglas del procedimiento legislativo, pues solo
así puede hacerse compatible el poder de reforma del Congreso con la democracia
participativa y pluralista. Para el caso
objeto de estudio, se ha demostrado fehacientemente que estas básicas
condiciones no fueron satisfechas.
8.5.
De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala concluye que para el caso del
trámite de los apartados demandados se está ante un vicio de procedimiento,
derivado de la violación de los principios de consecutividad e identidad
flexible, yerro que afecta la constitucionalidad del trámite legislativo. Por lo tanto, debe determinarse si este vicio
es de una identidad tal que puede ser objeto de subsanación, conforme lo
previsto en el parágrafo el artículo
8.5.1.
La jurisprudencia constitucional ha definido los presupuestos que deben
reunirse para la admisibilidad de que la Corte, ante la existencia de un vicio
de procedimiento, concluya que es subsanable y, en consecuencia, remita el
asunto al Congreso para que corrija ese defecto. Sobre el particular, en la sentencia C-872/02
(M.P. Eduardo Montealegre Lynett), decisión que estudió la constitucionalidad
del procedimiento legislativo que precedió a la Ley 643/01, estableció las
condiciones que debía reunir la irregularidad del trámite para considerarla
subsanable. Consideró la Corte en esa
oportunidad que una vez que esta Corporación ha establecido la existencia de un
vicio de procedimiento deberá determinar, en primer término, si la irregularidad
fue convalidada por el Congreso durante el trámite legislativo. De no ser ello así, el siguiente paso es
verificar si el vicio es subsanable, lo que permitiría devolver el expediente
al Legislativo para que corrija la irregularidad.
La posibilidad de subsanación, a la
luz del precedente constitucional, radica en los efectos del principio de instrumentalidad de las formas, conforme
al cual “no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes,
contenida en la Constitución o en el Reglamento del Congreso, acarrea la
invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En
ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en
que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega
a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni
desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales
casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio
en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la
jurisprudencia[114].
|| En segundo término, puede ocurrir
que el vicio exista, pero sea convalidado en el proceso mismo de formación de
la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de
procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente
subsanada por una autoridad que tenía competencia para ello. En tal contexto,
es obvio que, en función de la prevalencia del derecho sustancial (CP art.
228), no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de la
disposición acusada. || En tercer
término, puede ocurrir que exista un vicio en la formación de la ley, y éste no
haya sido convalidado, pero la Corte constate que el vicio puede ser subsanado
durante la revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta
expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta
a control a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda
a subsanarlo (CP art 241 par). || Finalmente,
puede ocurrir que existan
vicios en el proceso de formación de la ley, y que éstos no hayan sido convalidados
en el trámite legislativo, pero pueden ser subsanados por la misma Corte
Constitucional, al pronunciarse ésta sobre la norma en cuestión.”
A partir de estos criterios, la
jurisprudencia ha previsto que la tercera opción, consistente en la aplicación
del parágrafo del artículo
8.5.2.
Aplicada esta metodología al caso objeto de estudio se tiene que la
pretermisión del cuarto y octavo debate es un vicio que afecta la validez de la
norma demandada, habida cuenta que el yerro involucra el desconocimiento de
reglas esenciales que la Constitución establece para el trámite de los
proyectos de acto legislativo, en especial las previstas en los artículos 375 y
157 de la Carta, preceptos que sustentan la regla
de los ocho debates, fundada en la vigencia de los principios de
consecutividad e identidad flexible.
Este
vicio, según se tuvo oportunidad de analizar en apartados precedentes, no fue
convalidado durante el trámite legislativo. Al respecto, se demostró cómo la
Plenaria del Senado no llevó a cabo ninguna actuación que le permitiera
expresar su voluntad en relación con la iniciativa contenida en la disposición
demandada, a pesar que tenía conocimiento del asunto, merced de la proposición
supresiva aprobada por la Comisión Primera y de la que dieron cuenta los informes
de ponencia para cuarto y octavo debate.
Incluso, se estableció que ese defecto no podía convalidarse con la
aprobación del informe de las comisiones accidentales de conciliación, las
cuales, en contrario, habían excedido su competencia constitucional y legal, de
acuerdo con las razones explicadas en el fundamento jurídico 8.3.2. de esta
sentencia.
De
otro lado, el vicio no resulta subsanable por la Corte o por el Congreso. Ello debido a que la falta de dos de los
debates del trámite del proyecto de acto legislativo es un asunto que afecta,
de forma manifiesta y grave, la conformación de la voluntad democrática de las
cámaras, no solo para el caso de la Plenaria del Senado –donde tuvo ocurrencia
el vicio-, sino que esa irregularidad se extiende a todo el trámite. En efecto, como se ha explicado
insistentemente en este fallo, los principios de consecutividad e identidad
flexible implican que toda materia contenida en el Proyecto debe contar con los
ocho debates (Art. 175 y
8.6.
Queda por analizar los efectos de la presente decisión de inexequibilidad. En criterio de la Sala, de forma análoga a
como fue resuelto en la sentencia C-332/05, se advierte que el artículo 13 del
Acto Legislativo 1º de 2009 no modificó el contenido primigenio del numeral octavo
del artículo 179 de la Carta Política, sino que se limitó a adicionarlo con una
frase y un parágrafo transitorio, como se demuestra a continuación:
Texto original aprobado
por la Asamblea Nacional Constituyente |
Texto objeto de demanda (Se
subrayan los apartados acusados) |
Artículo 179. No
podrán ser congresistas: (...) 8.
Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para
una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el
tiempo, así sea parcialmente. |
Artículo 13. El
numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política, quedará así: 8.
Nadie podrá ser elegido para más de una Corporación o cargo público, ni para
una Corporación y un cargo si los respectivos períodos coinciden en el
tiempo, así fuere parcialmente. La renuncia un (1) año antes de la
elección al cargo al que se aspire elimina la inhabilidad. Parágrafo
Transitorio. La inhabilidad establecida en el numeral anterior no aplicará
para quienes hayan renunciado al menos seis (6) meses antes del último día de
inscripciones para la realización de las elecciones al Congreso de la
República en el año 2010. |
Como
se observa, salvo un giro gramatical irrelevante para la interpretación del
precepto (“así sea parcialmente” por “así fuere parcialmente”), los apartados
acusados por los demandantes se restringen a adicionar el precepto original. Por
ende, es evidente que el artículo 13 del Acto Legislativo 1º de 2010 no derogó
el artículo 179-
En
consecuencia, deberá declararse la inconstitucionalidad de la totalidad del
artículo 13. Así, en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de aquella
disposición y de manera análoga a como lo decidió esta Corporación en la
sentencia C-332/05, la Corte advierte que el numeral octavo del artículo 179 de
la Constitución Política se encuentra vigente desde la fecha de promulgación de
la Carta y hasta el día de hoy, sin solución de continuidad.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 13 del Acto
Legislativo 1º de 2009 “por el cual se
modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia.”
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Salvamento
de voto
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Salvamento
de voto
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Salvamento
de voto.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Sentencia
C-040/10
[1] Publicado en el Diario Oficial 47.410 de 14 de julio de 2009. El texto del Acto Legislativo fue corregido por el Decreto 3259/09. Sin embargo, esa corrección versó sobre un artículo distinto al acusado, razón por la cual se asume el control de constitucionalidad en relación con el publicado en el citado Diario.
[2] GC. 558/08.
[3] GC. 492/08.
[4] GC. 549/08.
[5] GC. 558/08.
[6] GC. 607/08.
[7] GC. 607/08
[8] GC. 644/08.
[9] Cfr. GC. 558/08, pág. 2. El Proyecto de
Acto Legislativo 106/08 proponía reformar los artículos 122 y 125 de
“Artículo 5º. El inciso final del artículo 122 de
Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la
ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni
elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o
por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido
condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el
patrimonio del Estado o que hayan sido condenados por delitos que afecten el
libre ejercicio del sufragio. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor
público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por
sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación
patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño.
Artículo 6º. El artículo 125 de
Los empleos en los órganos y entidades del Estado son
de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya
sido determinado por
El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los
mismos se dará previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la
ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.
El retiro se dará por calificación no satisfactoria en
el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las
demás causales previstas en
Los partidos y movimientos políticos, a través de sus
Presidentes o Directores, podrán postular públicamente, candidatos que cumplan
con los requisitos de idoneidad, para la provisión de vacancias en cargos de
libre nombramiento y remoción. Dicha facultad será indelegable.
En ningún caso la filiación política de los ciudadanos
podrá determinar el nombramiento para un empleo de carrera, de libre
nombramiento, su ascenso o remoción.
Parágrafo. Los periodos establecidos en
[10] GC 697/08.
[11] GC 674/08. Pág. 14.
[12] GC. 836/08.
[13] Ibídem. Págs. 52-53.
[14] GC. 725/08. Pág. 16.
[15] Debe tenerse en cuenta que fue presentado un informe de ponencia
adicional, promovido por representantes del Partido Liberal y publicado en las
Gacetas del Congreso 736 de 2008, que rinde ponencia negativa y proponen a
[16] Ibídem. Pág. 11.
[17] En
[18] Debe acotarse que también fue presentada a tercer debate una
ponencia minoritaria, nuevamente por parte del Partido Liberal, que propone el
archivo del Proyecto de Acto Legislativo. Esta solicitud es negada por
[19] GC. 828/08.
[20] Ibídem. Pág. 4.
[21] Ídem.
[22] Sobre el particular, en
“
Abierta la votación por Secretaría se procede al
llamado a lista:
(…).
Por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el sí: 11
Por el no: 0
Total de votos = 11
En consecuencia ha sido aceptado omitir de la lectura
del articulado contenido en el pliego de modificaciones.
Por Secretaría se da lectura al título contenido en el
pliego de modificaciones: “por el cual se modifican y adicionan unos artículos
de
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
Adicionalmente,
la exclusión del artículo acusado se verifica de la lectura del Texto Aprobado
por
[23] GC. 948/08. Págs. 17-18.
[24] Ibídem. Págs. 19-20.
[25] Ibídem. Págs. 20-21.
[26] GC. 889/08.
[27] El apartado correspondiente de
“1. Constancia de la honorable Senadora Elsa Gladis Cifuentes:
1.1. Incluir en el artículo 3° del proyecto de acto
legislativo que se refiere a la financiación política y electoral, la gratuidad
del transporte público el día de todas elecciones y que los recursos requeridos
para este concepto sean parte de los aportes a las diferentes campañas y
partidos políticos.
1.2. Incluir en las leyes reglamentarias y reglamentos
electorales, la obligación que el escrutinio revele los votos de toda la
contienda.
2. Constancia del honorable Senador Samuel Arrieta:
2.1. El umbral se debe mantener en el 2%.
2.2. No se debe revivir la silla vacía.
2.3. No se deben modificar las actuales funciones del
Consejo de Estado.
2.4. No se puede prohibir a Concejales y Diputados que
renunciando a sus curules, puedan aspirar al Congreso.
3. Constancia del honorable Senador Juan Carlos Vélez
Uribe:
3.1. Dentro del año siguiente a la entrada en vigencia
de la presente reforma, el Congreso debe expedir una ley que contemple un
régimen especial en lo económico, lo político, lo social y lo administrativo
para los territorios que comprendan las ecorregiones allí enunciadas y se
incluya el territorio de Urabá en el departamento de Antioquia.
4. Constancia de la honorable Senadora Carlina
Rodríguez Rodríguez:
4.1. Conservar en el articulado del proyecto de acto
legislativo, que la renuncia al cargo no elimina la inhabilidad para aspirar a
otro cargo.
4.2. El parágrafo 2° del artículo 258 de
4.3. Se debe tener en cuenta que el artículo 20 del AL
que adiciona el numeral 8 del artículo 179 de
5. Constancia del honorable Senador Javier Cáceres
Leal:
5.1. Agregar al inciso final del artículo 4° de la
ponencia la siguiente expresión: “Se excluyen los delitos políticos”.
6. Constancia del honorable Senador Armando Benedetti
Villaneda:
6.1. Agregar al inciso final del artículo 122 de
Lo anterior, para referirse a quienes hayan sido
condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o
financiación de grupos armados ilegales o con el narcotráfico.
6.2. Incluir un parágrafo al artículo 4° de la
ponencia así:
“Parágrafo. La inhabilidad general contenida en los incisos 5° y 6° de este artículo no aplicará a quienes por pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales, sean o hayan sido condenados por delitos políticos”.
[28] GC. 911/08.
[29] Debe señalarse que la discusión del Proyecto de Acto Legislativo inició en la sesión del 10 de diciembre de 2008. Sin embargo, está reunión se limitó a analizar el tema de los impedimentos, sin que se estudiara el fondo de la iniciativa. Al respecto, Cfr. GC. 911/08.
[30] GC. 223/09, página 52 y siguientes.
El texto definitivo aprobado en cuarto debate se encuentra en
[31] Sobre el particular, en
“Por Secretaría se da lectura al Informe de Mediación
que acordaron las Comisiones designadas por los Presidentes de ambas
Corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del
proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2008 Senado, 106 de 2008 Cámara
(Acumulados números 051 de 2008 Cámara, 101 de 2008 Cámara, 109 de 2008 Cámara,
128 de 2008 Cámara, 129 de 2008 Cámara, 140 de 2008 Cámara).
“Por el cual se modifican y adicionan unos artículos
de
[32] GC. 077/09. Pág. 116.
[33] GC. 217/09.
[34] Ibídem. Pág. 6.
[35] GC. 227/09.
[36] GC. 234/09.
[37] Así, el
representante Guillermo Rivera Flórez señaló: “Finalmente debo expresar casi de manera personal en compañía del
doctor Germán Olano, una consideración muy importante frente a este proyecto de
acto legislativo; la mayoría de nuestros colegas de Bancada que hacen parte del
equipo de ponentes, el doctor Durán, el doctor Giraldo, el doctor Piedrahita,
comparten la idea de la ponencia mayoritaria de establecer, no una inhabilidad
sino una prohibición para la coincidencia de periodos entre concejales,
diputados y el periodo del Congreso de
Manifestaciones similares en la sesión fueron realizada por el representa Luna Sánchez. Ibídem. Pág. 40.
[38] GC. 547/09. Págs. 70-71-
[39] GC. 241/09. Págs. 11-12.
[40] Al
respecto, en
[41] GC. 273/09. Pág. 8.
[42] GC. 567/09. Págs. 38-40.
[43] GC. 374/09. Pág. 9.
[44] GC. 374/09.
[45] GC. 597/09. Págs. 45-46.
[46] GC. 597/09.
Pág. 53. Al respecto, se lee en el Acta de la sesión lo siguiente:
“
Muchas gracias señor
Presidente. Para dejar una constancia suscrita por los ..
Señor Presidente,
señor Ministro, señores Senadores, para dejar una constancia suscrita por los 5
honorables Senadores del conservatismo que hacen parte de
En tal virtud queremos
dejar nosotros la presente constancia con la finalidad que su señoría ordene
ser inserta en el acta correspondiente, la constancia dice lo siguiente:
Constancia
El Partido Conservador
Colombiano en sesión realizada el 28 de mayo de 2009, en el recinto de
1. Los concejales y
los diputados de
2. El Congreso de
3.
4. El Partido
Conservador Colombia no, exhorta a los distintos partidos y movimientos
políticos a cerrar filas para garantizar la igualdad de oportunidades para que
nuestros compatriotas puedan cumplir con el mandato de
5. El Partido
Conservador Colombiano reconoce el apoyo patriótico de las distintas Bancadas
que tienen asiento en el Congreso de Colombia, por el claro e ineludible
respaldo al proyecto de ley por medio del cual se busca la reivindicación de
los derechos de los Concejales de Colombia de iniciativa de nuestra
colectividad.
6. El Partido
Conservador Colombiano, reconoce el esfuerzo que viene haciendo el Gobierno
Nacional a través de los señores Ministros del Interior y Justicia y Hacienda y
Crédito Público para que estos servidores de la patria sean reconocidos por el
Estado en el marco de la dignidad que predica
[47] GC. 427/09. Pág. 5
[48] Esta conclusión se comprueba de la lectura del Acta de
[49] Sobre el
particular, en
“Intervención del honorable Senador Alfonso Núñez Lapeira:
(…)
Aquí en el Senado se
dice con mucha alegría, vamos a tumbar los impedimentos de los diputados y de
los concejales y eso está muy bien, pero resulta que la competencia de
concejales y de diputados, es más hacia
[50] Ibídem. Pág. 67.
“Con la venia de
Señor Presidente, yo
creo que las explicaciones dadas por el Senador Héctor Helí y el Senador
Gustavo Petro, son más que suficientes y no quiero ahondar más en las
justificaciones que hemos dado de este proyecto o de esta propuesta que
planteamos
De igual manera, se
presentó por parte de
[51] Aquí debe tenerse en cuenta que el texto aprobado por
[52] Debe acotarse que de acuerdo con el texto definitivo aprobado en
sexto debate, publicado en
[53] Para el caso del Senado de
“Con la venia de
Quien da lectura al Informe de Mediación que acordaron
las Comisiones designadas por los Presidentes de ambas Corporaciones, para
conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del Proyecto de Acto Legislativo
número 12 de 2009 Senado, 106 de 2009 Cámara (acumulados 051, 101, 109, 128,
129, 140 de 2008), por el cual se modifican y adicionan unos artículos de
Así fuere parcialmente, las renuncia un año antes de
Para la realización de las elecciones al Congreso de
Por solicitud del honorable Senador Juan Manuel Galán
Pachón,
Una vez realizado el llamado a lista,
Por el Sí: 62
Por el No: 07
Total:69
(…)
En consecuencia ha sido aprobado el Informe de Conciliación al Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2009 Senado, 106 de 2009 Cámara (acumulados 051, 101, 109, 128, 129, 140 de 2008).” Cfr. Gaceta del Congreso 774/09, páginas 11-13.
En lo que
tiene que ver con la aprobación del informe por
“Subsecretaria,
doctora Flor Marina Daza. Informa:
Segundo. Informes de conciliación
Proyecto de Acto legislativo número 06 de 2008 Cámara,
acumulado con el Proyecto número 051 de 2008 Cámara, 101 de 2008 Cámara, 109 de
2008 Cámara, 128 de 2008 Cámara, 129 de 2008 Cámara, 140 de 2008 Cámara, 012 de
2008 Senado, por el cual se modifican y adicionan unos artículos de
(…)
Dirección de
Se somete a consideración el informe con que se
termina la ponencia, se abre su discusión el informe de conciliación, se somete
a consideración de Plenaria, se abre su discusión, a nuncio que va a cerrarse,
queda cerrada. ¿Aprueba?
Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C. informa:
Ha sido aprobado señor Presidente, con las mayorías
exigidas en
Hay 122 Representantes registrados, se descontarán los votos negativos.” Cfr. GC. 888/09.
[54] Acerca del planteamiento y uso de estas reglas jurisprudenciales, Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-332/05 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-1040/05 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, et. al.) y C-427/08 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[55] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-222/97 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-614/02 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-1040/05, C-332/05, entre otras.
[56] Estas consideraciones fueron, a su vez, reiteradas por
[57] Esta numeración es planteada por la sentencia C-1040/05, con base en el análisis de los fallos C-487/02 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-614/02 y C-332/05.
[58] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040/05.
[59] Ibídem.
[60] Al respecto, en la sentencia C-305/04 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), se estableció lo siguiente:
“Por lo anterior, resulta claro que las plenarias
pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos, aun no considerados
en la otra Cámara, sin que ello implique
que por no haber surtido los cuatro debates reglamentarios, esas normas
devengan inconstitucionales. Es decir, la regla de los cuatro debates es
exigida para el proyecto en sí, más no para todos y cada uno de sus artículos. || Lo anterior ha llevado a la
jurisprudencia a explicar que el constituyente ha acogido en este punto el
principio de identidad flexible que supone que el proyecto de ley que cursa en
el Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los
cuatro debates parlamentarios, pero que esa identidad no implica que los textos
tengan que conservar el mismo tenor literal durante todo su trayecto en el
Congreso, puesto que los mismos pueden ser objeto de supresiones,
modificaciones o adiciones, también bajo la forma de artículos nuevos. Si en
[61] Sentencia C-702 de 1999.M.P. Fabio Morón Díaz
[62] Sentencia C-1190 de
[63] Sentencia C-702 de
[64] Ver Sentencia C-1108/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra.
[65]
Sentencias C-008 de
[66] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-706/05, reiterada en C-1011/08 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[67] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-332/05 y C-1040/05.
[68] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-614/02, reiterada en C-332/05.
[69] Ibídem.
[70] Corte Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández)
[71] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-332/05.
[72] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-614/02.
[73] Corte Constitucional, sentencia C-307 de 2004 (MP Rodrigo Escobar
Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra; SV Jaime Araujo
Rentería; SV Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; SPV Rodrigo
Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra) En este
caso
[74] Corte Constitucional, sentencia C-1147 de 2003 (MP Rodrigo Escobar
Gil; SV Eduardo Montealegre Lynett; AV Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil) En este caso
[75] El segundo inciso del artículo 160 de
[76] En la sentencia C-753 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV Jaime Araujo Rentería) se declaró exequible un aparte de el Acto Legislativo N° 01 de 2003 (artículo 15, parcial) adicionado en el séptimo debate por considerar que se trataba de un ‘instrumento necesario’ y con una ‘relación de conexidad evidente’ con el resto de la norma aprobada.
[77] Corte Constitucional, sentencia C-312 de 2004 (MP Alfredo Beltrán
Sierra; SV Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV Jaime
Araujo Rentería)
[78] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-332/05. Debe acotarse que aunque la cita refiere a que los atributos de la relación de conexidad han sido previstos para el caso del trámite de los proyectos de ley, en esta sentencia se hace un uso extendido de los mismos para analizar la constitucionalidad del trámite del artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003.
[79] Sentencia C-801 de
2003 (MP Jaime Córdoba Triviño), en este caso se examinó los cambios sufridos
por el artículo 51 de
[80] Sentencia C-1092
de
[81] Sentencia C-920 de
2001. (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[82] Véase, Sentencia C-198 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández, SV Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis).
[83] Sentencia C-996 de
[84] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-332 de 2005, reiterada a su vez por
[85] Cfr. Corte Constitucional sentencia C-614/02 y C-332/05.
[86] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-614/02.
[87] Sobre la distinción entre tema, asunto nuevo y fórmula concreta, puede consultarse la sentencia C-376/08 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[88] Ibídem.
[89] Corte Constitucional, sentencia C-1092 de
2003 (MP Álvaro Tafur Galvis; SPV Jaime Araujo Rentería, AV Rodrigo
Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett). En este caso
[90] Cfr. Corte Constitucional C-332/05.
[91] Cfr., entre otras, las Sentencias C-1488 de 2000, C-500 y C-1108 de 2001, y C-198 de 2002.
[92] Cfr. Sentencia
C-282 de
[93] M.P. Fabio Morón Díaz.
[94] En tal sentido se pronunció
[95] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-332/05.
[96] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040/05, fundamento jurídico 5.8.4.
[97] Ibídem.
[98] La norma citada era la siguiente:
“Artículo 10º— El numeral
8 del artículo 179 de
‘8. Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.
Parágrafo transitorio. Lo dispuesto en el numeral 8 del presente artículo no se aplicará a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del presente Acto Legislativo.’”
[99] En efecto al sustentar a
[100] Aunque el informe de ponencia para primer debate refiere a reformar todo el numeral octavo, en realidad la modificación radica en la adición de la frase “La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad”. Ello debido a que los demás apartados se limitan a transcribir la versión original del citado numeral, según el cual “Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos periodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente.”
[101] Las constancias corresponden a las expresadas por los senadores Samuel Arrieta Buelvas, Carlina Rodríguez Rodríguez y Elsa Gladys Cifuentes Aranzazu.
[102] GC. 773/09. Pág. 18.
[103] Ley 5ª/92. Artículo 108. Cierre del debate. Cualquier miembro de la respectiva corporación podrá proponer el cierre del debate por suficiente ilustración, transcurridas tres (3) horas desde su iniciación, aun cuando hubiere oradores inscritos. El presidente, previa consulta con los miembros de la mesa directiva, aceptará o negará la proposición. Su decisión podrá ser apelada. || Las intervenciones sobre suspensión o cierre de un debate no podrán exceder de cinco (5) minutos.
[104] Estas consecuencias jurídicas de aprobar la proposición de suficiente ilustración fueron explicadas en la sentencia C-473/04 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), del modo siguiente:
“.3. Tal como lo ha señalado
[105] Ibídem. Pág. 29.
[106] Acerca de los efectos de imposibilidad de trámite de una iniciativa luego de su “hundimiento” y la equivalencia de las consecuencias jurídicas entre el hundimiento y el archivo, Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-816/04 (Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), fundamento jurídico 75).
[107] GC. 558/08. Pág. 5.
[108] Ibídem. Pág. 6.
[109] Vid. Supra, nota 52.
[110] Esta posibilidad fue analizada por
[111] La obligatoriedad de que los textos introducidos por las comisiones
accidentales de conciliación versen sobre asuntos debatidos en las plenarias ha
sido una constante en la jurisprudencia constitucional. Así, en la sentencia
282/95. (MP: Carlos Gaviria Díaz),
Similares
consideraciones fueron realizadas por
Del mismo
modo, en la sentencia C-198/02 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández),
[112] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-370/06. En
esta sentencia se declaró, entre otros asuntos, inexequibles los artículos 70 y
71 de
[113] Ahora bien, al margen de la falta de competencia de las comisiones
accidentales de conciliación para reintroducir el texto no debatido por
“Por Secretaría se da lectura a una constancia
presentada por el honorable Senador Javier Enrique Cáceres Leal.
Bogotá, D. C.,
18 de junio de 2009
CONSTANCIA:
El suscrito Senador se permite dejar la siguiente
constancia para que haga parte del acta de la presente sesión y sea inserta en
el expediente del proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2008 Senado.
Este artículo solo tuvo cuatro debates de los ocho que
exige
Inmediatamente esta reforma se convierta en norma
constitucional procederé a presentar la demanda ante la honorable Corte
Constitucional por vicios de forma, con la seguridad de que antes de que se
inicien las inscripciones para el Congreso,
[114] Esta Corte ha señalado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la posición mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa situación "no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que desvirtúan la función legislativa”. Sentencia C-055 de 1995. MP Alejandro Martínez Caballero, fundamento 8.