Sentencia
C-459/04
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN LA CONSTITUCION POLITICA
ORGANIZACION INSTITUCIONAL-Naturaleza/PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Delimitación
de relaciones entre habitantes y autoridades y el ejercicio de las acciones/PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES-Determinación del contenido propio de otras cláusulas
superiores más particulares
CONSTITUCION POLITICA-Modelo ético
El itinerario jurisprudencial de
esta Corporación ofrece significativas expresiones que contribuyen ampliamente
a la concreción de una respuesta constitucional, cual es la de que nuestro
ordenamiento supremo no acoge un modelo ético privilegiado; antes bien, sobre
la base del pluralismo y del respeto a la diferencia las instituciones
colombianas están abiertas a todas las posibilidades éticas, con la
indefectible condición de que las potenciales manifestaciones éticas sean
compatibles para con la existencia y desarrollo de los derechos fundamentales.
PRINCIPIO DE
SOLIDARIDAD-Deber
en cabeza del Estado y de los habitantes del país
En esta dimensión el principio de la
solidaridad se despliega como un deber que pesa en cabeza del Estado y de todos
los habitantes del país. Yendo en el
primer caso de lo público hacia lo privado, a tiempo que en el segundo del
núcleo familiar hacia el ámbito social, en una suerte de concatenaciones
dialécticas que deben tener siempre a la persona como razón y fin último. El
deber de solidaridad en cabeza del Estado Social de Derecho es inherente a su
existencia y cualificación en la esfera de cumplimiento de sus fines
esenciales, al paso que en cabeza de los particulares el deber de solidaridad
es exigible en los términos de ley.
SOLIDARIDAD-Valor constitucional/SOLIDARIDAD-Dimensiones
como fundamento de la organización política
Ha sostenido esta Corporación que la
solidaridad es un valor constitucional que en cuanto fundamento de la
organización política presenta una triple dimensión, a saber: (i) como una pauta de comportamiento conforme
a la cual deben obrar las personas en determinadas ocasiones; (ii) como un
criterio de interpretación en el análisis de las acciones u omisiones de los
particulares que vulneren o amenacen los derechos fundamentales; (iii) como un
límite a los derechos propios.
SOLIDARIDAD-Deber derecho
SOLIDARIDAD-Expresiones
múltiples
SOLIDARIDAD-Puede
ser inducida, promocionada, patrocinada, premiada y estimulada por el Estado
Teniendo la solidaridad tanto
móviles para su ocurrencia, no es de esperar que ella siempre despunte por
generación espontánea, dado que, si bien la espontaneidad para dar de sí a
quien lo necesita es una importante fuente de solidaridad, es de reconocer que
ésta puede ser válidamente inducida, promocionada, patrocinada, premiada y
estimulada por el Estado en orden a la materialización y preservación de
determinados bienes jurídicos de especial connotación social. Lo cual encuentra arraigo constitucional en
el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues
la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean cual
coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones entre
los particulares y las autoridades públicas.
NORMAS SOBRE DEBERES Y SU CUMPLIMIENTO-Alcance
MANDATO DE LA LEY-Cumplimiento
DEBERES-Imposición/DEBERES-Existencia
y exigibilidad/DEBERES-Validez y eficacia
ACCIONES DE LA PERSONA-Realización/INTERES DE LA PERSONA-Sentidos
EGOISMO, ALTRUISMO Y BENEVOLENCIA-Distinciones
INTERES PERSONAL E INTERES PUBLICO-Coexistencia
INTERES PERSONAL E INTERES PUBLICO-Sincronía/ACCIONES DEL INDIVIDUO-Modelos/VALORES
FUNDAMENTALES DE LA COMUNIDAD-Concurrencia de múltiples voluntades
benevolentes/PREVALENCIA DEL INTERES PUBLICO-Edificación sin anular
legítimos intereses de particulares
ACCION POPULAR-Naturaleza,
sentido y alcance
ACCION POPULAR Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, DE
NULIDAD SIMPLE O DE CUMPLIMIENTO-No
equiparables
Las
acciones populares de que trata el artículo 88 superior constituyen un mundo
diferente al de las acciones de inconstitucionalidad, de nulidad simple o de
cumplimiento. Bastando al efecto
observar la jerarquía jurídica de la norma que se aduce como violada en cada una
de tales acciones, al igual que el sentido de cada censura y las normas y actos
que se comparan en las respectivas hipótesis jurídicas. De suerte tal que al no ser equiparables
dichas acciones, bien pueden soportar un tratamiento distinto por parte del
legislador y de los operadores jurídicos.
ACCION POPULAR-Deber
de solidaridad y estímulo del ejercicio
Las acciones populares combinan el
deber de solidaridad que a todas las personas les atañe, con la potestad del
Estado para inducir, promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular
el ejercicio de tales acciones en orden a la materialización y preservación de
determinados bienes jurídicos de especial connotación social. Lo cual encuentra arraigo constitucional en
el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues,
según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean
cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones
entre los particulares y las autoridades públicas. Es decir, respetando el
pensamiento que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer efectivo su deber
de solidaridad, el Congreso prevé un estímulo que resulta válido frente a la
efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos. De suerte tal que, a
tiempo que el demandante reporta un beneficio para sí, la sociedad misma se
siente retribuida con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses
colectivos.
COLABORACION CON LA JUSTICIA-Incentivo con estímulos económicos
ACCION POPULAR-Incentivo
económico
MODALIDAD DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Preservación
ACCION POPULAR SOBRE MORAL ADMINISTRATIVA-Incentivo económico
ACCION POPULAR-Persona
que debe pagar monto del incentivo no decretado por el juez
La
Corte se pregunta ahora: ¿quién debe pagar el monto del incentivo decretado por
el juez de la acción popular, tanto el del articulo 39, como del 40 de la ley
472 de 1998. Sin lugar a dudas este monto debe pagarlo la persona que atentó o
vulneró el correspondiente derecho o interés colectivo, pues, no sería lógico
ni jurídico que en la perspectiva de proteger derechos e intereses vinculados
al cumplimiento de las tareas estatales, sea el mismo Estado quien deba
soportar una erogación con ocasión de un proceso en el que se demostró la
responsabilidad de un tercero. Es apenas
obvio que cada cual debe responder por los efectos nocivos de su propia
conducta, lo cual, a más de ser justo y necesario, resulta ampliamente
pedagógico en la esfera de las políticas preventivas del Estado sobre derechos
e intereses colectivos. Por
consiguiente, el monto total del incentivo determinado por el juez debe pagarlo
la persona que atentó o vulneró el correspondiente derecho o interés colectivo.
En el evento del articulo 40, siendo el estado el afectado o “victima” del acto
que afecta la moral administrativa, no puede además ser afectado con una
disminución de lo que recupere, siendo lo razonable que el incentivo lo pague el autor o cómplice del detrimento
patrimonial. Esta es la misma posición que en la interpretación y aplicación de
esta norma ha hecho el Honorable Consejo de Estado y que la Corte
Constitucional ahora avala, como manifestación del denominado derecho viviente.
Referencia:
expediente D-4910
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 39 y 40 inciso 1º de la ley 472 de 1998.
Demandante: Ramiro
Bejarano.
Magistrado Ponente:
Bogotá, D. C., once (11) de
mayo de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I-
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, el ciudadano RAMIRO BEJARANO GUZMÁN presentó demanda
contra los artículos 39 y 40 inciso 1º de la ley 472 de 1998.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II-
LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el
texto de la disposición demandada, conforme a la edición oficial.
LEY 472 DE 1998
(agosto 5)
Diario Oficial No. 43.357, de 6 de agosto de 1998
Por la cual se desarrolla el artículo 88
de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las
acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO 39. INCENTIVOS.
El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que
el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos
mensuales.
Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al
Fondo de Defensa de Intereses Colectivos.
ARTICULO 40. INCENTIVO
ECONOMICO EN ACCIONES POPULARES SOBRE MORAL ADMINISTRATIVA. En las acciones
populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad
administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince
por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a (sic) la
acción popular.
Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de
otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá
patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad
contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho,
hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.
Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos
tendrán derecho a solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los
documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva
sobre tales documentos.
III- LA
DEMANDA
Considera el demandante que
los artículos 39 y 40 inciso 1º de la ley 472 de 1998 contravienen los
artículos 1, 4, 13, 83 y 95 numerales 2, 5, 7, 8 y 9 de la Constitución. Sin embargo, el actor sólo formuló cargos en
relación con los artículos 1 y 13, en los siguientes términos:
- Con la consagración de las
acciones populares en el plano constitucional se presentaron varios fenómenos,
a saber: de una parte dejaron de ser acciones civiles para convertirse en
acciones públicas; y de otra, su campo
de acción se amplió en búsqueda de la protección de todos los derechos e
intereses colectivos y no sólo el de unos pocos. Asimismo se extendió la legitimidad a
cualquier persona para demandar, sin importar su interés particular. Por tanto, habiendo perdido la acción popular
la condición de instrumento civilista para transformarse en una acción pública
de estirpe constitucional, lo mismo debió haber ocurrido con el incentivo o
recompensa fijado a favor del actor popular, el cual se justificaba en el
Código de Andrés Bello, pero no en el régimen del Estado Social de Derecho
adoptado en la Carta de 1991, apoyado entre otros principios, en el de la
solidaridad de los ciudadanos con el bien común.
- La circunstancia de que las
acciones populares se hubiesen elevado a rango constitucional no fue
simplemente un movimiento diseñado para maquillarlas, sino una decisión
política que ha de generar consecuencias importantes, entre otras la de que el
ejercicio de las mismas no tiene por qué ser premiado con incentivos o
recompensas, porque tales dispositivos son propios del actuar ejercido al
amparo de la normatividad privada.
- Con la fijación del
mencionado incentivo se contraviene la Constitución, ya que ésta ha dispuesto
como principio la solidaridad de las personas que integran la Nación y su deber
de buscar el interés general. Dicho
incentivo desnaturaliza el verdadero sentido constitucional de la acción
popular, convirtiéndola en un negocio de muchos particulares, que no la ven
como una oportunidad para hacer un bien a la comunidad evitando la vulneración
o amenaza de los derechos colectivos, sino como la oportunidad de
enriquecerse. Lo cual está en contravía
con los postulados de la Carta Política, conforme a los cuales el principio de
solidaridad se desarrolla como aquel deber de conducta desinteresado, en el
cual el ciudadano actúa en la búsqueda del beneficio general, olvidándose de
sus intereses generales.
- El asunto, pues, no deja
duda alguna. El actor popular que
obtiene sentencia favorable en beneficio de la comunidad, reporta también
provecho como miembro de esa colectividad con el fallo proferido, pero no puede
aspirar a recompensas o incentivos por su gestión, porque ésta se ejecutó en
cumplimiento del deber de solidaridad que ha de advertir con los fines del
Estado. Además, en lo que tiene que ver
con las expensas judiciales causadas en el proceso, éstas, en todo caso, le
serán reembolsadas de obtener sentencia favorable. Es decir, el actor popular que vence en su
litigio se beneficia como miembro de la comunidad, sin que pierda los costos
asumidos en el litigio, que le son reembolsados por la contraparte condenada al
pago de las costas.
- De otra parte, los
dispositivos demandados violan el derecho a la igualdad en virtud de la
incongruencia que media entre los dos.
En efecto, pues mientras en el artículo 39 se indica que en una acción
popular el demandante tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará
entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales, en el artículo 40 se establece que
en aquellas acciones populares que se generen por la violación al derecho
colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán
derecho a recibir el 15% del valor que recupere la entidad pública en razón de
esta acción. Con tal diferenciación se
vulnera el derecho a la igualdad de las personas que actúan en ejercicio de la
acción popular, pues no se justifica establecer diferencia alguna por virtud
del derecho o interés colectivo que se considera quebrantado o amenazado, y
finalmente protegido por una sentencia.
- Adicionalmente, y aún más
grave es que en el artículo 40 de la ley 471 de 1998 se obliga a pagar el
incentivo a la entidad pública que sea beneficiada con las resultas de la
acción popular; es decir, el ente
estatal que participa del mismo interés del actor es quien debe en últimas
recompensarlo por su gestión, lo que deviene ilógico, dado que quien debe
recompensar al actor es la persona demandada, como quebrantadora o amenazadora
de los derechos e intereses colectivos. Lo cual, indirectamente, implica
condenar al Estado, y por ende a la comunidad.
- Lo que recupere la entidad
estatal como consecuencia de un fallo de acción popular por violación a la
moralidad administrativa ha de ser sólo para ella, y no para compartirlo en un
15% con el actor popular, pues por ese camino se termina gravando al erario a
propósito de su protección, entronizando además una protuberante desigualdad
entre los diferentes juicios de acción popular.
IV-
INTERVENCIONES
1.
Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
El ciudadano Remberto Quant
González interviene en representación de este Ministerio para coadyuvar a la
demanda de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, solicitando al
efecto se declare su inxequibilidad. Sus
argumentos se resumen así:
- A más de lo argumentado por el
señor Ramiro Bejarano Guzmán, los artículos impugnados violan los artículos 8 y
95-8 de la Carta Política. En efecto, de
cara a la obligación de proteger las riquezas naturales, mal podía el
legislador contemplar el pago de incentivo alguno a favor de los administrados
que cumplen con una obligación de estirpe constitucional.
- Si el artículo 95-8 establece para
los administrados un deber y una responsabilidad frente a la protección y
defensa de los recursos culturales y nacionales del país y de velar por su
conservación, mal podía el legislador autorizar que se pague un incentivo a
favor de los administrados que cumplen con ese deber y esa responsabilidad.
- Igualmente reiteramos que los
artículos demandados son contrarios al derecho a la igualdad, toda vez que si
las acciones populares son mecanismos constitucionales de protección de
derechos, de la misma forma le correspondería incentivar a las personas que
ejercitan las acciones constitucionales tales como la de hábeas corpus, la de
tutela, la de cumplimiento, la de simple nulidad y la de inconstitucionalidad,
dado que las mismas se hallan en igual rango de inconstitucionalidad.
2. Defensoría del Pueblo
La ciudadana Karin Irina
Kuhfeldt Salazar interviene en representación de esta entidad para solicitar la
declaratoria de exequibilidad de los artículos demandados. Sus razones se resumen así:
- Del hecho de que los
incentivos de las acciones populares bebieran en las fuentes del derecho civil
no se sigue que ellos sean inconstitucionales al extenderse al derecho
público. Una cosa es el origen de la
institución y otra su conformidad con el ordenamiento superior.
- Ni las normas acusadas violan
el principio de solidaridad ni las acciones populares se han convertido en un
negocio particular. Hay que tener
presente que así como hoy en día el derecho civil no garantiza una propiedad
privada a ultranza, asimismo el derecho público no garantiza hoy una puissance
publique todopoderosa, que exija ciudadanos altruistas, dispuestos a
inmolarse por el interés público. Hoy se
tolera el servicio militar remunerado, el pago de recompensas por delación de
delincuentes, la rebaja de penas por confesión o delación, la rebaja del
impuesto predial por pago anticipado, la responsabilidad patrimonial objetiva
del Estado –sin falta- por violación del principio de igualdad de los
ciudadanos ante las cargas públicas, etc.
- El punto es que ha irrumpido
en el derecho una nueva categoría de derechos:
los colectivos, que se encuentran a mitad de camino entre el derecho
privado y el derecho público. Y esa
híbrida naturaleza jurídica de los derechos colectivos hace que participen de
unas facetas del interés público y de otras facetas del interés privado. Los incentivos económicos que las reglas
acusadas otorgan al actor popular hunden sus raíces en el campo de la mixta
naturaleza jurídica de los derechos colectivos:
como el derecho no es del Estado, sino de la colectividad, no hay que
exigir un altruismo desmesurado sino una especie de “dosis personal” de
solidaridad; y como el derecho no es
particular sino de todos, es natural que todos se beneficien de una acción
popular victoriosa.
- Es más, así como la Corte Constitucional
ha elaborado la teoría del derecho-deber, según la cual los derechos tienen
cargas, igualmente podría predicarse la teoría del deber-derecho, según la cual
algunos deberes aparejan beneficios. Al
respecto resultan ilustrativos los contenidos de los artículos 95-5, 95-8 de la
Carta, en concordancia con los artículos 8, 63, 79 y 80 ibídem.
- Por otra parte hay que
destacar que el numeral 2º del artículo 95 superior no consagra un deber
absoluto de solidaridad, sino que sólo alude a la solidaridad por razones
humanitarias, cuando está en peligro la vida o la salud de las personas. Recuérdese que la vida es un derecho
fundamental o de primera generación y la salud es un derecho prestacional o de
segunda generación, por tanto, ninguno de ellos es un derecho colectivo.
- Las normas acusadas permiten
cohabitar el derecho político a interponer acciones públicas con el deber de
solidaridad, encajando además dentro del margen de maniobra de poder de
configuración legislativa. En síntesis,
el principio de solidaridad no se opone al otorgamiento de incentivos a un
actor popular. El actor propone una
falsa dicotomía entre solidaridad y gratuidad.
Los deberes de participación pueden ser perfectamente estimulados,
promovidos, remunerados.
- En cuanto a lo segundo,
según datos extraídos del Registro Público de Acciones Populares y de Grupo
hasta la fecha se han presentado 3860 demandas de las cuales el Consejo de
Estado ha reconocido incentivos en 300 casos, de los cuales 271 por 10 salarios
mínimos legales mensuales. En un caso no se concedió incentivo y en 10 casos se
otorgaron menos de 10 salarios mínimos.
- Por otra parte, el incentivo
de las acciones populares es diferente a la recompensa a las recompensas en
materia penal, toda vez que el fundamento de éstas no es el de financiar la
protección del denunciante sino el lograr la eficacia de la justicia. Y ese criterio aplica para la protección de
los derechos colectivos. Ahora bien, la
decisión de estimular al ciudadano en un sector o en otro es un asunto de
política judicial, de amplia discrecionalidad para el legislador.
- El incentivo previsto en el
artículo 40 de la ley 472 de 1998 si bien es diferente a los establecidos en el
artículo 39 no es contrario a la Constitución, sino que encaja en la facultad
del legislador para establecer el alcance y límites de las autoridades en la
lucha contra la corrupción al amparo de los artículos 88, 89 y 150 de la
Constitución. La fijación de un
incentivo al actor popular que logre efectivamente recuperar dineros públicos
que se habían dilapidado por inmoralidad administrativa, es una medida que
reúne con éxito todos los pasos del test de igualdad: el fin es
constitucionalmente legítimo, la medida es útil y proporcional.
3. Intervención ciudadana
3.1. El ciudadano Juan Clavijo
Vanegas interviene para coadyuvar la solicitud de declaratoria de
inexequibilidad de los artículos demandados.
Comienza solicitando la integración de la proposición jurídica completa
aludiendo al artículo 34 de la ley 472 de 1998.
Continúa acogiéndose a lo expuesto por el actor frente a la supuesta
violación del derecho a la igualdad.
Aduce que siendo la acción
popular de naturaleza constitucional -como las de inexequibilidad, simple
nulidad, cumplimiento o tutela- que por tanto no merece incentivo o recompensa,
ya que no se ve razón que lo justifique.
Desigualdad que también se aprecia en la propia regulación diferencial
de tales incentivos en las mismas acciones populares. Esa desigualdad ha contribuido a que al
amparo de la acción popular se congestionen los despachos judiciales con la
formulación de demandas casi siempre temerarias.
3.2. El ciudadano Pablo Felipe
Robledo del Castillo interviene para solicitar la inexequibilidad de las normas
acusadas. Considera lesivo del derecho a
la igualdad el que la defensa de un interés colectivo diferente a la moralidad
administrativa implique un incentivo de 10 a 150 salarios mínimos mensuales
vigentes, mientras que frente a la moralidad administrativa el incentivo es del
15% de lo recuperado por la entidad pública, que en la mayoría de los casos
supera el tope de los 150 salarios mínimos.
Ese trato desigual se hace más intenso frente a otras acciones públicas
como la de cumplimiento, nulidad e inconstitucionalidad. En este sentido debe recordarse que a todo
ciudadano le corresponde velar solidariamente por el buen funcionamiento del
Estado, lo cual está emparentado con las necesidades de la vida en comunidad
que implican la prevalencia del interés general sobre el particular. Por consiguiente, el incentivo económico riñe
con el deber de solidaridad, pues desfigura la filosofía del mismo, dejando de
ser un deber u obligación para convertirse en un negocio particular de
raigambre civilista.
3.3. El ciudadano Fernando A
García Matamoros interviene para solicitar la inexequibilidad de las reglas
impugnadas. De acuerdo con las
recompensas previstas en la ley 472 de 1998 ya los ciudadanos no tienen que
denunciar por delitos de peculado, celebración indebida de contratos o actos de
corrupción administrativa, pues una acción popular deja mejores
dividendos. Esa recompensa no sirve para
proteger el derecho colectivo sino para satisfacer el interés personal del
denunciante. La recompensa constituye
una manifestación de la falta de solidaridad ciudadana, pues sería aquélla y no
ésta la que instaría a las personas al ejercicio de la acción. Además entraña una desigualdad en el trato
para quienes denuncien violación de intereses y derechos colectivos protegidos
por el Código Penal, pues quienes actúen bajo esta esfera no recibirán ningún
incentivo, como sí lo recibirán quienes acudan a la acción popular.
3.4. El ciudadano Francisco
Eduardo Rojas Quintero interviene para defender la constitucionalidad de los
preceptos demandados. Al respecto
argumenta: los jueces deben ordenar el
pago de los incentivos sólo a quienes en acción popular prueben fehacientemente
la amenaza o la vulneración de los derechos e intereses colectivos y que dicha
acción haya sido el medio procesal a través del cual se haya hecho cesar la
amenaza y la vulneración, sin que tenga que ver la forma como termine el
proceso. Dichos incentivos no pueden
otorgarse de manera caprichosa por el juez, pues no se trata de una concesión
graciosa.
Contrario a lo dicho por el
actor, los incentivos sí están cumpliendo la finalidad para la que fueron
establecidos, la cual no es otra que la de despertar la solidaridad de las
personas para que actúen altruisticamente en defensa de los derechos e
intereses colectivos. El derecho al pago
de los mencionados incentivos representa un mínimo reconocimiento al actor popular,
a la vez que cada éxito le incita a seguir actuando en defensa de los derechos
e intereses colectivos, debiendo reinvertir parte de lo ganado en investigación
y en nuevas acciones populares.
Frente a la supuesta violación
del derecho a la igualdad debe recordarse que los referidos incentivos no
constituyen condena sino un simple reconocimiento a la eficiente labor del
actor en defensa de los derechos e intereses colectivos, donde la recompensa
del artículo 40 no excluye la del artículo 39.
El derecho a recibir el 15% del valor recuperado es equitativo ya que es
debido a la acción popular incoada que la entidad ha recuperado unas sumas de
dinero que en otra forma jamás hubiera rescatado.
Tampoco se puede hablar de
quebranto al derecho a la igualdad arguyendo que el incentivo no está previsto
para la acción de cumplimiento ni para la tutela ni para las demás acciones
públicas. Eso no es cierto porque
mientras en las demás acciones se persigue el reconocimiento o la protección de
derechos subjetivos, en la acción popular no.
El demandante, antes que estar animado por la solidaridad y el
altruismo, lo que pretende es privar a las acciones populares de su fuerza
motriz, de su éxito. Es evidente que los
incentivos económicos cuestionados son constitucionales, porque lo que con
ellos se propuso el legislador fue facilitar la participación y la solidaridad
en las decisiones que nos afectan y en las más importantes expresiones de la
vida en comunidad.
3.5. El ciudadano Ricardo
Rodríguez Asensio interviene para defender la constitucionalidad de las normas
demandadas. Dice así: la solidaridad que contempla la Constitución
no desaparece, por el contrario, encuentra adecuado desarrollo en el hecho de
que algunas de las personas ejerciten mecanismos judiciales para alcanzar
decisiones preventivas, restitutorias e indemnizatorias de los derechos e
intereses colectivos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados. Tampoco se infringe el artículo 13 superior
por cuanto los contenidos cuestionados no representan privilegio alguno a favor
de quienes mediante su trabajo y valor cívico emprenden las acciones populares,
lo cual lo hacen en interés de la comunidad.
No violan el artículo 83 superior porque cuando las demandas sean
temerarias o evidencien mala fe, con base en el artículo 38 de la ley 472 de
1998 el juez debe aplicar los correctivos del caso. No se quebranta el artículo 95-2 ibídem
porque el trabajo procesal que se despliega no pugna con la asunción de
acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o salud de
las personas. La fijación de incentivos
es inductiva de conductas que den
ejemplo ente el entorno social en pro de los intereses de la comunidad,
compensando el esfuerzo material e intelectual por asumir causas sociales
justas, a tiempo que se contribuye a la difusión de valores jurídicos y
patrimoniales de la sociedad.
3.6. El ciudadano Felipe
García Pineda interviene para defender la constitucionalidad de las reglas
demandadas, expresándose así: en virtud
de la legitimación en causa por activa para instaurar acciones populares, es
solidario quien por iniciativa propia procede en tal sentido. En esta dirección se pronunció el Consejo de
Estado al afirmar que “El incentivo constituye un estímulo para quienes se
solidarizan con la sociedad, se sienten parte activa de la comunidad y velan
por el respeto y preservación de los derechos colectivos”. Por tanto, el
reconocimiento del incentivo consagrado en el artículo acusado no es otra cosa
que la valoración positiva que el legislador hace del proceder solidario con la
comunidad.
En relación con la diferencia
que media entre los montos de los incentivos estipulados en los artículos 39 y
40 de la ley 472 de 1998 debe destacarse su justificación por la naturaleza
misma del interés colectivo y su rango de importancia, sin que ello implique un
manejo peyorativo de los demás intereses colectivos enunciados en la misma ley
472. Es decir, se trata de una
preceptiva constitucional.
V-
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, en concepto de trece (13) de enero de dos mil cuatro (2004) solicita a
la Corte declarar la exequibilidad del artículo 39 de la ley 472 de 1998 y la
constitucionalidad condicionada del inciso primero del artículo 40 ibídem, en
el entendido de que quien debe pagar el incentivo es el actor y no la entidad
pública. Sus argumentos se resumen así:
- Aún en el ámbito del Código
Civil las acciones populares eran acciones públicas, pues además de que podían
ser incoadas por cualquier persona, perseguían la protección del interés
general, aunque la defensa de éste implicara también la protección del interés
privado del actor. Luego no le asiste
razón al actor cuando afirma que las acciones populares nacieron a la vida
jurídica como acciones de estirpe ius privatista, lo cual justificaría la
existencia o el pago de una recompensa al actor exitoso, por cuanto, si bien
los preceptos que regulaban tales mecanismos formaban parte del Código Civil,
estos medios de defensa tenían un carácter público, por su fin y su titularidad.
- La prevalencia del interés
general se logra a través de la solidaridad y la participación de las personas
en la vida política, cívica y comunitaria del país, lo que a su vez se
constituye en deberes de los ciudadanos y de las personas, los cuales sólo
pueden cumplirse si se tienen los mecanismos idóneos para ello. En tal sentido, y con el fin de proteger los
derechos e intereses colectivos el Constituyente de 1991 elevó a rango
constitucional las acciones populares.
- Las acciones populares son
instrumentos procesales que tienen un alcance mucho mayor que las acciones
públicas de nulidad e inexequibilidad, pues, no sólo buscan mantener incólume
el ordenamiento jurídico, sino que persiguen la protección de derechos que
interesan no sólo a la comunidad nacional sino a toda la humanidad, tales como
el medio ambiente, el cual forma parte del entorno vital del hombre, necesario
para su supervivencia y la de las generaciones futuras.
- El incentivo económico para
el actor popular consagrado en las normas demandadas no vulnera el ordenamiento
constitucional. En efecto, hay que
destacar que entre los motivos que tuvo el Constituyente para elevar a rango
constitucional las acciones populares está la necesidad de suministrar instrumentos
efectivos que hagan posible la realización del principio de solidaridad y el
cumplimiento del deber de participación por parte de los asociados, frente a la
protección de los derechos e intereses colectivos.
- El incentivo fijado por el
Congreso constituye cabal realización de los principios del Estado Social de
Derecho, de la primacía del interés general sobre el particular, de la
solidaridad y de las disposiciones superiores que señalan los deberes de las
personas y de los ciudadanos.
- No existe unanimidad por
parte de los intérpretes de los artículos 39 y 40, inciso primero, de la ley
472 de 1998 sobre el sentido del incentivo.
Sin embargo, de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española no le
asiste razón al demandante cuando afirma que el hecho de no recibir un
incentivo no implica que el actor popular termine asumiendo la carga pública de
adelantar un proceso, puesto que las expensas le son reembolsadas en el evento
de prosperar su acción. Y no le asiste
razón por cuanto incentivo y expensas tienen naturaleza diferente. El incentivo es un medio para estimular,
mover, animar a las personas a defender a través de las acciones populares, los
derechos colectivos.
- En el derecho comparado, al
igual que en Colombia, si bien existe el deber ciudadano de proteger los
derechos e intereses colectivos, también se han diseñado incentivos económicos
con el fin de reducir la contaminación por debajo del estándar o meta ambiental
o para mejorar o estimular la tasa de cumplimiento de una obligación
ambiental. Así por ejemplo se puede
citar el caso de los Estados Unidos. Por
tanto, el deber de protección de los derechos colectivos y los incentivos o
estímulos para la defensa de tales intereses no se excluyen. Por el contrario, se complementan de manera
constitucional.
- En cuanto a la posibilidad
de enriquecimiento con las acciones populares debe observarse que el artículo
39 acusado deja en manos del juzgador, en cada caso, la determinación del monto
de los incentivos, los cuales oscilan entre 10 y 150 salarios mínimos
mensuales. Entonces, el juez controla
esta cuantificación, tal como se desprende de la jurisprudencia del Consejo de
Estado y de la información suministrada por la Defensoría del Pueblo en su
intervención. De otra parte, contra el
pretendido enriquecimiento obra también la circunstancia de que cuando el
demandante es un ente público, y obtiene sentencia favorable, el incentivo se
debe destinar al fondo de defensa de intereses colectivos.
- Además, es preciso advertir
que el actor no estructuró cargos frente a la posible violación de los
artículos 83 y 95, numerales 7 y 9 de la Constitución.
- El inciso primero del
artículo 40 de la ley 472 de 1998 no vulnera el artículo 13 superior, si se
tiene en cuenta que el valor que recupere la entidad pública en razón de la
acción popular puede ser inclusive inferior a 10 salarios mínimos mensuales,
pues la norma no establece límite alguno y, como es lógico, el 15% de ello
equivale a una suma mucho menor.
Ciertamente, el actor parte de una interpretación errónea de la norma
para concluir que riñe con el derecho a la igualdad.
- Sin restarle importancia a
los demás derechos e intereses colectivos, no es un secreto que uno de los
bienes más afectados por la corrupción son los recursos presupuestales de la
Nación, por lo que el legislador, en ejercicio de su poder de configuración
legislativa, tiene el deber de establecer mecanismos que garanticen una mayor
eficacia en la defensa de este tipo de intereses, sin vulnerar el derecho de
igualdad.
- Asimismo debe resaltarse que
el artículo 40 está fijando el monto del incentivo, pero no quién debe
pagarlo. Por tanto, dada la diversidad
de criterios sobre a quién le corresponde pagar el incentivo del 15% del valor
que recupere la entidad pública, este Despacho, teniendo en cuenta el contenido
del inciso primero del artículo 40 solicitará a la Corte que declare su
exequibilidad, en el entendido de que quien debe pagar tal incentivo debe ser
el demandado, pues, si el objeto de las acciones populares que se generen en el
derecho colectivo a la moralidad administrativa es salvaguardar el patrimonio
estatal, no estaría acorde con la Constitución que se sustrajera de éste el
estímulo al actor.
VI-
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Corporación es competente
para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma acusada, con
arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, toda
vez que ellas forman parte integrante de una ley.
2.
Planteamiento del problema
El demandante formula glosas
contra los artículos 39 y 40 inciso primero de la ley 472 de 1998, por
considerarlos contrarios a los artículos 1 y 13 de la Constitución
Política. En síntesis afirmó:
Con la fijación del mencionado
incentivo se contraviene la Constitución, ya que ésta ha dispuesto como
principio la solidaridad de las personas que integran la Nación y su deber de
buscar el interés general. Dicho
incentivo desnaturaliza el verdadero sentido constitucional de la acción
popular, convirtiéndola en un negocio de muchos particulares, que no la ven
como una oportunidad para hacer un bien a la comunidad evitando la vulneración
o amenaza de los derechos colectivos, sino como la oportunidad de enriquecerse. Lo cual está en contravía con los postulados
de la Carta Política, conforme a los cuales el principio de solidaridad se
desarrolla como aquel deber de conducta desinteresado, en el cual el ciudadano
actúa en la búsqueda del beneficio general, olvidándose de sus intereses generales.
De otra parte, los
dispositivos demandados violan el derecho a la igualdad en virtud de la
incongruencia que media entre los dos.
En efecto, pues mientras en el artículo 39 se indica que en una acción
popular el demandante tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará
entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales, en el artículo 40 se establece que
en aquellas acciones populares que se generen por la violación al derecho
colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán
derecho a recibir el 15% del valor que recupere la entidad pública en razón de
esta acción.
Adicionalmente, y aún más
grave es que en el artículo 40 de la ley 471 de 1998 se obliga a pagar el
incentivo a la entidad pública que sea beneficiada con las resultas de la
acción popular; es decir, el ente
estatal que participa del mismo interés del actor es quien debe en últimas
recompensarlo por su gestión, lo que deviene ilógico, dado que quien debe
recompensar al actor es la persona demandada, como quebrantadora o amenazadora
de los derechos e intereses colectivos. Lo cual, indirectamente, implica
condenar al Estado, y por ende a la comunidad.
En orden a la resolución del
presente asunto la Sala abordará el examen de los siguientes temas: (i) el
principio de solidaridad en la Constitución Política; (ii)
naturaleza, sentido y alcance de las acciones populares; (iii) el caso concreto.
3. El principio de solidaridad en la
Constitución Política
La Carta Política identifica
la naturaleza de nuestra organización institucional destacando a Colombia como
un Estado Social de Derecho democrático, participativo y pluralista, fundado en
el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general. Estos enunciados constitucionales básicos
delimitan a su vez las relaciones que pueden darse entre los habitantes del
país y las autoridades, al propio tiempo que el ejercicio de las acciones. Es
decir, como lo ha reconocido esta Corporación, las primeras normas del
ordenamiento superior condensan la filosofía política que inspira el diseño
institucional previsto por la Carta, representando así los principios
esenciales que irradian todo el espectro constitucional y condicionan la acción
de las autoridades en general, y del Legislador en particular. De lo cual se sigue que, estos principios o
fórmulas constitucionales básicos se erigen como criterios hermenéuticos
esenciales para determinar el contenido propio de otras cláusulas superiores
más particulares, como aquellas que regulan la organización institucional, las
relaciones de las personas con las autoridades o el ejercicio de las acciones
mismas.[1]
La solidaridad, en tanto valor
fundante provoca una pregunta a responder en la perspectiva ética, a
saber: ¿qué modelo ético tiene la
Constitución Política?
En principio, en un Estado laico no
puede haber un modelo ético privilegiado, como sería, por ejemplo, el que
obedece a una concepción utilitarista, bajo la cual se hace el bien por la
retribución que se recibe; o también,
aquel que se pliega a la tesis kantiana de hacer el bien por el bien mismo, en
la órbita del imperativo categórico que quiere darle a la conducta humana un
rol paradigmático frente a la comunidad.
Al respecto, el itinerario
jurisprudencial de esta Corporación ofrece significativas expresiones que
contribuyen ampliamente a la concreción de una respuesta constitucional, cual
es la de que nuestro ordenamiento supremo no acoge un modelo ético
privilegiado; antes bien, sobre la base
del pluralismo y del respeto a la diferencia las instituciones colombianas
están abiertas a todas las posibilidades éticas, con la indefectible condición
de que las potenciales manifestaciones éticas sean compatibles para con la
existencia y desarrollo de los derechos fundamentales.
En esta dimensión el principio de la
solidaridad se despliega como un deber que pesa en cabeza del Estado y de todos
los habitantes del país. Yendo en el
primer caso de lo público hacia lo privado, a tiempo que en el segundo del
núcleo familiar hacia el ámbito social, en una suerte de concatenaciones
dialécticas que deben tener siempre a la persona como razón y fin último. Así las cosas:
El deber de
solidaridad del Estado ha de ser entendido como derivación de su carácter
social y de la adopción de la dignidad humana como principio fundante del
mismo. En virtud de tal deber, al Estado le corresponde garantizar unas
condiciones mínimas de vida digna a todas las personas, y para ello debe
prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de
inferioridad, bien de manera indirecta, a través de la inversión en el gasto
social, o bien de manera directa, adoptando medidas en favor de aquellas
personas que por razones económicas, físicas o mentales, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta. Es claro que el Estado no tiene el
carácter de benefactor, del cual dependan las personas, pues su función no se
concreta en la caridad, sino en la promoción de las capacidades de los
individuos, con el objeto de que cada quien pueda lograr, por sí mismo, la
satisfacción de sus propias aspiraciones. Pero, el deber de solidaridad no se
limita al Estado: corresponde también a los particulares, de quienes dicho
deber es exigible en los términos de la ley, y de manera excepcional, sin
mediación legislativa, cuando su desconocimiento comporta la violación de un
derecho fundamental. Entre los particulares, dicho deber se ubica en forma
primigenia en la familia, dentro de la cual cada miembro es obligado y
beneficiario recíprocamente, atendiendo razones de equidad.[2]
El deber de solidaridad en cabeza
del Estado Social de Derecho es inherente a su existencia y cualificación en la
esfera de cumplimiento de sus fines esenciales, al paso que en cabeza de los
particulares el deber de solidaridad es exigible en los términos de ley. En
sentir de la Corte:
Es la solidaridad social, a la cual todos estamos obligados y que todos,
al mismo tiempo, podemos esperar de los demás: es obligación de todos y de cada
uno proceder de conformidad con esa solidaridad; y cada uno de nosotros, lo
mismo que la comunidad entera, tiene el derecho a que esa solidaridad se
manifieste en su defensa.[3]
De otra parte ha sostenido esta
Corporación que la solidaridad es un valor constitucional que en cuanto
fundamento de la organización política presenta una triple dimensión, a
saber: (i) como una pauta de
comportamiento conforme a la cual deben obrar las personas en determinadas
ocasiones; (ii) como un criterio de
interpretación en el análisis de las acciones u omisiones de los particulares
que vulneren o amenacen los derechos fundamentales; (iii) como un límite a los derechos propios.[4]
El deber – derecho de solidaridad
corre a cargo y a favor de cada miembro de la comunidad,[5]
constituyéndose en patrón de conducta social de función recíproca, adquiriendo
una especial relevancia en lo relativo a la cooperación de todos los asociados
para la creación de condiciones favorables a la construcción y mantenimiento de
una vida digna por parte de los mismos.[6] Por donde, la solidaridad se despliega como
columna vertebral para la articulación de voluntades en el propósito común de
convivencia pacífica, desarrollo socio – cultural y construcción de
Nación. No es de extrañar la
trascendencia que la solidaridad ha tenido a través de la historia de la
humanidad, propiciando mayores grados de civilización y desarrollo tecnológico,
al igual que proveyendo a la solución de las imperiosas necesidades que suelen
surgir de las grandes catástrofes naturales, de las enfermedades, de las
hambrunas, de los incendios y de las mismas guerras.
En el ámbito de nuestro
ordenamiento jurídico discurren múltiples expresiones de la solidaridad, siendo
pertinente destacar, entre otras las siguientes: (i) la que le corresponde asumir al Estado, a
la sociedad y a la familia frente al derecho a la vida digna; (ii) la que le atañe a las personas frente al
deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
dentro de conceptos de justicia y equidad;
(iii) la que le corresponde al
empleador frente a la dignidad del trabajador que padece de alguna enfermedad
catastrófica, manteniéndolo en su cargo, o si existe posibilidad de contagio,
reubicándolo en otra plaza.
Finalmente, teniendo la solidaridad
tanto móviles para su ocurrencia, no es de esperar que ella siempre despunte
por generación espontánea, dado que, si bien la espontaneidad para dar de sí a
quien lo necesita es una importante fuente de solidaridad, es de reconocer que
ésta puede ser válidamente inducida, promocionada, patrocinada, premiada y
estimulada por el Estado en orden a la materialización y preservación de
determinados bienes jurídicos de especial connotación social. Lo cual encuentra arraigo constitucional en
el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues,
según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean
cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones
entre los particulares y las autoridades públicas.
4. Acerca de las normas sobre el deber. Egoísmo, altruismo y benevolencia. Interés personal e interés público.
4.1. Acerca de las normas sobre el
deber y su cumplimiento se puede considerar en primer término el planteamiento
socrático (Critón), conforme al cual el ciudadano respetuoso de la ley, de la
Ciudad y de su Patria no tiene otra opción más justa que la de plegarse a los
dictados de la ley; sí, la misma que lo engendró, lo cuida e instruye; y de la
cual sólo puede sustraerse yéndose a país extranjero. Por lo cual, en tanto se quede en la Ciudad,
el ciudadano debe hacer lo que la ley manda, sin que le sea dado atentar contra
ella alegando obrar según su sentido personal de justicia. De tal suerte que si el mandato legal:
(…) envía a la
guerra, para ser heridos o para morir, hay que hacerlo, que así es justo, sin
huir el cuerpo, sin retroceder, sin abandonar la fila; y en guerra, en
tribunal, en todas partes hay que hacer lo que manden Ciudad y Patria, o tratar
de persuadirlas en lo que permita la justicia, mas no hacerles fuerza;[7]
Lo que equivale a decir que el
ciudadano debe cumplir el mandato de la ley en todas las circunstancias, o con
el posterior talante kantiano, que el deber inscrito en la ley se constituye en
un imperativo ineludible para la persona en tanto regla de conducta,
deseable. Postulado que se enmarca
dentro de la moral deontológica, esto es, aquella que sostiene que ciertas
acciones son correctas independientemente de sus resultados, y claro, en cuanto
se adecuan a ciertos principios morales.
Por contraste, el utilitarismo –en un sentido restringido- corresponde a
una concepción teleológica específica según la cual son deseables las
consecuencias de las acciones que producen utilidad. Siendo por tanto correctas esas acciones.[8]
Ahora bien, en relación con el
problema lógico que suscitan las normas sobre deberes y su cumplimiento surge
la tesis liberal, conforme a la cual, los deberes no se pueden imponer con
prescindencia de la ley, esto es, la existencia y exigibilidad de los deberes
sólo tiene validez y eficacia en tanto los preceda una ley que les permita
nacer a la vida jurídica, al propio tiempo que dispone sobre la forma y
oportunidad de su cumplimiento, dado que, los deberes sólo se pueden cumplir en
la forma en que lo disponga la ley. Por
manera que en la esfera deóntica no hay lugar para la discrecionalidad ni para
la alternatividad potestativa en cabeza de los destinatarios de sus mandatos,
pues, ellos deben limitarse a cumplir los respectivos deberes. Contrario a lo que ocurre con las facultades,
donde la persona puede cumplir de manera alternativa, en un espectro de varias
opciones.
4.2. Las personas realizan sus
acciones con algún interés: individual, social o en ambos sentidos;
enmarcándose, según el caso, dentro del interés personal y/o el interés
público. A lo cual debe concurrir la
política de interés público promoviendo el interés colectivo de las personas.
Al hacer un deslinde entre fines
utilitaristas y fines no utilitaristas, cabe hacer una distinción entre los
primeros, según el bienestar a promover.
Así:
(…) hemos de
distinguir entre egoísmo, altruismo y lo que John Stuart Mill denominó
benevolencia. Un agente egoísta trata de
promover su propio bienestar, independientemente de los efectos que su acción
pueda tener sobre otros. El altruista se
preocupa más del bienestar de los demás que del suyo propio. Un agente benevolente mira al bienestar de un
grupo, del cual es miembro él mismo, dando a su utilidad ni más ni menos valor
que a la de cualquier otro miembro del grupo.[9]
Es decir, mientras la conducta del
altruista y el benevolente atienden al bienestar del grupo, en mayor o menor
intesidad, según las características vistas; por su parte el egoísta privilegia
su propio bienestar.
4.3. En este orden
de ideas, es innegable la coexistencia que se da entre el interés personal y el
interés público, donde, mientras el primero se destaca por la promoción del
bienestar propio, el segundo, se erige hacia la promoción del bienestar
colectivo.
(…) una política irá en interés público si sus
consecuencias cumplen uno o más de los valores fundamentales de la comunidad.”[10]
Ahora
bien, la sincronía del interés personal y del interés público depende tanto de
la política de Estado como de los motivos y fines que guíen la acción de los
individuos en los modelos vistos: el egoísta, el altruista y el
benevolente. Siendo claro que una
política que auspicie el fortalecimiento dinámico de los valores fundamentales
de la comunidad se verá mejor servida con la concurrencia de múltiples
voluntades benevolentes. Así las cosas,
la prevalencia del interés público debe edificarse sin anular los legítimos
intereses de los particulares, por lo cual, si bien éstos pueden ser limitados
en virtud de los público, tal circunstancia no puede extenderse validamente
hacia la negación del individuo.
5. Naturaleza, sentido y alcance de las acciones
populares
Sobre esta materia sostuvo la Corte
en Sentencia C-215 de 1999:
(...), dentro de
los mecanismos de protección de los derechos constitucionales, la Carta de 1991
elevó a canon constitucional, acciones que de tiempo atrás existían en el
sistema jurídico colombiano como medios de defensa de derechos e intereses colectivos: las denominadas acciones
populares (art. 88, inciso primero, C.P.). Estos instrumentos buscan
proteger esa categoría de derechos e intereses en cuanto se relacionan con el
patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de similar naturaleza que se definan
por el legislador.
(...)
En el Código Civil
colombiano, se regulan acciones
populares que se agrupan en: a)
Protección de bienes de uso público (entre otros, arts. 1005, 1006,
1007, 2358 y 2360), conducentes a preservar la seguridad de los
transeúntes y el interés de la comunidad
respecto de obras que amenacen causar un daño; y b) Acción por daño contingente (art.
2359 y 2360), que puede derivarse de la comisión de un delito, la imprudencia o
negligencia de una persona, que pongan en peligro a personas indeterminadas.
De otro lado,
existen acciones populares reguladas por leyes especiales: a) Defensa del
consumidor (Decreto Ley 3466 de 1982 - Estatuto del Consumidor - ); b) Espacio
público y ambiente (La Ley 9ª de 1989 (art. 8º) - Reforma Urbana - ,
que remite a la acción popular establecida en el Código Civil (art. 1005) “...
para la defensa de la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual
de dichos bienes mediante la remoción, suspensión o prevención de las conductas
que comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios” ; c)
Competencia desleal: (Ley 45 de 1990) relativa a la intermediación
financiera, normas que en materia de la actividad aseguradora, hacen el reenvío
a las disposiciones de protección de las personas perjudicadas con esas
prácticas contenidas en el Decreto Ley 3466 de 1982.
Es pertinente observar, que las situaciones
enunciadas en el artículo 88 de la Carta Política no son taxativas, en la
medida en que la propia norma constitucional defiere al legislador, el
señalamiento de otros derechos e intereses colectivos que considere deban ser
protegidos por medio de este instrumento jurídico ahora consagrado a nivel
constitucional, siempre y cuando no contraríen la finalidad pública o
colectiva para la que fueron concebidos.
La clasificación que la Ley 472 de 1998 hace de los derechos e
intereses colectivos susceptibles de ser reclamados mediante acciones
populares, tampoco agota en la medida en
que la misma norma dispone que, además de los que se enumeran en ese estatuto,
son derechos e intereses colectivos, los definidos como tales en la
Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional
celebrados por Colombia. De igual manera, señala que los derechos e intereses
de ese rango enunciados en el artículo 4o. de la ley en mención, estarán
definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan
con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley (6 de agosto de
1999).
Debe destacarse, que en el seno de la Asamblea
Nacional Constituyente hubo claridad en cuanto tiene que ver con el carácter público
de las acciones populares en defensa de intereses colectivos, en cuanto
“... se justifica que se dote a los particulares de una acción pública que
sirva de instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión, bien de
dirimir los conflictos que pudieren presentarse, bien de evitar los perjuicios
que el patrimonio común pueda sufrir”.[11]
Ese carácter público, implica que el
ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho
colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de
individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No
obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa
comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada,
con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio
interés.
Ahora bien, otra característica esencial de las
acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa
que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o
perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que
exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos
que las inspiran. Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron
concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden
intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta
la ocurrencia del daño.
(...)
Además, ha afirmado la Corte[12]
“ ... su propia condición permite que puedan ser ejercidas contra las
autoridades públicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas,
contra los particulares; su tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre
ellas atendiendo a sus fines públicos y concretos, no subjetivos ni
individuales”.
De igual manera, dichos mecanismos buscan el
restablecimiento del uso y goce de tales derechos e intereses colectivos, por
lo que también tienen un carácter restitutorio, que se debe resaltar.
Finalmente debe enfatizarse
que las acciones populares de que trata el artículo 88 superior constituyen un
mundo diferente al de las acciones de inconstitucionalidad, de nulidad simple o
de cumplimiento. Bastando al efecto
observar la jerarquía jurídica de la norma que se aduce como violada en cada
una de tales acciones, al igual que el sentido de cada censura y las normas y
actos que se comparan en las respectivas hipótesis jurídicas. De suerte tal que al no ser equiparables
dichas acciones, bien pueden soportar un tratamiento distinto por parte del
legislador y de los operadores jurídicos.
6. El caso concreto
6.1. El artículo 39 de la ley 472 de
1998 establece un incentivo a favor del demandante triunfante en una acción
popular, cuyo monto debe ser fijado por el juez dentro de un rango que oscila
entre los diez (10) y los ciento cincuenta (150) salarios mínimos
mensuales. Por lo tanto, se trata de un
incentivo que no queda atado a la mera discrecionalidad del juez, toda vez que
dentro de los topes fijados, en cada proceso él debe ponderar tanto la trascendencia
que la sentencia a dictar puede tener en torno a los derechos e intereses
colectivos reivindicados efectivamente, como la mayor o menor diligencia
desplegada por el actor durante todo el proceso. A lo cual concurre eficientemente el acervo
probatorio debidamente valorado por el juez.
Asimismo, cuando el demandante no es
una persona natural o jurídica de derecho privado, sino una entidad pública, el
mencionado incentivo debe destinarse al Fondo de Defensa de los intereses
colectivos.
Bajo este esquema conceptual las
acciones populares combinan el deber de solidaridad que a todas las personas
les atañe, con la potestad del Estado para inducir, promocionar, patrocinar,
premiar y, en general, estimular el ejercicio de tales acciones en orden a la
materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial
connotación social. Lo cual encuentra
arraigo constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un
modelo ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento y el
respeto a la diferencia campean cual coordenadas rectoras de las instituciones
del Estado y de las relaciones entre los particulares y las autoridades
públicas. Es decir, respetando el
pensamiento que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer efectivo su deber
de solidaridad, el Congreso prevé un estímulo que resulta válido frente a la
efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos, el cual resulta
proporcionado al tenor de los topes limitativos del monto del incentivo a
decretar judicialmente. De suerte tal
que, a tiempo que el demandante reporta un beneficio para sí, la sociedad misma
se siente retribuida con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses
colectivos.
El esquema de incentivar con
estímulos económicos la colaboración de los ciudadanos con la justicia no es
rara y su aplicación más relevante se encuentra en el derecho penal.
El incentivo económico es una manera
de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir seria una
carga desproporcionada para quien inicia la acción.
Ahora bien, según se ha
destacado en líneas anteriores, bajo los mismos presupuestos normativos el
demandante puede ser una entidad pública, caso en el cual, el incentivo
reconocido judicialmente quedará bajo la titularidad del Estado. Es decir, no se causará erogación alguna a
favor de particulares, al propio tiempo que el Tesoro Público se fortalece, o
cuando menos, se mantiene sin variación con referencia a las resultas de la
correspondiente acción popular.
De otro lado es importante
señalar que el actor propone en su demanda un falso dilema entre solidaridad y
gratuidad, toda vez que, según se desprende de lo expuesto en el numeral 4º de
esta sentencia, la solidaridad es compatible con la benevolencia. Esto es, el interés público se puede
materializar con el simultáneo beneficio del interés particular, ya que ninguna
regla constitucional auspicia ni ampara la anulación de todo bienestar privado
en la perspectiva del bienestar público.
Consecuentemente, la Sala
encuentra ajustado a la Constitución el artículo 39 de la ley 472 de 1998.
6.2. El inciso primero del
artículo 40 de la ley 472 de 1998 establece un incentivo diferente para el caso
de las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo
a la moralidad administrativa, indicando que en tal hipótesis el demandante o
demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que
recupere la entidad pública en razón de la acción popular.
Al respecto el actor de la
presente acción de inconstitucionalidad manifiesta que los dispositivos
demandados violan el derecho a la igualdad en virtud de la incongruencia que
media entre los dos. Dado que, mientras
en el artículo 39 se indica que en una acción popular el demandante tendrá
derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre 10 y 150 salarios
mínimos mensuales, en el artículo 40 se establece que en aquellas acciones
populares que se generen por la violación al derecho colectivo a la moralidad
administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el 15%
del valor que recupere la entidad pública en razón de esta acción. Con tal diferenciación se vulnera el derecho
a la igualdad de las personas que actúan en ejercicio de la acción popular,
pues no se justifica establecer diferencia alguna por virtud del derecho o
interés colectivo que se considera quebrantado o amenazado, y finalmente
protegido por una sentencia.
En este punto la
Sala no encuentra acertada la demanda del actor, y al revés, encuentra legítima la finalidad
perseguida que es preservar la moralidad de la función administrativa,
consagrada en el artículo 209 de la Constitución. La distinción que se hace por
el legislador es razonable ya que por esa vía se refuerza la protección al bien
jurídico de la moralidad pública y el recto manejo de la administración publica
y en consecuencia la diferenciación se encuentra constitucionalmente
justificada.
Consecuentemente, la Sala
encuentra ajustado a la Constitución el artículo 40 de la ley 472 de 1998.
La Corte se pregunta ahora:
¿quién debe pagar el monto del incentivo decretado por el juez de la acción
popular, tanto el del articulo 39, como del 40 de la ley 472 de 1998.
Sin lugar a dudas este monto
debe pagarlo la persona que atentó o vulneró el correspondiente derecho o
interés colectivo, pues, no sería lógico ni jurídico que en la perspectiva de
proteger derechos e intereses vinculados al cumplimiento de las tareas
estatales, sea el mismo Estado quien deba soportar una erogación con ocasión de
un proceso en el que se demostró la responsabilidad de un tercero. Es apenas obvio que cada cual debe responder
por los efectos nocivos de su propia conducta, lo cual, a más de ser justo y
necesario, resulta ampliamente pedagógico en la esfera de las políticas
preventivas del Estado sobre derechos e intereses colectivos. Por consiguiente, el monto total del
incentivo determinado por el juez debe pagarlo la persona que atentó o vulneró
el correspondiente derecho o interés colectivo. Lo que a su vez guarda consonancia con lo
afirmado por esta Corporación en sentencia C-088 de 2000.[13]
En el evento del articulo 40, siendo
el estado el afectado o “victima” del acto que afecta la moral administrativa,
no puede además ser afectado con una disminución de lo que recupere, siendo lo
razonable que el incentivo lo pague el
autor o cómplice del detrimento patrimonial. Esta es la misma posición que en
la interpretación y aplicación de esta norma ha hecho el Honorable Consejo de
Estado y que la Corte Constitucional ahora avala, como manifestación del
denominado derecho viviente.
VII- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador General
de la Nación y cumplidos los trámites y requisitos que contempla el decreto
2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución.
RESUELVE
1. Declarar la EXEQUIBILIDAD
de los artículo 39 y 40 de la ley 472 de 1998.
2. Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
CLARA INES VARGAS HENANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA
MAYOLO
Secretario General (E)
Salvamento
de voto a la Sentencia C-459/04
SOLIDARIDAD-Modelos
éticos diversos (Salvamento de voto)
SOLIDARIDAD-Antítesis
del concepto (Salvamento de voto)
El
egoísmo, el interés propio, el ánimo de lucro, el espíritu utilitarista y de
provecho personal son la antítesis del concepto de solidaridad. Estas
concepciones fundadas en el individualismo filosófico y el liberalismo
económico, fueron el soporte del Estado Liberal de Derecho frente al cual se
presentó una importante reacción política que supuso la transformación del
Estado de Derecho al Estado Social de Derecho, modelo que se sustenta, entre
otros valores, en la solidaridad.
SOLIDARIDAD-Valor
superior (Salvamento de voto)
VALOR DE SOLIDARIDAD-Significado jurídico (Salvamento de voto)
DEBER DE SOLIDARIDAD-Definición (Salvamento de voto)
SOLIDARIDAD-Definición
(Salvamento de voto)
SOLIDARIDAD-Alcance
y significado (Salvamento de voto)
SOLIDARIDAD-Contenido
jurídico (Salvamento de voto)
Si bien es cierto que la solidaridad en
nuestro ordenamiento no guarda relación con una virtud de perfección individual
o la exigencia de un modelo ético privilegiado no puede desconocerse que, como
valor y deber constitucional, tiene un contenido jurídico que irradia toda la
organización política, que impone deberes al Estado y fija los parámetros de
actuación de los particulares en tanto miembros de la colectividad.
ACCION POPULAR-Finalidad
(Salvamento de voto)
Las acciones populares previstas por el artículo 88 de
la Constitución, y desarrolladas en la Ley 472 de 1998, buscan la protección de
derechos de naturaleza colectiva, es decir, de derechos que se relacionan con
el interés de un conjunto de personas que integran una comunidad. En esta
medida, lo que pretende el demandante de una acción popular es detener la
amenaza o el riesgo al que está expuesto un bien o interés colectivo, en razón
de los fines públicos que lo inspiran.
ACCION POPULAR-Carácter
público (Salvamento de voto)
ACCION POPULAR-Finalidad
del actor (Salvamento de voto)
La finalidad del actor de una acción popular es la
obtención de una protección judicial a un interés colectivo que pertenece a
toda la comunidad, y que a su vez afecta individualmente a todos los
integrantes de la sociedad.
ACCION POPULAR-Inconstitucionalidad
de los incentivos económicos/ACCION POPULAR-Finalidad pública de la
interposición (Salvamento de voto)
A mi juicio, esta contraprestación obligatoria a la
que “tendrán derecho” los actores de una acción popular aparece como una
remuneración económica por el ejercicio de un deber impuesto constitucionalmente.
Como consecuencia de ello, el ejercicio de estas acciones se convierte en un
negocio lucrativo y oneroso, en el que el demandante actúa motivado por el
ánimo de obtener una remuneración económica que satisfaga su interés privado y
personal, y no por el propósito de prestar un servicio a la colectividad y de
adecuar su comportamiento al deber constitucional de responder solidariamente
ante la amenaza de derechos colectivos, con actuaciones que pretendan conjurar
el peligro al que están expuestos los integrantes de la comunidad, y el actor
mismo como parte de la colectividad. En este mismo sentido, enfatizo que el
derecho a recibir una contraprestación económica por el hecho de solicitar la
protección de un bien o un interés en cabeza de la comunidad, se opone a la
benevolencia que subyace a la finalidad pública de la interposición de una
acción popular.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA
Expediente D-4910
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 39 y 40 inciso 1º de la Ley 472 de 1998.
Con el acostumbrado respeto, manifiesto mi
disentimiento con la posición mayoritaria adoptada por la Corte Constitucional
en la sentencia de la referencia que declaró exequibles los artículos 39 y 40
inciso 1º de la Ley 472 de 1998, pues considero que dichas disposiciones
debieron ser retiradas del ordenamiento jurídico por las razones que expongo a
continuación.
El problema jurídico planteado por el accionante
cuestiona si el reconocimiento de un derecho de contenido patrimonial y
económico a favor del demandante de una acción popular, desconoce la
solidaridad y la finalidad constitucional de las acciones populares. Para
fundamentar mi oposición a la sentencia de la referencia, considero pertinente
resaltar el significado jurídico que tiene en nuestro ordenamiento el valor de
solidaridad, así como la finalidad perseguida con las acciones populares, para
luego entrar justificar la inconstitucionalidad de los incentivos económicos
controvertidos.
I.
La
solidaridad en la Constitución de 1991
1.1. Como
fue sustentado en la sentencia de la cual me aparto, el concepto genérico de
solidaridad prohija diversos modelos éticos. Caracterizado antiguamente por
partir del individuo mismo, con matices religiosos o propios de una ética
laica, la noción de solidaridad ha evolucionado para orientarse actualmente
hacia una concepción cívica de organización social.[14]
Esta visión moderna comporta un significado de fraternidad y unión entre los
hombres, de amistad y de hermandad, de ayuda mutua y de contribución a la
colectividad según las capacidades y facultades de cada cual. Se caracteriza
por el sentimiento de unidad hacia un
mismo objetivo y por el hecho de asumir como propios los intereses de terceros
y los intereses colectivos, pues las actuaciones consideradas solidarias actúan
al servicio de la colectividad y del individuo como componente de la
misma.
Se tiene, entonces, que el egoísmo, el
interés propio, el ánimo de lucro, el espíritu utilitarista y de provecho
personal son la antítesis del concepto de solidaridad. Estas concepciones
fundadas en el individualismo filosófico y el liberalismo económico, fueron el
soporte del Estado Liberal de Derecho frente al cual se presentó una importante
reacción política que supuso la transformación del Estado de Derecho al Estado
Social de Derecho, modelo que se sustenta, entre otros valores, en la
solidaridad.
1.2. Y es en este punto en el que difiero
de la posición mayoritaria de la Corte, pues a mi juicio, la solidaridad sí
tiene un sentido jurídico en nuestro ordenamiento jurídico, en la medida en que
no se le considere como una virtud de perfeccionamiento individual
privilegiada, sino de un valor superior cuyo significado ha sido desarrollado
por esta misma Corporación.
En efecto, el constituyente de 1991
adoptó la solidaridad como valor fundante del Estado Social de Derecho y de los
derechos constitucionales consagrados en la Carta Política (artículo 1º
Superior). Su inclusión no fue simbólica, pues como finalidad de la
organización política y como deseo de la comunidad en un momento determinado de
su historia, dicho valor ha de ser observado y respetado en el desarrollo de
las actuaciones estatales y particulares.
Así mismo, la solidaridad fue establecida
como un deber de la persona y del ciudadano, quien debe responder con acciones
humanitarias ante situaciones que representen peligro para la vida o la salud
de los demás miembros de la sociedad (numeral 2 del artículo 95 Superior). La
jurisprudencia constitucional ha interpretado esta disposición como la
exigencia de realizar actuaciones positivas en favor de las personas que se
encuentren en condiciones de inferioridad y frente a intereses colectivos que
se consideren están siendo amenazados. La exigibilidad de este parámetro de
conducta se funda en la pertenencia de toda persona a una comunidad, lo que
lejos de una ética individualista, le impone a todos los miembros del cuerpo
social el deber de poner sus esfuerzos al servicio de la colectividad y de sus
integrantes.
Esta misma Corporación ha señalado que la
solidaridad es:
“un deber impuesto a toda persona por el
sólo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la
vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros
asociados o en interés colectivo.” (sentencia T-550 de 1994)[15]
Y es que a pesar de su textura abierta,
no puede sostenerse que la solidaridad
carece de un contenido jurídico en el ordenamiento colombiano. Esta Corporación
ha identificado su alcance y su significado como: i) una regla de
comportamiento del Estado y de los particulares frente a ciertas situaciones
sociales; ii) un criterio de interpretación en el análisis de las acciones u
omisiones de los particulares y iii) un criterio de integración del derecho.[16]
1.3. Por consiguiente, si bien es cierto
que la solidaridad en nuestro ordenamiento no guarda relación con una virtud de
perfección individual o la exigencia de un modelo ético privilegiado -como se
sostiene en la sentencia de la que disiento- no puede desconocerse que, como
valor y deber constitucional, tiene un contenido jurídico que irradia toda la
organización política, que impone deberes al Estado y fija los parámetros de
actuación de los particulares en tanto miembros de la colectividad.
II.
La
finalidad de las acciones populares
2.1. Las acciones populares previstas por el artículo
88 de la Constitución, y desarrolladas en la Ley 472 de 1998, buscan la
protección de derechos de naturaleza colectiva, es decir, de derechos que se
relacionan con el interés de un conjunto de personas que integran una
comunidad. En esta medida, lo que pretende el demandante de una acción popular
es detener la amenaza o el riesgo al que está expuesto un bien o interés
colectivo, en razón de los fines públicos que lo inspiran.
Esta Corporación se expresó sobre el carácter público
de la acción popular, diciendo que:
“supone la protección de un derecho colectivo, es
decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo
que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante,
suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad,
pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual
se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés.” (C-215 de 1999)
2.2. No cabe duda, entonces, que la finalidad del
actor de una acción popular es la obtención de una protección judicial a un
interés colectivo que pertenece a toda la comunidad, y que a su vez afecta
individualmente a todos los integrantes de la sociedad.
III. La inconstitucionalidad de los incentivos para
quienes adelanten acciones populares
3.1. Los artículos 39 y 40 inciso primero de la Ley
472 de 1998 controvertidos, consagran incentivos económicos a favor de los
demandantes de las acciones populares. En efecto, dichas disposiciones señalan
que el juez les reconocerá un incentivo contentivo entre diez y ciento
cincuenta salarios mínimos mensuales vigentes o el quince por ciento del valor
recuperado en el proceso, cuantía que será consignada en el Fondo de Defensa de
Intereses Colectivos en los eventos en que el demandante sea una entidad
pública.
3.2. A mi juicio, esta contraprestación obligatoria a
la que “tendrán derecho” los actores de una acción popular aparece como
una remuneración económica por el ejercicio de un deber impuesto
constitucionalmente. Como consecuencia de ello, el ejercicio de estas acciones
se convierte en un negocio lucrativo y oneroso, en el que el demandante actúa
motivado por el ánimo de obtener una remuneración económica que satisfaga su
interés privado y personal, y no por el propósito de prestar un servicio a la
colectividad y de adecuar su comportamiento al deber constitucional de
responder solidariamente ante la amenaza de derechos colectivos, con
actuaciones que pretendan conjurar el peligro al que están expuestos los
integrantes de la comunidad, y el actor mismo como parte de la colectividad. En
este mismo sentido, enfatizo que el derecho a recibir una contraprestación
económica por el hecho de solicitar la protección de un bien o un interés en
cabeza de la comunidad, se opone a la benevolencia que subyace a la finalidad
pública de la interposición de una acción popular.
Atendiendo las consideraciones anteriores, considero
que los incentivos económicos desconocen el valor de solidaridad como
fundamento del Estado Social de Derecho y de la organización social (artículo
1º de la Constitución), el parámetro de conducta que deben observar los
ciudadanos ante situaciones que pongan en peligro los derechos de la
colectividad (artículos 95 numeral 2º de la Constitución) y el fin
constitucional de las acciones populares que no es otro que la protección de
los derechos e intereses colectivos que afecta, finalmente, al accionante como
integrante de la comunidad (artículo 88 de la Constitución). Por ello, salvo mi
voto con la convicción jurídica que los artículos 39 y 40 inciso primero de la
Ley 472 de 1998 debieron ser declarados inexequibles por esta Corporación.
Fecha ut
Supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Aclaración de voto a la Sentencia C-459/04
MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR RESPECTO DE
INCENTIVO ECONOMICO EN ACCION POPULAR-Alcance
(Aclaración de voto)
El margen de configuración del legislador para determinar
el incentivo económico en las acciones populares comprende una gama de
alternativas en lo atinente a los siguientes elementos: (i) el monto, (ii) la
base para calcularlo, (iii) las condiciones para hacerse acreedor a dicho
incentivo, (iv) la determinación del obligado a pagarlo. La Constitución no
ordena que dicho incentivo siempre sea a cargo del demandado. Bien podría el
legislador establecer que corresponde al Estado pagar dicho incentivo. Ello
puede ser especialmente relevante (i) en caso de insolvencia del demandado y
(ii) para asegurar que el demandante en realidad recibirá una suma básica
suficiente para estimular la presentación de acciones populares.
SENTENCIA EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Reflejo en la parte motiva a determinada postura ética
que no se deriva ni se sustenta en la Constitución (Aclaración de voto)
Me aparto de los párrafos de la parte motiva que
aluden a cuestiones éticas para advertir que la sentencia no acoge ningún
modelo ético. Sin embargo, de la lectura del apartado cuarto sobre egoísmo,
altruismo y benevolencia se deduce claramente que en ello se refleja una
determinada postura ética que no se deriva de la Constitución ni se sustenta en
ella. Estimo que las afirmaciones de este apartado requerirían un sustento mucho
más cuidadoso para alcanzar a pasar por el rasero de las críticas justificadas
de quienes se dedican a la filosofía moral.
SENTENCIA EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Visión ética de magistrados puede contenerse en
aclaración de voto (Aclaración de voto)
En mí opinión la Corte debe cuidarse de sustentar sus
fallos en la visión ética de uno o varios de sus magistrados. Esta puede
plasmarse en una aclaración de voto, si se estima relevante.
SENTENCIA EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance de la inclusión de argumentos de la filosofía
moral (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente D-4910
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 39 y 40 inciso 1º de la Ley 472 de 1998.
Demandante: Ramiro
Bejarano.
Magistrado ponente:
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Con el acostumbrado respeto aclaro mí voto para
resaltar los siguientes aspectos del margen de configuración que tiene el
legislador en la materia objeto de este proceso.
1. El margen de configuración del legislador para
determinar el incentivo económico en las acciones populares comprende una gama
de alternativas en lo atinente a los siguientes elementos: (i) el monto, (ii)
la base para calcularlo, (iii) las condiciones para hacerse acreedor a dicho
incentivo, (iv) la determinación del obligado a pagarlo.
2. La Constitución no ordena que dicho incentivo siempre
sea a cargo del demandado. Bien podría el legislador establecer que corresponde
al Estado pagar dicho incentivo. Ello puede ser especialmente relevante (i) en
caso de insolvencia del demandado y (ii) para asegurar que el demandante en
realidad recibirá una suma básica suficiente para estimular la presentación de
acciones populares.
Adicionalmente, me aparto de los párrafos de la parte
motiva que aluden a cuestiones éticas para advertir que la sentencia no acoge
ningún modelo ético. Sin embargo, de la lectura del apartado cuarto sobre
egoísmo, altruismo y benevolencia se deduce claramente que en ello se refleja
una determinada postura ética que no se deriva de la Constitución ni se
sustenta en ella. Estimo que las afirmaciones de este apartado requerirían un
sustento mucho más cuidadoso para alcanzar a pasar por el rasero de las
críticas justificadas de quienes se dedican a la filosofía moral.
En mí opinión la Corte debe cuidarse de sustentar sus
fallos en la visión ética de uno o varios de sus magistrados. Esta puede
plasmarse en una aclaración de voto, si se estima relevante.
Ahora bien, los argumentos de filosofía moral que sean
incluidos en una sentencia para justificar lo resuelto con la voz de la
institución han de estar referidos a conceptos constitucionales pertinentes
para resolver los problemas jurídicos del caso, y no ser meros agregados para
adornar una sentencia que, en realidad, no se embellece con un par de citas de
filósofos, por respetables e influyentes que sean.
Fecha
ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1] Sentencia C-251 de 2002.
[2] Sentencia C-237 de 1997.
[3] Sentencia C-572 de 1997. En el mismo sentido puede verse la sentencia C-542 de 1993.
[4] Al respecto pueden verse, entre otras, las sentencias T-125 de 1994 y T-434 de 2002.
[5] Sentencia C-333 de 1993.
[6] Sentencia T-434 de 2002.
[7] Platón, Diálogos Socráticos, Critón, pág. 53.
[8] Félix E. Oppenheim, Conceptos Políticos, interés personal e interés público, pag. 101.
[9] Ib. Pág. 103.
[10] Ib. Pág. 105 a 107.
[11] Proyecto de Acto Reformatorio No. 23. Delegatario Alvaro Gómez Hurtado. Gaceta Constitucional No. 19. Marzo 11 de 1991, pág. 3.
[12] Sentencia T-405/93. M.P. , Dr. Hernando Herrera Vergara.
[13] Mediante Sentencia C-088 de 2000 la Corte declaró la exequibilidad del inciso segundo del artículo 40 de la ley 472 de 1998, sobre responsabilidad solidaria de los infractores.
[14] PECES-BARBA MARTINEZ, Gregorio, Curso de Derechos Fundamentales, Teoría General, Universidad Carlos III, Madrid, 1999, p. 263-268.
[15] En este mismo sentido, T-434 de 2002.
[16] C-332 de 2001, C-1064 de 2001, T-1337 de 2001, T-149 de 2002, T-434 de 2002, T-667 de 2002, T-520 de 2003, T-469 de 2004, entre otras.