Sentencia C-438/13
Referencia: expediente D- 9389
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 17, 19 (parcial), 27 (parcial), 28 (parcial), 37 (parcial), 41
(parcial), 46 (parcial), 47 (parcial), 64 (parcial), 86 (parcial) y 88
(parcial) de la Ley 1448 de 2011
Demandantes: Marco Romero Silva y otros.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RIOS
Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil trece
(2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante el derecho de acción consagrada en el
artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos Marco Romero Silva, actuando en
nombre propio y como representante legal de CODHES; y Luís Jorge Garay
Salamanca, Fernando Barberi Gómez, Clara Leonor
Ramírez Gómez y Fernando Vargas Valencia, actuando en nombre propio y como
integrantes del Equipo Nacional de Verificación de la Comisión de Seguimiento a
la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, promovieron acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 17, 19 (parcial), 27 (parcial),
28 (parcial), 37 (parcial), 41 (parcial), 46 (parcial), 47 (parcial), 64
(parcial), 86 (parcial) y 88 (parcial), “por medio de la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado y se dictan otras disposiciones”.
Junto con la demanda, fueron radicados en esta
Corporación sendos escritos firmados por Alirio Uribe Muñoz, actuando a nombre
propio y como representante legal del Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo; Gustavo Gallón Giraldo, actuando en nombre propio y como
representante legal de la Comisión Colombiana de Juristas; Rigoberto de Jesús
Rodríguez Sariego, actuando en nombre propio y como
representante legal de la Coordinación Nacional de Desplazados; Claudia Liliana
Erazo, actuando en nombre propio y como representante legal de la Corporación
Jurídica Yira Castro; Iván Cepeda Castro, actuando en nombre propio; Claudia María
Mejía, actuando en nombre propio y como representante legal de la Corporación
Sisma Mujer; Luis Guillermo Guerreo, actuando en nombre propio y como
representante legal de la Fundación Centro de Investigación y Educación Popular
CINEP – Programa por la Paz; Alfonso Castillo Garzón, actuando en nombre propio
y como representante legal de la Asociación Nacional de Ayuda Solidaria –
ANDAS; Franklin Castañeda Villacop, actuando en
nombre propio y como representante legal de la Fundación Comité de Solidaridad
con los Presos Políticos, en los que se manifiesta que suscriben la demanda de
la referencia.
Esta Sala encuentra pertinente señalar antes de
todo, que producto de un error involuntario de digitación, se incluyó dentro de
los artículos demandados y admitidos para estudio de constitucionalidad, el
artículo 89 de la Ley 1448 de 2011, cuando lo cierto es que éste no fue
demandado, y se excluyó de los admitidos el artículo 27, cuando éste sí fue
demandado y no fue objeto de rechazo. En aras de preservar el principio de
lealtad en el adelantamiento de los procesos judiciales, la Corte
Constitucional en ejercicio de su obligación de constituir el expediente de tal
manera que éste preste certeza sobre todas las actuaciones surtidas, certifica
que los yerros aludidos pueden verificarse en el escrito de la demanda y en los
autos de inadmisión, admisión y rechazo.
Así, sobre el artículo 89 se tiene que éste se
incluyó en un subtítulo de la demanda pero no se desarrolló referencia alguna a
su constitucionalidad o inconstitucionalidad, y ni siquiera formó parte del
encabezado de la demanda. Así como tampoco los intervinientes se pronunciaron
sobre él. Por ello esta Sala Plena no se pronunciará sobre la
constitucionalidad del artículo 89 de la Ley 1448 de 2011.
Y sobre el artículo 27, éste no se incluyó en la
parte resolutiva que decidía la inadmisión de algunos cargos presentados en la
demanda original, y tampoco en la parte resolutiva del auto que decidió
rechazar la demanda por algunos de los cargos; aunque, se insiste, por una
omisión involuntaria tampoco se incluyó en la referencia de los artículos
admitidos. Cuando lo cierto es que sí se demandó y se planteó un cargo sobre su
contenido, no se hizo referencia a él en la parte motiva de la inadmisión, y
los intervinientes se pronunciaron sobre su constitucionalidad. Por ello esta
Sala estudiará el cargo que sobre él presentaron los demandantes. Se reitera
que todo lo anterior se puede verificar en el expediente. Esta aclaración se
consignará también en la parte motiva de esta providencia.
En suma, los cargos sobre artículos 65, 67, 68, 89,
123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011 fueron rechazados; y los
cargos sobre los artículos 17, 19, 27, 28, 37, 41, 46, 47, 64, 86 y 88 de la
Ley 1448 de 2011 fueron admitidos.
II.NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto los artículos
acusados de la ley 1448 de 2011, destacando los apartados acusados.
Ley 1448 de 2011
“Por medio de la cual se dictan medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado
y se dictan otras disposiciones”
(…)
ARTÍCULO 17. PROGRESIVIDAD. El principio
de progresividad supone el compromiso de iniciar procesos que conlleven al goce
efectivo de los Derechos Humanos, obligación que se suma al reconocimiento de
unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de esos derechos que el
Estado debe garantizar a todas las personas, e ir acrecentándolos
paulatinamente.
(…)
ARTÍCULO 19. SOSTENIBILIDAD. Para efectos
de cumplir con las medidas de ayuda humanitaria, atención, asistencia y
reparación dispuestas en el presente marco, el Gobierno Nacional dentro de los
seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente Ley, creará un Plan
Nacional de Financiación mediante un documento CONPES que propenda por la
sostenibilidad de la ley, y tomará las medidas necesarias para garantizar de
manera preferente la persecución efectiva de los bienes de los victimarios con
el fin de fortalecer el Fondo de Reparaciones de que trata el artículo 54
de la Ley 975 de 2005.
El desarrollo de las medidas a que se refiere la
presente ley, deberá hacerse en tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal
con el fin de darles, en conjunto, continuidad y progresividad, a
efectos de garantizar su viabilidad y efectivo cumplimiento.
(…)
ARTÍCULO 27. APLICACIÓN NORMATIVA. En lo
dispuesto en la presente ley, prevalecerá lo establecido en los tratados y
convenios internacionales ratificados por Colombia sobre Derecho Internacional
Humanitario y Derechos Humanos que prohíban su limitación durante los estados
de excepción, por formar parte del bloque de constitucionalidad. En los
casos de reparación administrativa, el intérprete de las normas consagradas
en la presente ley se encuentra en el deber de escoger y aplicar la regulación
o la interpretación que más favorezca a la dignidad y libertad de persona
humana, así como a la vigencia de los derechos humanos de las víctimas.
ARTÍCULO 28. DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS. Las víctimas
de las violaciones contempladas en el artículo 3° de la presente Ley, tendrán
entre otros los siguientes derechos en el marco de la normatividad vigente:
1. Derecho
a la verdad, justicia y reparación.
2. Derecho
a acudir a escenarios de diálogo institucional y comunitario.
3. Derecho
a ser beneficiario de las acciones afirmativas adelantadas por el Estado para
proteger y garantizar el derecho a la vida en condiciones de dignidad.
4. Derecho
a solicitar y recibir atención humanitaria.
5. Derecho
a participar en la formulación, implementación y seguimiento de la política
pública de prevención, atención y reparación integral.
6. Derecho
a que la política pública de que trata la presente ley, tenga enfoque
diferencial.
7. Derecho
a la reunificación familiar cuando por razón de su tipo de victimización se
haya dividido el núcleo familiar.
8. Derecho
a retornar a su lugar de origen o reubicarse en condiciones de voluntariedad,
seguridad y dignidad, en el marco de la política de seguridad nacional.
9. Derecho
a la restitución de la tierra si hubiere sido despojado de ella, en los
términos establecidos en la presente Ley.
10. Derecho
a la información sobre las rutas y los medios de acceso a las medidas que se
establecen en la presente Ley.
11. Derecho
a conocer el estado de procesos judiciales y administrativos que se estén
adelantando, en los que tengan un interés como parte o intervinientes.
12. Derecho
de las mujeres a vivir libres de violencia.
(…)
ARTÍCULO 37. AUDICIÓN Y PRESENTACIÓN DE PRUEBAS. La víctima
tendrá derecho, siempre que lo solicite, a ser oída dentro de la actuación
penal, a pedir pruebas y a suministrar los elementos probatorios que tenga en
su poder.
La autoridad
competente podrá interrogar a la víctima en la medida estrictamente necesaria
para el esclarecimiento de los hechos investigados, con pleno respeto a sus
derechos, en especial, su dignidad y su integridad moral y procurando
en todo caso utilizar un lenguaje y una actitud adecuados que impidan
su revictimización.
(…)
ARTÍCULO 41. MODALIDAD ESPECIAL DE TESTIMONIO. El Juez o
Magistrado podrá decretar, de oficio o por solicitud del Fiscal, de la Defensa,
del Ministerio Público o de la víctima, medidas especiales orientadas a
facilitar el testimonio de la víctima, un niño o niña, adolescente, un adulto
mayor o una víctima de violencia sexual. El funcionario competente,
tendrá en cuenta la integridad de las personas y tomando en consideración que la
violación de la privacidad de un testigo o una víctima puede entrañar un riesgo
para su seguridad, controlará diligentemente la forma de interrogarlo a fin de
evitar cualquier tipo de hostigamiento o intimidación y prestando especial
atención al caso de víctimas de delitos de violencia sexual.
(…)
ARTÍCULO 46. Cuando de
los elementos materiales probatorios, evidencia física, información legalmente
obtenida, o demás evidencia recaudada durante una investigación penal por el
daño de los derechos de las víctimas de las que trata la presente ley, se pueda
inferir razonablemente que la estructura u organización ilegal a la que
perteneció el investigado recibió apoyo económico, de manera voluntaria, de una
persona natural o jurídica nacional o extranjera, con filial o subsidiaria en
el territorio nacional, o que servidores públicos dispusieron de la función
pública para promover acciones de violaciones a las normas internacionales de
derechos humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario por parte
de la respectiva estructura ilegal, el fiscal deberá remitir el expediente y
las pruebas recaudadas a un Fiscal ordinario, de conformidad con el Código de
Procedimiento Penal y las normas que regulan la materia.
En los eventos en que durante el procedimiento
regulado en la Ley 975 de 2005, el Fiscal de Justicia y Paz advierta
alguna de las circunstancias mencionadas en el inciso anterior, este deberá
remitir el expediente y las pruebas recaudadas a un Fiscal ordinario, de
conformidad con el Código de Procedimiento Penal y las normas que regulan la
materia.
En los eventos en que se declare la responsabilidad
penal de la persona natural o del representante de la persona jurídica nacional
o extranjera con filial o subsidiaria en el territorio nacional o del servidor
público, según sea el caso, el Juez de conocimiento, previa solicitud
del fiscal o del Ministerio Público, abrirá inmediatamente un
incidente de reparación especial, que se surtirá de conformidad con lo
establecido en el Código de Procedimiento Penal, sin necesidad de que
se individualicen las víctimas, comoquiera que el Juez o Magistrado de
conocimiento tendrá en consideración el daño de derechos causado por el grupo
armado al margen de la ley que hubiere sido apoyado.
Al decidir el incidente de reparación el Juez o
Magistrado de conocimiento ordenará, a título de reparación a las víctimas, que
la misma suma de dinero con que el condenado o los condenados contribuyó o
contribuyeron a la financiación de la estructura u organización ilegal, o su
equivalente en dinero si el apoyo fue en especie, o la suma que el Juez o
Magistrado estime pertinente en caso de que la misma no esté determinada dentro
del proceso, sea consignada a favor del Fondo de Reparación a las Víctimas de
la Violencia.
El Juez o Magistrado también podrá ordenar al
condenado la ejecución de medidas de satisfacción, las cuales deberán ser
realizadas directamente por este. Esta disposición no tendrá efectos para la
responsabilidad subsidiaria del Estado la cual se regirá por lo establecido en
el artículo 10 de la presente Ley.
Parágrafo 1°. Cuando en el
transcurso del proceso penal el juez de conocimiento advierta razones fundadas
para pensar que la estructura u organización ilegal a la que perteneció el
acusado recibió apoyo económico, de manera voluntaria, de una persona natural o
jurídica nacional o extranjera, con filial o subsidiaria en el territorio
nacional, deberá remitir el expediente y las pruebas recaudadas a un Fiscal
ordinario, de conformidad con el Código de Procedimiento Penal y las normas que
regulan la materia.
Parágrafo 2°. La persona
jurídica cuyo representante legal sea condenado en los términos del presente
artículo, deberá concurrir como tercero civilmente responsable al incidente de
reparación en los términos del Código de Procedimiento Penal. Así mismo, el
Juez o Magistrado también podrá ordenar la ejecución de medidas de satisfacción
a favor de las víctimas por parte de las personas jurídicas a las que se
refiere este artículo.
Parágrafo 3°. En ningún
caso, en los términos del presente artículo, el Juez o Magistrado podrá ordenar
a una persona jurídica, a título de reparación, consignar a favor del Fondo de
Reparación a las víctimas de la violencia en más de una ocasión por los mismos
hechos.
(…)
ARTÍCULO 47. AYUDA HUMANITARIA. Las víctimas
de que trata el artículo 3º de la presente ley, recibirán ayuda humanitaria de
acuerdo a las necesidades inmediatas que guarden relación directa con
el hecho victimizante, con el objetivo de
socorrer, asistir, proteger y atender sus necesidades de alimentación, aseo
personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y
psicológica de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio
en condiciones dignas, y con enfoque diferencial, en el momento de la violación
de los derechos o en el momento en el que las autoridades tengan conocimiento
de la misma.
Las víctimas de los delitos contra la libertad,
integridad y formación sexual, recibirán asistencia médica y psicológica
especializada de emergencia.
Parágrafo 1°. Las
entidades territoriales en primera instancia, la Unidad Administrativa Especial
de Atención y Reparación a Víctimas, y el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar subsidiariamente, deberán prestar el alojamiento y alimentación
transitoria en condiciones dignas y de manera inmediata a la violación de los
derechos o en el momento en que las autoridades tengan conocimiento de la
misma.
Parágrafo 2°. Las
instituciones hospitalarias, públicas o privadas, del territorio nacional, que
prestan servicios de salud, tienen la obligación de prestar atención de
emergencia de manera inmediata a las víctimas que la requieran, con
independencia de la capacidad socioeconómica de los demandantes de estos
servicios y sin exigir condición previa para su admisión, cuando estas lo
requieran en razón a una violación a las que se refiere el artículo 3o de la presente
Ley.
Parágrafo 3°. La Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación, deberá adelantar las
acciones pertinentes ante las distintas entidades que conforman el Sistema
Nacional de Atención y Reparación a Víctimas para garantizar la ayuda
humanitaria. De igual manera, y de acuerdo a lo contemplando en el artículo 49
de la Ley 418 de 1997 y sus prórrogas correspondientes, prestará por
una sola vez, a través de mecanismos eficaces y eficientes, asegurando la
gratuidad en el trámite, y de acuerdo a su competencia, la ayuda humanitaria.
Parágrafo 4°. En lo que
respecta a la atención humanitaria para la población víctima del desplazamiento
forzado, se regirá por lo establecido en el capítulo III del presente Título.
(…)
ARTÍCULO 64. ATENCIÓN HUMANITARIA DE EMERGENCIA. Es la
ayuda humanitaria a la que tienen derecho las personas u hogares en situación
de desplazamiento una vez se haya expedido el acto administrativo que las
incluye en el Registro Único de Víctimas, y se entregará de acuerdo con
el grado de necesidad y urgencia respecto de su subsistencia mínima.
Realizado el registro se enviará copia de la
información relativa a los hechos delictivos a la Fiscalía General de la Nación
para que adelante las investigaciones necesarias.
Parágrafo 1o. La atención
humanitaria de emergencia seguirá siendo entregada por la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional hasta tanto se le
garanticen los recursos de operación de la Unidad Administrativa Especial para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
La Unidad Administrativa Especial para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas deberá entregar la ayuda humanitaria a
través de mecanismos eficaces y eficientes, asegurando la gratuidad en el
trámite, y que los beneficiarios la reciban en su totalidad y de manera
oportuna.
Parágrafo 2o. Hasta tanto
el Registro Único de Víctimas entre en operación, se mantendrá el
funcionamiento del Registro Único de Población Desplazada de acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 154 de la presente Ley.
ARTÍCULO 86. ADMISIÓN DE LA SOLICITUD. El auto que
admita la solicitud deberá disponer:
a.- La
inscripción de la solicitud en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
indicando el folio de matrícula inmobiliaria y la orden de remisión del oficio
de inscripción por el registrador al Magistrado, junto con el certificado sobre
la situación jurídica del bien, dentro de los cinco (5) días siguientes al
recibo de la orden de inscripción.
b.- La
sustracción provisional del comercio del predio o de los predios cuya
restitución se solicita, hasta la ejecutoria de la sentencia.
c.- La
suspensión de los procesos declarativos de derechos reales sobre el predio cuya
restitución se solicita, los procesos sucesorios, de embargo, divisorios, de
deslinde y amojonamiento, de servidumbres, posesorios de cualquier naturaleza,
de restitución de tenencia, de declaración de pertenencia y de bienes vacantes
y mostrencos, que se hubieran iniciado ante la justicia ordinaria en relación
con el inmueble o predio cuya restitución se solicita, así como los procesos
ejecutivos, judiciales, notariales y administrativos que afecten el predio, con
excepción de los procesos de expropiación.
d.- La
notificación del inicio del proceso al representante legal del municipio a
donde esté ubicado el predio, y al Ministerio Público.
e.- La
publicación de la admisión de la solicitud, en un diario de amplia circulación
nacional, con inclusión de la identificación del predio y los nombres e
identificación de la persona y el núcleo familiar del despojado o de quien
abandonó el predio cuya restitución se solicita, para que las personas que
tengan derechos legítimos relacionados con el predio, los acreedores con
garantía real y otros acreedores de obligaciones relacionadas con el predio,
así como las personas que se consideren afectadas por la suspensión de procesos
y procedimientos administrativos comparezcan al proceso y hagan valer sus
derechos.
Parágrafo. Adicionalmente el Juez o
Magistrado en este auto o en cualquier estado del proceso podrá decretar las
medidas cautelares que considere pertinentes para prevenir un daño inminente o
para hacer cesar el que se estuviere causando sobre el inmueble.
(…)
ARTÍCULO 88. OPOSICIONES. Las
oposiciones se deberán presentar ante el juez dentro de los quince (15) días
siguientes a la solicitud. Las oposiciones a la solicitud efectuadas por
particulares se presentarán bajo la gravedad del juramento y se admitirán, si
son pertinentes. Las oposiciones que presente la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, cuando la solicitud no haya sido
tramitada con su intervención deberá ser valorada y
tenida en cuenta por el Juez o Magistrado.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas, cuando no haya actuado como solicitante
podrá presentar oposición a la solicitud de restitución.
Al escrito de oposición se acompañarán los
documentos que se quieran hacer valer como prueba de la calidad de despojado
del respectivo predio, de la buena fe exenta de culpa, del justo título del
derecho y las demás pruebas que pretenda hacer valer el opositor en el proceso,
referentes al valor del derecho, o la tacha de la calidad de despojado de la
persona o grupo en cuyo favor se presentó la solicitud de restitución o
formalización.
Cuando la solicitud haya sido presentada por la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
de conformidad con lo previsto en este capítulo y no se presenten opositores,
el Juez o Magistrado procederá a dictar sentencia con base en el acervo
probatorio presentado con la solicitud.
III. DEMANDA
Los demandantes presentaron acción de
inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley 1448 de 2011, “por
medio de la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado y se dictan otras disposiciones”, por
los argumentos que se exponen a continuación:
Cargo 1.
El primer cargo involucra una presunta vulneración
del principio de progresividad. Esta acusación se dirige contra el
artículo 17 y contra la expresión “progresividad” contenida en el artículo 19
de la ley 1448 de 2011, llamada Ley de Víctimas (en adelante LV).
A juicio de los demandantes, estas disposiciones al
establecer de manera indiscriminada la aplicación del principio de
progresividad, imponen una restricción a la exigibilidad inmediata de los
derechos de las víctimas y desconocen que un fin del Estado colombiano es la
efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la
Constitución. Se vulnera con ello el artículo 2 de la Constitución y el
artículo 2 del PIDESC[1] (párrafo
primero principalmente), en la medida que de estas normas se deriva la
aplicabilidad restringida del principio de progresividad, pues se reconocen
derechos de aplicación inmediata así como el respeto por los logros en materia
de garantías, y se prohíbe su retroceso.
En opinión de quienes suscribieron la demanda el
principio de progresividad no es aplicable a todo ámbito de garantía de los
derechos de las víctimas, pues existen derechos de aplicación y garantía
inmediata, luego no están sometidos a la dinámica de la satisfacción progresiva
y paulatina. La consagración del principio de progresividad como base de la
garantía de los derechos de las víctimas sin que junto a ello se reconozcan, de
un lado los derechos de aplicación inmediata, y de otro los logros alcanzados
respecto de los aludidos derechos; significa para los demandantes que se puede
llegar a retroceder en aspectos frente a los cuales Colombia ha alcanzado un
estado de cosas respecto del cual, no es posible afirmar que la garantía de
todos los derechos de las víctimas comienza desde cero, y progresivamente se
debe ir incrementando dicha protección.
Cargo 2.
En el segundo cargo se arguye un desconocimiento
del alcance del principio pro homine. La
demanda se dirige contra la expresión “en los casos de reparación
administrativa”, contenida en el artículo 27 de la ley 1448 de 2011.
De acuerdo con los demandantes, la expresión “en
los casos de reparación administrativa” restringe sólo a dichos casos
(los de reparación administrativa) “el deber de escoger y aplicar la
regulación o la interpretación que más favorezca a la dignidad y libertad de
persona humana, así como a la vigencia de los derechos humanos de las víctimas”.
Lo anterior porque – a juicio de los demandantes- en los demás asuntos a los
que se refiere la ley, ello no sería obligatorio.
En este sentido, la demanda afirma que esta
disposición desconoce la Carta Política en particular el artículo 93, el cual
ordena la interpretación de los derechos de conformidad con los tratados
internacionales sobre la materia ratificados por Colombia y el artículo 2º, que
define como un fin esencial del Estado la garantía de la efectividad de los
principios, deberes y derechos establecidos en la Constitución.
Cargo 3.
En el tercero de los cargos se aduce la presunta
vulneración de los derechos de las víctimas a participar adecuadamente en los
procesos judiciales. La demanda se dirige contra el numeral 11 del artículo 28
y contra el inciso primero del artículo 37 de la ley 1448 de 2011.
A juicio de los demandantes, restringir la
participación de las víctimas cuando actúan como partes o intervinientes dentro
de los procesos judiciales y administrativos al mero derecho a “conocer”,
desconoce el derecho al acceso a la justicia. Además, reduce la condición de
sujeto procesal de las víctimas, sean partes o intervinientes, la cual les
otorga prerrogativas que van más allá de la establecida en el numeral acusado.
Por su parte, el artículo 37, somete el alcance de los derechos de las víctimas
de participar en el proceso a la posibilidad de solicitar pruebas y de aportar
las que se encuentren en su poder, lo que los limita como intervinientes y
sujetos procesales en la investigación y juzgamiento penal. Es decir –en su
parecer- sólo tendrían derecho efectivo de contradicción a propósito de las
pruebas y nada más. Y con todo lo anterior se vulnerarían presuntamente los
artículos 1, 2, 29, 229 y 250 de la Carta de los que se derivan facultades de
interviniente especial en los procesos, en su condición de víctimas.
Cargo 4.
El cuarto cargo de la demanda de la referencia es
acerca de la presunta vulneración de la obligación de trato digno a las
víctimas en causas penales e interrogatorios. Se dirige contra la última parte
del inciso segundo del artículo 37 de la Ley 1448 de 2011.
A juicio de los demandantes el vocablo “procurando”
resulta inconstitucional por cuanto contempla simplemente una recomendación de
buen trato a las víctimas, dirigida a la autoridad encargada de interrogarlas,
y no una obligación exigible, consistente en utilizar siempre un lenguaje y una
actitud adecuados, que impidan su revictimización.
En apoyo de este cargo, los demandantes citan
jurisprudencia de este Tribunal sobre la garantía de los derechos a la verdad,
la justicia y la reparación de que deben gozar las víctimas de violaciones de
derechos humanos, garantía que se sustenta en mandatos constitucionales como el
derecho de acceso a la administración de justicia (art. 29 y 229 C.N.), el
derecho a no ser objeto de tratos crueles, inhumanos o degradantes (art. 12),
la obligación estatal de respeto pleno de los derechos (art. 2 y 5), así como
en el derecho a un recurso judicial efectivo, previsto en la Convención
Americana de Derechos Humanos (arts. 1, 8 y 25).
Así mismo, los actores citan estándares internacionales
relativos al trato digno a las víctimas en causas penales, como el Estatuto de
la Corte Penal Internacional y sus Reglas de Procedimiento y Prueba, la
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer, los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de
Delitos y del Abuso del Poder, los Principios y Directrices Básicos sobre el
Derecho de las Víctimas de Violaciones a las Normas Internacionales de Derechos
Humanos y de Derecho Internacional de los Derechos Humanos a interponer
recursos y obtener reparaciones, y el Código de Conducta para Funcionarios
Encargados de Cumplir la Ley.
Conforme a lo anterior, demandan entonces los
actores la inconstitucionalidad de la expresión aludida, por cuanto las
autoridades encargadas de interrogar a las víctimas deben siempre y en
cualquier supuesto brindarles un trato adecuado, lo cual constituye una
obligación para esas autoridades, y no una potestad como, a juicio de los
accionantes, se establece en el aparte acusado del artículo 37 de la Ley 1448
de 2011.
Cargo 5.
En el quinto de los cargos, se argumenta la
presunta vulneración de la obligación de adopción de medidas especiales en la
práctica de testimonios. Esta acusación se dirige contra la expresión “El
Juez o Magistrado podrá decretar, de oficio o por solicitud del Fiscal, de la
Defensa, del Ministerio Público o de la víctima, medidas especiales orientadas
a facilitar el testimonio de la víctima, un niño o niña, adolescente, un adulto
mayor o una víctima de violencia sexual”, contenida en el artículo 41
de la ley 1448 de 2011. Según afirman los demandante la expresión acusada
permite al Juez o Magistrado decidir si adopta o no, medidas especiales
orientadas a facilitar el testimonio de la víctima, cuando se trate de un niño,
niña, adolescente, adulto mayor o víctima de violencia sexual.
A juicio de los demandantes, establecer en cabeza
del Juez o Magistrado la potestad de adoptar este tipo de medidas, desconoce
los derechos de las víctimas, que demandan obligaciones y no meras potestades
en este sentido, así como el derecho a la dignidad, más arriba desarrollado,
que exige del Estado un trato digno a las víctimas cuando se acercan al aparato
administrador de justicia, a fin de evitar una doble victimización.
Adicionalmente la demanda aduce que establecer la
posibilidad de que el Juez o Magistrado decida si quiere adoptar este tipo de
medidas, desconocería entre otros el derecho a la intimidad, así como los
derechos a la seguridad e integridad física y emocional de las víctimas, luego
sujetos de especial protección, cuyos derechos son protegidos por la
Constitución y por los tratados internacionales pertenecientes al Bloque de
Constitucionalidad.
Cargo 6.
El sexto cargo consiste en una presunta vulneración
del derecho a la reparación integral en la regulación del incidente de
reparación especial.
El artículo 46 establece la implementación del
denominado incidente especial de reparación. Éste supone que las personas
naturales o jurídicas a quienes se les demuestre haber apoyado económicamente a
los grupos al margen de ley cuyos miembros sean condenados por causar daño a
los derechos de las víctimas del conflicto, deberán consignar a título de
reparación la misma suma con la que se contribuyó a la financiación del grupo
ilegal. De otro lado, la disposición acusada establece que el incidente se
abrirá inmediatamente se declare la responsabilidad penal del financiador a
solicitud del fiscal o del Ministerio Público. Adicionalmente en el parágrafo
3° se establece que en el caso de las personas jurídicas no se podrá ordenar
consignar a favor del Fondo en más de una ocasión por los mismos hechos.
Los demandantes consideran que los anteriores
contenidos normativos vulneran el derecho a la dignidad de las víctimas (art. 1
CP), los derechos de las víctimas señalados en el artículo 250, numerales 6º y
7º; el fin esencial del Estado de hacer efectivos los derechos y dar
cumplimiento al deber de las autoridades de asegurar la vigencia de un orden
justo (Preámbulo y art. 2°), el deber de protección de las personas que se
encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta consignado en el artículo
13, el derecho a un recurso efectivo y a la reparación de las víctimas de
violaciones de los derechos humanos contenidos en los artículos 2 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 25 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, tratados que hacen parte del bloque de
constitucionalidad (art. 93), el derecho de acceso a la justicia contenido en el
artículo 229 de la Constitución Política, el derecho al debido proceso previsto
en el artículo 29 y los principios de la administración de justicia prescritos
en el artículo 230 de la Carta.
Las razones expresadas en la demanda para sustentar
la anterior conclusión son las siguientes. Sobre la medida consistente en que
el declarado penalmente como financiador, sólo deba consignar en favor del
fondo un monto equivalente al que aportó como apoyo económico al grupo ilegal,
los actores sostienen que vulnera el derecho de las víctimas a ser reparadas
integralmente. Esto en tanto con ello se impide que el monto consignado a
título de reparación corresponda efectivamente a la magnitud del daño. Primero,
porque corresponde a una cantidad fija y segundo porque la norma también
dispone que el inicio del incidente de reparación especial puede ser solicitado
por el Fiscal o por el Ministerio Público, lo que impide la participación de
las víctimas. Así, la segunda oposición a esta norma se refiere a la
imposibilidad de que las víctimas soliciten y participen en el denominado
incidente de reparación especial.
En tercer lugar, en el escrito de la demanda se
explica que la garantía de que la reparación a las víctimas sea integral, se ve
aún más menoscabada por el hecho de que a las personas jurídicas no se les
puede ordenar sino una sola consignación al Fondo a título de reparación. Lo
que significa que el legislador no dio prioridad al principio de
proporcionalidad entre el daño y la reparación.
Concluyen que el incidente de reparación “desconoce
el derecho de las víctimas a obtener una reparación integral del daño sufrido,
y sus derechos a la verdad y a la justicia, pues altera la regla general de
responsabilidad civil de los autores de daños a bienes jurídicos que ordena la
indemnización integral de los perjuicios causados, y niega el derecho de las
víctimas a solicitar este derecho.” Además, “con las
previsiones aquí demandadas incluidas por el legislador a fin de resolver el
grado de reparación que habrán de asumir las personas naturales o jurídicas por
las graves violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional
humanitario cometidas por las personas, naturales o jurídicas que financiaron o
apoyaron el actuar de estructuras y organizaciones criminales o aparatos
armados de poder, se disuelve la responsabilidad pecuniaria derivada de la
participación en la actividad delictiva, en desmedro del derecho a la
reparación de las víctimas.”
Concluye que los contenidos normativos referidos
más arriba son inexequibles en tanto el mencionado incidente de reparación
especial “excluye a la víctima de su postulación y regula su reparación
como si se tratase de víctimas indeterminadas, respecto de las cuales la
reparación no es cuantificable.”
Cargo 7.
En el séptimo cargo se denuncia la presunta
vulneración del principio humanitario de imparcialidad y de la obligación de
adoptar ‘enfoque diferencial’, en la entrega de la ayuda humanitaria a las
víctimas, derivada de la exigencia de establecernecesidades
inmediatas que guarden relación directa con el hecho victimizante.
Se dirige contra los términos “inmediatas” y “directa” del
inciso primero del artículo 47 de la ley, ya que según los peticionarios, el
hecho de que las víctimas sólo puedan recibir ayuda humanitaria de acuerdo a
sus necesidadesinmediatas que guarden
relación directa con el hecho victimizante,
sugiere una restricción para la entrega de la misma y elude el enfoque
diferencial que los mandatos constitucionales imponen, transgrediendo los
artículos 1, 2, 12, 13, 93 de la Constitución Política, los artículos 4, 11.1 y
24 de la Convención Americana de DDHH, y los artículos 6 y 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Señalan que el artículo 16 de la Ley 418 de 1997,
modificado por el artículo 7 de la Ley 782 de 2006, ya había establecido
previamente que las víctimas tenían derecho a recibir asistencia humanitaria
consistente en “la ayuda indispensable para sufragar los requerimientos
esenciales, a fin de satisfacer los derechos que hayan sido menoscabados por
los actos enunciados en el artículo 15”, regulación que no contemplaba
las limitaciones de las expresiones que se demandan.
Así mismo, indican que este Tribunal ya se había
pronunciado en torno a la ayuda humanitaria estableciendo que ésta constituye
un ‘derecho de solidaridad de tercera generación’ para cuyo reconocimiento,
conforme a las reglas del Derecho Internacional Humanitario, “no es
relevante que la vulneración del derecho se haya producido o no en combate,
ataque o acto terrorista, pues es deber de los estados proteger a la población
civil de actos de violencia[en general]… cualquiera que sea la forma o
modalidad de infracción”. También señalan que mientras esté destinada
a aliviar la situación de las víctimas del conflicto armado, la asistencia
humanitaria debe interpretarse tomando en cuenta el principio de favorabilidad,
el principio de buena fe, el derecho a la confianza legítima y el principio de
prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho[2].
Por esta razón insisten en que esas expresiones del
artículo 47 desconocen la finalidad misma de la ayuda humanitaria como aquella
destinada a atender las necesidades básicas de las víctimas, con independencia
de si antecedieron o no al acto violento. Así, la enunciación que haga el
legislador de las circunstancias que generan el deber de brindar ayuda
humanitaria resulta irrelevante por cuanto la normativa internacional ordena a
los Estados brindar tal asistencia sin consideración a las causas específicas
de la vulneración de derechos, pues es la necesidad de protección de los mismos
la que activa el deber estatal, y no la modalidad de la vulneración.
Agregan que la disposición tampoco tiene en cuenta
que existen grupos en situación de extrema vulnerabilidad, como los niños,
adultos mayores, madres cabeza de familia, discapacitados, grupos étnicos, de
quienes se predica un deber de protección reforzado, pues su situación que ya
era precaria y difícil antes del hecho victimizante,
se ve agravada seriamente por el mismo.
Cargo 8.
En el octavo cargo los demandantes alegan la
presunta vulneración del principio de igualdad derivada de la restricción de
entregar la ayuda humanitaria sólo una vez. Se demanda la expresión “por
una sola vez” contenida en el parágrafo 3°[3]del
mismo artículo 47, pues consideran los demandantes que limitar la ayuda
humanitaria a una sola entrega, sin consideración del grado de vulnerabilidad
en que hayan quedado las víctimas como consecuencia del hecho victimizante, configura una restricción que desconoce el
principio de dignidad humana y vulnera el deber del Estado de otorgar una
protección especial a las personas que se encuentren en estado de debilidad
manifiesta (inc. 2 del art. 13 C.N.)
Bajo este supuesto señalan que restringir la ayuda
humanitaria a una sola prestación para todas las víctimas, suponiendo que ya
superaron las condiciones de vulnerabilidad que imponían su atención urgente y
prioritaria, constituye una vulneración de los artículos 1, 2, 13, 93, de la
Constitución Política, los artículos 4, 11.1 y 24 de la Convención Americana de
DDHH, así como los artículos 6 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos.
Cargo 9.
El noveno cargo consiste en la presunta vulneración
del principio de igualdad en la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia a
la población desplazada conforme a la evaluación del grado de necesidad y
urgencia. Se dirige contra el artículo 64 de la ley que regula la ayuda
humanitaria de emergencia para la población desplazada, específicamente contra
la expresión “y se entregará de acuerdo con el grado de necesidad y
urgencia respecto de su subsistencia mínima”.
Los peticionarios señalan que la norma, al
establecer que la AHE se entregará solamente a quienes sean efectivamente
incluidos en el Registro Único de Víctimas –RUV- y de acuerdo con su grado de
vulnerabilidad y urgencia respecto de su subsistencia mínima, atenta contra la
oportuna atención de los derechos mínimos de las víctimas, pues no solo le
exige lograr primero su inclusión en el Registro Único de Víctimas, sino que le
impone esperar un resultado de la evaluación de urgencia y necesidad para la
entrega efectiva de la ayuda. Además, esa evaluación previa de urgencia y
necesidad implica una negación del trato preferente que consagra el artículo 13
constitucional respecto de las personas en circunstancias de debilidad
manifiesta.
Así mismo señalan que la jurisprudencia de esta
Corporación ha afirmado que la ayuda humanitaria debe entregarse de forma
íntegra y oportuna, sin dilaciones, con el fin de salvaguardar el derecho
fundamental al mínimo vital y que dicha disposición amenaza la provisión
oportuna e inmediata de la AHE. Además, los demandantes aseguran que perpetúa
un modelo de identificación de necesidades que “se ha insistido, no
guarda coherencia, en términos operativos y temporales, con la urgencia de la
situación en cada caso”.
Cargo 10.
El décimo cargo es acerca de la presunta
vulneración de la intimidad familiar derivada de la exigencia de la publicación
de la admisión de la solicitud de restitución o formalización de tierras
despojadas y hace relación con la constitucionalidad de un aparte del literal
e) del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011.
El artículo 86 que regula la admisión de la
solicitud de restitución o formalización de tierras despojadas presentada por
la persona que hubiese sido víctima de despojo o por la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. Esta norma establece
el contenido del auto por el cual se admite la solicitud por parte de los
Jueces Civiles del Circuito, especializados en restitución de tierras o de los
Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial Sala Civil,
especializados en restitución de tierras, según corresponda.
A juicio de los demandantes, la expresión acusada
resulta inconstitucional por cuanto supone una restricción irrazonable “del
derecho a la intimidad de las personas, consagrado en el artículo 15 de la
Constitución, en su vertiente de intimidad familiar”, al ordenarse la
publicación en un diario de amplia circulación nacional del auto admisorio de la solicitud de restitución o formalización de
tierras despojadas con inclusión de la identificación del “núcleo familiar
del despojado”. Para los actores, la mención de esta información en la
publicación del auto aludido carece de una “justificación razonable”.
Cargo 11.
El undécimo cargo contiene una acusación contra la
expresión contenida en el primer inciso del artículo 88, según la cual las
oposiciones en los procesos de restitución de tierras “se deberán
presentar ante el juez dentro de los quince (15) días siguientes a la
solicitud”.
De acuerdo con los demandantes, la disposición
acusada, al establecer el término que tiene el opositor a la restitución o
formalización, para presentar sus alegatos dentro de los 15 días siguientes a
la presentación de la mencionada solicitud, vulnera el derecho al acceso a la
justicia y el derecho al debido proceso, consagrados en los artículos 229 y 29
de la Constitución, respectivamente. Lo anterior, en tanto desconoce que esta
solicitud tiene un trámite de admisión, que lógicamente debe surtirse antes de
empezar a contar el término para la presentación de las oposiciones. Por ello,
para los actores es inconstitucional que dicho término corra desde antes de que
el opositor tenga conocimiento de la admisión de la solicitud.
III. INTERVENCIONES
Y CONCEPTOS
En el proceso participaron varias entidades y
personas para acompañar las pretensiones de la demanda o para controvertirlas.
A continuación se hace una presentación general de cada una de estas
intervenciones:
- Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto Colombiano de Derecho Procesal, allegó
una intervención en el proceso de la referencia, solicitando la declaratoria de
constitucionalidad de algunas de las normas y de inexequibilidad
de otras.
En relación con los artículos 17 y 19 señaló que,
frente a la interpretación de las normas que reconocen derechos fundamentales,
siempre debe prevalecer la dignidad, la integridad y la libertad de la persona
humana, así como la fuerza expansiva de cada uno de los derechos, de tal forma
que, cuando se ofrezcan dos interpretaciones disímiles, una de las cuales sea
más restrictiva, ésta se debe desechar para acoger la que resulte más
favorable.
En este sentido, añadió que las medidas que adopte
el Estado para brindar asistencia y reparación a las víctimas del conflicto, no
pueden supeditarse a la sostenibilidad fiscal. Antes bien, la asistencia que
reclaman las víctimas del conflicto debe prestarse de manera inmediata e
integral.
En relación con la demanda contra el artículo 27,
manifestó que la tesis según la cual solamente puede ser aplicado el principio
“pro homine” a los “casos de reparación
administrativa”, se deriva de la interpretación que el demandante hace de
la norma, no de su contenido literal. En consecuencia, como la inexequibilidad no se puede declarar frente a un supuesto
normativo inexistente, producto de una interpretación, no encuentra sustento
para el cargo de inconstitucionalidad.
En relación con los artículos 28.11, 37 y 41
expresó el interviniente que “no se encuentra que la utilización misma
del lenguaje [...] cercene el derecho de defensa de las
víctimas, ni tampoco que las normas contenidas en las disposiciones objeto de
la impugnación estén llamadas a quedar como simples recomendaciones”[4]. De modo que las víctimas pueden hacerse parte
civil en las actuaciones administrativas o judiciales previstas en la Ley 1448
de 2011, y por tanto, tienen el “derecho a conocer” el estado de los
procesos en los cuales tengan interés, es decir, no sólo a saber que existen
los procesos sino a conocer de todas las actuaciones que en ellos se surtan,
así como a intervenir en cualquier momento de la investigación, a que se les
comuniquen las decisiones que allí se adopten, a conocer el pronunciamiento
sobre la admisión o inadmisión de la denuncia, a solicitar pruebas en la
audiencia preparatoria, a pedir y participar en el descubrimiento del material
probatorio o las evidencias físicas, a formular observaciones sobre ellos, a
pronunciarse sobre el material probatorio que se recaude en la etapa del juicio
oral, e incluso a interponer recursos contra decisiones que consideren
contrarias al establecimiento de la verdad o la justicia.
De
conformidad con lo anterior, resaltó el interviniente que las normas deben
interpretarse de acuerdo con los principios generales del derecho, en atención
a lo regulado en la Constitución Política, razón por la cual no es procedente
la inexequibilidad solicitada.
En relación
con el artículo 46 manifestó que la demanda dejó de lado la carga
que le incumbe a los ciudadanos cuando ejercen la acción de inexequibilidad,
en cuanto se limitó a formular algunas opiniones sobre el significado y alcance
del incidente de reparación, para aseverar luego que se quebrantaron algunas
normas constitucionales cuyo contenido normativo enunció, razón por la cual
afirma, la demanda adolece de ineptitud en este apartado. A igual conclusión
llegó sobre los artículos 86, 88 y 89 de la Ley 1448 de 2011.
- Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino para solicitar que se
profiera fallo inhibitorio o en su defecto, se declare la constitucionalidad de
las normas demandadas.
Señaló que
los cargos no reúnen los estándares de corrección argumentativa requeridos para
“trabar la litis constitucional” razón
por la cual deben ser desestimados y en su lugar, debería la Corte declararse
inhibida. De no ser así, argumentó que los cargos no están llamados a
prosperar, por las razones que se pasan a exponer:
Sobre el
cargo contra los artículos 17 y 19 por desconocimiento del principio de
progresividad, destacó que “las medidas consagradas en las normas
demandadas tienen como finalidad, la realización idónea de los derechos que
contienen y no sustraerse de dar cumplimiento a ellos. En este sentido, el
principio de progresividad debe ser entendido como una mejora continua de las
condiciones de existencia, lo cual desarrolla el contenido del artículo 2 y 93
de la Carta Política en cuanto propugna por el cumplimiento de estos fines”.
En cuanto al
presunto desconocimiento del principio pro homine, señaló
la intervención, que este se sigue de una interpretación equivocada de los
demandantes, que no considera el espíritu de la norma. En igual sentido, sobre
los cargos por violación del debido proceso, advirtió que las normas acusadas
deben ser interpretadas de manera armónica, lo que permite concluir que no
contienen exclusiones o restricciones a los derechos de las víctimas, antes
bien, buscan reafirmar sus derechos.
- Ministerio
del Interior
El
Ministerio del Interior, remitió a esta Corporación una intervención
solicitando la declaratoria de exequibilidad de las
normas demandadas. Al respecto señaló, en primer lugar, que los cargos
formulados por los demandantes, no establecen claramente el concepto de la
violación, mediante una argumentación adecuada, suficiente y razonable, de tal
suerte que no es posible adelantar un juicio de constitucionalidad.
Además, se
refirió de manera específica a los cargos formulados por los demandantes, para
solicitar que, en caso de que esta Corporación no se declare inhibida, los
artículos acusados de inconstitucionalidad, sean declarados inexequibles, por
las razones que se pasan a exponer:
Sobre el
cargo contra los artículos 17 y 19 que consagran el principio de progresividad
en la aplicación de la ley, señaló que ello “no es óbice para que los
derechos que requieran ser reconocidos de manera inmediata a las víctimas de la
violencia, se apliquen sin ninguna dilación, dando interpretación sistemática a
todos los principios establecidos en la Ley”[5].
Respecto del cargo contra el artículo 27 por la presunta restricción del
principio pro homine, adujo que no
puede interpretarse la disposición acusada, en el sentido señalado por los
demandantes porque, de conformidad con los principios de la ley y el articulado
en su conjunto, todas las disposiciones de la ley, deben aplicarse de la
forma que más favorezca la dignidad y libertad de la persona humana.
Sobre los
cargos contra los artículos 28.11 y 37 señaló que “se trata de dejar a
la voluntad de la víctima la decisión de conocer o no el proceso penal y
solicitar o no ser oída en el proceso” de modo que, de acuerdo con el
citado Ministerio, con estas disposiciones se busca proteger a las víctimas y
no desconocer sus derechos.
Respecto de
la acusación contra los artículos 37 y 41, resaltó que el trato que los
operadores jurídicos deben dar a las víctimas, debe interpretarse en armonía
con los principios rectores de la ley y no de forma aislada, razón por la cual
el contenido de las normas acusadas no debe interpretarse en el sentido de
permitir que el trato digno a las víctimas sea facultativo.
Sobre los
artículos 88 y 89 destacó que se trata de disposiciones expedidas en el marco
de una justicia transicional,caracterizadas por la
flexibilización de los estándares de procedimiento ordinarios, razón por la
cual “se justifican en aras de lograr una mayor celeridad y prevalencia
del derecho sustancial en la búsqueda de garantizar la igualdad material en lo
procesal”.
Sobre el
presunto desconocimiento del derecho a la intimidad, concluyó el Ministerio del
Interior, que los requisitos establecidos en el artículo 86.e de la ley buscan
salvaguardar el derecho a la defensa de los posibles afectados por el proceso
de restitución; en cuanto al artículo 64 de la ley, adujo que busca garantizar
el derecho a la igualdad.
Finalmente,
sobre el cargo contra el artículo 46, sobre responsabilidad penal de los
financiadores, destacó que pretende la reparación integral de las víctimas.
- Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República
La
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la Republica, radicó ante esta
corporación, concepto sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. De
acuerdo con la intervención, ésta fue resultado de la colaboración de i) la
Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, del Departamento
Administrativo de la Prosperidad Social; ii) la Unidad de Restitución de
Tierras del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; y iii) la Dirección
de Justicia Transicional del Ministerio de Justicia y del Derecho, dependencias
que elaboraron la contestación a la demanda, en lo relativo a los asuntos
propios de su competencia.
A juicio del
interviniente, la demanda contra los artículos 17 y 19 de la ley 1448 de 2011,
adolece de ineptitud sustantiva porque “el demandante omitió señalar
los derechos (así como los artículos donde se encontraban regulados los mismos)
que consideraba se entendían vulnerados por el principio de progresividad
establecido en la ley, limitándose a afirmar que la ley vulnera ciertos
derechos”. Sin embargo, solicitó que, si esta Corporación llega a
determinar que la demanda si cumple con los requisitos exigidos, declare la
constitucionalidad de la norma acusada.
Al respecto
argumentó la Entidad interviniente, que todo derecho constitucional tiene
facetas prestacionales, enmarcadas en el principio de progresividad. Por ello
afirma, “la progresividad en la garantía de las medidas de asistencia,
atención y reparación, si obedece a la obligación que se desprende del Estado
en cada uno de los derechos que integran esos componentes y por tanto la
implementación de estos puede darse en diferentes momentos”[6].
Reconoce
entonces que en materia de asistencia y atención, los derechos son de
cumplimiento inmediato, pero que la reparación, en cambio, puede ser graduada
en el tiempo, de modo que “se garantiza progresivamente toda vez que se
ha superado la subsistencia mínima y la vulnerabilidad manifiesta de las
personas producto de la emergencia”[7].
Sobre el
desconocimiento del principio pro homine señala
que “aunque [su] mención […] está
circunscrita en la segunda parte de la norma a la reparación administrativa, es
claro, por virtud de lo dicho en la primera parte [de la ley], que
también el principio opera respecto de la aplicación de todas las normas de la
ley” de modo que, cuando la ley hace referencia al principio pro
homine en la reparación administrativa, no
excluye su aplicación al resto de la ley.
Sobre los
cargos contra los artículos 28.11 y 37, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República afirmó, parten de una lectura parcial de la
norma, que no considera el texto completo de los artículos en que están
insertas. En este sentido, desatacó que el primer inciso del artículo 28 de la
ley, establece que las víctimas tendrán, entre otros, los
derechos enunciados en el numeral acusado. De modo que, los doce numerales que
componen el artículo 28, no agotan los derechos de las víctimas en el proceso.
Sobre el
artículo 37 argumentó que, si bien no agota las facultades procesales que las
víctimas pueden ejercer en el proceso, de ello no se sigue que sea
inconstitucional, sino que, debe articularse con la amplia gama de
disposiciones procesales al respecto.
Sobre los
cargos contra los artículos 37 y 41 referidos a las potestades del juez frente
a las víctimas, la Entidad interviniente destacó que la demanda de
inconstitucionalidad parte de una “conclusión [que] resulta
absurda”, porque de la lectura armónica de las disposiciones legales
contenidas en la ley, es posible concluir que el trato digno a las víctimas es
una obligación de las autoridades involucradas.
Respecto de
la acusación contra el artículo 88, pidió que fuera desestimada porque, al
estudiar la norma en armonía con el texto completo de la ley, se tiene que el
artículo 87 dispone de una etapa de notificación a los demandantes, de modo
que, la etapa de oposición se presenta con posterioridad. Además, añade la
intervención, “el trámite de notificación y los demás mecanismos de
publicidad que incorpora la ley, permiten que dentro de los 15 días después de
presentada la solicitud, se puedan presentar oposiciones, sin que se vean
vulnerados los derechos aducidos por los demandantes”.
Sobre el
cargo contra el artículo 86 adujo que, antes que desconocer derechos
fundamentales, el acto de publicidad previsto en la ley, tiene por objetivo
salvaguardar el derecho de defensa de posibles afectados con el inicio de la
acción de restitución, razón por lo cual solicitó que fuera declarado
exequible.
Respecto del
cargo contra el artículo 64 sobre la obligación de prestar la ayuda humanitaria
conforme al grado de necesidad y urgencia, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República señaló que este cargo no debería prosperar,
en la medida en que la Ley 1448 de 2011 “implica un enfoque
trasformador en materia de atención que no puede caer en el modelo
asistencialista”, de tal suerte que la asistencia y atención a las
víctimas son medidas transitorias, encaminadas a un plan integral de
reparación, que sería el llamado a dar solución definitiva a las necesidades de
las víctimas.
Finalmente,
sobre el cargo contra el artículo 46 sobre desconocimiento de los derechos de
las víctimas, la Entidad interviniente señaló que no está llamado a prosperar,
pues la norma acusada no deroga, modifica o restringe en manera alguna los derechos
de las víctimas a acceder a la justicia y a obtener reparación judicial, en
este aspecto.
- Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio
El
Ministerio de Vivienda allegó a esta Corporación escrito de intervención en el
que solicita se declare la exequibilidad de la norma
acusada con relación a las disposiciones en materia de vivienda, contenidas en
los artículos 123, 125, 127, 130 y 131.
Sin embargo,
no se hará referencia a los argumentos presentados por dicha Entidad, por
referirse a los artículos respecto de los cuales fue rechazada la demanda.
- Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social - DPS
El
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), intervino en el
proceso de la referencia, para solicitar la declaratoria de exequibilidad
de las normas acusadas.
El DPS,
separó sus consideraciones en dos apartados, el primero, relacionado con los
aspectos formales en que – a su juicio- la demanda tiene falencias, y el
segundo, en el que hace un análisis de fondo orientado a solicitar la
declaratoria de constitucionalidad de las normas.
Sobre el
primer asunto, señaló que existen vacíos en la carga argumentativa exigida en
una demanda de este tipo, al punto que, en muchos casos, ésta es inexistente,
razón por la cual esta Corporación debería declararse inhibida.
Sobre el
contenido material de la demanda, antes de hacer un análisis pormenorizado de
cada cargo, la intervención hace referencia a la autonomía del legislador en el
cumplimiento de sus funciones, la cual se encuentra limitada únicamente por los
preceptos establecidos en la Constitución. Por lo anterior, - afirma- al
analizar la materia regulada en el presente caso, se evidencia que la Carta
Política no ha señalado fórmulas precisas para la reparación de las víctimas
del conflicto armado interno, que deban guiar la ley.
Sobre el
cargo contra los artículos 17 y 19, resaltó que no se pretende dejar sin
efectos las normativas prexistentes a la Ley 1448, antes bien, la finalidad de
la ley es establecer medidas que beneficien a las personas que tienen la condición
de víctima.
Sobre el
cargo contra los artículos 28.11, 37 y 41, resaltó que, cuando el artículo 37
establece que “la víctima tendrá derecho, siempre que lo solicite, a
ser oída dentro de la actuación penal”, significa mucho más que
simplemente ser oído, pues en la práctica, las víctimas tienen distintas
opciones de participación en el proceso. Resaltó la jurisprudencia
constitucional que ha establecido que se encuentra superada la concepción
reductora de los derechos de las víctimas, que entendía que su participación
procesal se limitaba a una simple pretensión indemnizatoria.
Sobre el
cargo contra los artículos 47, 64, 65 ,67 y 68, argumenta el DPS que se ha
buscado con estas nuevas normativas, aclarar el proceso de atención en materia
de ayuda humanitaria a víctimas, en cuanto ha sido reconocido por la Corte
Constitucional que, si bien la ayuda humanitaria no puede ser suspendida
abruptamente, tampoco puede pretenderse que las personas vivan indefinidamente
de ella. Por lo anterior, se ha establecido una etapa de atención inmediata,
una de atención de emergencia, una de atención de transición y finalmente la
cesación de la condición de vulnerabilidad, con el objeto de prestar un mejor
acompañamiento y una ayuda más especializada que les permita estabilizarse
socioeconómicamente, sin que ello signifique que dejen de ser víctimas.
Sobre el
cargo contra los artículos 86, 88 y 89, la Entidad interviniente resaltó la
importancia de la restitución de tierras, como mecanismo preferente para
la materialización del derecho a la reparación integral, por tanto señaló que
el registro de tierras despojadas y abandonadas, se convierte en el instrumento
a través del cual se establece la relación jurídica existente entre los
territorios y las personas que fueron obligadas a desalojarlos. Por lo
anterior, estos registros deben ser entendidos no como vulneración a los
derechos de las víctimas, sino como como herramientas técnicas que permiten
identificar parte de la población afectada y darle una mejor atención que permita
su reparación; por tanto, se torna evidente la necesidad de conocer los datos
de las personas que participan dentro del proceso de restitución.
En lo
relacionado con el derecho a la oposición, la entidad interviniente señaló que
éste se configura como la materialización, en este tipo de procesos, del
principio del debido proceso y del derecho de contradicción, pues busca
garantizar a terceros la posibilidad de demostrar un mejor derecho frente a los
terrenos en discusión.
- Grupo
de Investigación en Derechos Humanos de la Universidad del Rosario
Vencido el
término de fijación en lista, el Grupo de Investigación en Derechos Humanos de
la Universidad del Rosario, solicitó a esta Corporación la declaratoria de
inconstitucionalidad de los apartes relacionados con la aplicación del
principio pro homine y con el
derecho a la intimidad.
Con el
objeto de apoyar las pretensiones de la demanda, dividen su intervención en dos
partes, en la primera, hacen referencia a la aplicación normativa del artículo
27 de la Ley 1448 de 2011, exponen el concepto del principio pro homine y los fundamentos internacionales al
respecto y concluyen que el artículo acusado, afecta la protección de los
derechos de las víctimas en forma evidente.
Los
intervinientes recuerdan que la Ley 1448 de 2011, está dirigida a sujetos de
especial protección constitucional, por su notoria desprotección y
vulnerabilidad y que, por ende, la restricción impuesta en el artículo 27 es
violatoria de los compromisos y obligaciones que el Estado adquirió a través de
la ratificación de la Convención Americana de Derechos Humanos y del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
En segundo
lugar, exponen el concepto del derecho a la intimidad definido por la Corte
Constitucional, para analizar el cargo formulado contra el artículo 86.e de la
ley demandada. Afirman que el literal mencionado no debe imponer un requisito
como la publicación de los nombres de las personas que conforman el núcleo
familiar de la víctima, debido a que semejante exigencia revictimazaría
a la persona agredida, vulnerándole su derecho a la intimidad y exponiendo a su
círculo familiar a nuevas violaciones de derechos humanos.
En
consecuencia –afirman-, cuando la norma garantiza el acceso a los mecanismos de
recuperación y reparación, no puede desconocer ni vulnerar otros derechos. Por
lo anterior, solicitan la inconstitucionalidad del artículo 86.e en el aparte
demandado.
- Academia
colombiana de Jurisprudencia
Vencido el
término de fijación en lista, la Academia colombiana de Jurisprudencia presentó
concepto sobre las normas demandadas y solicitó declarar la constitucionalidad
condicionada de los artículos 17, 37 y 41, la inconstitucionalidad de la
expresión demandada del artículo 27 y la constitucionalidad de los artículos
86.e y 88.
IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA
NACIÓN
La
Procuraduría General de la Nación, remitió concepto en relación con la demanda
de la referencia, para solicitar que esta Corporación se declare inhibida
respecto de algunos artículos y no acoja las pretensiones de la demanda
respecto de otros. A continuación, se presentan los principales argumentos
planteados por el representante del Ministerio Público.
Sobre el
principio de progresividad, contemplado en los artículos 17 y 19 de la ley, la
Procuraduría señaló que “la pretensión de inconstitucionalidad de los
demandantes derivaría en la exigibilidad inmediata de algunos derechos con alto
contenido prestacional, los cuales demandan la configuración de políticas
públicas con participación de diversos órganos del Estado, apropiación de
recursos y demás acciones que superan prima facie los recursos materiales del
Estado”, razón por la cual considera que, los citados artículos deben ser
declarados constitucionales.
Sobre el
cargo contra los artículos 28.11, 37 y 41 de la ley demandada, adujo el jefe
del Ministerio Público que parte de“una
lectura profundamente restrictiva del alcance de la norma”[8], de modo que no se
dirige contra lo que la norma dice, sino contra la interpretación que hace el
demandante. Razón por la cual solicitó a la Corte que se declare inhibida para
pronunciarse de fondo.
En lo
relacionado con el cargo contra el artículo 88 de la ley, desatacó que “la
declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión demandada conllevaría a la
supresión de término alguno para presentar oposiciones a las solicitudes de
restitución [convirtiéndolos], en objetos de litigio
permanente, ya que la ausencia de un término concreto abriría la posibilidad de
presentar oposiciones sin restricciones concretas y específicas”[9]. Añadió que,
dicha norma debe ser leída en concordancia con los demás artículos de la ley y
concluyó que debe ser declarada constitucional, en el entendido de que los 15
días deben contarse a partir de la notificación del auto que admitió la
solicitud por cualquiera de los medios legalmente admisibles, lo anterior para
garantizar el principio de publicidad.
Sobre el
artículo 86, señaló que la inclusión del núcleo familiar parece obedecer a
consideraciones razonables. Sin embargo destaca que, dentro del mismo pueden
encontrarse, entre otros, tres grupos de personas, a quienes afectaría de
manera grave la publicación de sus datos de identificación: i) los niños; ii)
las mujeres y personas de la tercera edad, en tanto sujetos de especial
protección y víctimas de violaciones graves a sus derechos (violencia sexual p.e); y iii) las víctimas que presenten condiciones de
seguridad graves. Por lo anterior considera que la previsión general de
publicar nombres e identificaciones, debe contener excepciones derivadas de
cada caso concreto y solicita que se declare exequible la norma, pero en el
anterior entendido.
Finalmente,
respecto de los cargos contra los artículos 47 y 64, solicita que se declare la
ineptitud sustantiva de la demanda, porque no concretan una comparación de las
normas demandadas y el texto de la Constitución, que lleve a la conclusión de
que se trata de disposiciones inexequibles.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
COMPETENCIA
En virtud de
lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer de las acciones de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se estudia en la
presente demanda.
Presentación
general del caso y metodología
Se han
propuesto a la Corte Constitucional 11 problemas de constitucionalidad contra
distintas disposiciones de la Ley 1448 de 2011 “por medio de la cual se
dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado y se dictan otras disposiciones”, denominada Ley de
Víctimas (LV). Con fines de claridad y organización esta Sala Plena
desarrollará acápites independientes en los que presentará cada uno de los
problemas jurídicos, la discusión sobre ellos, las consideraciones
constitucionales para su análisis y su resolución.
De otro
lado, conviene afirmar que los 11 problemas jurídicos aludidos, fueron
seleccionados por la Corte Constitucional mediante un estudio de idoneidad de
los mismos, de una demanda que planteaba asuntos adicionales a los que en el
presente proceso se estudiarán. En efecto, mediante auto del 22 de noviembre de
2012, se inadmitió la demanda contra los artículos 65, 67, 68, 123, 124, 125,
127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011 y se admitió en referencia con los
artículos 17, 19, 27, 28, 37, 41, 46, 47, 64, 86 y 88, objeto de la esta
providencia. Como quiera que sobre los cargos inadmitidos venció en silencio el
término para corregir la demanda, ésta se rechazó respecto de éstos (los
inadmitidos)[10].
Advertencia
preliminar: el control de constitucionalidad de medidas normativas de justicia
transicional.
El análisis
que pasa a hacer la Corte Constitucional parte, como en las demás sentencias
que se han ocupado de analizar la exequibilidad de
algunos artículos de la ley 1448 de 2011, de su carácter especial por articular “en
un marco de justicia transicional, las disposiciones relativas
a los derechos de las víctimas de unos determinados hechos punibles y de otras
situaciones consecuenciales”[11]. Por ello se ha afirmado que la
normatividad contenida en la LV responde a un contexto de transición, en el
marco del cual deben ser analizadas las tensiones entre los derechos a la
justicia y la paz.
En este
sentido cabe aclarar que la justicia transicional es un enfoque
interdisciplinario que permite asumir jurídicamente atrocidades masivas en
contextos de cambio político[12] y su diseño
institucional incluye la promulgación de normas que deben ajustarse al marco
constitucional. Por lo que el contexto de justicia transicional no implica que
las normas que la desarrollan estén por encima o por fuera del régimen jurídico
que orienta nuestra Carta Política. Por el contrario la justicia transicional
debe ser constitucionalmente admisible, tal como es el sentido de los análisis
de constitucionalidad de otras regulaciones inscritas en la idea de justicia
transicional, como por ejemplo ley 975 de 2005 (Ley de Justicia y Paz) y la ley
1424 de 2010.
Una
importante consecuencia de esto es que los principios que inspiran la justicia
transicional, si bien son esenciales para comprender el sentido y alcance de
algunas de sus regulaciones, no se configuran como parámetros de
constitucionalidad.[13] Antes bien, el
desarrollo de dichos principios debe ajustarse a los mecanismos previstos por
la Constitución para resolver, entre otros, las tensiones entre la justicia y
la paz.
En
conclusión, la justicia transicional puede y debe ser constitucional porque,
como lo ha señalado esta Corte, en la aplicación de mecanismos de justicia
transicional la libertad de configuración legislativa no es absoluta “y
tiene claros límites constitucionales en los derechos de las víctimas de los
delitos y el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar a los
responsables de graves violaciones de los derechos humanos y graves
infracciones al Derecho Internacional Humanitario”[14].
Cargo 1.
Presunta vulneración del Principio de Progresividad (artículos 17 y 19)
Presentación
del cargo 1
Esta
acusación se dirige contra el artículo 17 y contra la expresión “progresividad”
contenida en el artículo 19 de la ley 1448 de 2011. A continuación se
transcriben y se subrayan los apartes acusados:
ARTÍCULO 17.
PROGRESIVIDAD. El principio
de progresividad supone el compromiso de iniciar procesos que conlleven al goce
efectivo de los Derechos Humanos, obligación que se suma al reconocimiento de
unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de esos derechos que el
Estado debe garantizar a todas las personas, e ir acrecentándolos
paulatinamente.
(…)
ARTÍCULO 19.
SOSTENIBILIDAD. Para efectos
de cumplir con las medidas de ayuda humanitaria, atención, asistencia y
reparación dispuestas en el presente marco, el Gobierno Nacional dentro de los
seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente Ley, creará un Plan
Nacional de Financiación mediante un documento CONPES que propenda por la
sostenibilidad de la ley, y tomará las medidas necesarias para garantizar de
manera preferente la persecución efectiva de los bienes de los victimarios con
el fin de fortalecer el Fondo de Reparaciones de que trata el artículo 54
de la Ley 975 de 2005.
El
desarrollo de las medidas a que se refiere la presente ley, deberá hacerse en
tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en
conjunto, continuidad y progresividad, a efectos de garantizar su
viabilidad y efectivo cumplimiento. (…)
A juicio de
los demandantes, estas disposiciones al establecer de manera indiscriminada la
aplicación del principio de progresividad, imponen una restricción a la
exigibilidad inmediata de los derechos de las víctimas y desconocen que un fin
del Estado colombiano es la efectividad de los principios, deberes y derechos
consagrados en la Constitución. Se vulnera con ello el artículo 2 de la
Constitución y el artículo 2 del PIDESC[15] (párrafo
primero principalmente), en la medida que de estas normas se deriva la aplicabilidad
restringida del principio de progresividad, pues se reconocen derechos de
aplicación inmediata así como el respeto por los logros en materia de
garantías, y se prohíbe su retroceso. En opinión de quienes suscribieron la
demanda el principio de progresividad no es aplicable a todo ámbito de garantía
de los derechos de las víctimas, pues existen derechos de aplicación y garantía
inmediata, luego no están sometidos a la dinámica de la satisfacción progresiva
y paulatina. La consagración del principio de progresividad como base de la
garantía de los derechos de las víctimas sin que junto a ello se reconozcan, de
un lado los derechos de aplicación inmediata, y de otro los logros alcanzados
respecto de los aludidos derechos; significa para los demandantes que se puede
llegar a retroceder en aspectos frente a los que Colombia ha alcanzado un
estado de cosas respecto del cual, no es posible afirmar que la garantía de
todos los derechos de las víctimas comienza desde cero, y progresivamente se
debe ir incrementando dicha protección.
Algunos
intervinientes que se pronunciaron sobre esta acusación[16],
defendieron la constitucionalidad de las normas acusadas, argumentando
que la consagración de dicho principio no obsta para que los derechos que
requieran ser reconocidos de forma inmediata, sean garantizados. Por el
contrario, las disposiciones acusadas harían referencia a que las facetas
prestacionales de los contenidos de la ley, pueden ser reconocidas de forma
graduada en el tiempo. En este sentido[17], se reconoce por ejemplo
que la reparación puede ser graduada en el tiempo, de modo que “se
garantiza progresivamente toda vez que se ha superado la subsistencia mínima y
la vulnerabilidad manifiesta de las personas producto de la emergencia”.
Problema jurídico
del cargo 1
De lo
expuesto se deriva que la Corte Constitucional debe determinar si la
consagración del principio de progresividad en la LV en los artículos 17 y 19,
en ausencia del reconocimiento de que en materia de los derechos de las víctimas
existen garantías de aplicación inmediata, así como logros sobre los cuales no
se puede retroceder, implica la vulneración de la garantía de los mencionados
derechos de las víctimas; esto, bajo la idea de que el principio de
progresividad se aplica de manera restringida -justamente- en respeto por los
derechos de aplicación inmediata y por los mínimos sobre los cuales se prohíben
los retrocesos, según se desprende del artículo 2 de la Constitución y el
artículo 2 del PIDESC.
Para
analizar este cargo se hará referencia al tratamiento que ha hecho esta
Corporación del principio de progresividad, y con base en ello se establecerá
si las disposiciones demandadas son o no ajustadas a la Constitución.
· Principio
de Progresividad
El principio
de progresividad ha sido tratado en la jurisprudencia constitucional colombiana
en relación con tres asuntos: el sistema tributario, la protección del medio
ambiente y los derechos sociales[18].
Frente al
primer asunto, la Corte ha sostenido que el principio de progresividad hace
referencia “al reparto de la carga tributaria entre los diferentes obligados
a su pago, según la capacidad contributiva de la que disponen”[19].
En relación
con el segundo asunto, para la jurisprudencia la progresividad se desprende de
que el derecho al medio ambiente sano está reconocido en el artículo 11 del
Protocolo de San Salvador sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales[20], lo que implica que hace parte de aquellos
cuya efectividad plena debe ser lograda progresivamente. Y, en materia de
derechos sociales, la jurisprudencia ha sido más prolífica al referirse al
principio de progresividad, como se expone a continuación.
Para la
Corte, la progresividad de los derechos sociales se deriva de normas que hacen
parte del bloque de constitucionalidad[21],
en particular el PIDESC, que en su artículo 2.1 sostiene que “cada uno
de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas,
tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales,
especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que
disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados,
inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena
efectividad de los derechos aquí reconocidos”[22].
Como
consecuencia de lo anterior, la Corte Constitucional ha considerado que “los
derechos sociales están sometidos a un régimen de ampliación progresiva en su
goce y garantía, lo que implica para los Estados el deber de avanzar en esa
materia, de conformidad con sus capacidades y recursos. Del mismo modo, una
obligación de esa naturaleza, involucra una prohibición correlativa de regresividad,
consistente en que una vez alcanzado determinado nivel de protección, resultan
prima facie contrarias al Pacto las acciones y disposiciones estatales que
disminuyen ese grado de satisfacción de los derechos sociales”[23].
De acuerdo
con el Comité de Derechos Sociales, intérprete autorizado del PIDESC, la
progresividad tiene un alcance específico en dicho instrumento, ya que se
encuentra articulada con la idea de efectividad, asociada a su vez con las
posibilidades de implementación y con el objetivo general del instrumento:
“El
concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de
que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y
culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo. En este
sentido, la obligación difiere de manera importante de la que figura en el
artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos e incorpora
una obligación inmediata de respetar y garantizar todos los derechos
pertinentes. Sin embargo, el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo,
o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se
ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo
contenido significativo”[24].
Además de lo
anterior, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado reglas específicas
en cuanto a la progresividad en derechos sociales en el orden interno. En
primer lugar, la libertad de configuración legislativa se ve restringida por el
control judicial estricto a medidas que constituyan un retroceso en derechos sociales[25]. Al mismo tiempo, los
criterios para determinar que se está en presencia de una medida regresiva han
sido desarrollados en forma precisa, orientados a determinar que el beneficio
obtenido sobrepasa su costo[26]. La progresividad aplica
además, para las normas de procedimiento cuyo contenido está asociado al modo
en que se pueden exigir judicialmente de derechos sociales. En suma, es posible
afirmar que el sentido general de la regulación jurisprudencial sobre
progresividad en esta materia es conseguir que, a pesar de las restricciones de
diversa índole, los derechos sociales se puedan materializar efectivamente.
Resolución
del cargo 1
A juicio de
la Corte, desde la perspectiva dogmática de los derechos sociales el principio
de progresividad no puede ser aplicado en forma genérica a la totalidad de las
normas que contienen derechos para las víctimas en la Ley 1448 de 2011. Por
ello, tal como lo sostienen algunas entidades estatales, las disposiciones
acusadas deben entenderse dirigidas únicamente respecto del contenido
prestacional de determinados derechos y no respecto de todas las garantías
contenidas en la LV.
La
perspectiva adoptada por quienes acusan las normas, resulta en efecto
constitucionalmente relevante pues ciertos derechos de las víctimas no pueden
ser calificados indiscriminadamente como progresivos por el simple hecho de
estar incluidos en la LV, cuya inspiración principal es la idea de justicia
transicional, cuando normativamente son considerados como de aplicación
inmediata porque no tienen naturaleza estrictamente prestacional. La totalidad
de derechos restantes que asisten a las víctimas, aquellos que no son
estrictamente prestacionales, no pueden ser entendidos de manera generalizada
como tales sin una justificación que consulte en forma razonable y fundamentada
que la garantía de su satisfacción debe ser paulatina. Tal como lo hacen ver
los intervinientes y el Procurador, para la Corte Constitucional no existe
justificación que sustente una interpretación en tal sentido.
Por el
contrario, la consagración del principio de progresividad en la LV no puede ser
interpretada sino en relación con algunos derechos que por su carácter
estrictamente prestacional, definen un alcance que debe ser incrementado
paulatinamente por el Estado. En este sentido se presentan dos escenarios para
la aplicación de esta conclusión.
El primero
relativo al contenido actual de la protección de los derechos estrictamente
prestacionales consagrados en la ley, contenido respecto del cual no se puede
retroceder. Sobre esto se debe afirmar que no existe en la normativa revisada,
elemento alguno que deje entrever a esta Sala que la consagración del principio
de progresividad de la LV permite que en el reconocimiento de estos derechos de
las víctimas se pueda retroceder en los mínimos alcanzados hasta el momento y
en los mínimos establecidos en la misma ley. De hecho el artículo 17 acusado
involucra en la aplicación de este principio el reconocimiento de contenidos
mínimos y esenciales de satisfacción como punto de partida de la progresividad.
El segundo
escenario en que se aplica la conclusión expresada, se refiere al
reconocimiento inmediato tanto de los derechos que no tienen carácter
estrictamente prestacional, como de aquellos mínimos que conforman los
estrictamente prestacionales; reconocimiento que no está supeditado a la
progresividad. Sobre este aspecto encuentra la Corte que las disposiciones
demandadas no aluden en ninguno de sus apartes a que la realización efectiva de
la protección deba ser paulatina. Según se explicó más arriba, una cosa es el
establecimiento de un determinado contenido de protección, y otra la
exigibilidad de su garantía. El principio de progresividad de la LV se refiere
al acrecentamiento paulatino del contenido de los derechos de las víctimas,
pero no a que su reconocimiento deba ser gradual.
Esto se
demuestra, de un lado porque el segundo inciso del artículo 19 demandado
dispone que el desarrollo de las medidas de la ley, es decir la determinación
de su contenido, está sometido a la progresividad, más no a su reconocimiento.
Y de otro, porque lo que está sometido a cumplimiento gradual, es el reconocimiento
en cuanto a la cobertura de la ley, según el artículo 18[27]. En este sentido la implementación de las
medidas debe ser gradual para lograr cada vez mayor cobertura, con el fin de
que las garantías incluyan la totalidad de las víctimas. Lo cual no se traduce
en que las garantías adoptadas en la ley se deban reconocer gradualmente.
Quienes están cobijados por las protecciones de la LV no están sometidos a
reconocimientos escalonados o progresivos. Mientras que quienes aún no lo
están, se someten al principio de gradualidad (art. 18), con miras a ser
beneficiarios de la protección.
Así, las
garantías a favor de las víctimas contenidas en la ley deben ser entregadas de
manera inmediata, progresivamente ampliadas en su contenido y gradualmente
extendidas en su cobertura. Ejemplo de éstas son la ayuda humanitaria (parágrafo
1º del artículo 47); la afiliación al régimen subsidiado (Art. 52 parágrafo 2);
la admisión y atención en salud resultado de la remisión hospitalaria (Art.
55); la remisión de información sobre orfandad de menores víctimas al ICBF
(Art. 188) o la asistencia funeraria (Art. 97), entre otras.
A partir de
la interpretación sistemática que se acaba de explicar, no les asiste razón a
los demandantes, cuando sostienen que la consagración del principio de
progresividad en la LV implica el desconocimiento de la garantía efectiva de
derechos de aplicación inmediata (los derechos que no son estrictamente
prestacionales), y mucho menos al sostener que dicho principio significa
desatender los mínimos alcanzados en la actualidad respecto del contenido de
los derechos estrictamente prestacionales de las víctimas. Como se acaba de
demostrar, la ley en cuestión establece todo lo contrario, además de que la
comprensión adecuada del concepto de la progresividad sugiere que en este
aspecto la LV no da lugar a las interpretaciones propuestas en el escrito de la
demanda.
Se insiste
en que el principio de progresividad en la LV debe ser interpretado en relación
con los derechos de carácter estrictamente prestacional, y no compromete la
efectividad de los derechos de aplicación inmediata (no prestacionales) ni los
mínimos desde los cuales se aplica la mencionada progresividad. Además de que
la interpretación sistemática de los contenidos normativos de la LV a este
respecto, permite afirmar que los derechos de las víctimas se reconocen de
manera inmediata (prestacionales y no prestacionales), su contenido se amplía
progresivamente y su cobertura respecto del universo de las víctimas a las que
se refiere la ley se extiende gradualmente.
En
consecuencia los apartes demandados de los artículos 16 y 19 de la LV serán
declarados exequibles únicamente por el cargo que se acaba de estudiar.
Cargo 2.
Presunto desconocimiento del alcance del principio pro homine
Presentación
del cargo 2
La demanda
se dirige contra la expresión “en los casos de reparación
administrativa”, contenida en el artículo 27 de la ley 1448 de 2011. A
continuación se transcriben y se subrayan los apartes acusados:
ARTÍCULO 27.
APLICACIÓN NORMATIVA. En lo
dispuesto en la presente ley, prevalecerá lo establecido en los tratados y
convenios internacionales ratificados por Colombia sobre Derecho Internacional
Humanitario y Derechos Humanos que prohíban su limitación durante los estados
de excepción, por formar parte del bloque de constitucionalidad. En los
casos de reparación administrativa, el intérprete de las normas consagradas
en la presente ley se encuentra en el deber de escoger y aplicar la regulación
o la interpretación que más favorezca a la dignidad y libertad de persona
humana, así como a la vigencia de los derechos humanos de las víctimas.
De acuerdo
con los demandantes, la expresión “en los casos de reparación
administrativa” restringe sólo a dichos eventos (los de reparación
administrativa) “el deber de escoger y aplicar la regulación o la
interpretación que más favorezca a la dignidad y libertad de persona humana,
así como a la vigencia de los derechos humanos de las víctimas”. Lo
anterior porque – a juicio de los demandantes- en los demás asuntos a los que
se refiere la ley, ello no sería obligatorio.
En este
sentido, la demanda afirma que esta disposición desconoce la Carta Política en
particular el artículo 93, el cual ordena la interpretación de los derechos de
conformidad con los tratados internacionales sobre la materia ratificados por
Colombia y el artículo 2º, que define como un fin esencial del Estado la
garantía de la efectividad de los principios, deberes y derechos establecidos
en la Constitución.
Los
intervinientes en nombre del Estado señalan que esta norma es exequible y debe
leerse en consonancia con las disposiciones contenidas en el Capítulo II de la
ley, referidas a los principios que orientan su aplicación. De modo que al
establecer el artículo 27 expresamente que en los casos de reparación
administrativa se debe aplicar la regulación que más favorezca la dignidad y
libertad de la persona y la vigencia de los derechos humanos, no se establece
límite alguno, sino por el contrario se contempla una reiteración. En este sentido
afirman que el artículo 27 debe entenderse en consonancia con el espíritu de la
norma y de forma armónica con el resto del articulado de la ley, según el cual,
todas sus disposiciones deben aplicarse según la interpretación que más
favorezca a la persona.
Por su parte
otros intervinientes[28], solicitaron declarar
exequible la expresión acusada, bajo el entendido de que en la interpretación
de normas que reconocen derechos fundamentales, siempre debe prevalecer la
dignidad, la integridad y la libertad de la persona humana, de modo que, al enfrentarse
interpretaciones disímiles, una de las cuales sea más restrictiva, ésta se debe
desechar para acoger la más favorable.
Problema
jurídico del cargo 2
Debe
determinar esta Sala Plena, si la consagración en el artículo 27 de la LV de la
aplicación del principio pro hominede manera expresa al caso concreto
de las reparaciones administrativas, vulnera la obligatoriedad de aplicar dicho
principio a todos los procedimientos e interpretaciones relativos a los
derechos de las víctimas, tal como lo disponen los artículo 2° y 93 de la
Constitución y los tratados internaciones sobre los mencionados derechos de las
víctimas.
Para
resolver este problema jurídico la Corte hará una breve referencia a la
jurisprudencia constitucional sobre el alcance del principio pro homine, para luego considerar los principios generales
que inspiran la interpretación de las disposiciones de la LV, y analizar a la
luz de ello la constitucionalidad de la norma demandada.
· Principio
de interpretación Pro Homine
El Estado
colombiano, a través de los jueces y demás asociados, por estar fundado en el
respeto de la dignidad humana (artículo 1º de la Constitución) y tener como
fines garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes (artículo
2º), tiene la obligación de preferir, cuando existan dos interpretaciones
posibles de una disposición, la que más favorezca la dignidad humana. Esta
obligación se ha denominado por la doctrina y la jurisprudencia “principio
de interpretación pro homine” o “pro
persona”. A este principio se ha referido esta Corporación en los
siguientes términos:
“El
principio de interpretación <pro homine>,
impone aquella interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al
hombre y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que
propenda por el respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la
protección, garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos
fundamentales consagrados a nivel constitucional”[29].
Éste es
entonces un criterio de interpretación que se fundamenta en las obligaciones
contenidas en los artículos 1° y 2º de la Constitución antes citados y en el
artículo 93, según el cual los derechos y deberes contenidos en la Constitución
se deben interpretar de conformidad con los tratados sobre derechos humanos
ratificados por Colombia. En lo que tiene que ver con los derechos, los
mencionados criterios hermenéuticos se estipulan en el artículo 5° del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos[30] y
el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[31]. Adicionalmente, se debe
afirmar que estos criterios configuran parámetro de constitucionalidad, pues
impiden que de una norma se desprendan interpretaciones restrictivas de los
derechos fundamentales.
El principio pro persona, impone que “sin excepción, entre dos o más posibles análisis de
una situación, se prefiera[aquella] que resulte más garantista o que
permita la aplicación de forma más amplia del derecho fundamental”[32].En el contexto de la LV esto
significa que cuando de una disposición legal se desprende una restricción de
derechos fundamentales, esta debe ser retirada del ordenamiento jurídico.
Resolución
del cargo 2
De la
comprensión literal del artículo demandado se sigue que en los casos de
reparación administrativa, “el intérprete de las normas consagradas en
la presente ley se encuentra en el deber de escoger y aplicar la regulación o
la interpretación que más favorezca a la dignidad y libertad de persona humana,
así como a la vigencia de los Derechos Humanos de las víctimas”. Sin
embargo, para esta Sala no existe una forma distinta de interpretar el principiopro homine en
la LV, a la de derivar su alcance de la lectura armónica de los principios que
inspiran la aplicación de la totalidad de las disposiciones de esta ley. Si
ello no fuera así, querría decir que los principios de dignidad (art.4 LV),
buena fe (art.5 LV), igualdad (art.6 LV) y debido proceso (art 7 LV), entre
otros, consagrados como normas en la LV carecerían de fundamento y de carácter
vinculante jurídico suficiente, como para entender que todas las actuaciones al
tenor de la LV deben procurar interpretaciones pro homine.
La consideración tan sólo del objeto de la esta ley y de su ámbito de
aplicación permiten concluir que las disputas hermenéuticas deben zanjarse en
favor de las víctimas.
Una
conclusión distinta es contradictoria con el carácter deóntico de las normas
jurídicas del tipo principios, pues éstos no sólo son obligatorios
(vinculantes) sino superiores jerárquicamente a las normas tipo reglas, que son
aquellas que contienen las medidas en favor de las víctimas. Por ello, estas
reglas deben aplicarse de conformidad con los principios del Capítulo II de la
LV, y sus interpretaciones no pueden contradecirlos. Como quiera que de estos
principios (los del Capítulo II) se deriva la técnica interpretativa pro
homine, la Corte Constitucional no ve cómo se
pueda afirmar que según el artículo 27 demandado, la LV presuntamente dispuso
que sólo en el caso de la reparación administrativa es obligatoria su
aplicación. Esto además de ser inaceptable, desconoce el valor íntegro de
los principios jurídicos como normas vinculantes cuya aplicación genera
consecuencias jurídicas.
Por esta
razón, es claro para la Sala Plena de esta Corporación que la consagración
expresa de la aplicación del principiopro homine a los casos de reparación administrativa, constituye
una reafirmación de la importancia de este principio en aquel evento, pero no
una exclusión o preferencia que autorice que en otros casos se puede dejar de
aplicar. De hecho no se puede dejar de aplicar, pues los artículos 4° a 7° así
lo disponen.
Bajo esta
idea, se declarará la exequibilidad del apartado
demandado del artículo 27 de la LV, por el cargo que se acaba de estudiar.
Cargo 3.
Presunta vulneración de los derechos de las víctimas a participar adecuadamente en
los procesos judiciales (artículo 28 y 37 parciales)
Presentación
del cargo 3
La demanda
se dirige contra el numeral 11 del artículo 28 y contra el inciso primero del
artículo 37 de la ley 1448 de 2011, los cuales señalan:
ARTÍCULO 28.
DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS. Las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3° de la
presente Ley, tendrán entre otros los siguientes derechos en el marco de la
normatividad vigente:
(…)
11.
Derecho a conocer el estado de procesos judiciales y
administrativos que se estén adelantando, en los que tengan un interés como
parte o intervinientes.
ARTÍCULO 37.
AUDICIÓN Y PRESENTACIÓN DE PRUEBAS. La víctima tendrá derecho, siempre que lo solicite, a ser oída
dentro de la actuación penal, a pedir pruebas y a suministrar los elementos
probatorios que tenga en su poder.
La autoridad
competente podrá interrogar a la víctima en la medida estrictamente necesaria
para el esclarecimiento de los hechos investigados, con pleno respeto a sus
derechos, en especial, su dignidad y su integridad moral y procurando en todo
caso utilizar un lenguaje y una actitud adecuados que impidan su revictimización”.
A juicio de
los demandantes, restringir la participación de las víctimas cuando actúan como
partes o intervinientes dentro de los procesos judiciales y administrativos al
mero derecho a “conocer”, desconoce el derecho al acceso a la justicia. Además,
reduce la condición de sujeto procesal de las víctimas, sean partes o
intervinientes, la cual les otorga prerrogativas que van más allá de la establecida
en el numeral acusado. Por su parte, aducen que el artículo 37 somete el
alcance de los derechos de las víctimas de participar en el proceso a la
posibilidad de solicitar pruebas y de aportar las que se encuentren en su
poder, lo que los limita como intervinientes y sujetos procesales en la
investigación y juzgamiento penal. Es decir –en su parecer- sólo tendrían
derecho efectivo de contradicción a propósito de las pruebas y nada más. Y con
todo lo anterior se vulnerarían presuntamente los artículos 1, 2, 29, 229 y 250
de la Carta de los se derivan facultades interviniente especial en los
procesos, en su condición de víctimas.
Algunos
intervinientes consideran que estos contenidos normativos deben ser
interpretados armónicamente con las normas que establecen los derechos de
participación de las víctimas en el proceso, por lo cual las normas no tienen
el efecto que consideran los actores, pues no limitan las facultades de
participación de éstas en los procesos sino que se constituyen como otros derechos,
y debe en consecuencia declararse su exequibilidad.
Problema
jurídico del cargo 3
Corresponde
a la Corte Constitucional establecer si la estipulación del derecho a “conocer”
el estado de procesos judiciales y administrativos en los que tengan un interés
como parte o intervinientes las víctimas a las que se refiere la LV, así como
su derecho a ser oídas para pedir pruebas, excluye cualquier otro sentido de
participación de las víctimas en los mencionados procesos, como por ejemplo el
derecho a solicitar medidas de protección u otras pretensiones similares.
Para
solucionar el problema planteado a este respecto se reconstruirá la línea
jurisprudencial sobre los derechos de las víctimas en materia de participación
dentro del proceso y se interpretarán las disposiciones acusadas no sólo al
tenor de los principios jurisprudenciales sino en relación con las demás normas
de la LV sobre el tema, para así resolver el asunto propuesto a este respecto
por los demandantes.
· Sobre
la participación de las víctimas en los procesos penales
De
conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Corporación, las víctimas, y
en particular, aquellas que sufrieron graves violaciones a los derechos
humanos, son sujetos de especial protección constitucional, a quienes las
normas procesales han guardado consideración dentro de los procesos judiciales.
Ello se deriva de las obligaciones internacionales contraídas por el Estado
colombiano, de la consagración directa de los derechos de las víctimas que hace
el artículo 250 de la Constitución en sus numerales 6 y 7[33],
del principio y valor de la dignidad humana, que funda nuestro ordenamiento
jurídico y del derecho a la justicia, entre otros.
En este
sentido, esta Corporación ha establecido que una concepción amplia de los
derechos de las víctimas, indica que su participación en los procesos
judiciales no se restringe a la búsqueda de una reparación económica, sino a la
garantía de los derechos a la verdad, la justicia y la adopción de medidas
asistenciales como las que se consagran justamente en la LV[34].
Además, en jurisprudencia consistente se ha establecido que a las víctimas les
asiste, en el marco del sistema penal acusatorio, los siguientes derechos y
facultades:
“(i) El
derecho a que se les comunique el archivo de las diligencias protegido en la
sentencia C-1154 de 2005.
(ii) El
derecho a que se les comunique la inadmisión de las denuncias garantizado en la
sentencia C-1177 de 2005.
(iii) El
derecho a intervenir en los preacuerdos y negociaciones con poder de afectar su
derecho a un recurso judicial efectivo para obtener la garantía de los derechos
a la verdad, la justicia y la reparación integral, resguardado en la sentencia
C-516 de 2007.
(iv) El
derecho de representación técnica durante el proceso garantizado en la
sentencia C-516 de 2007, en la que la Corte reconoció la posibilidad de una
intervención plural de las víctimas a través de sus representantes durante la
investigación.
(v) Derechos
de las víctimas en materia probatoria. En la sentencia C-209 de 2007, la Corte
realizó un estudio sistemático de las normas que concurren a estructurar un
esquema de intervención de las víctimas en materia probatoria, conforme al
modelo diseñado por la ley 906 de 2004. En esa oportunidad, la Corte reiteró
que hacen parte esencial del derecho de las víctimas a la verdad, a la justicia
y a la reparación, los derechos a probar (C-454 de 2006) y a intervenir en los
diferentes momentos procesales, atendiendo las especificidades del sistema.
(vi) El derecho a solicitar medidas de aseguramiento y de
protección garantizado en la sentencia C-209 de 2007, en la que la Corte
determinó que las víctimas pueden acudir directamente ante el juez competente,
ya sea el de control de garantías o el de conocimiento, para solicitar la
medida de aseguramiento o de protección, según corresponda.
(vii)
Derechos en relación con la aplicación del principio de oportunidad protegido
en la sentencia C-209 de 2007, fallo en el cual, la Corte sostuvo que su
aplicación por parte del Fiscal supone la valoración de los derechos de las
víctimas, la realización del principio de verdad y de justicia, y no excluye la
posibilidad de acudir a la acción civil para buscar la reparación de los daños.
(viii)
Derechos frente a la solicitud de preclusión del Fiscal amparados en la
sentencia C-209 de 2007, en la que la Corte reconoció a las víctimas la
posibilidad de hacer uso de la palabra para controvertir la petición del
Fiscal, la posibilidad de solicitar la práctica de pruebas que muestren que sí
existe mérito para acusar, o que no se presentan las circunstancias alegadas por
el fiscal para su petición de preclusión, y el ejercicio del derecho de
apelación contra la sentencia que resuelve la solicitud de preclusión.
(ix) Derecho
a participar en la formulación de la acusación con el fin de elevar
observaciones al escrito de acusación o manifestarse sobre posibles causales de
incompetencia, recusaciones, impedimentos o nulidades, garantizado en la
sentencia C-209 de 2007.
22.2. En la
etapa del juicio oral, se ha establecido que la víctima tiene la posibilidad de
participar, a través de su abogado, tal y como ocurre en otras etapas del
proceso, como la audiencia de formulación de acusación y la audiencia
preparatoria”[35].
Es decir, a
las víctimas les asisten más derechos y posibilidades en el marco de los
procesos judiciales, que el simple acceso al expediente para su conocimiento, o
la mera facultad de solicitar y aportar pruebas.
Resolución
del cargo 3
De
conformidad con esto, para la Corte los artículos demandados no sugieren
restricción alguna de los derechos de las víctimas en desarrollo de los
procesos judiciales. Por el contrario las previsiones acusadas sugieren nuevos
derechos para éstas al interior de los mencionados procesos.
En relación
con el artículo 28, su encabezado dispone que “las víctimas de las
violaciones contempladas en el artículo 3° de la presente Ley, tendrán entre
otros los siguientes derechos en el marco de la normatividad
vigente”[36], lo
cual indica que no se pretende restringir la participación de las víctimas en
el proceso a lo establecido allí. Y referente al artículo 37 cuya denominación
se refiere concretamente a la presentación de las pruebas y nada más, se debe
decir que constituye una disposición aplicable en ese ámbito, sin vocación
alguna de regular la participación de las víctimas en los procesos judiciales.
Por ello no se constituye tampoco en una limitación sino en una reglamentación
para el evento específico de la audición y la presentación de las pruebas. De
ninguno de los contenidos acusados es posible concluir que las víctimas en un
proceso judicial han sido confinadas a una participación precaria en los
procesos o que ya no pueden hacer solicitudes que antes sí podían hacer.
Una
interpretación diferente, como la de los demandantes, es contraintuitiva e inaceptable desde el punto de
vista semántico por ser opuesta a su texto; y además desconoce la legislación
nacional y la jurisprudencia constitucional que establece lo contrario a
aquello que en la acusación se afirma.
Por esto el
cargo 3 no está llamado a prosperar y los apartes demandados de los artículos
28 y 37 serán declarados exequibles por el cargo que se acaba de estudiar.
Cargo 4.
Presunta vulneración de la obligación de trato digno a las víctimas en
causas penales e interrogatorios (artículo 37 parcial)
Presentación
del cargo 4.
Procede
ahora la Sala a estudiar el cargo de la demanda relativo a lo previsto en la
última parte del inciso segundo del artículo 37 de la Ley 1448 de 2011. La
expresión acusada de la que ahora se ocupa la Sala es la siguiente:
ARTÍCULO 37.
AUDICIÓN Y PRESENTACIÓN DE PRUEBAS. La víctima tendrá derecho, siempre que lo
solicite, a ser oída dentro de la actuación penal, a pedir pruebas y a
suministrar los elementos probatorios que tenga en su poder.
La autoridad
competente podrá interrogar a la víctima en la medida estrictamente necesaria
para el esclarecimiento de los hechos investigados, con pleno respeto a sus
derechos, en especial, su dignidad y su integridad moral y procurando
en todo caso utilizar un lenguaje y una actitud adecuados que impidan
su revictimización.
A juicio de
los demandantes el vocablo “procurando” resulta inconstitucional por cuanto
contempla simplemente una recomendación de buen trato a las víctimas, dirigida
a la autoridad encargada de interrogarlas, y no una obligación exigible
consistente en utilizar siempre un lenguaje y una actitud adecuados, que
impidan su revictimización.
En apoyo de
este cargo, los demandantes citan jurisprudencia de este Tribunal sobre la
garantía de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de que deben
gozar las víctimas de violaciones de derechos humanos, garantía que se sustenta
en mandatos constitucionales como el derecho de acceso a la administración de
justicia (art. 29 y 229 C.N.), el derecho a no ser objeto de tratos crueles,
inhumanos o degradantes (art. 12), la obligación estatal de respeto pleno de
los derechos (art. 2 y 5), así como en el derecho a un recurso judicial
efectivo, previsto en la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 1, 8 y
25).
Así mismo,
los actores citan estándares internacionales relativos al trato digno a las
víctimas en causas penales, como el Estatuto de la Corte Penal Internacional y
sus Reglas de Procedimiento y Prueba, la Convención Interamericana para
Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, los Principios
Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso del Poder,
los Principios y Directrices Básicos sobre el Derecho de las Víctimas de
Violaciones a las Normas Internacionales de Derechos Humanos y de Derecho
Internacional de los Derechos Humanos a interponer recursos y obtener
reparaciones, y el Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Cumplir
la Ley.
Conforme a
lo anterior, demandan entonces los actores la inconstitucionalidad de la
expresión aludida, por cuanto las autoridades encargadas de interrogar a las
víctimas deben siempre y en cualquier supuesto brindarles un trato adecuado, lo
cual constituye una obligación para esas autoridades, y no una potestad, como a
juicio de los accionantes se establece en el aparte acusado del artículo 37 de
la Ley 1448 de 2011.
Problema
jurídico del cargo 4
Corresponde
a la Sala determinar si esta expresión demandada del artículo 37 de la Ley 1448
de 2011, al señalar que las autoridades competentes deben interrogar a las
víctimas “procurando” utilizar un lenguaje y una actitud adecuados,
vulnera la Constitución Política, por cuanto dispone una recomendación y no una
obligación que impida la revictimización de las
mismas.
Para
resolver este cargo, resulta necesario dar cuenta, (i) de la semántica de la
expresión procurando y (ii) de su interpretación teleológica, para con base en
ello analizar la acusación propuesta.
(i) Semántica de la expresión
“procurando”
Acerca de la
decisión del legislador de disponer que las autoridades competentes deben
interrogar a las víctimas “procurando en todo caso utilizar un lenguaje
y una actitud adecuados que impidan su revictimización”, resulta
necesario hacer una precisión en el ámbito de lo semántico del significado de “procurando”.
Pues, dicho ámbito es al que los actores le asignan un sentido, en virtud del
cual se estaría haciendo apenas una recomendación de buen trato a las víctimas
y no contemplando una obligación, como a su juicio lo exigiría la Constitución
Política y los estándares del derecho internacional de los derechos humanos
incorporados en nuestro orden interno mediante el bloque de constitucionalidad.
En este
punto, relativo a una materia diferente, pero dando cuenta exactamente de la
misma discusión semántica acerca de si el uso de la expresión “procurando”
implica una potestad o una obligación para la autoridad destinataria de la
norma, este Tribunal Constitucional cuenta con un precedente que conviene
mencionar. En efecto, en la sentencia C-383 de 1999 la Corte se ocupó de la
constitucionalidad del literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, el cual
disponía que la Junta Directiva del Banco de la República debía establecer el
valor en pesos de la UPAC, “procurando” que reflejara el movimiento de
las tasas de interés en el mercado.
En dicho
pronunciamiento, esta Corporación declaró la inexequibilidad
de la norma en comento, por considerar que la expresión procurando no expresaba
una opción sino una obligación. Por lo cual, imponer la obligación al
Banco de la República de reflejar en la metodología mencionada el
comportamiento de la DTF, constituía una injerencia del legislador
en la autonomía funcional del Banco emisor. Al respecto este Tribunal
manifestó:
“Podría
aducirse que la expresión <procurando que ésta también refleje los
movimientos de la tasa de interés en la economía>, no es de carácter
imperativo sino meramente facultativo, pero ello no es así. En efecto, el
mandato contenido en la ley es el de fijar la metodología a que allí se alude
<procurando> lo que se indica. Es decir, no existe libertad para la
fijación de la metodología con arreglo a la cual haya de determinarse el valor
en moneda legal de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante UPAC, porque el
legislador le señaló a la Junta Directiva del Banco de la República, de manera
precisa, que ha de hacerlo, siempre en la forma que él le señala a tal punto
que de no proceder así, podría acusarse de ilegalidad el acto administrativo
correspondiente.
Agrégase además que,
aún si se acudiera a una interpretación gramatical la conclusión sería la
misma, toda vez que <procurar> tiene por significado <hacer
diligencias o esfuerzos para que suceda lo que se expresa> o <conseguir o
adquirir algo>, por lo que interpretada la norma acusada en el sentido
natural y obvio que corresponde a <procurando>, ello significa que a la
Junta Directiva del Banco de la República al fijar la metodología para
determinar el valor de la UPAC, se le ordena por el legislador que encamine su
actividad a que se tenga en cuenta el <movimiento de las tasas de interés en
la economía>, o que consiga, de manera precisa ese propósito”.[37]
De esta
manera, respecto del sentido de la expresión “procurando” que censuran
los actores, se encuentra que según la jurisprudencia constitucional ese
vocablo no supone en sí mismo la atribución de una potestad a una autoridad,
cuyo cumplimiento se deje a la discrecionalidad del mismo, sino que por el
contrario, con esa expresión se establece una obligación. Esta interpretación
de la palabra “procurando” se desprende del sentido natural y obvio de
la expresión, reconocido en el Diccionario de la Real Academia Española de la
Lengua y acogido por esta Corporación en la sentencia C-383 de 1999.
Así,
contrario a lo sostenido por los accionantes, considera la Sala que el aparte
acusado del artículo 37 de la Ley 1448 de 2011 establece una obligación de
brindar un trato digno y adecuado a las víctimas, de manera que se evite su revictimización, trato que debe traducirse, en los términos
de la propia disposición, en un lenguaje y una actitud adecuados hacía ellas,
por parte del funcionario encargado de adelantar el interrogatorio.
(ii) Interpretación teleológica de la
expresión “procurando”
Ahora bien,
la interpretación expuesta de la disposición acusada no sólo se desprende del
examen gramatical propuesto, efectuado conforme al precedente mencionado, sino
que ella se impone igualmente a la luz de un análisis teleológico, y de un
estudio sistemático de esa disposición, teniendo en consideración el resto de
la legislación de la cual hace parte y las normas del Código de Procedimiento
Penal (Ley 906 de 2004) y de la denominada Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de
2005). Asimismo, para concluir que el aparte acusado impone una obligación y no
una recomendación de buen trato a las víctimas cuando sean interrogadas, deben
ser mencionados diversos pronunciamientos de este Tribunal, relativos a los
derechos de las víctimas.
En primer
lugar, desde una perspectiva teleológica, encuentra la Corte que fue del
interés del legislador en la norma en cuestión consagrar una serie de derechos
que le asisten a las víctimas respecto de los elementos probatorios utilizados
en los procesos penales adelantados con el fin de sancionar a sus victimarios.
Estos son: ser oídas en el proceso, pedir pruebas y suministrar los elementos
probatorios que tengan en su poder, con la consecuente obligación del juez de
conocimiento de valorarlos e integrarlos al plenario. Este es el sentido del
inciso primero del artículo 37 de la Ley 1448 de 2011, tal como se consignó.
En el inciso
segundo del mismo artículo 37, donde se encuentra la expresión acusada, el
legislador quiso, en el marco de esas atribuciones concedidas a las víctimas y
según se desprende de su texto, permitir a la autoridad competente formular
preguntas a ellas “en la medida estrictamente necesaria para el
esclarecimiento de los hechos investigados, con pleno respeto a sus derechos,
en especial, su dignidad y su integridad moral y procurando en todo caso
utilizar un lenguaje y una actitud adecuados que impidan su revictimización”.
Una lectura
integral de todo el inciso segundo lleva sólidamente a concluir que el interés
del legislador fue asegurar el respeto de los derechos de las víctimas, en
particular se insiste, de su dignidad e integridad moral, al ser interrogadas.
En otras palabras, el inciso leído integralmente, contempla una serie de
deberes para las autoridades destinatarias de ese mandato, por lo cual resulta
arbitraria una interpretación que considere que, de un lado, el legislador
exige pleno respeto a los derechos de las víctimas al ser interrogadas, pero al
mismo tiempo, permite a las autoridades competentes usar un lenguaje y una
actitud inadecuados. Sólo una interpretación aislada del aparte demandado
podría llevar a pensar que esa fue la intención del legislador.
En segundo
lugar, a la luz de un examen sistemático de la expresión demandada, encuentra
la Sala que la obligación de brindar un buen trato a las víctimas, que impida
su revictimización, a través de un lenguaje y una
actitud adecuados por parte del funcionario judicial encargado de interactuar
con ellas en las diferentes etapas de los procedimientos penales, ya se
encuentra establecida en diversas disposiciones. Así por ejemplo, conviene
recordar que el Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004) dispone que, en
el marco de las actuaciones penales, las víctimas tienen derecho a un trato
digno y humano por parte de las autoridades competentes, haciendo especial
énfasis en el interrogatorio de las víctimas:
Ley 906 de
2004. Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal
Artículo 11. Derechos de las Víctimas. El Estado garantizará
el acceso de las víctimas a la administración de justicia, en los términos
establecidos en este código.
En
desarrollo de lo anterior, las víctimas tendrán derecho:
a) A
recibir, durante todo el procedimiento, un trato humano y digno;
b) A la
protección de su intimidad, a la garantía de su seguridad, y a la de sus
familiares y testigos a favor;
(…)
Artículo 137. Intervención de las víctimas en la actuación
penal. Las víctimas del injusto, en garantía de los derechos a la verdad, la
justicia y la reparación, tienen el derecho de intervenir en todas las fases de
la actuación penal, de acuerdo con las siguientes reglas:
1. Las
víctimas podrán solicitar al fiscal en cualquier momento de la actuación
medidas de protección frente a probables hostigamientos, amenazas o atentados
en su contra o de sus familiares.
2. El
interrogatorio de las víctimas debe realizarse con respeto de su situación
personal, derechos y dignidad.
(…)
6. El juez
podrá en forma excepcional, y con el fin de proteger a las víctimas, decretar
que durante su intervención el juicio se celebre a puerta cerrada.”.[38]
Una norma
semejante fue incluida en la denominada Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005[39]), así:
“Capítulo
VIII. Derechos De Las Víctimas Frente a la Administración de Justicia
Artículo 37. Derechos de las víctimas. El Estado
garantizará el acceso de las víctimas a la administración de justicia. En
desarrollo de lo anterior, las víctimas tendrán derecho:
(…)
38.1 Recibir
todo el procedimiento un trato humano digno.
(…)
Artículo 38. Protección a víctimas y testigos. Los
funcionarios a los que se refiere esta ley adoptarán las medidas adecuadas y
todas las acciones pertinentes para proteger la seguridad, el bienestar físico
y psicológico, la dignidad y la vida privada de las víctimas y los testigos,
así como, la de las demás partes del proceso.
Para ello se
tendrán en cuenta todos los factores pertinentes, incluidos la edad, el género
y la salud, así como la índole del delito, en particular cuando este entrañe
violencia sexual, irrespeto a la igualdad de género o violencia contra niños y
niñas.
Se dará
capacitación especial a los funcionarios que trabajan con este tipo de
víctimas.
Estas
medidas no podrán redundar en perjuicio de los derechos del acusado o de un
juicio justo e imparcial, ni serán incompatibles con estos”.
Resolución
del cargo 4
Conforme a
lo anterior, no sólo respecto del sentido gramatical de la expresión “procurando”,
considera la Corte que, según la misma jurisprudencia constitucional, ese
vocablo no supone en sí mismo la atribución de una potestad a una autoridad,
sino una obligación, tal como se explicó. Sino que también a partir de la
interpretación sistemática a la luz de las normas sobre derechos de las
víctimas en causas penales, incorporadas en la LV, en el Código de Procedimiento
Penal y en la denominada Ley de Justicia y Paz, se concluye que la expresión
demandada no se hace nada distinto a reiterar un derecho que les asiste a las
víctimas de ser tratadas con dignidad, humanidad y respeto pleno de sus
garantías fundamentales, en el trámite de causas penales, con la obligación
correlativa de las autoridades de ofrecer dicho trato y evitar que sean revictimizadas. En otras palabras, la interpretación del
aparte acusado a la luz de los derechos de las víctimas, reconocidos en otros
cuerpos normativos por el legislador, permite afirmar que allí se contempló una
obligación para las autoridades destinatarias de dicha disposición, y no una
mera recomendación de buen trato.
En el ámbito
de las normas constitucionales, esta obligación encuentra sustento en el deber
de las autoridades de propender por el goce efectivo de los derechos de todos
los residentes en Colombia (Art 2 C.N), en la supremacía de los derechos
inalienables de la persona (art. 5 C.N.), en el derecho de acceso a la
administración de justicia (art. 29 y 229 C.N.), en el derecho a no ser objeto
de tratos crueles, inhumanos o degradantes (art. 12), en el deber de asistencia
que tiene el Fiscal General de la Nación respecto de las víctimas dentro del
proceso penal (Art. 250 C.N), así como en el derecho a un recurso judicial
efectivo, previsto en la Convención Americana de derechos Humanos (art. 1, 8 y
25).
Por último,
es forzoso recordar lo manifestado por esta Corporación en relación con los
derechos de las víctimas de violaciones a los derechos humanos, en particular
en cuanto a su derecho a ser tratadas con dignidad, humanidad y asegurando
pleno respeto de sus garantías fundamentales al intervenir en las causas
penales adelantadas para enjuiciar a sus victimarios. Por ejemplo, en la
sentencia C-609 de 2012 al estudiar la constitucionalidad de varias
disposiciones de la Ley 975 de 2005, señaló:
“La ley
975 de 2005 señaló de manera especial los derechos de las víctimas respecto a
la administración de justicia, precisando que es una obligación del Estado
garantizar el acceso de las víctimas a la administración de justicia por lo
tanto tienen derecho a (i) recibir un trato humano digno, (ii) a la
protección de su intimidad y garantía de seguridad, la de sus familiares y
testigos a favor, cuando quiera que resulten amenazadas, (iii) a una pronta e
integral reparación de los daños sufridos, a cargo del autor o partícipe del
delito[40], (iv) a ser oídas y que se
les facilite el aporte de pruebas, (v) a recibir desde el primer contacto con
las autoridades y en los términos establecidos en el Código de Procedimiento
Penal, información pertinente para la protección de sus intereses; y conocer la
verdad de los hechos que conforman las circunstancias del delito del cual han
sido víctimas[41], (vi) a ser
informadas sobre la decisión definitiva relativa a la persecución penal y a
interponer los recursos cuando hubiere lugar, (vii) a ser asistidas durante el
juicio por un abogado de confianza o por la Procuraduría Judicial de que trata
la ley, (viii) a recibir asistencia integral para su recuperación y (ix) a ser
asistidas gratuitamente por un traductor o intérprete en el evento de no
conocer el idioma, o de no poder percibir el lenguaje por los órganos de los
sentidos (…)
En este
orden de ideas, la Corte Constitucional ha afirmado que las víctimas del
conflicto armado interno representan uno de los sectores más frágiles dentro de
la sociedad[42] y en la mayoría
de los casos se encuentran en situación de extrema vulnerabilidad.[43] En efecto, no cabe duda que
las víctimas del conflicto armado interno[44] por
la violación masiva de sus derechos constitucionales, adquieren el estatus de
sujetos de especial protección constitucional, lo que apareja de suyo el deber
perentorio del Estado de atender con especial esmero y prontitud todas sus
necesidades, hacer valer sus derechos y salvaguardar su dignidad humana”.
Por todo lo
expuesto, esta Sala Plena no halla razón a los accionantes respecto del sentido
que asignan a la expresión acusada del artículo 37 de la Ley 1448 de 2011, como
mera recomendación y no como obligación para las autoridades destinatarias de
dicha disposición. Por el contrario, la Corte Constitucional considera, que un
examen gramatical, teleológico y sistemático de la expresión acusada lleva a
concluir claramente que allí se establece una obligación para los funcionarios
encargados de interrogar a las víctimas. Obligación que se encuentra en armonía
con los mencionados mandatos legales y constitucionales, así como con la
jurisprudencia de esta Corporación[45].
Por todo lo
anterior, este Tribunal Constitucional declarará la exequibilidad
de la expresión “procurando en todo caso utilizar” del artículo 37
de la LV, pues no existe interpretación alternativa razonable a
partir de la cual se concluya que la mencionada expresión establece
consecuencia distinta a una obligación de trato digno y adecuado para las
víctimas, que corresponde cumplir a las autoridades competentes para interrogar
a las víctimas en el marco de los procesos judiciales a los que hace referencia
el Título II de la ley en cuestión. Esto es, ni siquiera desde un punto de
vista gramatical es posible afirmar que el contenido acusado expresa una mera
recomendación de libre acatamiento por parte de dichas autoridades, tal como se
acaba de demostrar. La exequibilidad se restringirá
al cargo analizado.
Cargo 5. Presunta
vulneración de la obligación de adopción de medidas especiales en la práctica
de testimonios (artículo 41 parcial)
Presentación
del cargo 5
Esta
acusación se dirige contra la expresión “El Juez o Magistrado podrá
decretar, de oficio o por solicitud del Fiscal, de la Defensa, del Ministerio
Público o de la víctima, medidas especiales orientadas a facilitar el
testimonio de la víctima, un niño o niña, adolescente, un adulto mayor o una
víctima de violencia sexual”, contenida en el artículo 41 de la ley
1448 de 2011. A continuación se transcribe la disposición demandada y se
subrayan los apartes acusados.
ARTÍCULO 41.
Modalidad especial de testimonio. El Juez o Magistrado podrá decretar, de oficio o
por solicitud del Fiscal, de la Defensa, del Ministerio Público o de la
víctima, medidas especiales orientadas a facilitar el testimonio de la víctima,
un niño o niña, adolescente, un adulto mayor o una víctima de violencia sexual. El funcionario competente, tendrá en cuenta la
integridad de las personas y tomando en consideración que la violación de la
privacidad de un testigo o una víctima puede entrañar un riesgo para su seguridad,
controlará diligentemente la forma de interrogarlo a fin de evitar cualquier
tipo de hostigamiento o intimidación y prestando especial atención al caso de
víctimas de delitos de violencia sexual.
(…)
Según afirma
el demandante la expresión acusada permite al Juez o Magistrado decidir si
adopta o no, medidas especiales orientadas a facilitar el testimonio de la
víctima, cuando se trate de un niño, niña, adolescente, adulto mayor o víctima
de violencia sexual.
A juicio de
los demandantes, establecer en cabeza del Juez o Magistrado la potestad de
adoptar este tipo de medidas, desconoce los derechos de las víctimas, que
demandan obligaciones y no meras potestades en este sentido, así como el
derecho a la dignidad, más arriba desarrollado, que exige del Estado un trato
digno a las víctimas cuando se acercan al aparato administrador de justicia, a
fin de evitar una doble victimización. Adicionalmente la demanda aduce que
establecer la posibilidad de que el Juez o Magistrado decida si quiere adoptar
este tipo de medidas, desconocería entre otros el derecho a la intimidad,
así como los derechos a la seguridad e integridad física y emocional de las
víctimas menores, luego sujetos de especial protección, cuyos derechos son
protegidos por la Constitución y por los tratados internacionales
pertenecientes al Bloque de Constitucionalidad.
Los
intervinientes argumentaron que cuando la ley señala que el Juez o Magistrado podrá adoptar
este tipo de medidas, en realidad está imponiendo una carga obligatoria a los
administradores de justicia. Sin embargo, aducen que esta es una interpretación
posible de la norma, pues de su tenor literal se sigue la consagración de una
facultad que le permite al juez, cuando a bien lo considere, tomar medidas para
facilitar el testimonio de un determinado grupo de víctimas.
Problema
jurídico del cargo 5
El asunto
que pasa a resolver la Corte Constitucional se concentra en si resulta
constitucionalmente admisible, que se configure como una facultad del Juez o
Magistrado que adelante procesos penales en defensa de las víctimas, y no como
una obligación, tomar la decisión de adoptar “medidas especiales
orientadas a facilitar el testimonio de la víctima, un niño o niña,
adolescente, un adulto mayor o una víctima de violencia sexual”.
Para
resolver el asunto planteado se hará referencia a los principios normativos y
jurisprudenciales que desarrollan las consideraciones especiales de las
víctimas en los procesos penales, y con base en dichos criterios se solucionará
el cargo propuesto.
· Las
víctimas en el proceso penal y los sujetos de especial protección
constitucional en el proceso penal.
A juicio de
la Corte la acusación contra la expresión referida del artículo 41
de la ley 1448 de 2011, debe ser analizada a la luz de la existencia de
patrones específicos y reiterados de discriminación contra las víctimas a las
que se dirige la norma. Es decir la afirmación de los demandantes, según la
cual la expresión “podrá”, razonablemente puede interpretarse como
un permiso o facultad jurídica y no como una obligación, se inscribe en
un contexto de vulneraciones sistemáticas contra las víctimas del conflicto
armado interno, las mujeres, los menores y los adultos mayores en Colombia.
Por ejemplo,
en el caso de la violencia sexual es pertinente el informe remitido a esta
Corporación por la Mesa de Seguimiento al Auto 092 de la Corte Constitucional
que señala: “pese a los avances normativos tendientes a la
incorporación de un enfoque sensible a las mujeres en las investigaciones
penales por violencia sexual, subsisten patrones discriminatorios y
estereotipos de género en los administradores de justicia. Estos patrones se
evidencian en todo el proceso judicial desde las etapas preliminares hasta el
juzgamiento”[46].
Lo anterior se evidencia en el “Estudio sobre tolerancia social e institucional
a la Violencia Basada en género en Colombia”[47],
elaborado por el Programa Integral contra Violencias de Género de Naciones
Unidas, de acuerdo con el cual hay funcionarios vinculados a la atención a
víctimas de violencia de género, tolerantes con estas conductas[48].
Esto quiere
decir, que pese a la existencia de disposiciones orientadas específicamente a
facilitar el testimonio de mujeres víctimas de violencia sexual[49],
las prácticas discriminatorias no han sido excluidas del accionar estatal, de
modo que “durante las entrevistas, los funcionarios judiciales suelen
ver a las víctimas con sospecha, se niegan a creer lo dicho por ellas y les
exigen pruebas innecesarias. Creen que los hechos son narrados con el fin de
tomar ventaja o ejercer venganza en contra de los presuntos agresores”[50]. Incluso
existen funcionarios que culpan a estas víctimas de la violencia ejercida en su
contra, por ejemplo por su forma de vestir[51].
De ahí que,
esta Corporación en el Auto 092 de 2008 haya identificado como uno de los
factores que impide que las mujeres
reivindiquen sus derechos como víctimas, “la falta de capacitación y
sensibilización de los funcionarios encargados de la administración de justicia
frente a la delicada situación de las mujeres desplazadas en tanto víctimas de
la violencia y el delito”.
Para esta Sala Plena es claro que las mismas consideraciones y
prevenciones son relevantes respecto las víctimas del conflicto armado interno,
de las niñas, niños, adolescentes, adultos mayores o cualquier víctima de violencia sexual. Por ejemplo, en relación los menores la Corte
Constitucional en el Auto 251 de 2008, se pronunció justamente sobre los
derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes desplazados por el
conflicto armado, y señaló que la respuesta estatal a sus
necesidades ha sido, entre otras, carente de la asignación de recursos para
atender los derechos de los menores desplazados y de los funcionarios
necesarios para lograr los objetivos trazados. En este sentido se sostuvo:
“En los
pocos lugares del territorio nacional en los que efectivamente ha existido una
presencia estatal que responda a algunos aspectos específicos de la
situación de los menores de edad en situación de desplazamiento, distintas
organizaciones han reportado que por regla general se trata de funcionarios
públicos manifiestamente sobrecargados de funciones y de trabajo, en números
desmedidamente insuficientes para atender a la población objeto, y con bajos
niveles de cualificación para llevar a cabo los cometidos estatales
urgentemente requeridos por los niños, niñas y adolescentes desplazados por el
conflicto armado”(negrilla
fuera de texto).
Lo que
conecta a estos grupos (victimas, niñas, niños, adultos mayores y víctimas de
violencia sexual) respecto de los cuales resulta necesaria la adopción de
medidas especiales para la práctica de testimonios, es su reconocimiento como
sujetos de especial protección constitucional. Por ello, dentro de las
diligencias dirigidas a tomar el aludido testimonio no pueden identificarse
situaciones en que éstos no requieran de las mencionadas medidas especiales. La
naturaleza de los procedimientos que regula la LV, así como la cualidad de los
sujetos y grupos a quienes se dirige, permite derivar la necesidad de medidas
especiales en todos los casos del artículo 41 acusado.
Resolución
del cargo 5
A la
persistencia de las prácticas inadecuadas descritas anteriormente, al
reconocimiento de que las víctimas, los menores de edad, los adultos mayores y
las víctimas de violencia sexual son sujetos de especial protección
constitucional, así como al hecho de que el artículo 41 de la LV se puede
interpretar semánticamente en el sentido que el Juez o Magistrado goza tan sólo
del permiso jurídico de tomar medidas especiales en la práctica de los
referidos testimonios; deben sumarse también las normas y criterios
jurisprudenciales sobre los deberes de los operadores judiciales frente a las
víctimas como participantes de un proceso judicial.
De ello se
deriva sin duda, la imposibilidad de que el contenido normativo acusado, admita
una interpretación meramente semántica por parte del juez. Cuando, lo cierto es
que el entorno jurídico que rodea los deberes de los jueces en estos casos, ha
dejado claro que una interpretación gramatical en el sentido de entender que no
hay una obligación de medidas especiales frente a las víctimas, sino tan solo
un permiso, desconoce el deber del Estado de garantizar sus derechos.
Especialmente, los derechos de aquellas víctimas que –justamente- se encuentran
en una situación de especial vulnerabilidad en razón de su edad, sexo o del
delito del que fueron víctimas. Máxime cuando respecto de sujetos en las
situaciones referidas, el Estado tiene el deber especial de protección, en aras
de preservar su dignidad e intimidad.
Por ello, a
juicio de la Sala Plena la interpretación sistemática de la expresión normativa
acusada, deriva en la imposibilidad de entender que el Juez o Magistrado no
tiene el deber de tomar medidas especiales para practicar testimonios a estos
sujetos de especial protección constitucional. Pues, de hecho sí existe dicho
deber jurídico. Negarlo implicaría desconocer el avance de nuestro ordenamiento
jurídico en la regulación de estos asuntos, así como el estado de la
jurisprudencia constitucional al respecto. A lo sumo, a juicio de la Corte
Constitucional, la expresión acusada“podrá”,
se puede interpretar gramaticalmente en el sentido de que el Juez o Magistrado
decidirá el sentido y el contenido de la medida especial que adoptará para la
práctica de estos testimonios. Pero no es posible, se insiste, interpretar
dicha expresión como la negación de una obligación, suficientemente
fundamentada en otras normas y en la jurisprudencia constitucional.
Adicionalmente
este Tribunal Constitucional encuentra que la interpretación semántica del
contenido normativo acusado no es tampoco coherente con la interpretación de
los deberes de la Corte Penal Internacional, derivados de los numerales 1° y 2°
del artículo 68 sobre protección de las víctimas y los testigos y su
participación en las actuaciones del Estatuto de Roma, lo cuales sostienen que:
“1. La Corte adoptará las
medidas adecuadas para proteger la seguridad, el bienestar físico y
psicológico, la dignidad y la vida privada de las víctimas y los testigos. Con
este fin, la Corte tendrá en cuenta todos los factores pertinentes, incluidos
la edad, el género, definido en el párrafo 3 del artículo 7, y la salud, así
como la índole del crimen, en particular cuando éste entrañe violencia sexual o
por razones de género, o violencia contra niños. En especial, el Fiscal
adoptará estas medidas en el curso de la investigación y el enjuiciamiento de
tales crímenes. Estas medidas no podrán redundar en perjuicio de los derechos
del acusado o de un juicio justo e imparcial ni serán incompatibles con éstos.
“2.
Como excepción al principio del carácter público de las audiencias establecido
en el artículo 67, las Salas de la Corte podrán, a fin de proteger a las
víctimas y los testigos o a un acusado, decretar que una parte del juicio se
celebre a puerta cerrada o permitir la presentación de pruebas por medios
electrónicos u otros medios especiales. En particular, se aplicarán estas
medidas en el caso de una víctima de violencia sexual o de un menor de edad que
sea víctima o testigo, salvo decisión en contrario adoptada por la Corte atendiendo
a todas las circunstancias, especialmente la opinión de la víctima o el
testigo” (Negrilla
fuera de texto).
Dicho
artículo señala que cuando un caso es de conocimiento de la Corte Penal
Internacional, se deben decretar las medidas adecuadas para
proteger la seguridad, el bienestar físico y psicológico, la dignidad y la vida
privada de las víctimas y los testigos y, adicionalmente, se puede decretar
que una parte del juicio se adelante a puerta cerrada. Ello quiere decir que en
contextos similares, como el de las actuaciones de la Corte Penal Internacional
y el de las actuaciones de los Jueces y Magistrados locales, ambos frente a
víctimas participantes de un proceso penal, existe la obligación de adoptar
medidas para facilitar su testimonio, las cuales a su vez pueden implementarse
de varias maneras, pero, la obligación inicial se mantiene.
Sobre el
particular ha dicho la Corte Constitucional:
“La protección de los derechos de testigos y víctimas que puedan verse
afectados durante la investigación o por la práctica de ciertas pruebas que
prevé el Estatuto de Roma, concuerda con la protección constitucional a los
derechos de los niños (artículo 44 CP), del respeto a la intimidad (artículo 15
CP) y el libre desarrollo personal (artículo 16 CP). Igualmente, con el
propósito de garantizar tales derechos antes del comienzo del juicio, el Fiscal
puede difundir un resumen en vez de toda la información o pruebas si la
seguridad o la integridad del un testigo o la de su
familia puede correr grave peligro (artículo 68. 5 ER). Ello no supone un
tratamiento diferente al previsto en la Constitución[52].
Por lo
anterior, tras haber demostrado que la interpretación sistemática inmediata del
aparte acusado no admite la conclusión presentada por los demandantes, la Corte
declarará exequible la expresión “El Juez o Magistrado podrá decretar,
de oficio o por solicitud del Fiscal, de la Defensa, del Ministerio Público o
de la víctima, medidas especiales orientadas a facilitar el testimonio de la
víctima, un niño o niña, adolescente, un adulto mayor o una víctima de
violencia sexual”, contenida en el artículo 41 de la ley 1448 de 2011.
Cargo 6.
Presunta vulneración del derecho a la reparación integral en la regulación del
incidente de reparación especial (artículo 46)
Presentación
del cargo 6
El artículo
46 establece la implementación del denominado incidente especial de reparación.
Éste supone que las personas naturales o jurídicas a quienes se les demuestre
haber apoyado económicamente a los grupos al margen de ley cuyos miembros sean
condenados por causar daño a los derechos de las víctimas del conflicto,
deberán consignar a título de reparación la misma suma con la que se contribuyó
a la financiación del grupo ilegal. De otro lado, la disposición acusada
establece que el incidente se abrirá inmediatamente se declare la
responsabilidad penal del financiador a solicitud del fiscal o del Ministerio
Público. Adicionalmente en el parágrafo 3° se establece que en el caso de las
personas jurídicas no se podrá ordenar consignar al favor del Fondo en más de
una ocasión por los mismos hechos. A continuación se transcribe el artículo
demandado y se subrayan los apartes acusados:
ARTÍCULO 46. Cuando de los elementos materiales probatorios,
evidencia física, información legalmente obtenida, o demás evidencia recaudada
durante una investigación penal por el daño de los derechos de las víctimas de
las que trata la presente ley, se pueda inferir razonablemente que la
estructura u organización ilegal a la que perteneció el investigado recibió
apoyo económico, de manera voluntaria, de una persona natural o jurídica
nacional o extranjera, con filial o subsidiaria en el territorio nacional, o
que servidores públicos dispusieron de la función pública para promover
acciones de violaciones a las normas internacionales de derechos humanos o
infracciones al Derecho Internacional Humanitario por parte de la respectiva
estructura ilegal, el fiscal deberá remitir el expediente y las pruebas
recaudadas a un Fiscal ordinario, de conformidad con el Código de Procedimiento
Penal y las normas que regulan la materia.
En los
eventos en que durante el procedimiento regulado en la Ley 975 de 2005,
el Fiscal de Justicia y Paz advierta alguna de las circunstancias mencionadas
en el inciso anterior, este deberá remitir el expediente y las pruebas
recaudadas a un Fiscal ordinario, de conformidad con el Código de Procedimiento
Penal y las normas que regulan la materia.
En los
eventos en que se declare la responsabilidad penal de la persona natural o del
representante de la persona jurídica nacional o extranjera con filial o subsidiaria
en el territorio nacional o del servidor público, según sea el caso, el Juez de
conocimiento, previa solicitud del fiscal o del Ministerio Público, abrirá
inmediatamente un incidente de reparación especial, que se surtirá de
conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Penal, sin
necesidad de que se individualicen las víctimas, comoquiera que el Juez o
Magistrado de conocimiento tendrá en consideración el daño de derechos causado
por el grupo armado al margen de la ley que hubiere sido apoyado.
Al decidir
el incidente de reparación el Juez o Magistrado de conocimiento ordenará, a
título de reparación a las víctimas, que la misma suma de dinero con que el
condenado o los condenados contribuyó o contribuyeron a la financiación de la
estructura u organización ilegal, o su equivalente en dinero si el apoyo fue en
especie, o la suma que el Juez o Magistrado estime pertinente en caso de que la
misma no esté determinada dentro del proceso, sea consignada a favor del Fondo
de Reparación a las Víctimas de la Violencia.
El Juez o
Magistrado también podrá ordenar al condenado la ejecución de medidas de
satisfacción, las cuales deberán ser realizadas directamente por este. Esta
disposición no tendrá efectos para la responsabilidad subsidiaria del Estado la
cual se regirá por lo establecido en el artículo 10 de la presente Ley.
Parágrafo
1°. Cuando en el
transcurso del proceso penal el juez de conocimiento advierta razones fundadas
para pensar que la estructura u organización ilegal a la que perteneció el
acusado recibió apoyo económico, de manera voluntaria, de una persona natural o
jurídica nacional o extranjera, con filial o subsidiaria en el territorio
nacional, deberá remitir el expediente y las pruebas recaudadas a un Fiscal
ordinario, de conformidad con el Código de Procedimiento Penal y las normas que
regulan la materia.
Parágrafo
2°. La persona
jurídica cuyo representante legal sea condenado en los términos del presente
artículo, deberá concurrir como tercero civilmente responsable al incidente de
reparación en los términos del Código de Procedimiento Penal. Así mismo, el
Juez o Magistrado también podrá ordenar la ejecución de medidas de satisfacción
a favor de las víctimas por parte de las personas jurídicas a las que se
refiere este artículo.
Parágrafo
3°. En ningún
caso, en los términos del presente artículo, el Juez o Magistrado podrá ordenar
a una persona jurídica, a título de reparación, consignar a favor del Fondo de
Reparación a las víctimas de la violencia en más de una ocasión por los mismos
hechos.
Los
demandantes consideran que los anteriores contenidos normativos vulneran el
derecho a la dignidad de las víctimas (art. 1 CN), los derechos de las víctimas
señalados en el artículo 250, numerales 6º y 7º; el fin esencial del Estado de
hacer efectivos los derechos y dar cumplimiento al deber de las autoridades de
asegurar la vigencia de un orden justo (Preámbulo y art. 2°), el deber de
protección de las personas que se encuentran en circunstancia de debilidad
manifiesta consignado en el artículo 13, en el derecho a un recurso efectivo y
a la reparación de las víctimas de violaciones de los derechos humanos
contenidos en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, y 25 de la Convención Interamericana de Derechos Civiles y
Políticos, tratados que hacen parte del bloque de constitucionalidad (art. 93),
y el derecho de acceso a la justicia contenido en el artículo 229 de la
Constitución Política, el derecho al debido proceso previsto en el artículo 29
y los principios de la administración de justicia prescritos en el artículo 230
de la Carta.
Las razones
expresadas en la demanda para sustentar la anterior conclusión son las
siguientes. Sobre la medida consistente en que el declarado penalmente como
financiador, sólo deba consignar en favor del fondo un monto equivalente al que
aportó como apoyo económico al grupo ilegal, los actores sostienen que vulnera el
derecho de las víctimas a ser reparadas integralmente. Esto en tanto con ello
se impide que el monto consignado a título de reparación corresponda
efectivamente a la magnitud del daño. Primero porque corresponde a una cantidad
fija y segundo porque la norma también dispone que el inicio del incidente de
reparación especial puede ser solicitado por el Fiscal o por el Ministerio
Público, lo que impide la participación de las víctimas. Así, la segunda
oposición a esta norma se refiere a la imposibilidad de que las víctimas
soliciten y participen en el denominado incidente de reparación especial.
En tercer
lugar, en el escrito de la demanda se explica que la garantía de que la
reparación a las víctimas sea integral, se ve aún más menoscabada por el hecho
de que a las personas jurídicas no se les puede ordenar sino una sola
consignación al Fondo a título de reparación. Lo que significa que el
legislador no dio prioridad al principio de proporcionalidad entre el daño y la
reparación.
Agregan que
el incidente de reparación especial “desconoce el derecho de las
víctimas a obtener una reparación integral del daño sufrido, y sus derechos a
la verdad y a la justicia, pues altera la regla general de responsabilidad
civil de los autores de daños a bienes jurídicos que ordena la indemnización
integral de los perjuicios causados, y niega el derecho de las víctimas a
solicitar este derecho.” Además, “con las previsiones aquí
demandadas incluidas por el legislador a fin de resolver el grado de reparación
que habrán de asumir las personas naturales o jurídicas por las graves
violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario
cometidas por las personas, naturales o jurídicas que financiaron o apoyaron el
actuar de estructuras y organizaciones criminales o aparatos armados de poder,
se disuelve la responsabilidad pecuniaria derivada de la participación en la
actividad delictiva, en desmedro del derecho a la reparación de las víctimas.”
Concluye que
los contenidos normativos referidos más arriba son inexequibles en tanto el
mencionado incidente de reparación especial “excluye a la víctima de su
postulación y regula su reparación como si se tratase de víctimas
indeterminadas, respecto de las cuales la reparación no es cuantificable.”
Problema
jurídico del cargo 6
En relación
con lo propuesto en la demanda, la Corte debe determinar si se vulnera el
derecho a la reparación integral de las víctimas, en tanto en desarrollo del
incidente de reparación especial a éstas no se les permite solicitar la
iniciación del mencionado incidente (sólo al Fiscal y al Ministerio Público),
sólo se puede condenar al financiador al pago de una suma equivalente al aporte
pues no se le exige al juez la individualización de las víctimas para
cuantificar el monto de la reparación, y tampoco se puede ordenar a las
personas jurídicas más de un pago a título de reparación por los mismos hechos.
Para
resolver este problema jurídico la Corte (i) explicará el alcance del incidente
de reparación especial, luego (ii) reconstruirá brevemente la línea
jurisprudencial sobre el derecho a la reparación integral de las víctimas,
después de lo cual se resolverá si se configura la vulneración planteada por
los demandantes.
(i) Sobre el alcance de la
regulación del incidente de reparación especial de la Ley 1448 de 2011.
El artículo
46 de la Ley 1448 de 2011, dispone la regulación del llamado incidente de
reparación especial. Del inciso primero se desprende que si durante una
investigación penal por conductas delictivas que ocasionen daño a los derechos
de las víctimas a las que se refiere la Ley 1448 en cuestión, el fiscal
encuentra elementos probatorios suficientes para inferir que el grupo ilegal al
que pertenece el investigado ha sido apoyado económicamente por una persona
natural o jurídica, debe entonces remitir el expediente a otro fiscal para que
adelante el respectivo proceso penal por la conducta consistente en financiar
grupos al margen de la ley. Y, según en el inciso segundo, esta obligación es
aplicable igualmente al Fiscal de Justicia y Paz.
En este
orden, el primer Fiscal -el que remite- es el competente para conocer de la
conducta delictiva que ha vulnerado derechos de las víctimas del conflicto
armado interno; o puede también, según el inciso segundo, ser el Fiscal de
Justicia y Paz. La remisión a la que se refiere los dos primeros
incisos, corresponde al traslado de los elementos probatorios hallados por el
primer Fiscal en contra de quien presuntamente puede ser financiador. En tanto el
segundo Fiscal – llamado por la norma “Fiscal ordinario”-, a quien
se remite el expediente, es el competente para conocer de la conducta
consistente en brindar apoyo económico, mediante el financiamiento del
concierto para delinquir (art. 340 Código Penal), o mediante la financiación
del grupo ilegal (art. 345 Código Penal).
El inciso
tercero establece que en caso de que se declare la responsabilidad penal por
financiación de grupos ilegales al cabo del proceso respectivo iniciado por el
segundo Fiscal, entonces éste o el Ministerio Público deberán solicitar la
apertura del incidente de reparación especial. Dicho incidente se adelanta de
conformidad con las reglas del Código de Procedimiento Penal (arts. 102 a 108
CPP). Pero, no se requiere la individualización de las víctimas, en razón a que
la frase final de este inciso explica que el Juez o Magistrado que declaró la
responsabilidad por financiamiento, debe considerar el daño de los derechos de
las víctimas causado por el grupo armado al margen de la ley, cuyas acciones
fueron apoyadas económicamente por el declarado financiador. Esto quiere decir
que para la adopción de la decisión que ponga fin al incidente de reparación
especial, se debe tener en cuenta el daño que se demuestre al cabo del proceso
penal iniciado por el primer Fiscal.
El inciso
cuarto dispone que al cabo del incidente de reparación especial se ordenará al
condenado penalmente como financiador, consignar a favor del Fondo de
Reparación a las Víctimas de la Violencia, la misma suma de dinero con que
contribuyó a la financiación de la estructura ilegal, o su equivalente en
dinero si el apoyo fue en especie, o la suma que el Juez o Magistrado estime
pertinente en caso de que la misma no esté determinada dentro del proceso.
De la
reconstrucción hecha sobre la regulación del incidente de reparación especial,
concluye la Corte lo siguiente. El proceso en el que adelanta el incidente
de reparación especial es el proceso penal por financiación (arts. 340
o 345 del Código Penal). Este incidente, debe seguir las reglas del Código de
Procedimiento Penal en lo pertinente, es decir, las reglas generales del incidente
de reparación integral (arts. 101 a 108 Código de Procedimiento
Penal), según lo dispone la norma demandada. Pero, como es lógico, se trata de
dos incidentes de reparación distintos, que se adelantan a propósito de dos
procesos penales distintos. Uno por financiamiento de grupos ilegales y otro
por conductas delictivas que lesionan los derechos de las víctimas del
conflicto armado. En el proceso por financiamiento procede, se reitera, elincidente de reparación especial consagrado
en la LV; mientras que en el proceso por delitos que ocasionen daños a los
derechos de las víctimas del conflicto procede el incidente de
reparación integral.
De esto se
deriva a su vez que la consagración del incidente de reparación
especial, no elimina ni disminuye las garantías de reparación integral de
las víctimas. Esto, en tanto la reparación integral se debe adelantar mediante
la apertura del incidente de reparación integral al cabo del
proceso que declare la responsabilidad penal por la comisión de un delito que
lesione los derechos de la víctima del conflicto armado interno. Y, junto a
éste, al cabo del proceso que declare la responsabilidad penal del financiador,
se puede adelantar el incidente de reparación especial cuyo
propósito incluye capitalizar el Fondo de Reparación a las Víctimas de la
Violencia, según se desprende del literal e) del artículo 177 de la misma LV,
el cual dispone que el mencionado Fondo estará conformado entre otras fuentes “por
el monto de la condena económica de quienes han sido condenados por concierto
para delinquir por organizar, promover, armar o financiar a grupos armados al
margen de la ley”[53].
(ii) Sobre el derecho a la reparación
integral a las víctimas del conflicto.
Para la
Corte Constitucional la reparación integral a la que tienen derecho las
víctimas del conflicto, está enmarcado por los criterios de proporcionalidad y
adecuación o correspondencia. El primero implica que la reparación debe ser
proporcional al daño, y procurar que su contenido sea medible y equivalente al
perjuicio causado en todos los aspectos (físico, moral, psicológico, familiar,
entre otros); y dicha proporcionalidad es exigible incluso cuando la reparación
no se traduce en indemnizaciones. El segundo criterio se refiere a que la
reparación debe igualmente considerar el carácter y gravedad de las acciones
que ocasionaron el daño, pues esta perspectiva es la que permite involucrar los
aspectos no materiales tanto del daño como de la forma de repararlo.
Sobre la
proporcionalidad entre el daño y el contenido de la reparación, en sentencia
C-916 de 2002 se analizó sistemáticamente el fundamento normativo y
jurisprudencial:
“Tanto la
Declaración Americana de Derechos del Hombre[54] como
la Declaración Universal de Derechos Humanos[55] marcan,
en 1948, el inicio de una tendencia en el derecho internacional por desarrollar
instrumentos que garanticen el derecho de todas las personas a una tutela
judicial efectiva de sus derechos lo cual comprende una indemnización justa y
adecuada.[56]
Dentro de
esta tendencia, en el sistema de Naciones Unidas, por ejemplo, el 29 de
noviembre de 1985, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó por
consenso la <Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para
las víctimas de delitos y del abuso de poder>[57],
según la cual las víctimas <tendrán derecho al acceso a los mecanismos de la
justicia y a una pronta reparación del daño que hayan sufrido> y para ello
es necesario que se permita <que las opiniones y preocupaciones de las
víctimas sean presentadas y examinadas en etapas apropiadas de las actuaciones,
siempre que estén en juego sus intereses, sin perjuicio del acusado y de
acuerdo con el sistema nacional de justicia penal correspondiente>.
En 1996, la
Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías de
la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, presentó el Informe
Final sobre la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos,
adoptado mediante Resolución 1996/119, donde se señaló que el derecho de las
víctimas a obtener la reparación de los daños ocasionados por el delito
entrañaba tanto medidas individuales como colectivas. Dentro de las medidas
individuales se incluyeron medidas de restitución ‑cuyo objetivo debe ser
lograr que la víctima recupere la situación en la que se encontraba antes‑,
medidas de indemnización ‑que cubran los daños y perjuicios físicos y
morales, así como la pérdida de oportunidades, los daños materiales, los
ataques a la reputación y los gastos de asistencia jurídica‑ y medidas de
rehabilitación ‑atención médica y psicológica o psiquiátrica‑. Como
parte de las medidas de carácter colectivo, se señalaron las reparaciones
simbólicas.[58]
Aun cuando
los Estatutos de los Tribunales Internacionales para Yugoslavia[59] y para Ruanda[60], no consagraron la posibilidad de
compensar directamente los daños ocasionados a las víctimas, en todo caso
adoptaron algunas medidas para garantizar tal reparación en los Estados de los
que fueran nacionales quienes resultaran responsables penalmente por los
crímenes juzgados por dichos Tribunales.[61] Esta
deficiencia fue corregida en el Estatuto de la Corte Penal Internacional, en el
que se consagraron medidas para garantizar el derecho de las víctimas a ser
reparadas materialmente, y se previó, incluso, la creación de un fondo fiduciario
para que este derecho sea garantizado de manera efectiva.[62]
En el
sistema interamericano, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
reconocido que la violación de los derechos reconocidos en la Convención
Americana de Derechos Humanos genera la obligación de reparar a las víctimas,
en los siguientes términos:[63]
<27. La
indemnización que se debe a las víctimas o a sus familiares en los términos del
artículo 63.1 de la Convención, debe estar orientada a procurar la restitutio in integrum de los
daños causados por el hecho violatorio de los derechos humanos. El desiderátum
es la restitución total de la situación lesionada, lo cual, lamentablemente, es
a menudo imposible, dada la naturaleza irreversible de los perjuicios
ocasionados, tal como ocurre en el caso presente. En esos supuestos, es procedente
acordar el pago de una <justa indemnización> en términos lo
suficientemente amplios para compensar, en la medida de lo posible, la pérdida
sufrida.>[64]
El
reconocimiento del derecho a la reparación integral no se opone a la
posibilidad de establecer criterios para determinar el ámbito y el monto de la
indemnización. Así, cuando no es posible la restitutio
in integrum, como ocurre en el caso de violaciones al
derecho a la vida, la Corte Interamericana ha admitido buscar formas
sustitutivas de reparación a favor de los familiares y dependientes de las
víctimas, como la indemnización pecuniaria, para compensar los daños materiales
y los daños morales. Sin embargo, hasta ahora no ha aceptado que dicha
reparación incluya los daños punitivos, es decir, aquellos otorgados a la
víctima, no para reparar un daño material o moral directamente causado, sino
para sancionar la conducta del condenado, cuando éste ha actuado con excesiva
maldad, temeridad, o violencia, a pesar de que varias legislaciones internas
los reconocen como parte de la reparación integral de los daños ocasionados por
el delito.[65]
En cuanto a
la posibilidad de reconocer reparaciones por daños punitivos, la Corte
Interamericana ha enfatizado que el carácter de la <justa indemnización>
a que se refiere el artículo 63.1 es compensatorio y no sancionatorio, por lo
cual, <aunque algunos tribunales internos, en particular los
angloamericanos, fijan indemnizaciones cuyos valores tienen propósitos
ejemplarizantes o disuasivos, este principio no es aplicable en el estado
actual de derecho internacional.>[66]
Según la
Corte Interamericana, esta indemnización se refiere esencialmente a los
perjuicios sufridos y éstos comprenden tanto los daños materiales como los
morales.[67] En relación
con la reparación de los perjuicios materiales, la Corte ha reconocido que
incluye tanto el daño emergente como el lucro cesante.[68]
Para la
Corte Interamericana, la <justa indemnización> de que habla el artículo
63.1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, también debe tener en
cuenta el daño moral sufrido por las víctimas que según la jurisprudencia de la
Corte <resulta principalmente de los efectos psíquicos que han sufrido los
familiares>.[69] También ha
determinado la Corte Interamericana que la reparación del perjuicio moral debe
ajustarse a los principios de equidad.[70]
En el
contexto europeo la protección del derecho de las víctimas a la reparación
integral también se ha entendido de una manera amplia. Así, en 1977 el Comité de Ministros del Consejo
de Europa expidió la Resolución (77) 27, con recomendaciones para la
indemnización de las víctimas del delito,[71] dentro de las
que se incluye la creación de fondos para indemnizar los perjuicios causados,
aún en los eventos en que no sea posible perseguir al autor, así como el
establecimiento de límites mínimos y máximos a las indemnizaciones que puedan
ser reconocidas dentro del proceso penal. En 1983 se redactó la Convención
Europea para la compensación de las víctimas de los crímenes violentos, con el
fin de ocuparse de la situación de las víctimas que hubieran sufrido daños
corporales o menoscabo de salud y de las personas dependientes de quienes
mueran como resultado de estos delitos.[72]Posteriormente,
en 1985, el Comité de Ministros del Consejo de Europa adoptó la
recomendación R (85) 11 sobre la posición de la víctima en el procedimiento y
en el derecho penal donde se dispuso la supresión de las restricciones para que
este derecho a la reparación sea una realidad;[73] y,
en 1987 como complemento, se formuló la recomendación R (87) 21, sobre la
asistencia a las víctimas y la prevención de los procesos de victimización en
la cual se subrayó la importancia de la asistencia jurídica para que éstas
obtengan reparación efectiva del perjudicado, del Estado o de una aseguradora,
según las circunstancias del caso.[74] Además,
recientemente, como parte de los derechos fundamentales reconocidos por la
Unión Europea, consagró en su Carta de Derechos Fundamentales, el derecho a un
recurso judicial efectivo.[75]”
Según se ve,
bajo el concepto de indemnización justa, se exige de los Estados la
adopción de medidas para que las víctimas en los procesos penales encuentren
proporcionalidad y equilibrio entre el daño sufrido a todos los niveles, y la
condena del victimario o responsable. Lo que incluye la compensación a título
de reparación, la cual, se reitera, debe ser equivalente al daño.
Como
corolario de esto, la Corte explicó en la citada C-916 de 2002, que “la
tendencia ha sido a reconocer el derecho de las víctimas a ser reparadas
íntegramente, con el fin de restablecer las cosas a su estado inicial (restitutio in integrum), y cuando
ello no es posible, a ser compensadas por los daños sufridos. Esta reparación
incluye tanto daños materiales como morales. Comprende tradicionalmente el damnum emergens, el lucrum cesens y el precium doloris, incluye la
posibilidad de exigir intereses y se calcula en el momento de la expedición de
la sentencia judicial. La reparación del daño ocasionado por el delito tiene
como finalidad dejar a la víctima y a los perjudicados por el hecho punible en
la situación más próxima a la que existía antes de la ocurrencia del mismo.”
En cuanto al
criterio consistente en que la reparación debe ser adecuada o correspondiente
con el carácter y gravedad de las acciones que dieron lugar al daño, existe
igualmente la obligación consagrada en el derecho internacional de reparar
integralmente a las víctimas de violaciones al Derecho Internacional de los
Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. Asunto
determinante como quiera la LV pretende proteger a las víctimas del conflicto
armado interno. Por ello son relevantes los Principios y directrices
básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las
normas internacionales de derechos humanos y violaciones al DIH a interponer
recursos y obtener reparaciones, aprobados por la Asamblea
General de la ONU mediante Resolución 60/147 del 16 de diciembre de 2005
(principios y directrices básicos), disponen que las medidas de
reparación deben ser apropiadasy proporcionales
a la gravedad de la violación, con el fin de lograr una reparación plena
y efectiva, por lo cual se deben realizar adecuadamente las acciones de restitución,
compensación, rehabilitación, satisfacción y garantías de no
repetición[76].
La
correspondencia entre la gravedad de la violación que suscita el daño y la
reparación, se relaciona con el hecho de que su contenido mínimo (el de la
reparación) atienda también a lo dispuesto en el Principio 20 de los Principios
y directrices básicos, según el cual la compensación “ha de concederse,
de forma apropiada y proporcional a la gravedad de la violación y
a las circunstancias de cada caso, por todos los perjuicios económicamente
evaluables que sean consecuencia de violaciones manifiestas de las normas
internacionales de derechos humanos o de violaciones graves del derecho
internacional humanitario,…”. Lo que resulta relevante en el contexto
colombiano, en el cual las víctimas que pretende proteger la LV, lo son
producto de violaciones sistemáticas. Además de que históricamente han estado
en situación de vulnerabilidad respecto de sus victimarios.
Resolución del
cargo 6
Por lo
anterior, encuentra la Corte que pese a que, como se demostró, el incidente
de reparación especial no impide la realización de los derechos de
reparación integral de las víctimas, en tanto reparación especial y la
reparación integral son distintas, se implementan en procesos distintos y
obedecen a dinámicas distintas; no es menos cierto que se ubican en el mismo
contexto que obliga a los Estados a garantizar compensaciones a las víctimas de
violaciones del DIDH y del DIH. Lo cual se debe llevar a cabo, según se vio, en
atención a la proporcionalidad y correspondencia de la reparación respecto del
daño.
Con base en
esta idea se debe afirmar en primer término que, si bien el dinero producto del
incidente de reparación especial tiene como destino el Fondo de Reparación,
esta situación no es razón suficiente para desligar este incidente del interés
de las víctimas. Pues, justamente, el mencionado Fondo y su capitalización
inciden directamente en la posibilidad de reparaciones proporcionales y
correspondientes al daño y a la gravedad del hecho que lo ocasiona,
respectivamente.
Esto quiere
decir que la regulación en cuanto a quiénes pueden solicitar la apertura del
incidente de reparación, restringida en la norma acusada al Fiscal y al
Ministerio Público, sólo tiene justificación si la víctima no participa en el
respectivo proceso penal por financiación. Pese a que la naturaleza del proceso
penal en cuestión, indica que las víctimas de aquellos quienes han sido
apoyados económicamente por los financiadores, no necesariamente deben
participar en dicho proceso (el de financiación), ello no quiere decir que les
esté prohibida dicha participación. Por el contrario, la jurisprudencia
constitucional y así las regulaciones normativas al respecto han procurado
garantizar una amplia participación de las víctimas en los procesos que versen
sobre sus derechos. Como ello es así, carece de sentido restringir la
presentación de la solicitud de apertura del incidente de reparación especial,
al Fiscal y al Ministerio Público, en casos en que las víctimas hayan
participado en el proceso penal por financiamiento. Este impedimento desconoce
el interés legítimo de la víctima en el logro de reparaciones proporcionales al
daño y correspondientes al tipo de hecho que generó el daño en cuestión.
De acuerdo a
esto, la interpretación constitucional de este contenido normativo implica que
las víctimas podrán solicitar la apertura del aludido incidente de reparación
especial, cuando hayan participado en el respectivo proceso penal por
financiamiento. Por ello, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad de la expresión “previa solicitud del
fiscal o del Ministerio Público”, contenida en el inciso tercero del
artículo 46 de la Lay 1448 de 2011, bajo el entendido que cuando las víctimas
hayan participado en el respectivo proceso penal por financiación de grupos
armados al margen, también podrán solicitar el inicio del incidente de
reparación especial.
De otro
lado, en relación con el hecho de que en el adelantamiento del mencionado
incidente de reparación no se exija la individualización de las víctimas, por
lo cual la condena consiste en la orden de consignar una suma equivalente al
monto que penalmente se demostró como aporte económico al grupo ilegal,
encuentra esta Sala que tampoco garantiza la consecución efectiva de
reparaciones proporcionales y correspondientes.
Esto, en
tanto la posible participación de las víctimas en estos procesos por financiación,
sugiere que el Juez o Magistrado puede llegar a considerar que no hay
proporcionalidad entre el monto correspondiente al apoyo económico brindado al
grupo ilegal, y el daño que efectivamente se causó. Además de que a la misma
conclusión se puede llegar sin la participación de las víctimas en el proceso,
pues como se explicó más arriba, la misma norma acusada dispone que el Juez o
Magistrado al fallar el incidente de reparación especial “tendrá en
consideración el daño de derechos causado por el grupo armado al margen de la
ley que hubiere sido apoyado”. Lo que supone, como también se explicó, la
obligación del aludido Juez o Magistrado que condenó por financiamiento,
de tener en cuenta el fallo por daño a los derechos, en el cual se
determina dicho daño –precisamente- de manera individualizada respecto de la
víctima correspondiente ese proceso.
Lo planteado
quiere decir que el Juez o Magistrado que condena por financiamiento en los
términos del artículo 46 de la LV, queda limitado en cuanto al monto que puede
ordenar consignar al condenado. Pues, si este Juez o Magistrado detecta falta
de proporcionalidad entre dicho monto -que sólo puede equivaler a la cantidad
con que se apoyó al grupo ilegal- y el daño ocasionado, no podrá ordenar al
condenado que consigne una suma superior. Además de que, la referida
incompatibilidad entre daño y monto aportado, puede derivar igualmente de la
obligación de este Juez o Magistrado de atender a la correspondencia o
adecuación de la reparación, a la gravedad y naturaleza de las violaciones que
originaron el perjuicio.
Es pues
contraria a los derechos de las víctimas, la restricción consistente en que
producto del fallo del incidente de reparación especial, el Juez o Magistrado
sólo pueda ordenar al condenado la consignación en favor del Fondo de
Reparación de una suma igual a la que aportó al grupo armado. Por ello la
interpretación constitucional de esta previsión sugiere que ello es razonable,
sólo cuando el mencionado Juez o Magistrado no encuentra que el daño es mayor a
dicho monto. Pero, como se dicho, en caso contrario la suma que equivale a lo
aportado se debe configurar como un mínimo y no como la única equivalencia.
Por esto la
Corte declarará exequible la frase final del inciso tercero de la Ley 1448 de
2011, que no exige individualizar las víctimas para fallar el incidente de
reparación especial, y el inciso cuarto de la misma ley, que contiene la
restricción del monto de la condena del incidente de reparación especial, bajo
el entendido que al decidir el incidente de reparación especial el Juez o
Magistrado podrá decretar sumas adicionales a título de reparación de acuerdo
con lo probado en el proceso.
Por último,
la prohibición de que una persona jurídica no pueda ser condenada a consignar
al fondo más de una vez por los mismos hechos, no sugiere nada en relación con
la posibilidad de que las víctimas sean reparadas de conformidad con los
principios y criterios expuestos en esta providencia. Dicha prohibición se
inscribe más bien, en el contexto de cada proceso penal por financiamiento,
individualmente considerado; y tampoco indica nada en relación con la hipótesis
consistente en que demuestre que la misma persona jurídica ha financiado más de
un hecho. Esta norma dispone, sin lugar a confusiones, que la restricción se
refiere a los mismos hechos.
La Corte
declarará la exequibilidad del parágrafo 3° del
artículo 46 de la Ley 1448 de 2011.
Cargo 7. La
presunta vulneración del principio humanitario de imparcialidad y de la
obligación de adoptar ‘enfoque diferencial’, en la entrega de la ayuda
humanitaria a las víctimas, derivada de la exigencia de establecer necesidades
inmediatas que guarden relación directa con el hecho victimizante (artículo
47-inciso primero).
Presentación
del cargo 7
La demanda
se dirige contra los términos “inmediatas” y “directa” del
inciso primero del artículo 47 de la LV. A continuación se transcribe el
artículo demandando y se subrayan los apartes acusados del primer inciso.
ARTÍCULO 47.
AYUDA HUMANITARIA. Las víctimas
de que trata el artículo 3º de la presente ley, recibirán ayuda humanitaria de
acuerdo a las necesidades inmediatas que guarden relación directa con
el hecho victimizante, con el objetivo de socorrer,
asistir, proteger y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal,
manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica
de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en
condiciones dignas, y con enfoque diferencial, en el momento de la violación de
los derechos o en el momento en el que las autoridades tengan conocimiento de
la misma.
Las víctimas
de los delitos contra la libertad, integridad y formación sexual, recibirán
asistencia médica y psicológica especializada de emergencia.
Parágrafo
1°. Las
entidades territoriales en primera instancia, la Unidad Administrativa Especial
de Atención y Reparación a Víctimas, y el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar subsidiariamente, deberán prestar el alojamiento y alimentación
transitoria en condiciones dignas y de manera inmediata a la violación de los
derechos o en el momento en que las autoridades tengan conocimiento de la
misma.
Parágrafo
2°. Las
instituciones hospitalarias, públicas o privadas, del territorio nacional, que
prestan servicios de salud, tienen la obligación de prestar atención de
emergencia de manera inmediata a las víctimas que la requieran, con
independencia de la capacidad socioeconómica de los demandantes de estos
servicios y sin exigir condición previa para su admisión, cuando estas lo
requieran en razón a una violación a las que se refiere el artículo 3o de la
presente Ley.
Parágrafo
3°. La Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación, deberá adelantar las
acciones pertinentes ante las distintas entidades que conforman el Sistema
Nacional de Atención y Reparación a Víctimas para garantizar la ayuda
humanitaria. De igual manera, y de acuerdo a lo contemplando en el artículo 49
de la Ley 418 de 1997 y sus prórrogas correspondientes, prestará por una sola
vez, a través de mecanismos eficaces y eficientes, asegurando la gratuidad en
el trámite, y de acuerdo a su competencia, la ayuda humanitaria.
Parágrafo
4°. En lo que
respecta a la atención humanitaria para la población víctima del desplazamiento
forzado, se regirá por lo establecido en el capítulo III del presente Título.
(…)
Según los
peticionarios, el hecho de que las víctimas sólo puedan recibir ayuda humanitaria
de acuerdo a sus necesidadesinmediatas que
guarden relación directa con el hecho victimizante,
sugiere una restricción para la entrega de la misma y elude el enfoque
diferencial que los mandatos constitucionales imponen, transgrediendo los
artículos 1, 2, 12, 13, 93 de la Constitución Política, los artículos 4, 11.1 y
24 de la Convención Americana de DDHH, y los artículos 6 y 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Señalan que
el artículo 16 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 7 de la Ley
782 de 2006, ya había establecido previamente que las víctimas tenían derecho a
recibir asistencia humanitaria consistente en “la ayuda indispensable
para sufragar los requerimientos esenciales, a fin de satisfacer los derechos que
hayan sido menoscabados por los actos enunciados en el artículo 15”, regulación
que no contemplaba las limitaciones que ahora se presentan derivadas de las
expresiones acusadas.
Así mismo,
indican que este Tribunal ya se había pronunciado en torno a la ayuda
humanitaria estableciendo que ésta constituye un ‘derecho de
solidaridad de tercera generación’ para cuyo reconocimiento, conforme
a las reglas del Derecho Internacional Humanitario, “no es relevante
que la vulneración del derecho se haya producido o no en combate, ataque o acto
terrorista, pues es deber de los estados proteger a la población civil de actos
de violencia[en general]… cualquiera que sea la forma o modalidad de
infracción”. También señalan que mientras esté destinada a aliviar la
situación de las víctimas del conflicto armado, la asistencia humanitaria debe
interpretarse tomando en cuenta el principio de favorabilidad, el principio de
buena fe, el derecho a la confianza legítima y el principio de prevalencia del
derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho[77].
Por esta
razón insisten en que esas expresiones del artículo 47 desconocen la finalidad
misma de la ayuda humanitaria como aquella destinada a atender las necesidades
básicas de las víctimas, con independencia de si antecedieron o no al acto
violento. Así, la enunciación que haga el legislador de las circunstancias que
generan el deber de brindar ayuda humanitaria resulta irrelevante por cuanto la
normativa internacional ordena a los Estados brindar tal asistencia sin
consideración a las causas específicas de la vulneración de derechos, pues es
la necesidad de protección de los mismos la que activa el deber estatal, y no la
modalidad de la vulneración.
Agregan que
la disposición tampoco tiene en cuenta que existen grupos en situación de
extrema vulnerabilidad, como los niños, adultos mayores, madres cabeza de
familia, discapacitados, grupos étnicos, de quienes se predica un deber de
protección reforzado, pues su situación que ya era precaria y difícil antes del
hecho victimizante, se ve agravada seriamente por el
mismo.
Problema
jurídico del cargo 7
Con base en
lo anterior corresponde a la Sala determinar si las expresiones demandadas
restringen el derecho a la asistencia humanitaria y eluden el enfoque
diferencial que debe orientar su entrega según los mandatos constitucionales,
en atención a que se supedita la concesión de la ayuda a la relación inmediata
y directa entre la necesidades de la víctima y el hecho victimizante.
Para
resolver lo anterior, se aludirá al desarrollo normativo y jurisprudencial del
concepto de ayuda o asistencia humanitaria, para luego analizar la
constitucionalidad de las expresiones demandadas.
· Sobre
la ayuda o asistencia humanitaria
La
asistencia humanitaria ha sido entendida como el conjunto de actividades a
cargo del Estado dirigidas a proporcionar socorro a las personas desprotegidas
en casos de desastres naturales, hambruna, terremotos, epidemias y conflicto
armado interno. Si bien el derecho de asistencia es individual, se vulnera
o se garantiza generalmente de forma colectiva, razón por la cual ha sido
considerado como un “derecho de solidaridad de tercera generación”, reconocido
en distintos instrumentos internacionales que integran el bloque de
constitucionalidad y fundamentado en múltiples principios y derechos
constitucionales tales como la figura del Estado social de derecho, el
principio de dignidad humana, el derecho a la vida y el derecho al mínimo
vital, entre otros[78].
En Colombia,
el régimen jurídico de la asistencia humanitaria a las víctimas, en situaciones
de conflicto armado interno, encuentra su regulación tanto en el Derecho
Internacional Humanitario - desde los Convenios de Ginebra de 1864, hasta los
Convenios de 1949 con sus dos Protocolos adicionales de 1977 y las diversas
resoluciones adoptadas por el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) -
como en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y en las distintas
normas de derecho interno que regulan la materia.
Respecto de
los conflictos armados no internacionales, el deber del Estado en esta materia
puede deducirse del artículo 3° común a los cuatro Convenios de Ginebra y, en
concreto, de la prohibición que el mismo establece de los atentados contra el
derecho a la vida, la cual puede vulnerarse por acción o por omisión. Esto
permite afirmar que la asistencia humanitaria es un derecho de
las víctimas de los conflictos armados internos que se deriva del derecho a la
vida y que, por esta razón, se puede extraer tanto del Derecho Internacional
Humanitario (DIH) como del Derecho Internacional de los Derechos Humanos
(DIDH).
En este
contexto, la asistencia humanitaria debe ser entendida como toda ayuda prestada
por el Estado o por los organismos internacionales a las víctimas del conflicto
armado para la preservación de la vida y de las necesidades básicas[79].
Los Estados, como los primeros obligados a asegurar la asistencia humanitaria a
las víctimas que se encuentren bajo su jurisdicción[80],
no tienen permitido negarla o impedir la entrega de la misma por cuerpos
humanitarios imparciales que la ofrezcan, en virtud del principio de libre
acceso a las víctimas[81].
En esta
medida, dado que el derecho a la asistencia humanitaria tiene una vinculación
directa con otros derechos fundamentales de los individuos como el derecho a la
vida, a la salud y a la dignidad humana, puede decirse que el Estado, en
últimas, tiene el deber de garantizar el derecho a la vida de quienes han sido
víctimas del conflicto armado. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, al sostener que “el derecho a recibir asistencia
humanitaria no sólo es acorde con el actual Derecho Internacional en relación
con los derechos humanos, sino que es necesario para la realización de los
derechos fundamentales como la vida, la salud, la alimentación, la vivienda,
entre otros”[82].
El derecho a
la asistencia humanitaria, y en concreto, la gestión de las ayudas
humanitarias, está llamada a realizarse conforme tres principios humanitarios
desarrollados por la doctrina (JEAN PICTET) y recogidos en la Resolución 46/182[83] de la Asamblea General de Naciones
Unidas: Los principios de humanidad, imparcialidad y neutralidad[84].
Con base en
el principio de humanidad, se establece que la asistencia
debe ser prestada en respeto de la dignidad humana a través de la protección de
la vida y el alivio del sufrimiento. El principio de imparcialidad,
por su parte, se refiere a la obligación de asistir a las víctimas en función
de sus necesidades exclusivamente, no en atención a criterios de raza,
religión, color, sexo. Es decir, exige que la ayuda se preste de forma no
discriminatoria y que sea proporcional a las necesidades de la
población en el tiempo y en el espacio, brindando una mayor protección a los
más vulnerables. Y por último, el principio de neutralidad consiste
en que la labor de asistencia humanitaria debe evitar favorecer a alguna de las
partes que se encuentren en conflicto, lo que significa que debe tener un
carácter estrictamente humanitario[85].
En relación
con el principio de imparcialidad de la asistencia humanitaria, la Corte
Internacional de Justicia en sentencia del 27 de julio de 1986 sobre las
Actividades militares y paramilitares contra Nicaragua, reconoció que:
"Una
característica saliente de la ayuda genuinamente humanitaria es que se la
presta ´sin discriminación´ alguna. En opinión de la Corte, si la provisión de
´asistencia humanitaria´ se realiza para escapar a la condena por intervenir en
los asuntos internos de Nicaragua, entonces la ayuda no sólo debe limitarse a
los propósitos reconocidos en la práctica de la Cruz Roja, es decir ´prevenir y
aliviar el sufrimiento de los hombres´ y ´proteger la vida y la salud, así como
hacer respetar a la persona humana´; debe, también, y sobre todo, prestarse sin
discriminación a todos los necesitados en Nicaragua y no sólo a los
contras y sus seguidores."[86]
De otra
parte, el legislador ha incorporado al orden jurídico interno las anteriores
disposiciones mediante la creación legal de distintas medidas para asistir
humanitariamente a las víctimas del conflicto armado. Así lo ha hecho algunas
veces para grupos específicos de víctimas, como es el caso de la población
desplazada (Ley 387 de 1997), y otras para el universo de víctimas del
conflicto armado (Ley 1448 de 2011).
La Ley de
Víctimas y Restitución de Tierras cuya constitucional se revisa en presente
caso, a propósito de algunos contenidos normativos, consagró distintas medidas
de asistencia en materia judicial, en educación y en salud, y dispuso
a su vez medidas de atención como la entrega de ayuda
humanitaria (arts 47, 64 y 65) y medidas de
reparación a favor de las víctimas del conflicto armado interno en los
términos del artículo 3° de la misma ley.
El artículo
47 regula a favor de todas las víctimas el derecho a la ayuda humanitaria de
acuerdo a las necesidades inmediatas que guarden relación directa con el hecho victimizante, “con el objetivo de socorrer,
asistir, proteger y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal,
manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica
de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en
condiciones dignas”[87]. Esta misma disposición establece que lo
anterior deberá hacerse con enfoque diferencial y en el
momento de la violación de los derechos o en el que las autoridades tengan
conocimiento de la misma.
El principio
de enfoque diferencial, con el cual deben contar las medidas de ayuda
humanitaria según la misma disposición, reconoce que hay poblaciones con
características particulares en razón de su edad, género, orientación sexual y
situación de discapacidad. En virtud de dicho principio, el artículo 13[88] de la ley establece que el Estado
deberá ofrecer garantías especiales a los grupos expuestos a mayor riesgo de
vulneración de derechos fundamentales –mujeres, jóvenes, niños y niñas,
adultos mayores, personas en situación de discapacidad, campesinos, líderes
sociales, sindicatos, defensores de Derechos Humanos y población desplazada – a fin
de que respondan a las particularidades y al grado de vulnerabilidad de cada
uno de estos grupos poblacionales[89].
El mismo
artículo señala que esos esquemas de discriminación y marginación que motivan
la aplicación de un enfoque diferencial, en algunos casos, han sido la causa de
los hechos victimizantes.
Resolución
del cargo 7
Con base en
lo expuesto se puede inferir que el sólo reconocimiento del enfoque diferencial,
es decir, de la existencia de grupos particulares en un mayor grado de
vulnerabilidad, implica afirmar que no todas las necesidades de las
víctimas guardan una relación directa con el hecho victimizante,
pues muchas de éstas son previas al mismo y no fueron generadas por el hecho
violento. Por el contrario, como lo establece la misma ley, en muchos casos
estas necesidades “previas e indirectas” (como una discapacidad o la minoría de
edad) facilitaron el ambiente propicio para que se configuraran los hechos que
originaron la victimización. Así por ejemplo, la situación de indefensión en la
que se encuentra una mujer con discapacidad en una zona geográfica en
conflicto, agrava su riesgo de ser víctima de violencia sexual por parte de
grupos armados.
De otra
parte, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la asistencia
humanitaria representa la forma de satisfacer las garantías mínimas de una
víctima de la violencia para superar las consecuencias mediatas e
inmediatas del hecho vulnerador de sus derechos en el marco del
conflicto armado[90]. Por esta razón, y por el
mismo criterio del enfoque diferencial, no podría asegurarse que todas
las necesidades de las víctimas del conflicto armado son inmediatas, puesto
que dentro del universo de las víctimas, existen algunas en mayor medida
vulnerables que tienen, además de las necesidades inmediatas comunes
(alojamiento transitorio, alimentación, atención médica de emergencia), ciertas
necesidades mediatas especiales para la superación de su situación
de indefensión y vulnerabilidad que se vio agravada por los hechos violentos.
La
conclusión que hasta este momento deriva la Sala es que no todas las víctimas
tienen las mismas necesidades, premisa que justifica la aplicación del enfoque
diferencial en la asignación y entrega de la ayuda de emergencia prevista en el
artículo 47. Esto encuentra mayor respaldo en los principios del DIH sobre
asistencia humanitaria ya que, según éstos, la ayuda humanitaria debe ser
entregada de forma completa, oportuna e imparcial, es decir, debe
contribuir efectivamente a que cada víctima pueda solventar sus necesidades[91] – mediatas o inmediatas, directas o
indirectas – brindando una protección mayor a las más vulnerables.
Los
anteriores argumentos resultan razón suficiente para afirmar que el
sometimiento de la entrega de la ayuda humanitaria en la LV, a la relación directa entre
necesidades inmediatas y hecho victimizante
no es acorde con el sentido real del enfoque diferencial, según se explicó. Y,
vulnera los mandatos constitucionales sobre los que se asienta la atención a
las víctimas en general y en especial a las del conflicto armado, cuales son,
los artículos 1, 2, 12, 13, 93 de la Constitución Política, así como también
los artículos 4, 11.1 y 24 de la Convención Americana de DDHH, y los artículos
6 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, relativos al
mismo tema.
Si bien lo
explicado basta para sustentar la declaratoria de inexequibilidad
de las expresiones demandadas, la Corte encuentra pertinente complementar esta
reflexión, con lo sostenido al respecto del enfoque diferencial, en las
sentencias de revisión de acciones de tutela interpuestas por población víctima
del desplazamiento forzado. Así, por ejemplo, en la sentencia T-025 de 2004
mediante la cual se declaró el estado de cosas inconstitucional en la situación
de la población desplazada, se dijo que en razón a las circunstancias que
rodean el desplazamiento, estas personas quedaban expuestas a un nivel mucho
mayor de vulnerabilidad “que los hac[ía] merecedores de un
tratamiento especial por parte delEstado”[92].
A su vez, dentro de la población desplazada, se
identificaron algunos “grupos especialmente protegidos” en
razón de las precarias condiciones que deben afrontar además del
desplazamiento, como el de las madres cabeza de familia, los discapacitados,
los menores de edad, los adultos mayores, los grupos étnicos, entre otros. La
Corte precisó que la interpretación de los derechos de estos sujetos de
especial protección constitucional que forman parte de la población desplazada
se debe realizar con arreglo a los Principios Rectores del Desplazamiento
Forzado 2[93], 4[94] y
9[95], relativos a la protección especial
que el Estado debe dispensarles a los desplazados con necesidades especiales y
a los principios 24.1 y 27.1 según los cuales la asistencia humanitaria deberá
proporcionarse atendiendo al principio de imparcialidad explicado
anteriormente.
A pesar de las anteriores previsiones, en el Auto
218 de 2006 este Tribunal Constitucional advirtió que no se había demostrado un
avance significativo en la adopción de enfoques diferenciales que respondan a
las necesidades específicas de quienes resultan afectados agudamente por las
cargas implícitas en el desplazamiento, pues “se diferencian del resto[de
la población desplazada] en cuanto a la especificidad de sus
vulnerabilidades, sus necesidades de protección y de atención, y las
posibilidades que tienen de reconstruir sus proyectos de vida digna. De ahí se
deriva la necesidad de adoptar un enfoque diferencial, específico, que
reconozca que el desplazamiento surte efectos distintos dependiendo de la edad
y del género.”
La Corte Constitucional ha continuado su tarea de
priorizar, según los niveles de vulnerabilidad, la atención humanitaria para
ciertas víctimas llegando en muchos casos a otorgarles a algunas el derecho a
que les sea prorrogada de forma automática la ayuda humanitaria, asunto que se
ilustrará ampliamente más adelante.
Sin embargo, si bien el legislador ha advertido la
importancia que tiene el enfoque diferencial y el Gobierno lo ha considerado un
elemento estructural de la política de atención, asistencia y reparación de las
víctimas, en la práctica, especialmente en materia de población desplazada, no
se ha visto su verdadera incorporación en los planes de entrega de la ayuda
humanitaria, según se apuntó en el mencionado Auto 218 de 2006.
Con base en todo lo expuesto, esta Corte deduce que
cada vez que se otorga un derecho a la prórroga automática o se prioriza alguna
solicitud de ayuda humanitaria, se está reconociendo que ciertas víctimas (ya
sean éstas desplazadas o no) tenían necesidades anteriores al hecho violento
que las hacía merecedoras de medidas especiales, inmediatas y mediatas, para la
superación de su situación particular de emergencia.
Por ello se reitera entonces que si bien el
artículo 47 de la ley impone el deber de que la gestión de la ayuda tenga un
enfoque diferencial, las expresiones demandadas sí restringen el ámbito de
protección del derecho a la asistencia al limitar el contenido de la ayuda
humanitaria solamente a la satisfacción de necesidades “inmediatas” que tengan
una “directa” relación con el hecho victimizante.
Además de que, como ha quedado expresado en
diversos autos de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, la puesta en marcha
del principio de imparcialidad y del enfoque diferencial en los planes de entrega
de ayuda humanitaria nacionales y locales plantea muchos problemas operativos.
Pues bien, estas expresiones contenidas en la disposición demandada deben ser
consideradas un obstáculo más para la adecuada implementación de dicho enfoque,
pudiéndose constituir en excusas futuras de las autoridades para el
reconocimiento de necesidades previas y especiales que tienen ciertos grupos de
víctimas en condiciones de mayor vulnerabilidad, como es el caso de las madres
cabeza de familia, las personas con discapacidad, los menores y los adultos
mayores.
Por las razones expuestas, como ya se advirtió, se
declararán inexequibles las expresiones “inmediatas” y “directa”
contenidas en el artículo 47 de la Ley 1448 de 2011.
Para ilustrar cómo quedará la norma luego del
presente análisis de constitucionalidad, se transcribirá a continuación el
inciso primero del artículo 47, eliminando las expresiones cuya inexequibilidad se acaba de anunciar.
ARTÍCULO 47. AYUDA HUMANITARIA. Las víctimas
de que trata el artículo 3º de la presente ley, recibirán ayuda humanitaria de
acuerdo a las necesidades inmediatas que guarden relación directa con
el hecho victimizante, con el objetivo de socorrer,
asistir, proteger y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal,
manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica
de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en
condiciones dignas, y con enfoque diferencial, en el momento de la violación de
los derechos o en el momento en el que las autoridades tengan conocimiento de
la misma.
Cargo 8. La presunta vulneración del principio de
igualdad derivada de la restricción de entregar la ayuda humanitaria sólo una
vez (artículo 47-parágrafo tercero).
Presentación del cargo 8
Se demanda la expresión “por una sola vez” contenida
en el parágrafo 3° del mismo artículo 47. A continuación se transcribe el
artículo demandando y se subrayan los apartes acusados del parágrafo tercero.
ARTÍCULO 47. AYUDA HUMANITARIA. Las víctimas
de que trata el artículo 3º de la presente ley, recibirán ayuda humanitaria de
acuerdo a las necesidades inmediatas que guarden relación directa con el hecho victimizante, con el objetivo de socorrer, asistir,
proteger y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de
abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica de
emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones
dignas, y con enfoque diferencial, en el momento de la violación de los derechos
o en el momento en el que las autoridades tengan conocimiento de la misma.
Las víctimas de los delitos contra la libertad,
integridad y formación sexual, recibirán asistencia médica y psicológica
especializada de emergencia.
Parágrafo 1°. Las entidades
territoriales en primera instancia, la Unidad Administrativa Especial de
Atención y Reparación a Víctimas, y el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar subsidiariamente, deberán prestar el alojamiento y alimentación
transitoria en condiciones dignas y de manera inmediata a la violación de los
derechos o en el momento en que las autoridades tengan conocimiento de la
misma.
Parágrafo 2°. Las
instituciones hospitalarias, públicas o privadas, del territorio nacional, que
prestan servicios de salud, tienen la obligación de prestar atención de
emergencia de manera inmediata a las víctimas que la requieran, con
independencia de la capacidad socioeconómica de los demandantes de estos
servicios y sin exigir condición previa para su admisión, cuando estas lo
requieran en razón a una violación a las que se refiere el artículo 3o de la
presente Ley.
Parágrafo 3°. La Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación, deberá adelantar las
acciones pertinentes ante las distintas entidades que conforman el Sistema
Nacional de Atención y Reparación a Víctimas para garantizar la ayuda
humanitaria. De igual manera, y de acuerdo a lo contemplando en el artículo 49
de la Ley 418 de 1997 y sus prórrogas correspondientes, prestará por
una sola vez, a través de mecanismos eficaces y eficientes, asegurando la
gratuidad en el trámite, y de acuerdo a su competencia, la ayuda humanitaria.
Consideran los demandantes que limitar la ayuda
humanitaria a una sola entrega, sin consideración del grado de vulnerabilidad
en que hayan quedado las víctimas como consecuencia del hecho victimizante, configura una restricción que desconoce el
principio de dignidad humana y vulnera el deber del Estado de otorgar una
protección especial a las personas que se encuentren en estado de debilidad
manifiesta (inc. 2 del art. 13 C.N.)
Bajo este supuesto señalan que restringir la ayuda
humanitaria a una sola prestación para todas las víctimas, suponiendo que ya
superaron las condiciones de vulnerabilidad que imponían su atención urgente y
prioritaria, constituye una vulneración de los artículos 1, 2, 13, 93, de la
Constitución Política, los artículos 4, 11.1 y 24 de la Convención Americana de
DDHH, así como los artículos 6 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos.
Problema jurídico del cargo 8
Con base en el cargo anterior corresponde a la Sala
determinar si la expresión “por una sola vez”, mediante la cual se
limita la provisión de la ayuda humanitaria a una sola, sin valorar la efectiva
superación de la situación de vulnerabilidad de las víctimas del conflicto
armado, vulnera su derecho a la asistencia humanitaria en situaciones de
emergencia.
Para resolver el problema planteado se
reconstruirán los criterios jurisprudenciales sobre el carácter temporal de la
ayuda humanitaria, y con base en dichos criterios se decidirá sobre la
constitucionalidad del aparte demandado.
· Sobre
el carácter temporal de la ayuda humanitaria
La Corte Constitucional ha considerado que la ayuda
humanitaria es de carácter temporal, por lo que las víctimas no están llamadas
a permanecer de forma indefinida en la etapa de emergencia[96].
Además, bajo la lógica de que existen distintas etapas de la ayuda humanitaria,
la efectividad de la regulación al respecto radica en buena medida de la
distinción de dichas etapas. En sentencia T-702 de 2011, se sistematizó dicha
distinción:
“La Corte ha resaltado los diferentes momentos y
grados de responsabilidad que les compete a las diferentes autoridades,
poniendo de relieve el papel que juegan y las responsabilidades que recaen en cabeza
de las entidades territoriales -ahora establecidas en el artículo 65 de la Ley
1448-, las cuales no pueden descargar únicamente la responsabilidad de la ayuda
humanitaria en el nivel central o nacional.
Sobre esta distinción tripartita de la ayuda
humanitaria, inmediata o de urgencia, de emergencia y de transición, es
importante precisar que esta distinción se encuentra introducida ya desde el
Decreto 2569 del 2000 (art. 16), por medio del cual se reglamentó la Ley 387 de
1997, en donde se distinguió la ayuda humanitaria inmediata, de la de
emergencia, y el Decreto 1997 de 2009 (art. 5) en donde se estableció la
responsabilidad de las entidades territoriales en su entrega. Por su parte, la
ayuda humanitaria de transición se consagró por primera vez en el Decreto 250
de 2005 (numeral 5.2.2), por medio del cual se adopta el plan nacional de
atención a la población desplazada. Finalmente, la distinción tripartita quedó
claramente recogida en la Resolución 3069 del 2010 de la antigua Acción Social
y se encuentra ahora recogida en la Ley 1448 de 2011”[97].
También, la efectividad de la ayuda humanitaria
está íntimamente relacionada con la adecuada articulación que exista entre la
misma y los mecanismos de acceso a la estabilización socioeconómica, es decir,
depende del acompañamiento que se preste a la víctima para superar su situación
de urgencia y necesidad que le permita entrar a la segunda etapa y ser
beneficiaria de la Ayuda Humanitaria de Transición.
Por esta razón, si en la práctica no se garantiza
un tránsito “sin traumatismos”[98] de la etapa de emergencia a la etapa de
transición, el término que el legislador prevea para prestar la ayuda
humanitaria no podrá ser tan estricto, pues es muy probable que después de la
entrega de una primera ayuda humanitaria, las víctimas continúen necesitando la
asistencia por parte del Estado. Justamente, el reciente Auto 099 de 2013
advirtió que “el Gobierno Nacional no cuenta con una verdadera
planificación estratégica para brindarle acompañamiento integral a la población
desplazada en el tránsito de la fase de emergencia a la de estabilización
socioeconómica, función que corresponde a la Red Unidos”.Esta situación constituye una razón
más para no limitar la ayuda de emergencia a una sola, pues se estaría poniendo
en riesgo el derecho a la subsistencia mínima de las víctimas del conflicto.
En distintos informes de seguimiento a la sentencia
T-025 de 2004 presentados por el Gobierno Nacional, se han relacionado las distintas
fallas en el componente de ayuda humanitaria que, en la práctica, impiden que
se realice una entrega efectiva, completa y oportuna de la misma. Según el Auto
de seguimiento 099 de 2013, algunas de estas fallas son:
(i) La ausencia de procedimientos adecuados para
entregar la ayuda; la falta de voluntad política y la no ejecución de los
recursos asignados por parte de las entidades territoriales.
(ii) La ausencia de un acompañamiento por parte de
las entidades del orden departamental y nacional que tienen que respaldar a los
municipios cuando no cuentan con los recursos para entregar la ayuda
(subsidiariedad).
(iii) La excesiva centralización para el trámite de
las solicitudes y para la entrega de la ayuda humanitaria que somete a la
población desplazada a un complejo “peregrinaje institucional”.
De otra parte, a pesar de que las leyes 387 de 2007
y 1448 de 2011 no exigen para su entrega ningún requisito adicional a la
situación misma del desplazamiento o estar inscritos en el registro,
actualmente la población desplazada se ve forzada a interponer derechos de
petición, acciones de tutela e, incluso, incidentes de desacato para poder
obtener finalmente la ayuda de emergencia[99].
En el caso de la población víctima del
desplazamiento forzado, estas múltiples fallas no han permitido que se pueda
superar de forma rápida y efectiva la situación de emergencia y vulnerabilidad
que origina el deber del Estado de asistir humanitariamente. Por esta razón la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, en respuesta a lo anterior, ha
establecido que deberá reconocerse a esta población el derecho a obtener la
prórroga de su ayuda humanitaria, hasta el momento en que logren la
estabilización económica y social.
En ese sentido, en sentencia T-025 de 2004, se
señaló que existen grupos al interior de la población desplazada que, a partir
de una evaluación particular de su situación, tienen el derecho a recibir la
ayuda humanitaria durante un periodo más amplio al fijado en la ley[100], es decir, tienen
derecho a que se prorrogue su ayuda humanitaria hasta que su situación de
vulnerabilidad se supere. Así, se ha dispuesto que (i) quienes se
encuentran en un escenario de urgencia extraordinaria[101] y,
(ii) quienes no se encuentran en condiciones de asumir su autosostenimiento[102],
como los niños o niñas sin acudientes, las personas de la tercera edad que por
su edad o estado de salud no están en capacidad de generar ingresos, y las
madres cabeza de hogar que dedican todo su tiempo a cuidar los niños o los
adultos mayores, tendrán derecho a la prórroga de la ayuda humanitaria de
emergencia.
El artículo 15 de la Ley 387 de
1997 disponía que a la atención humanitaria de emergencia se tenía derecho
solamente por un tiempo máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmente por
otros tres más.
Pues bien, en reconocimiento a lo
dispuesto por la Corte en el 2004 (en la citada T-025), la sentencia C-278 de 2007 declaró la
inconstitucionalidad de las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, contenidas en el parágrafo del artículo 15 por
considerar que las mismas le imprimían rigidez al plazo para la provisión de la
ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que pudieran
seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras lograban
superar definitivamente su situación de vulnerabilidad. En este sentido se
señaló:
“La Corte estima que la ayuda humanitaria
no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es
conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida
a que la reparación[103] sea
real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las
particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga
a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención,en la
cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el
agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de
programas serios y continuados de estabilización económica y social.”[104]
Según la sentencia T-496 de 2007[105] de
esta Corporación, los efectos de la anterior declaratoria de constitucionalidad
condicionada deberán cobijar los artículos 20[106] y
21[107] del Decreto 2569 de 2000,
mediante los cuales también se regulaba la prórroga de la atención humanitaria
de emergencia.
En este mismo sentido, y para superar estas
dificultades, el Auto 099 de 2012 recordó que no se puede negar la ayuda
humanitaria aduciendo únicamente que ésta ya se entregó en una determinada
ocasión, “sin ir más allá de esa entrega puntual y considerar las
condiciones materiales en las que se encuentra la población desplazada”. Bajo
este supuesto no se puede alegar la entrega previa de un número determinado de
ayudas para negar el otorgamiento de una nueva, pues “en múltiples
ocasiones, la atención inicial resulta insuficiente para atenuar y finalmente
superar los graves quebrantamientos a múltiples derechos fundamentales de este
grupo marginado”[108].
Como quedó establecido en el acápite anterior, las
víctimas tienen derecho a que la política pública de asistencia humanitaria
tenga un enfoque diferencial[109]. Pues bien, de este
derecho consagrado en la Ley 1448 de 2011 es que se deriva el derecho de las
víctimas a obtener la prórroga de la ayuda humanitaria en los casos en que se
encuentren en situaciones de urgencia extraordinaria o en los supuestos en que
aún no se encuentren en condiciones para asumir su autosostenimiento.
Además, estos inconvenientes para la puesta en
marcha de las medidas de asistencia humanitaria resultan ser más perjudiciales,
tratándose de los grupos especialmente protegidos dentro de la población
desplazada, como lo son las madres cabeza de familia o embarazadas, los
discapacitados, los menores no acompañados, los adultos mayores, los pueblos
indígenas y étnicos, los campesinos, u “otros grupos que tienen una
dependencia especial de su tierra o un apego particular a la misma”[110], debiendo las autoridades valorar de
forma especial sus necesidades particulares y su innegable urgencia.
En estos supuestos la Corte ha llegado incluso a
reconocer que debido al mayor nivel de vulnerabilidad que presentan se debe
garantizar la prórroga de la ayuda humanitaria de manera automática e
ininterrumpida, sin necesidad de condicionarla a una verificación previa,
hasta que se demuestre que el afectado está en condiciones de autosostenerse.
Así se estableció en el Auto 092 de 2008 para las
mujeres desplazadas, y en el Auto 006 de 2009 para las personas desplazadas con
discapacidad. Se dispuso que, para estos casos, las autoridades
correspondientes debían invertir el orden habitual del proceso de entrega de
las ayudas, procediendo primero a reconocer y entregar la prórroga de la ayuda
humanitaria, para luego evaluar la condición de vulnerabilidad y determinar si
debía suspenderse la entrega por haberse logrado la estabilización
socioeconómica.
Este derecho a la prórroga de la ayuda humanitaria
que resulta de la aplicación del enfoque diferencial (art. 13 de la Ley 1448 de
2011), ha sido ampliado por esta Corporación a otros casos con el argumento de
que se trata de grupos en igual situación de vulnerabilidad acentuada. En este
sentido, además de que se ha reiterado este derecho respecto de las madres
cabeza de familia[111] y las personas
desplazadas con discapacidad[112], en
diversas sentencias de revisión de tutela, la Corte Constitucional ha hecho
extensiva esta presunción constitucional a los padres cabeza de familia[113] y a los adultos mayores[114].
La aplicación extensiva de la prórroga de la ayuda
humanitaria ha encontrado justificación en que, para esos casos, también “se
presume una condición de vulnerabilidad acentuada y la necesidad de la prórroga
de la AHE [Ayuda Humanitaria de Emergencia] hasta que se
compruebe de manera fehaciente una auto-suficiencia integral y en condiciones
dignas de su parte, o gracias a su familia”[115].
En este contexto el artículo 47 de la Ley 1448 de
2011 regula lo relativo a la entrega de la ayuda de emergencia para la
generalidad de las víctimas del conflicto armado.
Resolución del cargo 8
A pesar de que las previsiones sobre la prórroga de
la ayuda humanitaria y sobre la presunción constitucional de prórroga
automática prevista por los Autos 092 de 2008 y 006 de 2009 y reiterada en
distintas sentencias de tutela, fueron hechas en beneficio de la población
desplazada, los fundamentos jurídicos que las motivaron permiten a esta Corte
entender que las demás víctimas, en los términos del artículo 3° de la LV,
también pueden llegar a ser beneficiarias de dichas prórrogas si se encuentran
en un escenario de urgencia extraordinaria similar o aún no se encuentran en
condiciones de asumir su autosostenimiento. Incluso,
podrían llegar a favorecerse de la prórroga automática de su ayuda humanitaria
cuando se encuentren en situaciones de vulnerabilidad acentuada e indefensión
extrema.
Lo anterior en virtud de la aplicación del enfoque
diferencial en la entrega de la ayuda humanitaria, que como se ha dicho en más
de una ocasión, supone que el Estado deberá disponer de medidas especiales
dentro del componente de ayuda humanitaria, que respondan a las características
particulares de cada víctima y a los distintos niveles de vulnerabilidad entre
ellas.
De este modo, si bien la Corte considera que con lo
recibido por concepto de una sola ayuda de emergencia, las víctimas del
conflicto armado sí podrían superar su estado de vulnerabilidad y ver
restablecidos los derechos que les fueron menoscabados con el hecho victimizante, las distintas complicaciones que hoy tienen
las víctimas para recibir una ayuda de emergencia oportuna e integral, tal
como se ha visto a partir de los distintos autos de seguimiento en el caso de
la población desplazada, hacen que Corte Constitucional perciba
como un escenario ideal la pretensión de eficacia de la entrega de la ayuda
humanitaria por una sola vez.
Así pues, esto se concluye de los múltiples
informes de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 presentados por distintas
autoridades nacionales y locales, los cuales reflejan el deficiente
funcionamiento de la entrega de la ayuda humanitaria y de las prórrogas en los
términos definidos en la jurisprudencia[116], especialmente, en
cuanto a la ausencia de un enfoque diferencial que beneficie a los más
vulnerables.
Atendiendo a los anteriores supuestos jurídicos y
fácticos, esta Corte declarará exequible la expresión “prestará por una
sola vez” contenida en el parágrafo 3° del artículo 47 de la Ley 1448
de 2011, en el entendido de que la ayuda humanitaria podrá ser prorrogada,
siempre que se demuestre que la víctima no ha superado la situación gravedad y
urgencia.
Cargo 9. Presunta vulneración del principio de
igualdad en la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia a la población
desplazada conforme a la evaluación del grado de necesidad y urgencia (artículo
64).
Presentación del cargo 9
Respecto del artículo 64 de la ley que regula la
Ayuda Humanitaria de Emergencia (AHE) para la población desplazada, se demanda
la expresión “y se entregará de acuerdo con el grado de necesidad y
urgencia respecto de su subsistencia mínima”. A continuación se
transcribe el artículo acusado y se subraya la expresión acusada
ARTÍCULO 64. ATENCIÓN HUMANITARIA DE EMERGENCIA. Es la
ayuda humanitaria a la que tienen derecho las personas u hogares en situación
de desplazamiento una vez se haya expedido el acto administrativo que las
incluye en el Registro Único de Víctimas, y se entregará de acuerdo con
el grado de necesidad y urgencia respecto de su subsistencia mínima.
Realizado el registro se enviará copia de la
información relativa a los hechos delictivos a la Fiscalía General de la Nación
para que adelante las investigaciones necesarias.
Parágrafo 1o. La atención
humanitaria de emergencia seguirá siendo entregada por la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional hasta tanto se le
garanticen los recursos de operación de la Unidad Administrativa Especial para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
La Unidad Administrativa Especial para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas deberá entregar la ayuda humanitaria a
través de mecanismos eficaces y eficientes, asegurando la gratuidad en el
trámite, y que los beneficiarios la reciban en su totalidad y de manera
oportuna.
Parágrafo 2o. Hasta tanto
el Registro Único de Víctimas entre en operación, se mantendrá el
funcionamiento del Registro Único de Población Desplazada de acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 154 de la presente Ley.
Los peticionarios señalan que la norma, al
establecer que la AHE se entregará solamente a quienes sean efectivamente
incluidos en el Registro Único de Víctimas –RUV- y de acuerdo con su grado de
vulnerabilidad y urgencia respecto de su subsistencia mínima, atenta contra la
oportuna atención de los derechos mínimos de las víctimas, pues no sólo le
exige lograr primero su inclusión en el Registro Único de Víctimas, sino que le
impone esperar un resultado de la evaluación de urgencia y necesidad para la
entrega efectiva de la ayuda. Además, esa evaluación previa de urgencia y
necesidad implica una negación del trato preferente que consagra el artículo 13
constitucional respecto de las personas en circunstancias de debilidad
manifiesta.
Así mismo señalan que la jurisprudencia de esta
Corporación ha afirmado que la ayuda humanitaria debe entregarse de forma
íntegra y oportuna, sin dilaciones, con el fin de salvaguardar el derecho
fundamental al mínimo vital y que dicha disposición amenaza la provisión
oportuna e inmediata de la AHE. Además, los demandantes aseguran que perpetúa
un modelo de identificación de necesidades que “se ha insistido, no
guarda coherencia, en términos operativos y temporales, con la urgencia de la
situación en cada caso”.
Problema jurídico del cargo 9
Corresponde a la Corte determinar si la exigencia
de un examen que determine el grado de necesidad y urgencia respecto de la
subsistencia mínima de la población desplazada, atenta contra la entrega
oportuna de la ayuda humanitaria de emergencia y desconoce la obligación de
otorgar un trato preferente a quienes se encuentren en situación de
vulnerabilidad especial.
Para responder el anterior interrogante se referirá
la Sala al alcance de la evaluación del grado de necesidad y urgencia para
acceder a la AHE en la LV, para luego resolver la inconstitucionalidad
propuesta a este respecto por los demandantes, a luz de los distintos informes
de seguimiento realizados por la Corte Constitucional a las políticas de
atención a la población desplazada.
· Sobre
la evaluación del grado de necesidad y urgencia para acceder a la AHE
La evaluación del grado de necesidad y urgencia
consiste en un esquema previsto por la Ley 1448 de 2011 con base en el cual se
debe determinar el orden de entrega de la ayuda humanitaria de emergencia a la
población desplazada. Concretamente, lo que pretende este mecanismo es que los
sistemas de información, como el Registro Único de Víctimas, sean sensibles a
la identificación de necesidades específicas de grupos con un mayor nivel de vulnerabilidad[117], pues justamente esta es
una de las falencias de la política pública de desplazamiento que ha sido
puesta de presente desde la sentencia T-025 de 2004.
El anterior esquema, fue previsto en aplicación del
artículo 13 constitucional conforme al cual el Estado tiene el deber de
proteger “especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta”,
así como del artículo 13 de la Ley 1448 de 2011 el cual reconoce que hay
poblaciones con características particulares que requieren medidas de atención
y asistencia que cuenten con un enfoque diferencial.
Vale la pena aclarar que no puede confundirse el
derecho de la población desplazada a recibir la ayuda humanitaria de
emergencia, con el derecho a ser priorizado o clasificado en un nivel alto de
vulnerabilidad luego de un examen de necesidad y urgencia. Lo anterior por
cuanto, el primero es un derecho que surge para las víctimas “una vez
se haya expedido el acto administrativo que las incluye en el Registro Único de
Víctimas”[118],
mientras que en relación con el segundo, que se materializa con una entrega
prioritaria de la AHE, dependerá su configuración efectiva en el tiempo del
examen de necesidad y urgencia que realicen las autoridades competentes. Lo
anterior significa que no son las necesidades especiales las que causan, según
la ley, el derecho a la ayuda de la población desplazada, sino que son las que
determinan el orden en el cual deberá realizarse su entrega.
Por estas razones la Corte encuentra que la medida
prevista en la expresión demandada sí tiene una finalidad constitucional, que
es justamente que el reconocimiento de la ayuda humanitaria de emergencia se
ajuste a la situación material en la que se encuentra la población desplazada,
priorizándose o prorrogándose su entrega cuando es debido según la
incorporación del enfoque diferencial.
Sin embargo, esta Corporación también reconoce que,
como lo afirman los demandantes, puede presentarse la situación en que la
evaluación del grado de necesidad y urgencia someta a las víctimas, en la
práctica, a largas esperas de un resultado para la entrega efectiva de la
ayuda, con lo cual dicha ayuda no es inmediata como debería serlo.
En suma, la disposición acusada se inscribe dentro
de las medidas normativas relativa a ayuda humanitaria de emergencia para
población desplazada, por lo que su alcance es específico en contraste con el
alcance de la ayuda humanitaria de urgencia. Esto, en la medida en que la ayuda
humanitaria de emergencia tiene como requisito administrativo que la víctima
esté inscrita en el Registro Único de Víctimas; requisito que según la
jurisprudencia de la Corte Constitucional es de carácter declarativo más no
constitutivo de la condición de víctima. Según se demostró, la entrega de la
ayuda humanitaria de emergencia se sustenta en el grado de necesidad y urgencia
respecto de la subsistencia de la víctima, lo cual implica la implementación de
un sistema de turnos. Lo cual, ha sido aceptado por esta Corte, siempre y
cuando estos turnos no deriven en una espera desproporcionada, que desvirtúe la
esencia misma de la ayuda humanitaria de emergencia que debe ser inmediata y
oportuna. Por lo que, la jurisprudencia ha distinguido también, entre la
entrega de ayuda humanitaria de emergencia y sus prórrogas, basada en la
evaluación del grado de necesidad y urgencia de la víctima. Distinción a partir
de la que las mencionadas prórrogas automáticas están cobijadas por una
presunción de constitucionalidad y por la aplicación del enfoque diferencial
para sujetos de especial protección constitucional.
En este contexto, la entrega de la AHE respeta un
orden cronológico de turnos asignados. Sin embargo, debido a las
irregularidades en el funcionamiento del sistema de turnos, la sentencia T-496
de 2007 estableció que su implementación no exime a las autoridades de la
obligación de informar al desplazado sobre una fecha razonable de
entrega, pues no se le puede someter a una espera desproporcionada - que a
veces va desde los cuatro meses hasta los dos años[119] –
con el único argumento de que ese fue el turno asignado.
Esta situación ha sido advertida en diversos
informes presentados a la Sala Especial de Seguimiento a la T-025 de 2004 en
los que se señaló que una de las más graves dificultades que tiene la población
desplazada por la violencia para garantizar sus necesidades básicas en la etapa
de emergencia es precisamente que la ayuda humanitaria de emergencia y su
prórroga se entregan de forma inoportuna[120]. Evidentemente, esta
demora en la entrega empeora la situación de vulnerabilidad de los desplazados
e incluso, como lo ha manifestado la Comisión de Seguimiento de Políticas
Públicas sobre desplazamiento forzado “demarca retrocesos en el proceso
de restablecimiento, así como generación de dependencia, con graves
consecuencias para las personas, familias y comunidades desplazadas”[121].
Este sistema de asignación de turnos según el grado
de vulnerabilidad se traduce hoy en la barrera de mayor trascendencia que tiene
la población desplazada para acceder a la AHE. Incluso, ha servido en muchos
casos de excusa para que los responsables dejen de atender de forma inmediata y
urgente a la gran mayoría de ellos[122].
La demora desproporcionada en la entrega de la AHE
conlleva a que se vulnere el derecho a la igualdad de las
personas que también se encuentran en espera de turno para recibirla, pero que
por razones diversas (falta de disponibilidad presupuestal del municipio o
departamento, no derecho a prórroga automática, excesiva centralización para
los trámites de solicitud y entrega, priorización de la solicitud en una ruta
de atención que no se encuentra al día), no han logrado acceder a ella.
Además, es indiscutible que el esquema de medición
de vulnerabilidad empleado por el Estado para evaluar el grado de necesidad y
urgencia en el que se encuentran los desplazados, no ha respondido al nivel de
vulnerabilidad de los desplazados según la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. Además, de que no han sido suficientes los esfuerzos
presupuestales por parte del Gobierno Nacional.
De este modo, es evidente que la forma en que
funciona actualmente el esquema de medición de vulnerabilidades mediante
diversos mecanismos como los exámenes de necesidad y urgencia,
demora injustificadamente la entrega de la ayuda humanitaria poniendo en riesgo
el derecho a la vida y al mínimo vital de la población desplazada al no
garantizar su subsistencia mínima de forma inmediata, y vulnerando el derecho a
la igualdad de quienes se ven sometidos a esperas excesivas.
Resolución del cargo 9
Lo anterior no significa que el componente de la
ayuda humanitaria de emergencia no deba contar con una evaluación de urgencia y
necesidad, pues como se mencionó inicialmente, la previsión de este mecanismo
tiene una finalidad constitucional. Luego, a juicio de la Corte Constitucional,
es la inadecuada implementación práctica de una medida prevista en beneficio de
los más vulnerables, la que ha generado un efecto contrario de revictimización de la mayoría de la población desplazada en
Colombia, más no la medida en sí misma.
Por esta razón, la conclusión lógica no puede ser
excluir del ordenamiento el sistema de evaluación en mención para la entrega
por turnos de la AHE, pues esto implicaría despojar a las víctimas de un
mecanismo que pretende beneficiarlas en aplicación del enfoque diferencial. Lo
que corresponde es que las autoridades respectivas tomen medidas para superar
las falencias operativas que han sido advertidas reiteradamente por esta Corte
y así cumplir las órdenes que se han dado con este fin, en los distintos autos
de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004.
Sobre esto cabe recordar también que esta
Corporación ha insistido en que los argumentos de ineficacia, relativos a
situaciones que sugieren la incapacidad de las normas para producir los efectos
pretendidos, no se convierten automáticamente en razones de inconstitucionalidad[123].
De ahí que no se pueda aseverar que las falencias en la implementación de las
medidas normativas, como es el caso del cargo bajo análisis, se corrigen
eliminado la medida, menos cuando dicha medida procura la garantía adecuada de
derechos fundamentales.
Con base en los anteriores fundamentos la Corte
declarará exequible la expresión “y se entregará de acuerdo con el
grado de necesidad y urgencia respecto de su subsistencia mínima”, contenida
en el artículo 64 de la Ley 1448 de 2011.
Cargo 10. Presunta vulneración de la intimidad
familiar derivada de la exigencia de la publicación de la admisión de la
solicitud de restitución o formalización de tierras despojadas (artículo
86-literal e.)
Presentación del cargo 10
El cargo del que ahora se ocupa la Corte hace alusión
a la supuesta inconstitucionalidad de un aparte del literal e) del artículo 86
de la Ley 1448 de 2011. A continuación se transcribe el artículo 86 y se
subraya la expresión demandada:
ARTÍCULO 86. ADMISIÓN DE LA SOLICITUD. El auto
que admita la solicitud deberá disponer:
a) La inscripción de la solicitud en la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos indicando el folio de matrícula inmobiliaria
y la orden de remisión del oficio de inscripción por el registrador al
Magistrado, junto con el certificado sobre la situación jurídica del bien,
dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la orden de inscripción.
b) La sustracción provisional del comercio del
predio o de los predios cuya restitución se solicita, hasta la ejecutoria de la
sentencia.
c) La suspensión de los procesos declarativos de
derechos reales sobre el predio cuya restitución se solicita, los procesos
sucesorios, de embargo, divisorios, de deslinde y amojonamiento, de
servidumbres, posesorios de cualquier naturaleza, de restitución de tenencia,
de declaración de pertenencia y de bienes vacantes y mostrencos, que se
hubieran iniciado ante la justicia ordinaria en relación con el inmueble o
predio cuya restitución se solicita, así como los procesos ejecutivos,
judiciales, notariales y administrativos que afecten el predio, con excepción
de los procesos de expropiación.
d) La notificación del inicio del proceso al
representante legal del municipio a donde esté ubicado el predio, y al
Ministerio Público.
e) La publicación de la admisión de la solicitud,
en un diario de amplia circulación nacional, con inclusión de la identificación
del predio y los nombres e identificación de la persona y el núcleo
familiar del despojado o de quien abandonó el predio cuya restitución
se solicita, para que las personas que tengan derechos legítimos relacionados
con el predio, los acreedores con garantía real y otros acreedores de
obligaciones relacionadas con el predio, así como las personas que se
consideren afectadas por la suspensión de procesos y procedimientos
administrativos comparezcan al proceso y hagan valer sus derechos.
PARÁGRAFO. Adicionalmente el Juez o Magistrado en este
auto o en cualquier estado del proceso podrá decretar las medidas cautelares
que considere pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el
que se estuviere causando sobre el inmueble”.
El artículo 86 regula la admisión de la solicitud
de restitución o formalización de tierras despojadas presentada por la persona
que hubiere sido víctima de despojo o por la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. Esta norma establece el contenido
del auto por el cual se admite la solicitud por parte de los Jueces Civiles del
Circuito, especializados en restitución de tierras o de los Magistrados de los
Tribunales Superiores de Distrito Judicial Sala Civil, especializados en
restitución de tierras, según corresponda.
A juicio de los demandantes, la expresión acusada
resulta inconstitucional por cuanto supone una restricción irrazonable “del
derecho a la intimidad de las personas, consagrado en el artículo 15 de la
Constitución, en su vertiente de intimidad familiar”, al ordenarse la
publicación del auto admisorio de la solicitud de
restitución o formalización de tierras despojadas en un diario de amplia
circulación nacional, con la inclusión de la identificación del “núcleo
familiar del despojado”. Para los demandantes, la mención de esta
información en la publicación del auto aludido carece de una “justificación
razonable”. En este sentido, los accionantes manifiestan:
“La norma misma señala la finalidad de la
publicación del auto admisorio, cual es la de dar a
conocer a los titulares de derechos la iniciación del proceso de restitución
del bien. A tal fin, resulta razonable que se identifique a la persona que
solicita la restitución, pues la información de quien actúa como solicitante
y/o demandante del proceso resulta necesaria a fin de activar la actuación de
los opositores. No sucede lo mismo con la obligación de dar a conocer los
nombres e identificación de las personas que integran el núcleo familiar del
solicitante. La integración del núcleo familiar del solicitante, o su
identificación, carecen de relación de medio a fin con la publicación de la
solicitud y con el proceso mismo de restitución, en el cual no se discuten
eventuales derechos subjetivos contras las personas individualmente
consideradas, sino los derechos relacionados con el bien objeto de restitución”.
Problema jurídico del cargo 10
Conforme a lo anterior, corresponde a esta Sala
Plena determinar si la expresión demandada del literal e) del artículo 86 de la
Ley 1448 de 2011, al señalar que el auto por el cual se admite la solicitud de
restitución o formalización de predios despojados debe publicarse en diario de
amplia circulación nacional con identificación del núcleo familiar del
despojado, resulta desproporcionado a la luz del derecho a la intimidad de los
miembros del mencionado núcleo familiar, y del titular de la solicitud.
Para resolver este cargo, resulta necesario dar
cuenta de tres aspectos: (i) en primer lugar, deberá reiterarse la
jurisprudencia constitucional acerca del carácter fundamental y el contenido
del derecho a la intimidad personal y familiar; (ii) de otro lado, se precisará
el tipo de examen de proporcionalidad que deberá aplicarse en este caso; y por
último, se estudiará la norma acusada a la luz del contenido del derecho a la
intimidad familiar y del test de proporcionalidad definido.
(i) El derecho fundamental a la intimidad personal
y familiar
Para la resolución del cargo en cuestión conviene
recordar, en primer lugar, el carácter iusfundamental del
derecho a la intimidad consagrado en el artículo 15 constitucional, el cual dispone:
“Todas las personas tienen derecho a su intimidad
personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos
respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las
informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en
archivos de entidades públicas y privadas.
En la recolección, tratamiento y circulación de
datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la
Constitución.
La correspondencia y demás formas de comunicación
privada son inviolables. Sólo podrán ser interceptadas o registradas mediante
orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley.
Para efectos tributarios o judiciales y para los casos
de inspección vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la
presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los
términos que señale la ley”[124].
Así mismo, cabe recordar que algunos instrumentos
internacionales de derechos humanos, consagran la mencionada garantía
constitucional, como son: (i) La Declaración Universal de Derechos Humanos
(Art. 12), que dispone: “Nadie será objeto de injerencias arbitrarias
en su vida privada, su familia su domicilio o su correspondencia, ni de ataques
a su honra o a su reputación. Toda persona tiene derecho a la protección de la
ley contra tales injerencias o ataques”; (ii) El Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (Art. 17.1), ratificado por el Congreso de la
República mediante Ley 74 de 1968, señala: “Nadie será objeto de
injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio
o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación. Toda
persona tiene derecho a la protección de ley contra esas injerencias o esos
ataques”; (iii) La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de
San José de Costa Rica, Art. 11.2), ratificada por Colombia mediante Ley 16 de
1972, prevé: “Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o
abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su
correspondencia, no de ataques ilegales a su honra o reputación. Toda persona
tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos
ataques.”
Con base en tales disposiciones, la Corte ha
señalado reiteradamente que el derecho a la intimidad permite y garantiza
contar con una esfera o espacio de vida privada no susceptible de interferencia
arbitraria de las demás personas, que al ser considerado un elemento esencial
del ser, se concreta en el derecho a poder actuar libremente en la mencionada
esfera o núcleo, en ejercicio de la libertad personal y familiar, sin más
limitaciones que los derechos de los demás y el ordenamiento jurídico.[125] Por ello, la jurisprudencia ha
entendido este derecho fundamental como una facultad para exigir de los demás
el respeto de un ámbito exclusivo que incumbe solamente al individuo, que no
hace parte de la esfera pública y que en consecuencia, por regla
general, no puede ser invadido por los demás. Esta esfera de lo privado
solamente admitiría invasiones, intromisiones o limitaciones cuando sean
justificadas y constitucionalmente legítimas. Así lo señaló la Corte
Constitucional en sentencia T-210 de 1994:
“El ámbito de la vida privada, ajeno a las
intervenciones de los demás, garantiza a la persona su libertad. Quien se ve
compelido a soportar injerencias arbitrarias en su intimidad
sufre una restricción injustificada de su espacio vital, de su
autonomía y de sus posibilidades de libre acción. Esto sucede especialmente
cuando el contenido del derecho es significativamente recortado por las
exigencias o cargas impuestas al mismo como resultado de la interrelación con
otros derechos fundamentales.”
Ahora bien, el derecho a la intimidad se realiza en
diferentes niveles que merecen protección constitucional y dentro de los cuales
se encuentra el relativo a la intimidad del núcleo familiar:
“Dependiendo del nivel en que el individuo cede
parte de su interioridad hacia el conocimiento público, se presentan distintos
grados de intimidad. Dichos grados de intimidad se suelen clasificar en cuatro
distintos niveles, a saber: la intimidad personal, familiar, social y gremial
(C.P. art. 15). La primera, alude precisamente a la salvaguarda del derecho de
ser dejado sólo y de poder guardar silencio, es decir, de no imponerle a un
determinado sujeto, salvo su propia voluntad, el hecho de ser divulgados,
publicados o fiscalizado aspectos íntimos de su vida. La segunda, responde al
secreto y a la privacidad en el núcleo familiar, una de cuyas principales
manifestaciones es el derecho a la inmunidad penal, conforme al cual, “nadie
podrá ser obligado a declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero
permanente o parientes entro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de
afinidad o primero civil”. La tercera, involucra las relaciones del individuo
en un entorno social determinado, tales como, las sujeciones atenientes a los
vínculos labores o públicos derivados de la interrelación de las personas con
sus congéneres en ese preciso núcleo social, a pesar de restringirse-en estos
casos-el alcance del derecho a la intimidad, su esfera de protección se
mantiene vigente en aras de preservar otros derechos constitucionales concomitantes,
tales como, el derecho a la dignidad humana. Finalmente, la intimidad gremial
se relaciona estrechamente con las libertades económicas e involucra la
posibilidad de reservarse-conforme a derecho-la explotación de cierta
información, siendo, sin lugar a dudas, uno de sus más importantes exponentes,
el derecho a la propiedad intelectual”[126].
Adicionalmente esta Corte precisó, en ese mismo
pronunciamiento, cinco principios que deben orientar la protección del derecho
a la intimidad frente a posibles injerencias arbitrarias:
“Son cinco los principios que sustentan la
protección del derecho a la intimidad, y sin los cuales, se perdería la correspondiente
intangibilidad del contenido garantista de la inmunidad del individuo frente a
la innecesaria injerencia de los demás. Ellos se clasifican y explican en los
siguientes términos: El principio de libertad, según el cual, los datos
personales de un individuo, sólo pueden ser registrados o divulgados con el
consentimiento libre, previo, expreso o tácito del titular, a menos que el
ordenamiento jurídico le imponga la obligación de relevar dicha información, en
aras de cumplir un objetivo constitucionalmente legítimo. En este contexto, la
obtención y divulgación de datos personales, sin la previa autorización del
titular o en ausencia de un claro y preciso mandato legal, se consideran
ilícitas. El principio de finalidad, el cual se expresa en la exigencia de
someter la recopilación y divulgación de datos, a la realización de una
finalidad constitucionalmente legítima, lo que impide obligar a los ciudadanos
a relevar datos íntimos su vida personal, sin un soporte en el Texto
Constitucional que, por ejemplo, legitime la cesión de parte de su interioridad
en beneficio de la comunidad. De conformidad con el principio de necesidad, la
información personal que deba ser objeto de divulgación, se limita
estrechamente a aquella que guarda relación de conexidad con la finalidad
pretendida mediante su revelación. Así, queda prohibido el registro y la
divulgación de datos que excedan el fin constitucionalmente legítimo.
Adicionalmente, el principio de veracidad, exige que los datos personales que
se puedan divulgar correspondan a situaciones reales y, por lo mismo, se
encuentra prohibida la divulgación de datos falsos o erróneos. Por último, el
principio de integridad, según el cual, la información que sea objeto de
divulgación debe suministrarse de manera completa, impidiendo que se registre y
divulgue datos parciales, incompletos o fraccionados”.
En síntesis, encuentra la Sala que a la luz de los
mandatos constitucionales, de normas del derecho internacional de los derechos
humanos vinculantes en el orden interno por disposición del artículo 93 C.N. y
de la jurisprudencia constitucional, el derecho a la intimidad en su dimensión
familiar tiene carácter iusfundamental; y
encuentra además que los principios de libertad, finalidad, necesidad,
veracidad e integridad determinan su protección frente a posible interferencias
por parte del Estado o de los particulares. Asimismo, se tiene que las
invasiones, intromisiones o limitaciones del derecho a la intimidad personal y
familiar sólo son admisibles cuando sean constitucionalmente legítimas.
(ii) El test de proporcionalidad aplicable en casos
que involucren la garantía de derechos fundamentales
Ahora bien, se encuentran en tensión en el presente
asunto dos principios o intereses: de un lado, el principio de publicidad en el
trámite judicial de la solicitud de restitución o formalización de tierras
despojadas regulado en los artículos 76 y siguientes de la Ley 1448 de 2011; y
del otro, el derecho a la intimidad del núcleo familiar del despojado, que se
vería presuntamente trasgredido por cuenta de la decisión del legislador de
ordenar la publicación del auto admisorio de dicha
solicitud en un diario de amplia circulación nacional, con indicación de la
identidad de la familia del despojado.
Para efectos de resolver el cargo bajo examen,
resulta necesario para esta corporación determinar previamente lo relativo a
qué intensidad o grado de exigencia debe tener el test que se aplicará a la
expresión acusada y a la presunta limitación del derecho a la intimidad
familiar que ella comporta.
Al respecto, se debe recordar que uno de los
primeros criterios para desatar esta tensión constitucional proviene de la
mayor o menor amplitud que, dependiendo de la materia regulada, deba
reconocerse a la libertad de configuración que es inherente a la función
legislativa encomendada al Congreso de la República.
En este sentido, este Tribunal ha reconocido que
ese margen de configuración legislativa es especialmente amplio cuando se trata
de asuntos procesales:
“En relación con este aspecto debe la Corte
comenzar por resaltar que, desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional
ha reconocido que en materias procesales ese ámbito de autonomía es
especialmente amplio, pues según lo ha explicado esta corporación, en ejercicio
de su cláusula general de competencia legislativa, las cámaras tienen la
posibilidad de determinar libremente, entre otras materias: i) lo relativo a
las distintas acciones de que dispondrán los ciudadanos y los tipos de procesos
que a partir de ellas deberán surtirse; ii) la radicación de competencias,
salvo en los casos en que la misma Constitución las ha asignado; iii) las
diligencias y etapas que comprenderán cada uno de tales procesos; iv) los
medios de prueba que en cada caso podrán emplearse; v) los recursos y medios de
defensa que los ciudadanos pueden oponer frente a las decisiones judiciales;
vi) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez e
incluso de los terceros intervinientes. Así las cosas, con el fin de no
estorbar el libre ejercicio de esa autonomía por parte del poder legislativo,
resulta aconsejable no aplicar en este caso un test estricto, sino uno
intermedio, o incluso de leve intensidad”.
Conforme a lo anterior, una primera aproximación a
la materia debatida en este asunto podría llevar a concluir que debe
reconocerse al legislador un amplio margen de configuración, tratándose de una
regla relativa al trámite de la solicitud de restitución y formalización de
tierras despojadas ante los Jueces Civiles del Circuito, especializados en
restitución de tierras o los Magistrados de los Tribunales Superiores de
Distrito Judicial Sala Civil, especializados en restitución de tierras. Bajo
esta perspectiva podría pensarse que el examen de proporcionalidad aplicable en
este caso sería uno de intensidad intermedia o leve[127].
No obstante lo anterior, existen al menos dos
razones que deben llevar a la Corte Constitucional a utilizar un test de
proporcionalidad estricto en este asunto. De un lado, es necesario considerar
que la acusación de inconstitucionalidad se refiere a la presunta restricción
irrazonable a un derecho fundamental como el derecho a la intimidad personal y
familiar. Por lo cual, si se involucra una garantía fundamental, encuentra la
Corte que resulta forzoso examinar el aparte demandado del artículo 86 de la
Ley 1448 de 2011 a la luz de un test de proporcionalidad estricto. En otras
oportunidades este Tribunal ha reconocido que el test que debe aplicarse ante
limitaciones de garantías de rango fundamental debe ser más exigente. Así, por
ejemplo, en la sentencia C-417 de 2009 manifestó:
“En este caso, la Corte constitucional se enfrenta
a una disposición legal contenida en el numeral primero del artículo 224 de la
Ley 599 de 2000, que limita el derecho de defensa en cuanto a no poder ejercer
la exceptio veritatis, y
por otro lado, impone restricciones a la libertad de expresión en sus diversas
formas, habiendo sido reconocido el derecho de libertad de expresión e
información, como un derecho preferente, lo que obliga sin duda alguna a
aplicar en el presente asunto el juicio de proporcionalidad más estricto e
intenso, pues no sólo se enfrenta el juez constitucional a una limitación de
derecho fundamental, sino a una limitación de un derecho fundamental
especialmente valioso para el sistema constitucional en sí mismo. Es decir que
el estudio de la disposición acusada, al momento de analizar los cuatro
criterios, debe tener en cuenta adicionalmente un conjunto de elementos de
juicio que aseguran una valoración íntegra, completa, garante de esta libertad
preferente. Resultando de su aplicación que el fin de la norma es legítimo, la
norma es adecuada y conducente para el logro del fin perseguido, pero la
situación es diferente con los pasos relacionados con la necesidad y la
estricta proporcionalidad, en los que se indaga, si no existen otros medios
menos onerosos para lograr el mismo objetivo perseguido y si las restricciones
que la norma impone sobre un derecho se justifican en función de los beneficios
que se derivan para la vigencia de otros derechos, siendo indispensable
identificar si la medida es útil, razonable, oportuna y también imperiosa o
estrictamente indispensable, de modo que el objetivo legítimo e imperativo no
puede alcanzarse razonablemente por un medio menos restrictivo, observando la
Corte que existen alternativas para alcanzar el fin legítimo perseguido que
hacen innecesario y excesivo imponer la limitación prevista en el artículo 224
numeral 1º del Código penal”[128].
La segunda razón que debe llevar a la
implementación de un juicio estricto de proporcionalidad respecto de la
expresión demandada, se relaciona con la especial situación de vulnerabilidad
en la que se encuentran las personas y familias que han sido víctimas del
despojo, a quienes la norma en cuestión exige divulgar su identidad en la
publicación del auto admisorio de la solicitud de
restitución o formalización de bienes despojados. En otras palabras, la
intensidad del test que resulta aplicable en este caso viene igualmente dada
por la condición de vulnerabilidad en la que se encuentran las familias cuyo
derecho a la intimidad podría resultar afectado por cuenta de la expresión
acusada. En efecto, en este caso se trata de víctimas de violaciones a derechos
humanos, en particular, de familias que han sido desposeídas de sus tierras,
viviendas, y en algunos casos de todo su patrimonio y pertenencias.
En conclusión, encuentra la Sala Plena que en este
asunto se hace necesario aplicar los pasos del juicio estricto de
proporcionalidad. Esto debido a, de un lado la especial situación
vulnerabilidad de las personas y familias que han sido víctimas del despojo,
que la mayor de las veces han sido víctimas igualmente de otras violaciones a
los derechos humanos, a quienes la expresión acusada presuntamente impone una
carga desproporcionada para el disfrute de su derecho a la intimidad personal y
familiar. Y de otro, el interés del legislador de ofrecer una protección
especial a los derechos de las personas que han sido víctimas de violaciones a
los derechos humanos en el marco del conflicto armado, a través de la Ley 1448
de 2011.
Resolución del cargo 10
En el marco de este examen, la Sala estudiará a
continuación la medida adoptada en la expresión acusada, es decir la
obligatoriedad de la publicación del auto admisorio
de la solicitud de restitución o formalización de tierras despojadas en un
diario de amplia circulación nacional con la identidad del núcleo familiar del
despojado, con el fin de determinar (i) si persigue un fin imperioso,
desde el punto de vista constitucional; (ii) si el medio empleado no está
prohibido en el ordenamiento jurídico; (iii) si la medida escogida por el
legislador es idónea y adecuada para alcanzar el fin propuesto; y (iv) por
último, si el medio resulta proporcionado en sentido estricto, de manera que la
medida elegida resulte ser la menos lesiva de derechos fundamentales, dentro de
todas las alternativas posibles.
El primer paso del juicio de proporcionalidad,
cuando su intensidad es estricta, consiste en establecer si el
objetivo que busca la medida constituye un fin imperioso, desde el
punto de vista constitucional. Vale decir, la medida objeto de análisis
superará el examen sólo si persigue un fin apremiante, urgente, ineludible, de
tal magnitud y trascendencia que hace razonable limitar el derecho
constitucional en las condiciones del caso, para dar paso a la realización de
un objetivo constitucionalmente inaplazable.
En este caso, la Sala considera que el literal e)
del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011 se apoya en un fin constitucionalmente
legítimo, cual es en esencia, garantizar la publicidad del trámite de la solicitud
de restitución o formalización de tierras despojadas, mediante la divulgación
en un diario de circulación nacional del auto admisorio,
por manera que los interesados en la disputa relativa a los predios en cuestión
puedan comparecer ante la administración de justicia para hacer valer los
derechos reales que consideren ostentar.
Sin embargo, si bien el mencionado literal e)
persigue en general un fin constitucionalmente legítimo, encuentra la Sala que
en concreto la expresión acusada, que exige incluir dentro de dicha publicación
la identidad del núcleo familiar del reclamante, no cumple objetivo alguno a la
luz de los mandatos constitucionales, y menos aún persigue un fin que resulte
imperioso, urgente, apremiante o ineludible, de manera tal que se justifique la
limitación de un derecho fundamental de tanta significación como el derecho a
la intimidad personal y familiar del solicitante en ese tipo de procesos.
Encuentra la Corte que no le asiste interés alguno
a las personas que pudieran intervenir en el proceso de restitución o
formalización de tierras, para quienes se dispone la publicación mencionada, en
conocer los pormenores de la conformación del núcleo familiar del demandante.
En efecto, observa la Sala que la información relativa al nombre y relación del
reclamante con su pareja, número de hijas e hijos con precisión de sus nombres,
así como los datos personales de los otros miembros de la familia del solicitante,
información que conforme a la expresión demandada debería divulgarse en diario
de amplia circulación nacional, no es razonablemente del interés de los
terceros que pudieran concurrir a una controversia acerca de tierras
despojadas, en la cual se discuten derechos reales.
En este mismo sentido, encuentra la Sala que la
divulgación de la información sobre el núcleo familiar del despojado en un
medio masivo de comunicación, como lo dispone la expresión demandada, no
satisface los principios de finalidad y necesidad en la protección del derecho
a la intimidad personal y familiar, reconocidos en la jurisprudencia de esta
Corporación así:
“El principio de finalidad, el cual se expresa en
la exigencia de someter la recopilación y divulgación de datos, a la
realización de una finalidad constitucionalmente legítima, lo que impide
obligar a los ciudadanos a revelar datos íntimos su vida personal, sin un
soporte en el Texto Constitucional que, por ejemplo, legitime la cesión de
parte de su interioridad en beneficio de la comunidad. De conformidad con el
principio de necesidad, la información personal que deba ser objeto de
divulgación, se limita estrechamente a aquella que guarda relación de conexidad
con la finalidad pretendida mediante su revelación. Así, queda prohibido el
registro y la divulgación de datos que excedan el fin constitucionalmente
legítimo”[129].
Por el contrario, como se acaba de señalar, el
aparte demandado del literal e) del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011 impone
al reclamante de tierras despojadas la obligación de revelar datos
íntimos de su vida personal, sin un fundamento constitucional concreto e
imperioso, que justifique ceder algo de la esfera privada del solicitante en
beneficio de la comunidad. La divulgación de la información en cuestión en un
diario de circulación nacional tampoco guarda una relación de conexidad con la
finalidad que persigue el literal e) en su conjunto, cual es la publicidad del
proceso para asegurar que todos los eventuales interesados concurran a defender
sus derechos sobre los predios en disputa. En otras palabras, carece de
relevancia para un procedimiento relativo a derechos reales sobre tierras despojadas,
la información pormenorizada acerca de la composición de la familia del
demandante.
Por último, no puede pasar desapercibida para la
Corte Constitucional una situación adicional, la intromisión innecesaria e
injustificada en la intimidad personal y familiar de las víctimas del despojo
de tierras que dispone la expresión demandada, podría exponer a la familia del
reclamante a amenazas para su vida e integridad personal, así como en general
para la garantía de sus derechos fundamentales. Para la Corte resulta necesario
hacer notar esta situación, pues en muchos casos los procesos de restitución y
formalización de tierras se adelantan en zonas del país caracterizadas por la
violencia relacionada con la tenencia de la tierra, con la presencia de grupos armados
al margen de la ley y, en general, en desarrollo del conflicto armado. Esta
situación no puede ser ajena a un examen de constitucionalidad, pues el derecho
no se interpreta, aplica, ni opera en el vacío, sino en condiciones
determinadas, que son y deben ser tenidas en cuenta en el ejercicio de
interpretación constitucional. Sobre la importancia del contexto a este
respecto ha sostenido esta Corporación:
“De entrada es importante clarificar que el
análisis que conducirá a la resolución de los distintos interrogantes
planteados tiene como marco general el entendimiento de que el país atraviesa
difíciles condiciones de orden público y de violencia, con todas las
consecuencias que ello implica para las personas y las actividades que ellas
realizan. Un estudio como el que exige el caso bajo análisis tiene que tener
siempre en cuenta cuáles son las condiciones sociales y políticas del medio en
que se aplican e interpretan las normas constitucionales. El análisis
constitucional no se reduce a un ejercicio conceptual, ahistórico
e indiferenciado. Puesto que la Constitución persigue ofrecer un marco de
regulación jurídica a los múltiples conflictos que experimenta una sociedad
dada, la interpretación constitucional debe siempre tener en cuenta las
condiciones particulares - y cambiantes - de esa sociedad. De lo contrario, el
texto constitucional perdería cualquier posibilidad de mantener su vigencia, y
los mencionados conflictos pasarían a ser resueltos por medios distintos a los
jurídicos. De allí que el juez constitucional tenga que tener siempre presente
en su actividad cuál es la realidad en la que se aplican las normas
constitucionales. Cabe aclarar, además, que ésta es precisamente la condición
que permite la permanencia de los textos constitucionales, a pesar del
transcurso del tiempo, en la medida en que, a través de la interpretación que
practica el juez, las normas van ajustándose a las transformaciones que
experimentan las sociedades” [130].
Las condiciones en las que se aplica y aplicará el
artículo 86 de la Ley 1448 de 2011, esto es, el contexto real en el que se
adelantan los procesos de restitución o formalización de tierras despojadas,
así como las consideraciones precedentes, imponen en este caso una aproximación
cauta a la posible divulgación de información de personas que ya han sido
víctimas en el pasado de violaciones a los derechos humanos. Más, en la tarea
de proteger los derechos que la misma Ley 1448 de 2011 les reconoce[131],
a la verdad, la justicia, la reparación y a las garantías de no repetición.
Teniendo en cuenta entonces que la medida materia
de análisis no supera el primero de los pasos del juicio estricto de
proporcionalidad, la Sala considera innecesario ocuparse de los restantes
exámenes, relativos al medio escogido por el legislador para cumplir dicho fin,
a la relación de adecuación entre el medio elegido y el fin perseguido, así
como el juicio de proporcionalidad en sentido estricto.
Por todo lo anterior, este la Corte Constitucional
declarará la inexequibilidad de la expresión “y el
núcleo familiar del despojado o de” contenida en el literal e) del
artículo 86 de la Ley 1448 de 2011, por cuanto comporta una restricción
irrazonable y consecuentemente inconstitucional del derecho a la intimidad
personal y familiar de las personas despojadas de sus tierras, reclamantes en procesos
de restitución o formalización.
Para ilustrar cómo quedará la norma luego del
presente análisis de constitucionalidad, se transcribirá a continuación el
literal e) del artículo 86 de la LV, eliminando las expresiones cuya inexequibilidad se acaba de anunciar.
ARTÍCULO 86. ADMISIÓN DE LA SOLICITUD. El auto
que admita la solicitud deberá disponer:
(…)
e) La publicación de la admisión de la solicitud,
en un diario de amplia circulación nacional, con inclusión de la identificación
del predio y los nombres e identificación de la persona y el núcleo
familiar del despojado o de quien abandonó el predio cuya restitución
se solicita, para que las personas que tengan derechos legítimos relacionados
con el predio, los acreedores con garantía real y otros acreedores de
obligaciones relacionadas con el predio, así como las personas que se
consideren afectadas por la suspensión de procesos y procedimientos
administrativos comparezcan al proceso y hagan valer sus derechos.
Cargo 11. Presunta vulneración del derecho al
debido proceso en el trámite de las oposiciones a la solicitud de restitución.
(artículo 88)
Presentación del cargo 11
La demanda se dirige contra la expresión contenida
en el primer inciso del artículo 88, según la cual las oposiciones en
los procesos de restitución de tierras “se deberán presentar ante el
juez dentro de los quince (15) días siguientes a la solicitud”. A continuación
se transcribirá el artículo demandando y se subrayarán los apartes acusados:
ARTÍCULO 88. OPOSICIONES. Las
oposiciones se deberán presentar ante el juez dentro de los quince (15) días
siguientes a la solicitud. Las oposiciones a la solicitud efectuadas por
particulares se presentarán bajo la gravedad del juramento y se admitirán, si
son pertinentes. Las oposiciones que presente la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, cuando la solicitud no haya
sido tramitada con su intervención deberá ser valorada
y tenida en cuenta por el Juez o Magistrado.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas, cuando no haya actuado como solicitante
podrá presentar oposición a la solicitud de restitución.
Al escrito de oposición se acompañarán los
documentos que se quieran hacer valer como prueba de la calidad de despojado
del respectivo predio, de la buena fe exenta de culpa, del justo título del
derecho y las demás pruebas que pretenda hacer valer el opositor en el proceso,
referentes al valor del derecho, o la tacha de la calidad de despojado de la
persona o grupo en cuyo favor se presentó la solicitud de restitución o
formalización.
Cuando la solicitud haya sido presentada por la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
de conformidad con lo previsto en este capítulo y no se presenten opositores,
el Juez o Magistrado procederá a dictar sentencia con base en el acervo
probatorio presentado con la solicitud.
De acuerdo con los demandantes, la disposición
acusada, al establecer el término que tiene el opositor a la restitución o
formalización, para presentar sus alegatos dentro de los 15 días siguientes a
la presentación de la mencionada solicitud, vulnera el derecho al acceso a la
justicia y el derecho al debido proceso, consagrados en los artículos 229 y 29
de la Constitución, respectivamente. Lo anterior, en tanto desconoce que esta
solicitud tiene un trámite de admisión, que lógicamente debe surtirse antes de
empezar a contar el término para la presentación de las oposiciones. Por ello,
para los actores es inconstitucional que dicho término corra desde antes de que
el opositor tenga conocimiento de la admisión de la solicitud.
Ahora bien, la acusación contra el primer inciso
del artículo 88, tal como señala el Ministerio Público en su concepto, debe ser
leída en concordancia con los demás artículos de la ley que regulan el
procedimiento en materia de restitución, para concluir que lo razonable es
contar el mencionado término desde la notificación del auto de admisión de la
solicitud, y no desde la presentación de la solicitud. Por ello el Procurador le da la razón a los demandantes y solicita a la Corte que
se declare la exequibilidad condicionada en el
sentido explicado.
Problema jurídico del cargo 11
Acorde con la propuesta consignada en el escrito de
la demanda, debe la Sala Plena determinar si el plazo dispuesto por el
legislador para la interposición de las oposiciones a la solicitud de
restitución o formalización de títulos de despojados, respeta el derecho al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los opositores,
en tanto dicho plazo ha de contarse desde la presentación de la solicitud, sin
que se haya tramitado el auto que la admite, ni se haya notificado.
Para resolver este problema jurídico se determinará
(i) el alcance normativo del trámite de las solicitudes en cuestión, luego (ii)
se reconstruirá la línea jurisprudencial sobre el derecho al debido proceso, en
relación con las reglas de procedimiento relativas a los términos; y por último
se analizará la constitucionalidad del contenido normativo acusado.
(i) Trámite de las solicitudes de
restitución en la LV
Dentro de las medidas de restitución en favor de
las víctimas contempladas en la LV se encuentran la de restitución de tierras y
la de formalización de títulos de despojados (art. 79 LV). Los artículos 82, 83
y 84 de la LV estipulan la posibilidad de que las solicitudes en mención se
interpongan por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas (art 82)[132] o por parte de la
víctima (art 83)[133], en cumplimiento de
requisitos mínimos que debe contener la solicitud, dentro los cuales vale
mencionar la constancia de inscripción del predio en el registro de
tierras despojadas (art 84)[134]. El
artículo 85 dispone el Juez o Magistrado competente y el término para realizar
el reparto de la solicitud aludida[135].
A su turno el artículo 86[136] establece
el contenido del auto de admisión de la solicitud, dentro de lo que se destaca
en interés del análisis aquí requerido, los literales d) y e), según los cuales
se debe notificar del inicio del proceso al representante legal del municipio a
donde esté ubicado el predio, y al Ministerio Público (lit.
d.); y se debe publicar la admisión de la solicitud, en un diario de amplia
circulación nacional, con inclusión de la identificación del predio y los
nombres e identificación de la persona del despojado o de quien abandonó el
predio cuya restitución se solicita (lit. e.). La
exigencia de la publicación aludida se da con el fin de que los terceros que
tengan derechos legítimos relacionados con el predio, o los terceros indeterminados
comparezcan al proceso y hagan valer sus derechos.
El artículo 87[137] dispone
la obligación de correr traslado a quienes figuren como titulares inscritos de
derechos, cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención.
Obligación que armoniza con la exigencia del literal e) del artículo 84, según
la cual la solicitud debe incluir el certificado de tradición y libertad de
matrícula inmobiliaria que identifique registralmente el predio. El inciso
segundo del referido artículo 87 determina que con la publicación a que se
refiere el literal e) del artículo 86 se entenderá surtido el traslado de la
solicitud a las personas indeterminadas, tal como se mencionó en el párrafo
anterior.
Como se ve, la solicitud de restitución o
formalización tiene un trámite de admisión y uno de traslado. El de admisión
involucra su notificación al Ministerio Público y al representante legal del
municipio al que pertenezca el predio, y su publicación como forma de dar
publicidad al contenido del auto admisorio en
cuestión. El traslado refiere a la obligación de poner a disposición de los
titulares inscritos de derechos sobre el predio, el referido auto admisorio cuando la solicitud no haya sido tramitada con su
intervención.
(ii) La garantía del debido proceso
asociada a la defensa de otros derechos fundamentales
La regla general en los procesos ordinarios, a
efectos de la participación de los demandados o de terceros interesados, es que
sean informados de la existencia de una demanda o solicitud una vez admitida[138]. Sobre esta base y el
reconocimiento de un amplio margen de configuración legislativa para el
establecimiento de las reglas procedimentales de los distintos procesos
judiciales y administrativos, la Corte Constitucional ha sostenido que dicha
regulación “está relacionad[a] con la aplicación de los principios
de razonabilidad y proporcionalidad, exigibles de toda actuación pública o de los
particulares. Esto implica que las normas procedimentales deben estar
dirigidas a cumplir con propósitos admisibles desde la perspectiva
constitucional, ser adecuados para cumplir con esas finalidades y no interferir
con el núcleo esencial de derechos, principios o valores superiores”.[139]
Además de que el establecimiento de reglas de
procedimiento está guiada de manera importante por “la vigencia de los
derechos fundamentales intermediados por el trámite judicial, especialmente el
derecho al debido proceso. En tanto el procedimiento judicial encuentra
su justificación constitucional en la obtención de decisiones justas que
resuelvan los conflictos de la sociedad, el mismo debe garantizar que las
garantías que la Carta confiere a las partes no sean menoscabadas.
Específicamente, el proceso judicial debe permitir el logro efectivo de los
distintos componentes del derecho al debido proceso, como son los principios de
legalidad, contradicción y defensa, de favorabilidad en los casos que resulte
aplicable, de presunción de inocencia para los trámites propios del derecho
sancionador, etc. Estas garantías se suman a otras, vinculadas a distintos
derechos fundamentales, como son la igualdad de trato ante autoridades
judiciales, la vigencia de la intimidad y la honra, la autonomía personal y la
dignidad humana, entre muchas otras”.
Resolución del cargo 11
En el caso que nos ocupa, lo anterior quiere decir
que el diseño de los pasos procedimentales para garantizar adecuadamente la
oposición a la solicitud de restitución vulnera el derecho de contradicción y
de acceso a la administración de justicia, de los opositores interesados en
hacer valer derechos sobre el predio objeto de la solicitud.
En efecto, el plazo impugnado por los demandantes,
consistente en que las oposiciones a la solicitud proceden dentro de los 15
días siguientes a su presentación, implica que este término se debe contar
efectivamente desde la presentación en cuestión. En este sentido, se presentan
dos situaciones que no permiten asumir de manera coherente con los derechos de
contradicción y acceso a la justicia, el adelantamiento del procedimiento
descrito más arriba.
Así, el conteo de los 15 días para las oposiciones
a partir de la presentación de la solicitud de restitución, permite concluir
que dicho término puede empezar a correr antes de que se notifique al
Ministerio Público y al representante legal del municipio al que pertenece el
predio correspondiente, o antes de que se publique el inicio del proceso a
terceros indeterminados, o antes de que se corra traslado del mismo a quienes
son titulares inscritos de derechos que no participaron en el trámite inicial
de la solicitud. Comoquiera que la LV no establece un término específico para
admitir la solicitud de restitución, podría incluso vencer en silencio el plazo
para presentar las oposiciones sin que exista auto de admisión, bajo el riesgo
de que ello acontezca y ninguno de los opositores se entere.
Esto resulta desde todo punto de vista irrazonable
en el contexto de la regulación de los procedimientos judiciales, y considera
la Corte que pudo obedecer a una omisión involuntaria del legislador,
consistente en pasar por alto el trámite que tiene la solicitud de restitución.
Trámite que impone el cumplimiento de obligaciones relativas a la publicidad
del proceso y a la posibilidad de participación de los terceros interesados,
derivadas como se vio, de los deberes de notificar del inicio del proceso al representante
legal del municipio donde esté ubicado el predio, y al Ministerio Público (art
86 lit. d.), de publicar la admisión de la solicitud
en un diario de amplia circulación nacional, (art 86 lit.
e.), y de correr traslado a quienes figuren como titulares inscritos de
derechos, cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención (art
87).
De conformidad con lo explicado, la Corte
Constitucional considera que el plazo para interponer oposiciones es una regla
necesaria en el procedimiento de restitución, pero su interpretación debe estar
acorde con los derechos de contradicción y acceso a la administración de
justicia. Por ello los 15 días correspondientes a dicho término no pueden
contarse desde la presentación de la solicitud, sino que lo más razonable es
que se contabilicen desde la notificación de la admisión al Ministerio Público
o al representante legal del Municipio donde se ubica el predio (art 86 lit d.), o desde la publicación de la admisión en un diario
de amplia circulación nacional (art 86 lit e.), o
desde el vencimiento del traslado a terceros determinados (art 87), según quien
presente la oposición.
Por ello, se declarará la exequibilidad
de la expresión “Las oposiciones se deberán presentar ante el juez
dentro de los quince (15) días siguientes a la solicitud” bajo el
entendido que el término se empezará a contar a partir de la notificación de la
admisión de la solicitud.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR EXEQUIBLE el artículo
17 de la Ley 1448 de
2011 y la expresión “y progresividad”contenida en inciso segundo del
artículo 19 de la misma ley, por el cargo estudiado en la presente sentencia.
SEGUNDO.- DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “En
los casos de reparación administrativa” contenida en el artículo 27 de
la Ley 1448 de 2011,
por el cargo estudiado en la presente sentencia.
TERCERO.- DECLARAR EXEQUIBLE la
expresión “Derecho a conocer el estado de procesos judiciales y
administrativos que se estén adelantando, en los que tengan un interés como
parte o intervinientes” contenidas en el numeral 11 del artículo 28 de
la Ley 1448 de 2011,
por el cargo estudiado en la presente sentencia.
CUARTO.- DECLARAR EXEQUIBLES las
expresiones “La víctima tendrá derecho, siempre que lo solicite, a ser
oída dentro de la actuación penal, a pedir pruebas y a suministrar los
elementos probatorios que tenga en su poder” y “procurando en
todo caso utilizar”, contenidas en el artículo 37 de
la Ley 1448 de 2011,
por los cargos estudiados en la presente sentencia.
QUINTO.- DECLARAR EXEQUIBLE la
expresión “El Juez o Magistrado podrá decretar, de oficio o por
solicitud del Fiscal, de la Defensa, del Ministerio Público o de la víctima,
medidas especiales orientadas a facilitar el testimonio de la víctima, un niño
o niña, adolescente, un adulto mayor o una víctima de violencia sexual”,
contenida en el artículo 41 de la Ley 1448 de 2011, por
el cargo estudiado en la presente sentencia.
SEXTO.- Sobre el artículo 46 de la Ley 1448 de 2011:
DECLARAR EXEQUIBLE, por el
cargo estudiado en la presente sentencia, la expresión “previa
solicitud del fiscal o del Ministerio Público”, contenida en el inciso
tercero del artículo 46 de la Ley 1448 de 2011, bajo
el entendido que cuando las víctimas hayan participado en el respectivo proceso
penal por financiación de grupos armados al margen de la ley, también podrán
solicitar el inicio del incidente de reparación especial;
DECLARAR EXEQUIBLES, por los
cargos estudiados en la presente sentencia, la expresión “sin
necesidad de que se individualicen las víctimas, comoquiera que el Juez o
Magistrado de conocimiento tendrá en consideración el daño de derechos causado
por el grupo armado al margen de la ley que hubiere sido apoyado”, así como
el inciso cuarto, contenidos en el mismo artículo, bajo el entendido que el
juez o magistrado podrá decretar sumas adicionales a título de reparación de
acuerdo con lo probado en el proceso.
DECLARAR EXEQUIBLE el
parágrafo 3° del mismo artículo, únicamente por el cargo estudiado en la
presente sentencia.
SÉPTIMO.- DECLARAR INEXEQUIBLES las
expresiones “inmediatas” y “directa” contenidas
en el inciso primero del artículo 47 de la Ley 1448 de 2011.
OCTAVO.- DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “prestará
por una sola vez” contenida en el parágrafo 3° del artículo 47 de la Ley 1448 de 2011, en
el entendido que la ayuda humanitaria podrá ser prorrogada, siempre que se
demuestre que la víctima no ha superado la situación de gravedad y urgencia.
NOVENO.- DECLARAR EXEQUIBLE la
expresión “y se entregará de acuerdo con el grado de necesidad y
urgencia respecto de su subsistencia mínima”, contenida en el artículo
64 de la Ley 1448 de
2011, por el cargo estudiado en la presente sentencia.
DÉCIMO.- DECLARAR INEXEQUIBLE la expresión
“y el núcleo familiar del despojado o de” contenida en el literal
e) del artículo 86 de la Ley
1448 de 2011.
DÉCIMO PRIMERO.- DECLARAR EXEQUIBLE la
expresión “Las oposiciones se deberán presentar ante el juez dentro de
los quince (15) días siguientes a la solicitud”, contenida en el artículo
88 de la Ley 1448 de
2011, bajo el entendido que el término para las oposiciones se empezará a
contar a partir de la notificación de la admisión de la solicitud.
Notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente con
excusa
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
aclaración de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales.
[2] Ibíd.
[3]Parágrafo. 3 Artículo 47 de la
Ley 1448 de 2011. “PARÁGRAFO 3o. La Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación, deberá adelantar las acciones pertinentes ante
las distintas entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y
Reparación a Víctimas para garantizar la ayuda humanitaria. De igual manera, y
de acuerdo a lo contemplando en el artículo 49 de la Ley 418 de 1997 y sus
prórrogas correspondientes, prestará por una sola vez, a través de
mecanismos eficaces y eficientes, asegurando la gratuidad en el trámite, y de
acuerdo a su competencia, la ayuda humanitaria.”
[4] Folio
138.
[5] Folio 190
[6] Folio 213
y 214
[7] Folio 215
[8] Folio
358.
[9] Folio
361.
[10] Esta Sala encuentra pertinente señalar, tal como se hizo en la
reconstrucción de los antecedentes, que producto de un error involuntario de
digitación, se incluyó dentro de los artículos demandados y admitidos para
estudio de constitucionalidad, el artículo 89 de la LV, cuando lo cierto es que
éste no fue demandado, y se excluyó de los admitidos el artículo 27, cuando
éste sí fue demandado y no fue objeto de rechazo. En aras de preservar el
principio de lealtad en el adelantamiento de los procesos judiciales, la Corte
Constitucional en ejercicio de su obligación de constituir el expediente de tal
manera que éste preste certeza sobre todas las actuaciones surtidas, certifica
que los yerros aludidos pueden verificarse en el escrito de la demanda y en los
autos de inadmisión, admisión y rechazo.
Así, sobre el artículo 89 se tiene que éste se
incluyó en un subtítulo de la demanda pero no se desarrolló referencia alguna a
su constitucionalidad o inconstitucionalidad, y ni siquiera formó parte del
encabezado de la demanda. Así como tampoco los intervinientes se pronunciaron
sobre él. Por ello esta Sala Plena no se pronunciará sobre la
constitucionalidad del artículo 89 de LV.
Y sobre el artículo 27, éste no se incluyó en la parte resolutiva que
decidía la inadmisión de algunos cargos presentados en la demanda original, y
tampoco en la parte resolutiva del auto que decidió rechazar la demanda por
algunos de los cargos; aunque, se insiste, por una omisión involuntaria tampoco
se incluyó en la referencia de los artículos admitidos. Cuando lo cierto es que
sí se demandó y se planteó un cargo sobre su contenido, no se hizo referencia a
él en la parte motiva de la inadmisión, y los intervinientes se pronunciaron
sobre su constitucionalidad. Por ello esta Sala estudiará el cargo que sobre él
presentaron los demandantes. Se reitera que todo lo anterior se puede verificar
en el expediente.
[11] Ver entre otros, el Comunicado de Prensa No. 19 de 2013, relativo
a la decisión adoptada en Sentencia C-280 de 2013.
[12] Teitel,
Ruti, “Transitional Justice Genealogy”, Harvard
Human Rights Journal, 2003, p. 69.
[13] Una excepción está dada por la reforma constitucional contenida en
el Acto Legislativo 01 de 2012, mediante el cual se aprobó la inclusión del
artículo 66 transitorio en la Constitución. Dicho Acto Legislativo ha sido
denominado como el “marco jurídico para la paz” y eleva a rango constitucional
instrumentos excepcionales para “facilitar la
terminación del conflicto armado interno y el logro de la paz estable y
duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los
colombianos”.
[14] Sentencia C-715 de 2012.
[15] Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
[16] El Ministerio del Interior y la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de República.
[17] Secretaría Jurídica de la Presidencia.
[18] Tanto la doctrina como la jurisprudencia han
denominado a los derechos sociales como derechos prestacionales. Como quiera
que la alusión al carácter prestacional de estos derechos se refiere a que su
garantía implica una erogación de presupuesto por parte del Estado, la teoría y
la jurisprudencia más reciente han entendido importante explicar que dicha
denotación no es del todo exacta. Esto, porque en realidad todos los derechos
requieren erogación presupuestal para su garantía, no sólo los llamados
sociales. Por ello, el rigor conceptual indica que la distinción entre los
derechos sociales y los llamados derechos de primera generación, radica en que
algunos Estados no han adoptado la totalidad de políticas públicas requeridas
para garantizar suficientemente los derechos sociales, pero no hay distinción
asentada en que unos impliquen costo y otros no. De ahí que, para referirse a
los derechos sociales como derechos prestacionales, una propuesta razonable
consista en denominarlos como“estrictamente” prestacionales.
Pues con ello se reconoce tanto su costo, como el hecho de que no existen
derechos que no tengan costo. En la presente providencia se hará referencia a
los derechos sociales como derechos estrictamente prestacionales.
[19] Sentencia C-989 de 2004. Ver además, las sentencias C-419 de 1995,
C-261 de 2002 y C-776 de 2003.
[20] Sentencia C-443 de 2009
[21] Sentencia C- 630 de 2011
[22] Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Art. 2.1.
[23] Sentencia C- 630 de 2011
[24] Comité de Derechos Sociales. Observación General No. 3. (1990) La
índole de las obligaciones de los Estados Partes.
[25] Sentencia C- 671 de 2002
[26] Sentencia C-507 de 2008
[27] Ley 1448 de 2011. Artículo 18. Gradualidad. El
principio de gradualidad implica la responsabilidad Estatal de diseñar
herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos
presupuestales que permitan la escalonada implementación de los programas,
planes y proyectos de atención, asistencia y reparación, sin desconocer la
obligación de implementarlos en todo el país en un lapso determinado,
respetando el principio constitucional de igualdad.
[28] Instituto Colombiano de Derecho Procesal y la Universidad del
Rosario
[29] Sentencia T-171 de 2009.
[30] Artículo 5: 1. Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser
interpretada en el sentido de conceder derecho alguno a un Estado, grupo o
individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la
destrucción de cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en el Pacto
o a su limitación en mayor medida que la prevista en él. // 2. No podrá
admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos
fundamentales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de leyes,
convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el presente Pacto no
los reconoce o los reconoce en menor grado.
[31] Artículo 29. Normas de Interpretación: Ninguna disposición
de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de: a)
permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y
ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o
limitarlos en mayor medida que la prevista en ella; // b) limitar el goce
y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de
acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra
convención en que sea parte uno de dichos Estados; c) excluir otros
derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la
forma democrática representativa de gobierno, y // d) excluir o limitar
el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes
del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza.
[32] Sentencia T-085 de 2012.
[33] Constitución Política de Colombia. Artículo 250. (…) En ejercicio
de sus funciones la Fiscalía General de la Nación, deberá:
(…)
6. Solicitar ante el juez de conocimiento las medidas judiciales
necesarias para la asistencia a las víctimas, lo mismo que disponer el
restablecimiento del derecho y la reparación integral a los afectados con el
delito.
7. Velar por la protección de las víctimas, los jurados, los testigos y
demás intervinientes en el proceso penal, la ley fijará los términos en que
podrán intervenir las víctimas en el proceso penal y los mecanismos de justicia
restaurativa.
[34] Un ejemplo de esto son entre otros los artículos 43 y 44 de la LV
que consagran garantías de asistencia judicial y para los gastos que generen
los procesos judiciales en que participen.
[35] Sentencia C-782 de 2012.
[36] Negrilla fuera de texto.
[37] C-383 de 1999
[38] Énfasis fuera de texto
[39] “Por la cual se dictan disposiciones para la
reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley,
que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se
dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”.
[40] Sentencia C-575 de 2006, Corte Constitucional “en el entendido que
todos y cada uno de los miembros del grupo armado organizado al margen de la
ley, responden con su propio patrimonio para indemnizar a cada una de las
víctimas de los actos violatorios de la ley penal por los que fueren
condenados; y también responderán solidariamente por los daños ocasionados a
las víctimas por otros miembros del grupo armado al cual pertenecieron”.
[41] Sentencia C- 370 de 2006, Corte Constitucional “en el entendido
que conforme al artículo 30 de la Ley 600 de 2000, y de acuerdo con la exequibilidad condicionada de esa norma declarada mediante
la sentencia C- 228 de 2002, la víctima o los perjudicados pueden acceder
directamente al expediente desde su iniciación, para ejercer los derechos a la
verdad, justicia y reparación”.
[42] Sentencia C-370 de 2006.
[43] Sentencia T-045 de 2010.
[44] Se pueden observar entre otras las sentencias T-025 de 2004, T-045
de 2010, T-1094 de 2007, entre otras.
[45] De otro lado, el establecimiento de esta obligación, se encuentra
en armonía con lo dispuesto en la Constitución Política, con la jurisprudencia
de esta Corporación, con lo establecido en normas de rango legal como la Ley
906 de 2004 y la Ley 975 de 2005, que exigen trato digno y adecuado para las
víctimas de violaciones a los derechos humanos, cuando intervengan en las
causas penales que se adelanten para sancionar a sus victimarios. En esto la
Sala sí coincide con los accionantes, por cuanto del ordenamiento
constitucional y legal vigente, al cual se incorporan estándares
internacionales como la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y
Erradicar la Violencia contra la Mujer, los Principios Fundamentales de
Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso del Poder, así como los
Principios y Directrices Básicos sobre el Derecho de las Víctimas de
Violaciones a las Normas Internacionales de Derechos Humanos y de Derecho
Internacional de los Derechos Humanos a interponer recursos y obtener
reparaciones, es posible colegir la existencia de la obligación aludida.
[46] Mesa de seguimiento al Auto 092 de la Corte Constitucional. Cuarto
Informe de Seguimiento al Auto 092 de la Corte Constitucional: Acceso a la
justicia para mujeres víctimas de violencia sexual. 2011, p. 45. Disponible en:
http://www.dejusticia.org/index.php?modo=interna&tema=justicia_transicional&publicacion=985.
[47] El estudio se basó en 1.080 encuestas realizadas en entidades
pertenecientes a los organismos de control y a los sectores justicia, salud y
educación del Estado. En cada una de las instituciones fueron entrevistadas
personas del nivel directivo, técnico y operativo. Ver: Programa contra
Violencias de Género. Estudio sobre tolerancia social e institucional a la
Violencia Basada en género en Colombia, 20102, p. 81-82. Disponible en:
http://www.programacontraviolenciasdegenero.org/documentos/docum_publicac/prod1/1_Estudio_sobre_tolerancia_social_e_int_a_la_VBG.pdf
[48] De acuerdo con los resultados obtenidos luego de una serie de
encuestas, se encontró “respecto a las características de las mujeres
víctimas de violencia sexual,[que] si
bien sólo el 6% de las/os funcionarios consideran que por lo general las
mujeres víctimas de este tipo de violencia son mujeres bonitas; el 21% dicen
que las mujeres que se visten de manera provocativa se exponen a que las
violen. // Adicionalmente, el 7% de las/os encuestados piensa
que si una mujer no opone resistencia, no se puede decir que fue una
violación. (…). Con un porcentaje similar al promedio anterior 8%,
las/os funcionarios consideran que una violación a una prostituta no es una
violación (…). Y finalmente, sólo el 5% de las funcionarias y
el 18% de los funcionarios consideran que por lo general las mujeres exageran
los hechos de violencia y ninguno de las/os encuestados están de acuerdo con
que algunas agresiones contra las mujeres tienen justificación. // De
lo anterior se puede concluir que si
bien las/os funcionarios no legitiman el
uso de la violencia contra las mujeres, dichos servidores y servidoras ponderan
cierto tipo de características que hacen más propensas a las mujeres a ser
víctimas de las violencias de género. (…) [E]l 12% de las
funcionarias y el 23% los funcionarios piensan que la violencia se
produce porque los hombres deben hacerse respetar. // [E]l 20% de
las/os encuestados consider[a] que todos los hombres
son propensos a ser agresores y el 47% piens[a] que
los violadores son por lo general hombres que no pueden controlar sus instintos
sexuales.
[49] El informe de la Mesa de Seguimiento al Auto 092 cita, entre
otros, el Memorando 0117 de la Fiscalía General de la Nación, cuya
Sección 8.2.iii, se refiere a la “Violencia sexual en el contexto del conflicto
armado”, y que establece medidas específicas con el fin de evitar la revictimización en la obtención de la prueba testimonial de
estos casos. Mesa de seguimiento al Auto 092 de la Corte Constitucional. Cuarto
Informe de Seguimiento al Auto 092 de la Corte Constitucional: Acceso a
la justicia para mujeres víctimas de violencia sexual. 2011. Disponible en:
http://www.dejusticia.org/index.php?modo=interna&tema=justicia_transicional&publicacion=985.
[50] Ibídem.
[51] Ibídem.
[52] Sentencia C-578 de 2002
[53] Artículo 177. Fondo de Reparación. El
artículo 54 de la Ley 975 de 2005 será adicionado con el siguiente
inciso:
Adicionalmente este Fondo estará conformado por las siguientes fuentes:
a) El producto de las multas impuestas a los individuos o a los grupos
armados al margen de la ley en el marco de procesos judiciales y
administrativos;
b) Las contribuciones voluntarias efectuadas por gobiernos,
organizaciones internacionales, particulares, sociedades y otras entidades;
c) Las sumas recaudadas por entidades financieras como resultado de la
opción de donación voluntaria al finalizar las transacciones en cajeros
electrónicos y transacciones por Internet;
d) Las sumas recaudadas por almacenes de cadena y grandes supermercados
por concepto de donación voluntaria de la suma requerida para el redondeo de
las vueltas;
e) El monto de la condena económica de quienes han sido
condenados por concierto para delinquir por organizar, promover, armar o
financiar a grupos armados al margen de la ley.
f) El monto establecido en la sentencia como consecuencia al apoyo
brindado por las empresas que han financiado a grupos armados organizados al
margen de la ley.
[54] [Cita del aparte transcrito] Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre, OAS Res. XXX, aprobada en la Novena
Conferencia Internacional Americana (1948), reimpreso en Documentos Básicos
Concernientes a los Derechos Humanos en el Sistema Interamericano, OEA/Ser.L.V/IL82 doc.6 rev.1 p. 17 (1992). Artículo XVIII.
Derecho de justicia. Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer
valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve
por el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en
perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados
constitucionalmente.
[55] [Cita del aparte transcrito] Declaración Universal de
Derechos Humanos, AG. res. 217 A (III), ONU Doc.
A/810 p. 71 (1948). Artículo 8. Toda persona tiene derecho a un recurso
efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra
actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o
por la ley.
[56] [Cita del aparte transcrito] Ciertas convenciones, como la
Convención contra la Tortura
y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos
o Degradantes, (Adoptada y
abierta a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General de Naciones
Unidas en su resolución 39/46, de 10 de diciembre de 1984), prevén la
reparación de los daños causados a las víctimas. En el artículo 14, esta
convención prevé la obligación de los Estados de velar porque “1. (...) su
legislación garantice a la víctima de un acto de tortura la reparación y el
derecho a una indemnización justa y adecuada, incluidos los medios
para su rehabilitación lo más completa posible. En caso de muerte de la víctima
como resultado de un acto de tortura, las personas a su cargo tendrán derecho a
indemnización. 2. Nada en lo dispuesto en el presente artículo afectará a
cualquier derecho de la víctima o de otra persona a la indemnización que pueda
existir con arreglo a las leyes nacionales.
[57] [Cita del aparte transcrito] Declaración sobre los
principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso
de poder, Adoptada por la Asamblea General en su resolución 40/34, de 29 de
noviembre de 1985. Resarcimiento. 8. Los delincuentes o los
terceros responsables de su conducta resarcirán equitativamente, cuando
proceda, a las víctimas, sus familiares o las personas a su cargo. Ese
resarcimiento comprenderá la devolución de los bienes o el pago por los daños o
pérdidas sufridas, el reembolso de los gastos realizados como consecuencia de
la victimización, la prestación de servicios y la restitución de derechos. 9.
Los gobiernos revisarán sus prácticas, reglamentaciones y leyes de modo que se
considere el resarcimiento como una sentencia posible en los casos penales,
además de otras sanciones penales. 10. En los casos en que se causen daños
considerables al medio ambiente, el resarcimiento que se exija comprenderá, en
la medida de lo posible, la rehabilitación del medio ambiente, la
reconstrucción de la infraestructura, la reposición de las instalaciones
comunitarias y el reembolso de los gastos de reubicación cuando esos daños
causen la disgregación de una comunidad. 11. Cuando funcionarios públicos u
otros agentes que actúen a título oficial o cuasioficial
hayan violado la legislación penal nacional, las víctimas serán resarcidas por
el Estado cuyos funcionarios o agentes hayan sido responsables de los daños
causados. En los casos en que ya no exista el gobierno bajo cuya autoridad se
produjo la acción u omisión victimizadora, el Estado
o gobierno sucesor deberá proveer al resarcimiento de las víctimas. Indemnización 12.
Cuando no sea suficiente la indemnización procedente del delincuente o de otras
fuentes, los Estados procurarán indemnizar financieramente: a) A las víctimas
de delitos que hayan sufrido importantes lesiones corporales o menoscabo de su
salud física o mental como consecuencia de delitos graves; b) A la familia, en
particular a las personas a cargo, de las víctimas que hayan muerto o hayan
quedado física o mentalmente incapacitadas como consecuencia de la
victimización (subrayado fuera de texto).
[58] [Cita del aparte transcrito] Subcomisión de Prevención de
Discriminaciones y Protección de las Minorías de la Comisión de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas, presentó el Informe Final sobre la impunidad de
los autores de violaciones de los derechos humanos (derechos civiles y
políticos), adoptado mediante Resolución 1996/119: “41. A escala individual,
las víctimas, ya se trate de víctimas directas o de familiares o personas a
cargo, deberán disponer de un recurso efectivo. Los procedimientos aplicables
serán objeto de la más amplia publicidad posible. El derecho a obtener
reparación deberá abarcar todos los daños y perjuicios sufridos por la víctima. De
conformidad con el conjunto de principios y directrices sobre el derecho de las
víctimas de violaciones graves a los derechos humanos y al derecho humanitario
a obtener reparación (...) este derecho comprende los tres tipos de medidas
siguientes: a) medidas de restitución (cuyo objetivo debe ser lograr que la
víctima recupere la situación en la que se encontraba antes); b) medidas
de indemnización (que cubran los daños y perjuicios físicos y morales, así como
la pérdida de oportunidades, los daños materiales, los ataques a la reputación
y los gastos de asistencia jurídica); y c) medidas de rehabilitación
(atención médica y psicológica o psiquiátrica). 42. A nivel colectivo, las
medidas de carácter simbólico, en concepto de reparación moral, como el
reconocimiento público y solemne por el Estado de su responsabilidad, las
declaraciones oficiales de restablecimiento de la dignidad de las víctimas, los
actos conmemorativos, los bautizos de vías públicas, y las erecciones de
monumentos facilitan el deber de recordar.”
[59] [Cita del aparte transcrito] Estatuto para el Tribunal
Internacional para el Juzgamiento de personas responsables de graves
violaciones del derecho internacional humanitario cometidas en el territorio de
la antigua Yugoslavia desde 1991, (traducción no oficial) Artículo 22.
Protección de las víctimas y de los testigos. El Tribunal Internacional prevé
en sus reglas de procedimiento y de prueba medidas de protección para
las víctimas y los testigos. Las medidas de protección comprenden,
como mínimo, las audiencias a puerta cerrada y la protección de su identidad.
En desarrollo de esto, en la Regla No. 106 de las Reglas de procedimiento y
prueba para el Tribunal para Yugoslavia, la obligación de reparar a las
víctimas se tramita ante las autoridades nacionales del Estado del cual sea
nacional el condenado y se establece lo siguiente: “(b) Teniendo en cuenta la
legislación nacional relevante, la víctima o quienes actúen en su nombre,
podrán reclamar ante los tribunales nacionales o las autoridades competentes la
compensación a que haya lugar; c) Para efectos de la reclamación de perjuicios,
la decisión del Tribunal en la que se establezca la responsabilidad criminal de
la persona juzgada será definitiva y vinculante.” (subrayado
fuera de texto).
[60] [Cita del aparte transcrito] Estatuto del Tribunal Internacional
de Ruanda. Artículo 14. Reglas de procedimiento y de pruebas. A los efectos de
las actuaciones ante el Tribunal Internacional para Ruanda, los magistrados del
Tribunal Internacional adoptarán las reglas de procedimiento y de pruebas
aplicables a la etapa preliminar del proceso, al juicio propiamente dicho, a
las apelaciones, a la admisión de pruebas, a la protección de las víctimas y testigos
y a otros asuntos pertinentes del Tribunal Internacional para la Ex Yugoslavia,
con las modificaciones que estimen necesarias. Artículo 19. Iniciación y
tramitación del juicio. 1. La Sala de Primera Instancia deberá velar porque el
procedimiento sea justo, expedito y que se tramite de conformidad con las
normas de procedimiento y de pruebas, con pleno respeto de los derechos del
acusado y con la consideración debida a la protección de las víctimas y
los testigos. Artículo 21. Protección de las víctimas y de los testigos. El
Tribunal Internacional para Ruanda, adoptará disposiciones, en sus reglas de
procedimiento y de prueba medidas de protección para las víctimas y
los testigos. Las medidas de protección comprenden, como mínimo, las audiencias
a puerta cerrada y la protección de su identidad. (subrayado
fuera de texto). En 1996, el gobierno de Ruanda adoptó la Ley Orgánica sobre la
Organización de Acusaciones de Ofensas que constituyan Crímenes de Genocidio o
Crímenes contra la Humanidad (Ley Orgánica No. 08 de 1996), en la cual se
establecen instrumentos para compensar a las víctimas de tales crímenes Ver. Corrin Melanie
K. Compensation of Victims Unnamed in an Indictment, enwww.nesl.edu/center/wcmemos/2001/corrin.pdf
Ver también Bassiouni, Chrif, The Right to Restitution Compensation and
Rehabilitation for Victims of Gross Violations os
Human Rights and Fundamental Freedoms, Final Report of the Special Rapporteur, presentado ante la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas,
U.N. Doc.E/CN.4/2000/62 (2000).
[61] [Cita del aparte transcrito] Organización de Naciones Unidas,
Consejo de Seguridad, la Resolución 827 estableció lo siguiente: “el Tribunal
adelantará sus funciones, sin perjuicio del derecho de las víctimas a buscar, a
través de medios apropiados, la compensación por los daños causados como
resultado de violaciones al derecho internacional humanitario”.
[62] [Cita del aparte transcrito] Ley 742 de 2002, por la cual se
aprueba el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, aprobado el 17 de
julio de 1998 por la Conferencia Diplomática de Plenipotenciarios de las
Naciones Unidas sobre el establecimiento de una corte penal internacional.
(A/CONF.183/9, 17 de julio de 1998.)Artículo 75. Reparación a
las víctimas. 1. La Corte establecerá principios aplicables a la
reparación, incluidas la restitución, la indemnización y la rehabilitación, que
ha de otorgarse a las víctimas o a sus causahabientes. Sobre esta base, la
Corte, previa solicitud o de oficio en circunstancias excepcionales, podrá
determinar en su decisión el alcance y la magnitud de los daños, pérdidas o
perjuicios causados a las víctimas o a sus causahabientes, indicando los
principios en que se funda. 2. La Corte podrá dictar directamente una
decisión contra el condenado en la que indique la reparación adecuada que
ha de otorgarse a las víctimas, incluidas la restitución, la indemnización y la
rehabilitación. Cuando proceda, la Corte podrá ordenar que la indemnización
otorgada a título de reparación se pague por conducto del Fondo Fiduciario
previsto en el artículo 79. 3. La Corte, antes de tomar una decisión con
arreglo a este artículo, tendrá en cuenta las observaciones formuladas por el
condenado, las víctimas, otras personas o Estados que tengan un interés, o las
que se formulen en su nombre. 4. Al ejercer sus atribuciones de
conformidad con el presente artículo, la Corte, una vez que una persona sea
declarada culpable de un crimen de su competencia, podrá determinar si, a fin
de dar efecto a una decisión que dicte de conformidad con este artículo, es
necesario solicitar medidas de conformidad con el párrafo 1 del artículo 93. 5.
Los Estados Partes darán efecto a la decisión dictada con arreglo a este
artículo como si las disposiciones del artículo 109 se aplicaran al presente
artículo. 6. Nada de lo dispuesto en el presente artículo podrá interpretarse
en perjuicio de los derechos de las víctimas con arreglo al derecho interno o
el derecho internacional. Artículo 79. Fondo
fiduciario. 1. Por decisión de la Asamblea de los Estados Partes se
establecerá un fondo fiduciario en beneficio de las víctimas de crímenes de la
competencia de la Corte y de sus familias. 2. La Corte podrá ordenar que las
sumas y los bienes que reciba a título de multa o decomiso sean transferidos al
Fondo Fiduciario. 3. El Fondo Fiduciario será administrado según los criterios
que fije la Asamblea de los Estados Partes.
[63] [Cita del aparte transcrito] De conformidad con el artículo 63.1
de la Convención Americana de Derechos Humanos, Artículo 63.1. “Cuando decida
que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la
Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o
libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se
reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la
vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la
parte lesionada.”
[64] [Cita del aparte transcrito] Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Caso Velásquez Rodríguez. Interpretación de la Sentencia de
Indemnización Compensatoria (Art. 67 Convención Americana sobre Derechos
Humanos), Sentencia de 17 de agosto de 1990, Serie C, No. 9, párr. 27.
[65] [Cita del aparte transcrito] Los daños punitivos o ejemplarizantes
han sido reconocidos en los sistemas de common law, y tienen como finalidad sancionar a quien sea
encontrado responsable a pagar, además del daño causado directamente a las
víctimas, una indemnización por el daño causado a la sociedad al haber actuado
con excesiva violencia, maldad, temeridad, o con la intención expresa de causar
daño. Este tipo de daños se reconocen, por ejemplo, en los Estados Unidos, en
Canadá, en Australia, en Filipinas, en Nueva Zelandia, en Suráfrica y en
Inglaterra. En los Estados Unidos, solo cuatro estados prohíben expresamente el
reconocimiento de daños punitivos: Louisiana,
Massachusetts, Nebraska, y Washington. Ver McCoy
v. Arkansas Natural Gas Co., 175 Louisiana 487, 498,
143 So. 383, 385-86 (que prohíbe el reconocimiento de daños punitivos que no
hayan sido expresamente autorizados por el legislador), cert. denied, 287
U.S. 661 (1932); City of Lowell v. Massachusetts Bonding
& Ins. Co., 313 Mass.
257, 269, 47 N.E.2d 265, 272 (1943) (que prohíbe el reconocimiento de daños
punitivos no establecidos por ley); Abel v. Conover,
170 Neb. 926, 104 N.W.2d 684 (1960) (que señala que
la Constitución estatal prohíbe el reconocimiento de daños punitivos);
Spokane Truck & Dray
Co. v. Hoefer, 2 Wash. 45,
25 P. 1072 (1891) (que rechaza el reconocimiento de daños punitivos por
considerar que constituían una doble reparación y eran opresivos). Ver Pace,
Kimberly. Recalibrating the Scales of Justice through national punitive damage
reform. En 46 American University Law Review, Junio,
1997, p. 1573 –1637. Ver también
BMW of North America., Inc. v Gore, 116 S. Ct. 1589 (1996),
TXO Prod. Corp. v. Alliance Resources Corp., 509 U.S. 443 y ss (1993); Engle R.J. v Reynolds Tobacco Co, No. 94-08273
(Florida, Circuit Court, Julio 14, 2000).
[66] [Cita del aparte transcrito] Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 17 de agosto de 1990, Serie C
No. 9, párrs. 37 –38. Caso Godinez
Cruz, Sentencia de 21 e julio de 1989, Serie C, No.
8, párrs. 35-36.
[67] [Cita del aparte transcrito] Ver entre otros, Corte Interamericana
de Derechos Humanos, Caso El Amparo, Reparaciones, Sentencia de 14 de
septiembre de 1996, Serie C No. 28, párr. 16; Caso Neira Alegría y otros,
Reparaciones, Sentencia de 19 de septiembre de 1996, Serie C No. 29, párr. 38;
Caso Caballero Delgado y Santana, Reparaciones, Sentencia de 29 de enero de
1997, Serie C No. 31, párr. 17.
[68] [Cita del aparte transcrito] Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Caso Aloeboetoe y otros, Reparaciones,
Sentencia de 10 de septiembre de 1993, Serie C No. 15, párr. 15. Caso Velásquez
Rodríguez, Sentencia de 17 de agosto de 1990, Serie C No. 9, párrs. 27 –28. Caso Godinez Cruz,
Sentencia de 21 e julio de 1989, Serie C, No. 8, párrs. 36-37. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte
Interamericana para el cálculo de la indemnización del lucro cesante se debe
tener en cuenta la expectativa probable de vida, si el destinatario de la
indemnización es la misma víctima, y si ésta fue afectada con incapacidad total
y absoluta.
[69] [Cita del aparte transcrito] Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 17 de agosto de 1990, Serie C
No. 9, párrs. 50-51. Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Caso Aloeboetoe y otros, Reparaciones,
Sentencia de 10 de septiembre de 1993, Serie C No. 15, párr. 74-77.
[70] [Cita del aparte transcrito] Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Caso Aloeboetoe y otros, Reparaciones,
Sentencia de 10 de septiembre de 1993, Serie C No. 15, párr. 86. Caso Velásquez
Rodríguez, Sentencia de 17 de agosto de 1990, Serie C No. 9, párrs. 27 –28. Caso Godinez Cruz,
Sentencia de 21 e julio de 1989, Serie C, No. 8,
párr. 86. Caso Caballero Delgado y Santana, Sentencia de 29 de enero de 1997,
Serie C No. 31, párrs. 48-51.
[71] [Cita del aparte transcrito] Resolución (77) 27, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo
de Europa el 28 de
septiembre de 1977. sobre indemnización a las Víctimas
del Delito. En esta resolución, se recomendó a los gobiernos de los Estados
miembros adoptar las siguientes medidas para garantizar la reparación a las
víctimas: “1. Cuando la reparación no pueda efectuarse de otra forma, el Estado
deberá contribuir a la indemnización de: a) Toda persona que haya sufrido
graves lesiones físicas como consecuencia de una infracción, b) Todos
aquellos que estuvieran a cargo de la persona que hubiere resultado muerta como
consecuencia de una infracción; 2. Por lo que respecta a la
infracción penal que haya provocado el perjuicio físico, todos los actos de
violencia intencionados deberán al menos estar cubiertos, aun en el caso de que
no sea posible perseguir al autor; 3. El resarcimiento podrá efectuarse ya sea
en el marco de la seguridad social, ya sea mediante el establecimiento de un
régimen específico de indemnización, ya sea recurriendo al seguro; 4. El
resarcimiento deberá tener en cuenta la naturaleza y las consecuencias del
perjuicio; 5. Por razones prácticas o económicas, el resarcimiento deberá
cubrir, según los casos, como mínimo la pérdida de la renta anterior y futura,
el aumento de las cargas, los gastos médicos, los gastos de rehabilitación médica
y profesional, así como los gastos funerarios; 6.Por razones prácticas o
económicas, el resarcimiento podrá tener un mínimo o un máximo. Podrá asimismo
fijarse un valor en función del grado de incapacidad y de baremos. La concesión
de una indemnización podrá limitarse a las víctimas que se hallen en una
situación económica grave; 7. El resarcimiento podrá consistir en un capital o
una renta; 8. En casos urgentes, el resarcimiento deberá incluir la posibilidad
de conceder una provisión, cuando se prevea que la terminación de la
indemnización puede demorarse; 9. Para evitar un doble resarcimiento, toda
cantidad percibida o susceptible de ser recibida de otras fuentes, por ejemplo
del delincuente, de la seguridad social o de un seguro privado, podrá deducirse
o podrá exigirse el reembolso de la misma; 10. El estado podrá subrogarse a la
víctima para el ejercicio de sus derechos, en la medida de lo posible, sin
obstaculizar la reinserción social del delincuente; 11. Podrá reducirse o
suprimirse el resarcimiento teniendo en cuenta la actitud de la víctima y sus
relaciones con el autor y su entorno; 12. Salvo convenio especial, el
resarcimiento corresponderá al Estado en cuyo territorio - incluidos barcos y
aviones- se hubiere cometido la infracción; (...).”
[72] [Cita del aparte transcrito] Convención Europea de 24 de noviembre
de 1983, sobre la compensación a las víctimas de delitos violentos. El Consejo
de Europa también ha expedido normas y recomendaciones relativas a los derechos
de las víctimas de estos delitos.
[73] [Cita del aparte transcrito] Recomendación (85) 11, adoptada por
el Comité de Ministros del Consejo de Europa, el 28 de junio de 1985, sobre la
posición de la víctima en el marco del derecho penal y del proceso penal, donde
se recomendó, entre otras cosas, lo siguiente: “9. La víctima debería
ser informada: de la fecha y del lugar del juicio relativo a las
infracciones que le han perjudicado; de las posibilidades de obtener la
restitución y la reparación en el seno del proceso penal y de lograr
el beneficio de asistencia o de asesoramiento jurídico; de las condiciones en
las que podrá conocer las resoluciones que se pronuncien. 10. El
Tribunal penal debería poder ordenar la reparación por parte del delincuente a
favor de la víctima. A este efecto deberían suprimirse los actuales límites de
jurisdicción y las demás restricciones e impedimentos de orden técnico que
obstaculizan que esta posibilidad sea realidad de modo general. 11.
La reparación, en la legislación, debería poder constituir bien una pena, bien
un sustitutivo de la pena o bien ser objeto de resolución al mismo tiempo que
la pena. 12. Todas las informaciones útiles sobre las lesiones y los daños
sufridos por la víctima deberían ser sometidas a la jurisdicción para que
pudiera, en el momento de fijar la naturaleza y el quantum de la sanción, tomar
en consideración: la necesidad de reparación del perjuicio sufrido por la
víctima; cualquier acto de reparación o de restitución efectuado por el
delincuente o cualquier esfuerzo sincero del mismo en este sentido. 13. Debería
darse una gran importancia a la reparación por el delincuente del perjuicio
sufrido por la víctima cuando la jurisdicción pueda, entre otras modalidades,
añadir condiciones de orden pecuniario a la resolución que acuerda un
aplazamiento o una suspensión de la pena o una puesta a prueba o cualquier otra
medida similar.” (subrayado fuera de texto).
[74] Recomendación (87)
21, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 17 de
septiembre de 1987, sobre la asistencia a las víctimas y la prevención de la
victimización, se recomendó a los Estados tomar las siguientes acciones a favor
de las víctimas de hechos punibles: (...) 4. “Velar por que las víctimas y sus familias,
en especial las más vulnerables, reciban en particular: - Una ayuda urgente
para afrontar las necesidades inmediatas, incluida la protección contra la
venganza del delincuente; - Una ayuda continuada, médica, psicológica, social y
material; - Consejos para evitar una nueva victimización; -Información sobre
los derechos de la víctima; -Asistencia a lo largo del proceso penal en el
respeto de la defensa; - Asistencia a fin de obtener la reparación
efectiva del perjuicio por parte del propio delincuente y los pagos de los
aseguradores o de cualquier otro organismo, y cuando sea posible, la
indemnización del Estado” (subrayado fuera de texto).
[75] Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, 2000
O.J. (C 364) 1, en vigor desde Dic. 7, 2000.
Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial. Artículo 47. “Toda
persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión
hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las
condiciones establecidas en el presente artículo. Toda persona tiene derecho a
que su causa sea oída equitativa y públicamente y dentro de un plazo razonable
por un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley. Toda
persona podrá hacerse aconsejar, defender y representar. Se
prestará asistencia jurídica gratuita a quienes no dispongan de recursos
suficientes siempre y cuando dicha asistencia sea necesaria para garantizar la
efectividad del acceso a la justicia.”
[76] [Citado por los demandantes y algunos intervinientes] ONU, Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas
de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y
de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer
recursos y obtener reparaciones, Doc. E/CN.4/2005/59, Documento aprobado por
la Asamblea General de las Naciones Unidas Mediante resolución 60/147 del 16 de
diciembre de 2005. Principio 18.
[77] Ibíd.
[78] Sentencia T-1094 de 2007.
[79] ABRIL STOFFELS Ruth, “La asistencia humanitaria en los conflictos
armados”, Cruz Roja Española, Centro de Estudios de Derecho Internacional
Humanitario, Tirant Monografías No. 193, Valencia, 2001.
[80] Artículo 55 de la IV Convención de Ginebra de 1949 y artículo 18
del Protocolo II adicional de 1977.
[81] Ver el Principio 25.3 de los Principios Rectores según el cual
“Todas las autoridades competentes concederán y facilitarán el paso libre de la
asistencia humanitaria y permitirán a las personas que prestan esa asistencia
un acceso rápido y sin obstáculos a los desplazados internos.” Además, ver el
artículo 18 del Protocolo II adicional a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949.
[82] Sentencia C-255 de 2003.
[83] Resolución 46/182 de la Asamblea General 78 ª sesión plenaria del
19 de diciembre 1991 la cuál condujo a la creación del Departamento de Asuntos
Humanitarios (DHA) y al fortalecimiento de la coordinación de la ayuda
humanitaria emergencia de las Naciones Unidas.
[84] Así lo establecen también, en favor de la población víctima de
desplazamiento forzado, los Principios Rectores redactados por Francis Deng: “Principio 24: 1. La asistencia humanitaria
se prestará de conformidad con los principios de humanidad,
imparcialidad y sin discriminación alguna”.
[85] PICTET, Jean, “Desarrollo y Principios del Derecho Internacional
Humanitario”, Instituto Henry Dunant, Comité
Internacional de la Cruz Roja, Tercera reimpresión, Bogotá. 2001.
[86] Military and
Paramilitary Activities in and against Nicaragua, Op. cit. (nota 5), pp. 124-125, párrs. 242-243.
[87] El artículo 20 del Decreto Reglamentario 2569 de 2000 entendió a
su vez que la ayuda humanitaria de emergencia consistía en esa “ayuda
temporaria e inmediata encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a
la población desplazada, a fin de mitigar las necesidades básicas en
alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento, transporte de
emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública”, definición
que también se encuentra contemplada en la Ley 387 de 1997 y el Decreto 250 de
2007
[88] Ley 1448 de 2011. Artículo 13. Enfoque Diferencial. El
principio de enfoque diferencial reconoce que hay poblaciones con
características particulares en razón de su edad, género, orientación sexual y
situación de discapacidad. Por tal razón, las medidas de ayuda humanitaria,
atención, asistencia y reparación integral que se establecen en la presente
ley, contarán con dicho enfoque.
El Estado ofrecerá especiales garantías y medidas de protección a los
grupos expuestos a mayor riesgo de las violaciones contempladas en el artículo
3° de la presente Ley tales como mujeres, jóvenes, niños y niñas, adultos
mayores, personas en situación de discapacidad, campesinos, líderes sociales,
miembros de organizaciones sindicales, defensores de Derechos Humanos y
víctimas de desplazamiento forzado.
Para el efecto, en la ejecución y adopción por parte del Gobierno
Nacional de políticas de asistencia y reparación en desarrollo de la presente
ley, deberán adoptarse criterios diferenciales que respondan a las
particularidades y grado de vulnerabilidad de cada uno de estos grupos
poblacionales.
Igualmente, el Estado realizará esfuerzos encaminados a que las medidas
de atención, asistencia y reparación contenidas en la presente ley, contribuyan
a la eliminación de los esquemas de discriminación y marginación que pudieron
ser la causa de los hechos victimizantes.
[89] Artículo 13 de la Ley 1448 de 2011.
[90] Sentencia C-914 de 2010.
[91] Sentencias T-690A de 2009 y T-585 de 2009.
[92] Sentencia T-025 de 2004.
[93] Principio 2: “1. Estos
Principios serán observados por todas las autoridades, grupos y personas independientemente
de su condición jurídica y serán aplicados sin distinción alguna. La
observancia de estos Principios no afectará a la condición jurídica de las
autoridades, grupos o personas involucradas. 2. Estos Principios no
podrán ser interpretados de una forma que limite, modifique o menoscabe las
disposiciones de cualquier instrumento internacional de derechos humanos o de
derecho humanitario o los derechos concedidos a la persona por el derecho
interno. En particular, estos Principios no afectarán al derecho de solicitar y
obtener asilo en otros países.”
[94] Principio 4: “1. Estos
Principios se aplicarán sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma,
religión o creencia, opinión política o de cualquier otra índole, origen
nacional, étnico o social, condición jurídica o social, edad, discapacidad,
posición económica, nacimiento o cualquier otro criterio similar. 2. Ciertos
desplazados internos, como los niños, especialmente los menores no acompañados,
las mujeres embarazadas, las madres con hijos pequeños, las mujeres cabeza de
familia, las personas con discapacidades y las personas de edad, tendrán
derecho a la protección y asistencia requerida por su condición y a un
tratamiento que tenga en cuenta sus necesidades especiales.”
[95] Principio 9: “Los
Estados tienen la obligación específica de tomar medidas de protección contra
los desplazamientos de pueblos indígenas, minorías, campesinos, pastores y
otros grupos que tienen una dependencia especial de su tierra o un apego
particular a la misma.”
[96] Sentencia T-690A de 2009.
[97] T-702 de 2012.
[98] Auto 099 de 2013.
[99] Ibídem
[100] Estas interpretaciones efectuadas por la
Corte se hicieron con base en lo dispuesto en la Ley 387 de 1997 que
regula la ayuda humanitaria para la población desplazada, y que es
concordante con el artículo 64 de la Ley 1448 de 2011.
[101] Sentencias T-285 de 2008 y T-364 de 2008.
[102] Sentencia T-025 de 2004.
[103] Esta expresión debe ser entendida en el marco de lo dispuesto por
la jurisprudencia de esta Corporación en materia de reparaciones. Sobre la no
confusión entre las medidas de reparación y la ayuda humanitaria, en la
sentencia T-1094 de 2007 se dijo que las medidas de asistencia y atención
humanitaria no tienen el carácter de indemnización ni de reparación a las
víctimas, guardan solamente una finalidad asistencial pues se encuentran
dirigida a mejorar las condiciones mínimas de existencia de las víctimas que
tienen su fuente en el principio de solidaridad.
[104] C-278 de 2007
[105] Mediante esta sentencia, la Corte consideró que “En
consecuencia, sobre los apartes del decreto que reglamentó la ayuda humanitaria
de emergencia que reproducen o remiten directamente a la disposición que fue
declarada inconstitucional, operó la pérdida de fuerza ejecutoria, en razón a
que los fundamentos jurídicos en los que se basaba [art. 15 de la Ley 387 de
1997] fueron declarados inconstitucionales. De tal forma que Acción Social
deberá abstenerse de darle cumplimiento a estas normas so pena de incurrir en
una vía de hecho”
[106] Artículo 20. De la atención humanitaria de emergencia.
Se entiende por atención humanitaria de emergencia la ayuda temporaria e
inmediata encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población
desplazada, a fin de mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud,
atención sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat
interno y salubridad pública. Se tiene derecha a la atención humanitaria de
emergencia por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente
por otros tres (3) meses más.
[107] Artículo 21. Prórroga de la atención humanitaria de
emergencia. A juicio de la Red de Solidaridad Social y de manera excepcional,
se podrá prorrogar la atención humanitaria de emergencia hasta por un término
de tres (3) meses al tenor del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997,
y lo previsto en el inciso segundo del artículo anterior, de acuerdo con la
disponibilidad presupuestal y atendiendo criterios de vulnerabilidad,
solidaridad, proporcionalidad e igualdad.
[108] Sentencia T-297 de 2008.
[109] Artículo 28.6 de la Ley 1448 de 2011.
[110] Principio No. 9 de los Principios Rectores de
los Desplazamientos Internos.
[111] Sentencias T-297 de 2008; T-560 de 2008;
T-868 de 2008; T-451 de 2008 y T-586 de 2009.
[112] Sentencias T-560 d 2008; T-688 de 2007 y T856
de 2011.
[113] Sentencia T-856 de 2011.
[114] Sentencias T-868 de 2008; T-856 de 2011;
[115] Ver sentencia T-856 de 2011 (Adultos mayores).
[116] Auto 092 de 2008, Auto 006 de 2009, entre otros.
[117] Auto 011 de 2009.
[118] Artículo 64 de la Ley 1448 de 2011.
[119] Esta Corporación en Auto 099 de 2013, al referir informe de la
mesa de trabajo de Bogotá sobre Desplazamiento Interno de la “Asociación de
Mujeres en Situación de Desplazamiento Forzado Yo Mujer”, pudo verificar que “la
demora en la entrega de la ayuda humanitaria y de su prórroga en ocasiones
sobrepasa el año, incluso se prolonga hasta dos”
[120] En Auto 099 de 2013, la Sala Especial de Seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004 pudo concluir que esta situación se presenta a lo largo
y ancho del país en los municipios de Arauca, Tame, Saravena y Arauquita
(Departamento de Arauca), y en los departamentos del Cauca, Putumayo, Meta, con
el Magdalena Medio, Medellín, Neiva y Bogotá.
[121] “Apuntes sobre lineamientos generales de política pública de
atención humanitaria para la población desplazada”. Comisión de Seguimiento a
las políticas públicas sobre desplazamiento forzado, Bogotá, junio 30 de 2009.
[122] Auto 099 de 2013 refiriéndose al “Informe de Resultados de
la Visita Administrativa y Seguimiento y Control Preventivo al Departamento del
Cauca, Procuraduría General de la Nación, 11 de noviembre de 2011”.
[123] C-639 de 2002, entre otras.
[124] Conviene señalar que esta Corte ha reconocido que del mandato
constitucional trascrito se derivan tres garantías fundamentales: el derecho a la intimidad, buen nombre y habeas data. Sentencia T-729 de
2002.
[125] Sentencia T-916 de 2008.
[126] Sentencia T-787 de 2004. Así, por ejemplo, en la sentencia C-660
de 2000, a propósito del derecho a la intimidad respecto de la relación entre
cónyuges, esta Corporación señaló: “El régimen constitucional de
la familia, cuya piedra angular es el artículo 42, en concordancia con el
artículo 5°, busca hacer de esta institución el ámbito adecuado para que dentro
de un clima de respeto, no violencia, e igualdad, sus integrantes puedan
desarrollarse a plenitud como seres humanos, con la garantía de intimidad que
permita el transcurso de la dinámica familiar sin la intromisión de terceros.
Busca, así mismo, lograr un equilibrio entre la estabilidad necesaria para el
desarrollo de sus miembros con la dignidad y el libre desarrollo de la
personalidad a que tienen derecho cada uno de sus integrantes, aspecto éste
donde cobra especial importancia la existencia de un ambiente de respeto por
cada persona y de libre expresión de los afectos y emociones. Porque la Constitución Nacional reconoce en la familia una
institución esencialmente dinámica y vital, donde cobran especial importancia
los derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad, la libertad
de conciencia, el derecho a la intimidad”.
[127] Cfr. Sentencia C-470 de 2011.
[128] Sentencia C-417 de 2009.
[129] Sentencia T-787 de 2004.
[130] Sentencia T-066 de 1998.
[131] Artículos 23 a 25.
[132] Artículo 82. Solicitud de restitución o formalización por parte
de la unidad administrativa especial de gestión de restitución de tierras
despojadas. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas podrá solicitar al Juez o Magistrado la
titulación y entrega del respectivo predio incluido en el registro de tierras
despojadas a favor del titular de la acción y representarlo en el proceso.
Parágrafo. Los titulares de la acción pueden tramitar en forma colectiva las
solicitudes de restitución o formalización de predios registrados en la Unidad,
en las cuales se dé uniformidad con respecto a la vecindad de los bienes
despojados o abandonados, el tiempo y la causa del desplazamiento.
[133] Artículo 83. Solicitud de restitución o formalización por parte
de la víctima. Cumplido el requisito de procedibilidad a que se
refiere el artículo 76, el despojado podrá dirigirse directamente al Juez o
Magistrado, según lo dispuesto en el artículo 79, mediante la presentación
de demanda escrita u oral, por sí misma o a través de apoderado.
[134] Artículo 84. Contenido de la solicitud. La solicitud
de restitución o formalización deberá contener:
a) La identificación del predio que deberá contener como mínimo los
siguientes datos: la ubicación, el departamento, municipio, corregimiento o
vereda, la identificación registral, número de la matrícula inmobiliaria e
identificación catastral, número de la cédula catastral.
b) La constancia de inscripción del predio en el registro de tierras
despojadas.
c) Los fundamentos de hecho y de derecho de la solicitud.
d) Nombre, edad, identificación y domicilio del despojado y de su núcleo
familiar, o del grupo de personas solicitantes, según el caso.
e) El certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria que
identifique registralmente el predio.
f) La certificación del valor del avalúo catastral del predio.
Parágrafo 1o. Se garantizará la gratuidad a favor de las víctimas, de los
trámites de que trata el presente artículo, incluyendo la exención del arancel
judicial a que se refiere la Ley1394 de 2010.
Parágrafo 2o. En los casos en que no sea posible allegar con la solicitud los
documentos contenidos a literales e) y f) del presente artículo, se podrán
acreditar por cualquiera de los medios de prueba admisibles señalados en el
Código de Procedimiento Civil su calidad de propietario, poseedor u ocupantede
las tierras objeto de restitución.
[135] Artículo 85. Trámite de la solicitud. La sustanciación
de la solicitud estará a cargo del Juez o Magistrado según el caso, a quien
corresponderá por reparto que será efectuado por el Presidente de la Sala el
mismo día, o a más tardar el siguiente día hábil. El Juez o Magistrado tendrá
en consideración la situación de vulnerabilidad manifiesta de las víctimas para
considerar la tramitación preferente de sus reclamaciones.
[136] Artículo 86. Admisión de la solicitud. El auto que
admita la solicitud deberá disponer:
a) La inscripción de la solicitud en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos indicando el folio de matrícula inmobiliaria y la orden
de remisión del oficio de inscripción por el registrador al Magistrado, junto
con el certificado sobre la situación jurídica del bien, dentro de los cinco
(5) días siguientes al recibo de la orden de inscripción.
b) La sustracción provisional del comercio del predio o de los predios
cuya restitución se solicita, hasta la ejecutoria de la sentencia.
c) La suspensión de los procesos declarativos de derechos reales sobre
el predio cuya restitución se solicita, los procesos sucesorios, de embargo,
divisorios, de deslinde y amojonamiento, de servidumbres, posesorios de
cualquier naturaleza, de restitución de tenencia, de declaración de pertenencia
y de bienes vacantes y mostrencos, que se hubieran iniciado ante la justicia
ordinaria en relación con el inmueble o predio cuya restitución se solicita,
así como los procesos ejecutivos, judiciales, notariales y administrativos que
afecten el predio, con excepción de los procesos de expropiación.
d) La notificación del inicio del proceso al representante legal del
municipio a donde esté ubicado el predio, y al Ministerio Público.
e) La publicación de la admisión de la solicitud, en un diario de amplia
circulación nacional, con inclusión de la identificación del predio y los
nombres e identificación de la persona y el núcleo familiar del despojado o de
quien abandonó el predio cuya restitución se solicita, para que las personas
que tengan derechos legítimos relacionados con el predio, los acreedores con
garantía real y otros acreedores de obligaciones relacionadas con el predio,
así como las personas que se consideren afectadas por la suspensión de procesos
y procedimientos administrativos comparezcan al proceso y hagan valer sus
derechos.
Parágrafo. Adicionalmente el Juez o Magistrado en este auto o en cualquier
estado del proceso podrá decretar las medidas cautelares que considere pertinentes
para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se estuviere causando
sobre el inmueble.
[137] Artículo 87. Traslado de la solicitud. El traslado de
la solicitud se surtirá a quienes figuren como titulares inscritos de derechos
en el certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria donde esté
comprendido el predio sobre el cual se solicite la restitución y a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas cuando
la solicitud no haya sido tramitada con su intervención.
Con la publicación a que se refiere el literal e) del artículo anterior
se entenderá surtido el traslado de la solicitud a las personas indeterminadas
que consideren que deben comparecer al proceso para hacer valer sus derechos
legítimos y a quienes se consideren afectados por el proceso de restitución.
Cumplidas las anteriores formalidades sin que los terceros determinados
se presenten, se les designará un representante judicial para el proceso en el
término de cinco (5) días.
[138] Al respecto ver: Artículos 86 y 87 del Código
de Procedimiento Civil.
[139] C-124 de 2011