Sentencia C-462/13
(Bogotá DC, julio 17)
Referencia: expediente D-9362.
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 3 (parcial), 51 (parcial), 60 (parcial), 61 (parcial), 66
(parcial), 67 (parcial), 123 (parcial), 125 y 132 (parcial) de la ley 1448 de
2011.
Actores: Franklin Castañeda y otros.
Magistrado Sustanciador: MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1. Normas demandadas.
Franklin Castañeda Villacob y
otros ciudadanos, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política,
solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad de varias expresiones y
disposiciones de la ley 1448 de 2011 “por medio de la cual se dictan medidas
de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto
armado y se dictan otras disposiciones”.
LEY 1448 DE 2011
(…)
(…)
2. Normas demandadas, cargos formulados e intervenciones.
Con el propósito de precisar el alcance general de
cada una de las acusaciones, a continuación se indicarán las expresiones o
disposiciones acusadas, los cargos formulados y las intervenciones presentadas[1].
2.1. Cargos en contra de la expresión “ocurridas
con ocasión del conflicto armado” del artículo 3 de la ley 1448 de
2011.
El aparte demandado, que se subraya, hace parte del
artículo 3:
ARTÍCULO 3o. VÍCTIMAS. Se consideran víctimas, para
los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente
hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985,
como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.
También son víctimas el cónyuge, compañero o
compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de
consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se le
hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. A falta de estas, lo serán los
que se encuentren en el segundo grado de consanguinidad ascendente.
De la misma forma, se consideran víctimas las
personas que hayan sufrido un daño al intervenir para asistir a la víctima en
peligro o para prevenir la victimización.
La condición de víctima se adquiere con
independencia de que se individualice, aprehenda, procese o condene al autor de
la conducta punible y de la relación familiar que pueda existir entre el autor
y la víctima.
2.1.1. Pretensión.
Se solicita la declaración de inexequibilidad
de la expresión“ocurridas con ocasión del
conflicto armado interno”. Subsidiariamente y en caso tal que la Corte
Constitucional no declare la inexequibilidad, se
solicita que emita una sentencia de constitucionalidad condicionada, a partir
de la cual se entienda que con la expresión “ocurridas con ocasión del
conflicto armado interno” no se está limitando a las vulneraciones
ocurridas a partir de una relación de causalidad directa con el conflicto
armado, sino en su contexto, y por tanto, abarque vulneraciones tales como las
basadas en violencia sociopolítica, violencia de género, desaparición forzada,
desplazamiento interno, entre otras.
2.1.2. Cargo.
La condición que introduce el artículo demandado al
establecer el concepto de víctima, constituye una restricción que desconoce los
artículos 1, 2, 6, 12, 13, 29, 93, 94 y 229 de la Constitución. Esta
restricción tiene como efecto privar a algunas personas afectadas por graves
violaciones a los derechos humanos del régimen de protección establecido en la
ley 1448 de 2011. Así las cosas “[u]na
interpretación restrictiva como la indicada por la norma, deja por fuera del
ámbito de la ley a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos y
crímenes de lesa humanidad ocurridas en el contexto del conflicto armado pero
con origen en hechos de violencia socio política. Bajo este supuesto, quedarían
excluidas víctimas de desaparición forzada por motivo de persecución
sociopolítica, graves violaciones de derechos humanos cometidos contra las
mujeres, casos de desplazamiento forzado entre otros casos de similares
características.”
2.1.3. Intervenciones relativas al artículo 3
de la ley 1448 de 2011.
2.1.3.1. Ministerio del Interior: cosa juzgada. La expresión
“ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” fue objeto de
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-781 de
2012 y, en atención a ello, la Corte debe tener en cuenta lo allí decidido.
2.1.3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público: exequibilidad.
La Corte Constitucional ha tenido oportunidad de
señalar que los criterios empleados por el legislador a efectos de determinar
el alcance del concepto de víctima son compatibles con el derecho a la
igualdad. El criterio empleado comprende razonablemente a los sujetos ubicados
en una misma situación y no excluye de manera arbitraria a ninguno de los
sujetos, en tanto la no inclusión de las personas afectados por la delincuencia
común se encuentra plenamente justificada a la luz de las finalidades perseguidas
por la ley 1448 de 2011. En esa dirección se encuentran las sentencias C-253A y
C-781 de 2012.
2.1.3.3. Ministerio de Defensa Nacional: cosa
juzgada. Sobre el uso de la expresión “con ocasión del
conflicto armado” la Corte Constitucional se pronunció ya en la sentencia
C-781 de 2008 y, adicionalmente, precisó el alcance de tal concepto en la
sentencia C-253A de 2012.
2.1.3.4. Unidad para la Atención y Reparación
Integral de Víctimas: exequibilidad. La Corte
Constitucional ha considerado que la definición de víctima establecida en el
artículo 3 de la ley 1448 d 2011 es plenamente compatible con la Constitución.
Ello se sigue, entre otras, de las sentencias C-052, C-253A y C-781 de
2012.
2.1.3.5. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural:
cosa juzgada. La Corte debe declarar juzgados los cargos
formulados en contra del artículo 3 de la ley en atención a lo señalado por las
sentencias C-1054, C-715 y C-781de 2012.
2.1.3.6. Defensoría del Pueblo: cosa juzgada. En relación
con la expresión acusada del artículo 3, la Corte debe estarse a lo resuelto en
la sentencia C-781 de 2012 dado que se configura el fenómeno de cosa juzgada
constitucional.
2.1.3.7. Universidad del Rosario -Grupo de
Investigación en Derechos Humanos-: exequibilidad. Las
expresiones acusadas del artículo 3 de la ley 1448 de 2011 resultan compatibles
con la Constitución, tal y como ha tenido oportunidad de señalarlo la
jurisprudencia constitucional en diversas oportunidades. La definición de
víctima y, en especial, la expresión “conflicto armado”, ha sido interpretada
de manera amplia de manera que incluye toda la complejidad y evolución
fáctica e histórica del conflicto armado interno colombiano.
2.2. Cargos formulados en contra de la expresión “siempre
y cuando estas no cuenten con los recursos para su pago.” del
artículo 51 de la ley 1448 de 2011.
El aparte demandado, que se subraya, hace parte del
artículo 51:
Las distintas autoridades educativas adoptarán, en
el ejercicio de sus competencias respectivas, las medidas necesarias para
asegurar el acceso y la exención de todo tipo de costos académicos en los
establecimientos educativos oficiales en los niveles de preescolar, básica y
media a las víctimas señaladas en la presente ley,siempre y cuando estas no cuenten con
los recursos para su pago. De no ser posible el acceso al sector
oficial, se podrá contratar el servicio educativo con instituciones privadas.
En educación superior, las instituciones técnicas
profesionales, instituciones tecnológicas, instituciones universitarias o
escuelas tecnológicas y universidades de naturaleza pública, en el marco de su
autonomía, establecerán los procesos de selección, admisión y matrícula que
posibiliten que las víctimas en los términos de la presente ley, puedan acceder
a sus programas académicos ofrecidos por estas instituciones, especialmente
mujeres cabeza de familia y adolescentes y población en condición de discapacidad.
Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional
incluirá a las víctimas de que trata la presente ley, dentro de las estrategias
de atención a la población diversa y adelantará las gestiones para que sean
incluidas dentro de las líneas especiales de crédito y subsidios del ICETEX.
Dentro de los cupos habilitados y que se
habilitaren para la formación que imparte el Servicio Nacional de Aprendizaje,
SENA, se priorizará, facilitará y garantizará el acceso a las víctimas de que
trata la presente ley.
2.2.1. Pretensión.
Se solicita la declaración de inexequibilidad
de la expresión “siempre y cuando estas no cuenten con los recursos para su
pago.”
2.2.2. Estructura del cargo.
La expresión demandada implica una infracción de
los artículos 13, 44, 67 y 93 de la Constitución. La condición para el acceso
gratuito a la educación preescolar, básica y media consistente en que las
víctimas no cuenten con recursos para su pago implica (i) el desconocimiento
del contenido del derecho a la educación que impone la gratuidad de la
educación básica primaria, (ii) la vulneración de la obligación de establecer
medidas que otorguen tratamientos especiales a las personas consideradas
víctimas y (iii) la prohibición de retroceso en materia de derechos sociales en
tanto las prestaciones previstas en el artículo 51 de la ley 1448 de 2011 se
califican como medidas de asistencia y no como expresiones de un derecho
constitucional.
Esta expresión supone, adicionalmente, la violación
de los derechos de los niños y las exigencias derivadas de instrumentos
internacionales en materia de protección del derecho a la
educación.
2.2.3. Intervenciones relativas al artículo 51 de
la ley 1448 de 2011.
2.2.3.1. Ministerio del Interior: exequibilidad. Las expresiones demandadas del
artículo 51 no se oponen a la Constitución. En materia de regulación de los
derechos sociales el legislador cuenta con libertad de configuración. No es
procedente que mediante el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad se afecte una disposición que se articula con una política
pública a largo plazo. En atención a los ingresos de las personas es posible
que el Estado diseñe políticas que se adecuen al principio de solidaridad.
2.2.3.2. Ministerio de Hacienda: exequibilidad. A pesar de que el cargo tiene
algunas deficiencias argumentativas, es posible concluir que la disposición
acusada es exequible. Tal conclusión se funda en diferentes razones. En primer
lugar, la disposición acusada no prevé un tratamiento diferenciado entre las
personas que no son víctimas y las personas que sí ostentan tal condición dado
que lo único que hace, de forma compatible con la Constitución, es prever que
aquellas que tengan recursos puedan asumir los gastos a efectos de coadyuvar a
las otras víctimas. En segundo lugar, la disposición acusada no resulta
regresiva teniendo en cuenta, entre otras cosas, que no limita la realización
del derecho sino que consagra un mecanismo para profundizar las posibilidades
de acceso. En tercer lugar, no existe una prohibición para que una medida de
asistencia sea al mismo tiempo expresión de un derecho, tal y como se del
artículo 25 de la ley 1448 de 2011.
2.2.3.3. Ministerio de Defensa Nacional: exequibilidad. La expresión acusada es exequible. Es
necesario entender que se refiere a los eventuales pagos requeridos para
acceder a la educación secundaria o superior dado que, de acuerdo al régimen
constitucional vigente, ella es gratuita en los niveles preescolar, básico y
medio. En consecuencia los cobros en los niveles de enseñanza
secundaria y superior pueden resultar compatibles con la obligación del Estado
de la implantación progresiva de la gratuidad en tales niveles, siempre y
cuando consulten de manera razonable la capacidad de pago de los individuos o
las familias.
2.2.3.4. Ministerio de Agricultura y desarrollo
rural: exequibilidad. La
regulación adoptada se encuentra comprendida por la libertad de configuración
de la que es titular el Congreso para adoptar medidas en contextos de justicia
transicional tal y como lo ha señalado, entre otras, la sentencia C-370 de
2006.
2.2.3.5. Ministerio de Educación Nacional: inexequibilidad. La expresión acusada del artículo
51 se opone a la Constitución. En efecto, el aparte que se acusa comporta
una clara regresión, pues desconoce que a la fecha, en Colombia, la educación
preescolar, básica y media es gratuita en los establecimientos públicos. La
expresión acusada somete a dos condiciones la exigibilidad de la gratuidad de
la educación y, en esa dirección desconoce su condición de servicio público no
sometido a condiciones de carácter económico.
2.2.3.6. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio:
exequibilidad. La expresión
“siempre y cuando estas no cuenten con los recursos para su pago” no se
opone a la Constitución. Por el contrario, dicha disposición tiene como
propósitos promover la participación de las personas en situación de debilidad
y satisfacer las necesidades de la población vulnerable. Tal disposición, lo
que en verdad pretende, es darle un tratamiento preferente y especial a
las personas que, en su condición de víctimas, son especialmente
vulnerables.
2.2.3.7. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural: exequibilidad. No
desconocen la Constitución los apartes normativos demandados del artículo 51.
El trato diferente que allí se establece pretende, de una parte, proteger de
manera especial a las personas con menores recursos y en situación de debilidad
y, de otra, hacer posible que los recursos del Estado se destinen a satisfacer
las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad. El trato
diferenciado que se desprende de la expresión acusada encuentra apoyo, precisamente,
en la diversa situación en la que se encuentran los grupos que surgen al
emplear el criterio de distinción que subyace a la norma demandada.
2.2.3.8. Defensoría del Pueblo: exequibilidad
condicionada. Con fundamento en diversas disposiciones del orden
internacional y nacional, la constitucionalidad de la expresión demandada solo
es posible bajo la condición de entender que la gratuidad se impone para las
víctimas que cursan los niveles de preescolar o educación básica primaria.
Ahora bien, la exigibilidad de realizar tal cobro para quienes cursen educación
básica secundaria o media es admisible si y solo si tal cobro es
equilibrado y razonable en atención a la capacidad de pago y, adicionalmente,
dicha capacidad es probada por parte de las autoridades
competentes.
2.2.3.9. Universidad del Rosario -Grupo de
Investigación en Derechos Humanos: inconstitucionalidad. La expresión
que se acusa resulta inconstitucional por varias razones. En primer lugar,
establece un trato desproporcionado entre las personas destinatarias de la ley
y los sujetos no sometidos a ella, en tanto la jurisprudencia ha establecido un
estándar de gratuidad general y, en esa medida, son sometidos a una carga
adicional. En segundo lugar, la disposición de la que hace parte el segmento
demandado desconoce las obligaciones del Estado al no prever, en esta materia,
medidas favorables y diferenciadas a favor de los destinatarios de la ley.
Además de lo expuesto, la ubicación del artículo 51 en el título relativo a las
medidas de asistencia y atención a las víctimas se opone a la Constitución si
se considera que la educación no constituye una medida de tal naturaleza sino
un derecho constitucional que ampara a todas las personas.
2.3. Cargos formulados en contra de algunas
expresiones del artículo 60 de la ley 1448 de 2011.
Los apartes demandados, que se subrayan, hacen
parte del artículo 60:
ARTÍCULO 60. NORMATIVIDAD APLICABLE Y DEFINICIÓN. La
atención a las víctimas del desplazamiento forzado, se regirá por lo
establecido en este capítulo y se complementará con la política pública de
prevención y estabilización socioeconómica de la población desplazada
establecida en la Ley 387 de 1997 y demás normas que lo reglamenten.
Las disposiciones existentes orientadas a lograr el
goce efectivo de los derechos de la población en situación de desplazamiento, que
no contraríen la presente ley, continuarán vigentes.
PARÁGRAFO 1o. El costo en el que incurra el Estado
en la prestación de la oferta dirigida a la población desplazada, en ningún
caso será descontado del monto de la indemnización administrativa o judicial a
que tiene derecho esta población.
Esta oferta, siempre que sea prioritaria,
prevalente y que atienda sus vulnerabilidades específicas, tiene efecto
reparador, exceptuando la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de
transición.
PARÁGRAFO 2o. Para los efectos de la presente ley, se
entenderá que es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha
visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad
de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su
integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se
refiere el artículo 3o de la presente Ley.
2.3.1. Pretensión.
2.3.1.1 Se solicita la declaración de inexequibilidad de la expresión “que no contraríen la
presente ley” contenida en el inciso 2º del artículo 60 de la ley 1448 de
2011.
2.3.1.2 Se solicita declarar la inexequibilidad
de la expresión “Esta oferta, siempre que sea prioritaria, prevalente y que
atienda sus vulnerabilidades específicas, tiene efecto reparador, exceptuando
la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición” contenida
en el parágrafo primero del artículo 60 de la ley 1448 de 2011.
2.3.1.3 Se solicita declarar la inexequibilidad
de la expresión parágrafo segundo que dispone: “PARÁGRAFO 2o. Para los
efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima del desplazamiento
forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con
ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3o de la presente
Ley.”. Solicitan que en caso de no declarar la inexequibilidad
del referido parágrafo, se establezca que la constitucionalidad de la norma se
condiciona a que se entienda que no se considerarán como víctimas solo
aquellas que sufran un daño con ocasión de acciones directas del conflicto
armado, sino que se entenderá que dicha norma se refiere a los daños sufridos
con ocasión del contexto de conflicto armado.
2.3.2. Estructura del cargo.
2.3.2.1. La expresión “que no contraríen la
presente ley” desconoce el principio de no regresividad y, en consecuencia,
los artículos 1, 2 y 13 de la Constitución. Tal vulneración se produce dado
que, sin diferenciar entre aquellas normas anteriores a la ley 1448 de 2011 que
otorguen un trato previo más favorable para las víctimas del desplazamiento
forzado, se prevé la aplicación general de la citada ley. Ello implicaría,
atendiendo que los derechos de los desplazados pueden encontrarse protegidos de
manera más amplia en la regulación preexistente, la violación de la prohibición
de retroceso establecida en materia de derechos sociales y ampliamente
reconocida por la jurisprudencia constitucional.
2.3.2.2. El cargo con fundamento en el cual
solicita que sea declarada inexequible la expresión “[e]sta oferta, siempre que sea prioritaria,
prevalente y que atienda sus vulnerabilidades específicas, tiene efecto
reparador, exceptuando la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de
transición”, indica que el aparte demandado desconoce el principio que
exige diferenciar entre las medidas de reparación y otras medidas diferentes
asociadas, por ejemplo, a la prestación de los servicios sociales. Esta
distinción, que encuentra apoyo en la jurisprudencia de la Corte Interamericana
de derechos Humanos, de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado[2], supone –entre otras
cosas- (i) que en ningún caso las medidas de asistencia así como tampoco
la priorización de servicios sociales generales constituyen formas de
reparación y (ii) que la confusión entre las diferentes medidas implica una
afectación directa del derecho a la reparación de las víctimas del
desplazamiento forzado. Así las cosas, la disposición acusada constituye una
infracción de los artículos 2, 90 y 93 de la Constitución.
2.3.2.3. El cuestionamiento que los demandantes
formulan en contra del parágrafo segundo del artículo 60 y con apoyo en el cual
solicitan la declaratoria de su inexequibilidad, se
encuentra en estrecha conexión con el cargo formulado en contra de la expresión
“ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” del artículo 3 de
la ley. La definición de víctima de desplazamiento forzado remitiendo al
artículo 3 de la ley, implica una restricción del concepto desconociendo que
tal tipo de situación puede sobrevenir por razones diferentes al conflicto
armado. De esta manera se excluyen eventos que “conforme a la ley 387, los
principios Deng y la jurisprudencia constitucional
encierran, entre otros, disturbios y tensiones interiores, violencia
generalizada, fumigaciones de cultivos ilícitos, actuar de aparatos de poder
cualquiera que sea su denominación, presiones generadas por megaproyectos
productivos (mineros, agroindustriales, de infraestructura, etc.), violaciones
de los derechos humanos, u otras circunstancias análogas a las anteriormente
descritas en tanto puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”. La
imposición de esta regla tiene como efecto el desconocimiento del artículo 13
de la Constitución que impone al Estado la obligación de adoptar las medidas
para que la igualdad sea real y efectiva. La restricción hace que algunas de
las víctimas del desplazamiento forzado no puedan beneficiarse de las medidas
de atención, asistencia y reparación que prevé la ley 1448 de 2011.
2.3.3 Intervenciones relativas al artículo 60
de la ley 1448 de 2011.
2.3.3.1. Ministerio del Interior: exequibilidad y cosa juzgada. Las
expresiones que se acusan no se oponen a la Constitución. Uno de los desafíos
de la ley 1448 de 2011 consiste en la articulación de las políticas
públicas sociales comunes con las medidas particulares y temporales de
las víctimas. Este intento de articulación, que en ocasiones puede dar lugar a
la existencia de coincidencias no desconoce las diferencias entre la política
social y las medidas establecidas a favor de las víctimas. Adicionalmente, la
pretensión de articulación de las diferentes reglas aplicables a las víctimas
no comporta el desconocimiento de la progresividad en tanto la ley 1448 de 2011 pretende
ir incrementando paulatinamente y de manera escalonada, la atención, asistencia
y reparación a las víctimas. Así las cosas, el objetivo es contar con un
sistema armónico para canalizar los recursos existentes que tome en cuenta las
exigencias adscritas al estado de cosas inconstitucional declarado en la
sentencia T-025 de 2004. La definición de víctima que establece el artículo 60
se encuentra comprendida por los efectos de la decisión adoptada en la
sentencia C-781 de 2012, dado que la referida disposición remite al artículo 3
que fue objeto de juzgamiento en la señalada providencia.
2.3.3.2. Ministerio de Hacienda: exequibilidad e inhibición respecto del inciso 2 del
parágrafo 1. La expresión acusada del segundo inciso del
artículo 60 no vulnera la Constitución. La determinación de la preferente
aplicación de las disposiciones adoptadas en la ley 1448 de 2011 se funda en su
carácter especial lo que justifica su prevalencia respecto de disposiciones de
derecho ordinario. No se trata entonces de una medida regresiva en tanto pretende
la materialización de la política pública asociada a la justicia transicional
y, además de ello, asegurar estándares suficientes de seguridad jurídica. Sería
sí regresivo permitir que continúen vigentes las disposiciones anteriores a la
ley 1448 de 2011 que afecten la realización de los derechos y beneficios que se
establecen en ella. El aparte demandado del parágrafo 1 del
artículo 60, al determinar el efecto reparador de la oferta especial para la
población desplazada, no contradice la Constitución. Debe advertirse que el
artículo 25 de la ley 1448 contempla el carácter reparador de los servicios
sociales y de las medidas de asistencia cuando consagran acciones
adicionales a las desarrolladas en el marco de la política social del Gobierno
Nacional para la población vulnerable, incluyen criterios de priorización, así
como características y elementos particulares que responden a las necesidades
específicas de las víctimas. Esas consideraciones son compatibles con
la jurisprudencia constitucional y, en todo caso, su materialización no deriva
en una restricción a la indemnización administrativa que corresponda; en todo
caso, el cargo formulado por los demandantes carece de certeza y especificidad
dado que no demuestran cómo las expresiones acusadas desconocen los artículos
2, 90 y 93. El parágrafo segundo del artículo 66 no se opone a la Constitución
en atención a las razones expuestas para demostrar la constitucionalidad de las
expresiones demandadas del artículo 3 de la ley 1448 de 2011.
2.3.3.3. Ministerio de Defensa Nacional: exequibilidad. Lo dispuesto en el aparte acusado del segundo
inciso del artículo 60 no se opone a la Constitución en tanto se inscribe en el
proceso de afinación de la política pública en materia de desplazamiento
forzado y que ha sido impulsada por lo dispuesto en la sentencia T-025 de 2004.
Así las cosas, la expresión acusada implica la integración de las
normas encaminadas a lograr el goce efectivo de los derechos de las
personas en situación de desplazamiento. Los apartes cuestionados del parágrafo
1 del artículo 60 tampoco se oponen a la Constitución, dado que es posible
conferirle a las medidas allí establecidas efecto reparador. Ello no
supone, sin embargo, afirmar que tales ayudas se tengan como parte de
la indemnización o sean descontadas, posibilidad excluida expresamente por la
misma norma. Tampoco contradice la Carta Política el parágrafo segundo
del artículo 60 si se considera que la definición de víctima allí mencionada
coincide con la jurisprudencia de la Corte y, en particular, con lo señalado en
la sentencia T-141 de 2011. Adicionalmente y en relación con el empleo de la
expresión “con ocasión del conflicto armado” la Corte Constitucional se
pronunció en la sentencia C-781 de 2012 y precisó el alcance de tal concepto en
la sentencia C-253A de 2012.
2.3.3.4. Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural: exequibilidad y cosa juzgada del parágrafo 2. Lo dispuesto
en el artículo 60 no desconoce el principio de progresividad. Las
determinaciones allí adoptadas caen comprendidas por el margen de configuración
existente para la definición de las políticas en materia de justicia
transicional. La Corte debe declarar probada la excepción de cosa juzgada en lo
relativo al parágrafo segundo del artículo 60 de la ley 1448 de 2011 debido a
lo dispuesto en las sentencia C-781 y C-253A de 2012.
2.3.3.5. Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio: exequibilidad. La expresión
“que no contraríen la presente ley continuarán vigentes” no se opone a
la Constitución. La ley 387 de 1997 y la ley 1448 de 2011 se ocupan de regular
lo relativo al tema de las políticas públicas en materia de población
desplazada en Colombia. En atención a su posición en el ordenamiento jurídico
ninguna tiene una jerarquía mayor que la otra. Conforme a lo anterior ninguna
desplaza a la otra, por cuanto tienen el mismo grado de importancia y
aplicabilidad en el marco normativo colombiano, y aquellos casos y situaciones
que se refieran a este tipo de población y que no estén previamente reguladas
en dichas legislaciones, será menester por vía de analogía remitirse a otras
fuentes normativas, de tal manera que no hay lugar a que se predique la
posibilidad de que queden desprotegidas por parte del Estado. La
expresión acusada del segundo inciso del parágrafo primero del artículo 60 no
contradice a la Constitución en tanto lo que allí se señala no supone que en lo
relativo a la atención humanitaria inmediata de emergencia y de transición “las
víctimas del conflicto armado queden desprotegidas e indefensas por parte del
Estado, ya que la cobertura para este tipo de situaciones están reguladas y
amparadas directamente por los programas y políticas del Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social”. El parágrafo
segundo del artículo 60 no desconoce la Constitución. La definición de víctima
allí contenida, estrechamente relacionada con la contemplada en el artículo 3
de la ley, no permite identificar la violación de los derechos de las víctimas
si se considera que tales derechos también son protegidos por la ley 975 de
2005.
2.3.3.6. Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las víctimas: inhibición y cosa juzgada. La
demanda se funda en interpretaciones subjetivas que no se deducen del texto de
la disposición dado que en el escrito no se demuestra en que casos se podría presentar un caso en el cual se deba inaplicar una disposición contraría a la ley 1448 que
resulte más favorable a los derechos de las víctimas de la ley 1448 de 2011;
la argumentación de los demandantes se abstiene de considerar el carácter
integrador y complementario de los diferentes regímenes. El cuestionamiento en
contra de las expresiones acusadas del parágrafo 1 del artículo 60 no cuenta
con sustento jurídico alguno en tanto se demandan expresiones
parciales, descontextualizadas otorgándoles una interpretación
arbitraria: es suficiente con examinar la ley para identificar que en ella
se establece una clara distinción entre las medidas de reparación y aquellas
correspondientes a la asistencia; la Corte debería estarse a lo dispuesto en la
jurisprudencia constitucional y, en particular, en la sentencia, T-458 de 2010,
C-1199 de 2008 y T-188 de 2007 en las que se precisan las diferencias entre las
medidas antes referidas. La acusación dirigida en contra del parágrafo segundo
del artículo 60 no puede abrirse paso. En primer lugar, en la sentencia C-372
de 2009 la Corte se ocupó de examinar la definición de las personas que
ostentan la condición de desplazado en la ley 387 de 1997 y en esa medida la
norma fue ya objeto de revisión por parte de esta Corporación; a su vez, la
expresión “con ocasión del conflicto armado” fue declarada ajustada a
Constitución en la sentencia C-781 de 2012.
2.3.3.7. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural: exequibilidad, inhibición y cosa juzgada. No desconoce
la Constitución la expresión demandada del segundo inciso del artículo 60: el
aparte demandado no implica un retroceso respecto de la protección prexistente
si se tiene en cuenta que la interpretación de la ley 1448 de 2011 debe
ajustarse, de un lado, a la prevalencia de los tratados internacionales en
materia de derechos humanos y, de otro, al deber de interpretar la ley 1448 de
la forma más favorable a la víctima. La acusación formulada en contra del inciso
segundo del artículo no cumple los requerimientos necesarios para la
formulación de un cargo de inconstitucionalidad: se trata de cargos vagos,
indeterminados y abstractos; afirmar que las medidas allí señaladas
tienen un efecto reparador no implica que se estén sustituyendo los deberes
sociales y de reparación a cargo del Estado. En consecuencia la Corte debería
inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo o, en todo caso, declarar la exequibilidad de la disposición cuestionada. El
cuestionamiento que se dirige en contra del parágrafo segundo del artículo 60 y
que se edifica a partir de la remisión que se hace al artículo 3 de la ley,
debe analizarse tomando en consideración que la Corte ya juzgó tal cuestión en
la sentencia C-781 de 2012 y, en consecuencia, se ha configurado la cosa
juzgada constitucional.
2.3.3.8. Defensoría del Pueblo: exequibilidad
condicionada, inhibición y cosa juzgada.
La expresión “que no contraríen la presente ley”
plantea complejos problemas de interpretación. Como punto de partida es claro
que la disposición puede o no resultar constitucionalmente problemática según
que la nueva regulación amplíe o reduzca el nivel de protección respecto de la
regulación previa. Esta dificultad interpretativa de la norma supone, de alguna
manera, una especial obligación argumentativa al plantear el cuestionamiento
constitucional. Así pues el planteamiento de los demandantes evidencia una
falla importante en la presentación de la acusación, al no precisar las
materias respecto de las cuales la aplicación de la regla demandada implicaría
un retroceso frente al nivel de protección preexistente. Esta indeterminación,
que ha de ser enfrentada por el ciudadano demandante, impide identificar
adecuadamente el alcance del reproche por violación del principio de
progresividad. Ello conduciría, prima facie, a la obligación de adoptar una
decisión inhibitoria. Sin embargo y a efectos de asegurar la supremacía de la
Constitución, es posible declarar la constitucionalidad de la disposición
acusada siempre y cuando se entienda aplicable solo en la medida que no
entrañe restricciones, limitaciones, condiciones o requisitos que hagan más
gravosa la situación de la población víctima del desplazamiento forzado, frente
a las que establece para el mismo evento o situación la ley 387 de 1997 o
disposiciones que la desarrollan o reglamenten.
La acusación dirigida en contra de las expresiones
del parágrafo 1 del artículo 60 no satisface los requerimientos argumentativos
para formular un cargo de inconstitucionalidad. En efecto, si bien la
argumentación se encuentra integrada por referencias a diferentes fuentes, no
ofrece razones expresas de inconstitucionalidad y omite considerar la expresión
demandada conjuntamente con otras de la ley que podrían precisar su significado
normativo. Es entonces procedente que la Corte se inhiba de emitir un
pronunciamiento de fondo.
Tal y como se concluyó al examinar la procedencia
del cargo en contra de la expresión acusada del artículo 3 de la ley, la Corte
debe estarse a lo resuelto en la sentencia C-781 de 2012 dado que se configura
el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
2.3.3.9. Universidad del Rosario – Grupo de
Investigación en Derechos Humanos: inexequibilidad. La
expresión que se demanda podría tener como resultado la afectación del
principio de progresividad en el caso de que en la ley 1448 de 2011 hubiere
establecido una medida que implique un nivel menor de protección de un derecho.
Esta posibilidad, aunque no es demostrada por los demandantes a partir de
supuestos existentes, daría dar lugar al desconocimiento de la Constitución.
Siendo ello así, es procedente la declaración de inexequibilidad
de la disposición acusada.
2.4. Cargos formulados en contra de algunas
expresiones del artículo 61 de la ley 1448 de 2011.
Los apartes demandados, que se subrayan, hacen
parte del artículo 61:
ARTÍCULO 61. LA DECLARACIÓN SOBRE LOS HECHOS QUE
CONFIGURAN LA SITUACIÓN DEL DESPLAZAMIENTO. La persona víctima de
desplazamiento forzado deberá rendir declaración ante cualquiera de las
instituciones que integran el Ministerio Público, dentro de los dos (2) años siguientes
a la ocurrencia del hecho que dio origen al desplazamiento, siempre y cuando
estos hechos hubiesen ocurrido a partir del 1o de enero de 1985, y no se
encuentre registrada en el Registro Único de Población Desplazada.
La declaración hará parte del Registro Único de
Víctimas, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 155 de la presente Ley. La
valoración que realice el funcionario encargado de recibir la solicitud de
registro debe respetar los principios constitucionales de dignidad, buena fe,
confianza legítima y prevalencia del derecho sustancial.
PARÁGRAFO 1o. Se establece un plazo de dos
(2) años para la reducción del subregistro, periodo
en el cual las víctimas del desplazamiento de años anteriores podrán declarar
los hechos con el fin de que se decida su inclusión o no en el Registro.
Para este efecto, el Gobierno Nacional
adelantará una campaña de divulgación a nivel nacional a fin de que las
víctimas de desplazamiento forzado que no han declarado se
acerquen al Ministerio Público para rendir su declaración.
PARÁGRAFO 2o. En las declaraciones presentadas dos
años después de la ocurrencia del hecho que dio lugar al desplazamiento
forzado, el funcionario del Ministerio Público deberá indagar sobre las
razones por las cuales no se llevó a cabo con anterioridad dicha declaración, con
el fin de determinar si existen barreras que dificulten o impidan la
accesibilidad de las víctimas a la protección del Estado.
En cualquier caso, se deberá preguntar sobre las
circunstancias de tiempo, modo y lugar que generaron su desplazamiento para
contar con información precisa que permita decidir sobre la inclusión o no del
declarante al Registro.
PARÁGRAFO 3o. En evento de fuerza mayor que haya
impedido a la víctima del desplazamiento forzado rendir la declaración en el término
establecido en el presente artículo, se empezará a contar el mismo desde el
momento en que cesen las circunstancias motivo de tal impedimento.
La víctima de desplazamiento forzado deberá
informar al funcionario del Ministerio Público, quien indagará por dichas
circunstancias y enviará la diligencia a la Unidad Administrativa Especial para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que realice las acciones
pertinentes de acuerdo a los eventos aquí mencionados.
2.4.1. Pretensión.
2.4.1.1. Se solicita declarar la inexequibilidad de las expresiones “Se establece un
plazo de dos (2) años para la reducción del subregistro,
periodo en el cual las víctimas del desplazamiento de años anteriores podrán
declarar los hechos con el fin de que se decida su inclusión o no en el
Registro”, “Para este efecto” y “que no han declarado”contenidas en el parágrafo 1 del
artículo 61 de la ley 1448 de 2011.
En el caso de que la Corte no acceda a la solicitud
principal se solicita la declaración de la constitucionalidad condicionada en
el entendido de que se interprete dicho plazo, de dos años, como una medida que
en ningún caso pueda resultar inflexible, ni representar una carga
desproporcionada para las víctimas que demuestren la afectación de sus derechos
fundamentales por fuera del plazo señalado en la ley.
2.4.1.2. Se solicita declarar la inexequibilidad de las expresiones “sobre las razones
por las cuales no se llevó a cabo con anterioridad dicha declaración,” y “En
cualquier caso, se deberá preguntar sobre las circunstancias de tiempo, modo y
lugar que generaron su desplazamiento para contar con información precisa que
permita decidir sobre la inclusión o no del declarante al Registro.”
contenidas en el parágrafo 2 del artículo 61 de la ley 1448 de 2011.
2.4.1.3. Se solicita declarar la inexequibilidad de la expresión “La víctima de
desplazamiento forzado deberá informar al funcionario del Ministerio Público,
quien indagará por dichas circunstancias y enviará la diligencia a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
para que realice las acciones pertinentes de acuerdo a los eventos aquí
mencionados.” del parágrafo 3 del artículo 61 de la ley 1448 de 2011.
2.4.2. Estructura del cargo.
2.4.2.1. Las expresiones del parágrafo primero de
la norma demandada, al imponer un límite de tiempo para superar el subregistro y habilitar a las víctimas del desplazamiento
de años anteriores para adelantar su declaración en ese plazo -2 años- con el
propósito de que el Estado decida su inclusión o no, desconoce los derechos de
las víctimas.
En efecto, si bien el establecimiento de un plazo
para los registros de víctimas responde a un propósito constitucionalmente
relevante en tanto le permite al Estado precisar sus deberes y en esa medida
asegura una mayor planeación para la ejecución de los recursos, dicha
determinación tiene como resultado desconocer la complejidad del conflicto y
las profundas dificultades a las que se enfrentan las víctimas.
Estas estrategias imponen graves barreras al
ejercicio de los derechos por parte de las víctimas atendiendo que, tal y como
incluso lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, pueden presentarse
eventos no atribuibles a la víctima –fuerza mayor o caso fortuito- que le
impidan adelantar oportunamente las actividades requeridas frente al registro.
Adicionalmente, la defectuosa divulgación de esta
posibilidad hace que la disposición demandada pueda resultar ineficaz. La Corte
debe considerar que la constitucionalidad de esta disposición puede conducir a
negar la posibilidad de que las víctimas resulten efectivamente inscritas en el
registro.
Resulta necesario, en consecuencia, declarar
inexequibles las expresiones acusadas y, en caso de no ser ello procedente,
debe la Corte condicionar su alcance indicando que el plazo allí fijado no debe
implicar un término inflexible ni representar una carga desproporcionada para
las víctimas que demuestren la afectación de sus derechos fundamentales por
fuera del plazo señalado por la ley.
2.4.2.2. Las reglas establecidas en los parágrafos
2 y 3 del artículo 61 relativas a las declaraciones que preceden la decisión de
incluir o no a una persona en el Registro Único de Víctimas, se oponen a la
jurisprudencia constitucional en esta materia y, de manera particular,
desconocen que con fundamento en el principio de la buena fe es el Estado quien
tiene la carga de probar que no se trata de una persona con derecho al
registro. Así las cosas “es necesario resaltar que antes de negar la
inclusión en el RUV el Estado tiene la carga de probar que el
o la declarante en verdad no ha padecido graves violaciones a sus derechos
humanos, o infracciones al DIH.”
2.4.3. Intervenciones relativas al artículo 61 de
la ley 1448 de 2011.
2.4.3.1. Ministerio del Interior.
Los planteamientos de la demanda son meras
apreciaciones subjetivas que no obedecen a un juicio de constitucionalidad. En
todo caso, lo dispuesto en el artículo 61 se funda en el artículo 83 de la
constitución. Es claro que la destinación de recursos públicos a la ejecución
de cualquier actividad debe tener un fundamento jurídico y unos
soportes que respalden tales inversiones y que permitan llevar un control por
parte de los organismos competentes.
De otra parte y en lo relativo a la regla temporal
para la declaración de los hechos que dan lugar a la inclusión en el registro
de víctimas es posible advertir que de los parágrafos 2 y 3 del artículo 61 se
sigue la posibilidad de que con posterioridad a los dos años realicen
las inscripciones en el registro, de manera tal que no se trata de
un término cerrado.
2.4.3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La fijación de un término para declarar sobre los
hechos referidos a su desplazamiento a efectos de que se defina si procede o no
su inclusión en el registro, no se opone a la Carta Política. Esa decisión se
encuentra protegida por la jurisprudencia constitucional relativa a la
posibilidad de establecer límites temporales para acceder a determinadas
medidas de reparación.
Las medidas que se prevén en los apartes demandados
del artículo 61, así como en el artículo 66 de la ley 1448 de 2011, no
pretenden obstaculizar la protección de las víctimas sino, en otra dirección,
permitir el conocimiento de aquellos hechos que limitan su acceso a la oferta
prevista para adoptar las determinaciones que se requieran.
2.4.3.3. Ministerio de Defensa Nacional.
Las reglas relativas a la inscripción de personas
en el registro de víctimas se ajustan, en general, a los criterios que han sido
establecidos por la jurisprudencia constitucional al examinar las normas
aplicables al registro de población en situación de desplazamiento. La
valoración de las declaraciones debe hacerse tomando en consideración la dignidad,
la buena fe, la confianza legítima y la prevalencia del derecho sustancial.
Adicionalmente, es importante considerar que la configuración de una situación
de fuerza mayor debe ser considerada al momento de definir la inscripción o no
en el registro.
2.4.3.4. Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio.
El establecimiento de un plazo de dos años para
declarar los hechos requeridos para definir la inclusión o no en el registro “se
convierte en un plazo prudente y más que razonable para que las personas que se
encuentren inmersas en estas condiciones puedan realizar tales manifestaciones”
lo que supone el cumplimiento de la exigencia de flexibilidad que en esta
materia ha previsto la jurisprudencia constitucional.
Las reglas fijadas en los parágrafos 2 y 3 del
artículo 61, que hacen posible la indagación de las razones que impidieron la
declaración previa, constituyen una manifestación del derecho al debido proceso
reconocido en el artículo 29 de la Constitución.
2.4.3.5. Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas.
El plazo establecido para llevar a efecto la
declaración con el propósito de obtener la inscripción en el registro resulta
constitucionalmente admisible en tanto debe entenderse que dicho plazo no puede
resultar inflexible ni tampoco imponer una carga desproporcionada a efectos de
que las víctimas demuestren la afectación de sus derechos fundamentales aún por
fuera del término fijado en la norma acusada.
2.4.3.6. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.
Establecer un plazo para llevar a efecto la
declaración de los hechos que justifican la inclusión en el registro de
víctimas o la exigencia de determinada información al declarante con el
propósito de precisar las condiciones y efectos del desplazamiento, no se opone
a la Constitución en tanto pretende asegurar la existencia de información
precisa. Estos requerimientos de suministro de información contribuyen
a la materialización del derecho a la verdad.
Tampoco desconocen la Carta las reglas establecidas
en los otros apartes normativos en tanto se limitan a establecer reglas que
permiten conocer de manera más detallada las condiciones del desplazamiento así
como sus causas.
2.4.3.7. Defensoría del Pueblo.
La expresión acusada, que contempla un plazo para
llevar a efecto el registro por hechos anteriores a su entrada en vigencia no
desconoce la Constitución. Si ella se interpreta con los apartes
restantes de la disposición puede concluirse que no se trata de un término
inflexible. De esta manera la comprensión sistemática de las reglas que
integran el artículo 61 permiten concluir que el plazo que ellas
mencionan tiene carácter esencialmente relativo, consideran la eventualidad en que circunstancias de diverso orden pudieran haber impedido
rendir la declaración dentro del plazo de dos años y mencionan explícitamente
el hecho de la fuerza mayor como hito justificativo de su presentación
extemporánea.
El cuestionamiento formulado es inepto para activar
el examen de constitucionalidad. En cualquier caso las disposiciones en general
se ajustan a la Constitución en tanto no imponen exigencias excesivas a los
declarantes y, por el contrario, le asignan al Estado la obligación de
investigar las reales circunstancias del declarante. Se trata de disposiciones,
además de ello, que se limitan a imponerle el deber de suministrar la
información verídica y suficiente en la diligencia de declaración ante el
funcionario del Ministerio Público. Sin embargo la expresión “que
permita decidir sobre la inclusión o no del declarante al registro” puede
considerarse constitucional siempre y cuando se entienda que la
inscripción en el Registro Único de Víctimas de aquellas afectadas por
el desplazamiento forzado, deriva directamente del hecho de la
declaración, de manera que tal inscripción no puede ser postergada hasta que la
información sea corroborada o desvirtuada por la Unidad Administrativa (…) en
aplicación de los principios de buena fe y prevalencia del derecho sustancial
sobre las formalidades.
2.5. Cargos formulados en contra de algunas
expresiones de los artículos 66 y 67 de la ley 1448 de 2011.
Los apartes demandados, que se subrayan, hacen
parte de los artículos 66 y 67:
ARTÍCULO 66. RETORNOS Y REUBICACIONES. Con
el propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de
desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo
condiciones de seguridad favorables, estas procurarán permanecer en el sitio
que hayan elegido para que el Estado garantice el goce efectivo de los
derechos, a través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento.
Cuando no existan las condiciones de seguridad para
permanecer en el lugar elegido, las víctimas deberán acercarse al Ministerio
Público y declarar los hechos que generen o puedan generar su desplazamiento.
PARÁGRAFO 1o. La Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, deberá
adelantar las acciones pertinentes ante las distintas entidades que conforman
el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas para garantizar la
efectiva atención integral a la población retornada o reubicada, especialmente
en lo relacionado con los derechos mínimos de identificación a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, salud a cargo del
Ministerio de la Protección Social, educación a cargo del Ministerio de
Educación Nacional, alimentación y reunificación familiar a cargo del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, vivienda digna a cargo del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cuando se trate de vivienda urbana,
y a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cuando se trate de
vivienda rural y orientación ocupacional a cargo del Servicio Nacional de
Aprendizaje.
PARÁGRAFO 2o. La Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, reglamentará el
procedimiento para garantizar que las personas víctimas de desplazamiento
forzado que se encuentren fuera del territorio nacional con ocasión de las
violaciones a las que se refiere el artículo 3o de la presente Ley, sean
incluidas en los programas de retorno y reubicación de que trata el presente
artículo.
ARTÍCULO 67. CESACIÓN DE LA CONDICIÓN DE
VULNERABILIDAD Y DEBILIDAD MANIFIESTA.Cesará la
condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por el hecho
mismo del desplazamiento, cuando la persona víctima de desplazamiento forzado a
través de sus propios medios o de los programas establecidos
por el Gobierno Nacional, alcance el goce efectivo de sus derechos. Para ello
accederá a los componentes de atención integral al que hace referencia la
política pública de prevención, protección y atención integral para las
víctimas del desplazamiento forzado de acuerdo al artículo 60 de la presente
Ley.
PARÁGRAFO 1o. El Gobierno Nacional establecerá
los criterios para determinar la cesación de la situación de vulnerabilidad y
debilidad manifiesta a causa del hecho mismo del desplazamiento, de acuerdo con
los indicadores de goce efectivo de derechos de la atención integral definidos
jurisprudencialmente.
PARÁGRAFO 2o. Una vez cese la condición de
vulnerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por el hecho mismo del
desplazamiento, se modificará el Registro Único de Víctimas, para dejar
constancia de la cesación a la que se ha hecho referencia en este artículo.
En todo caso, la persona cesada mantendrá su
condición de víctima, y por ende, conservará los derechos adicionales que se
desprenden de tal situación.
PARÁGRAFO 3o. Hasta tanto el Registro Único de
Víctimas entre en operación, se mantendrá el funcionamiento del Registro Único
de Población Desplazada de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 154 de la
presente Ley.
2.5.1. Pretensiones.
2.5.1.1. Se solicita declarar inexequibles las
expresiones “Con el propósito de garantizar la atención integral a las
personas víctimas de desplazamiento forzado que deciden voluntariamente
retornar o reubicarse, bajo condiciones de seguridad favorables, estas
procurarán permanecer en el sitio que hayan elegido para que el Estado
garantice el goce efectivo de los derechos, a través del diseño de esquemas
especiales de acompañamiento.” y “Cuando no existan las condiciones
de seguridad para permanecer en el lugar elegido, las víctimas deberán
acercarse al Ministerio Público y declarar los hechos que generen o puedan
generar su desplazamiento.” contenidas en el artículo 66 de la ley 1448 de
2011.
2.5.1.2. Se solicita declarar inexequible la
expresión “de sus propios medios o” contenida en el artículo 67 de la
ley 1448 de 2011.
2.5.2. Estructura del cargo.
Las expresiones acusadas de los artículos 66 y 67
de la ley 1448 de 2011 son inconstitucionales en tanto establecen cargas
desproporcionadas a las víctimas que deberían ser asumidas por el Estado.
Así, fijar como condición para que el Estado garantice el goce efectivo de los
derechos, el retorno de las personas a su lugar de origen, implica desconocer
las dificultades que se asocian a dicho proceso. A su vez, la expresión “de
sus propios medios o” se opone a las consideraciones expuestas por la Corte
Constitucional en sentencia C-278 de 2007 en la que se indicó, entre otras
cosas, que resulta inconstitucional asignarle al desplazado la responsabilidad
de su restablecimiento puesto que, de hacerlo, se estaría desconociendo que se
encuentra a cargo del Estado el deber principal de protección de las víctimas
en tanto sujetos destinatarios de una especial protección
constitucional.
2.5.3. Intervenciones relativas a los artículo
66 y 67 de la ley 1448 de 2011.
2.5.3.1. Ministerio del Interior.
2.5.3.1.1. Los planteamientos de los demandantes no
satisfacen las exigencias previstas para la formulación de un cargo de
inconstitucionalidad. En relación con la acusación dirigida contra el artículo
66 existen afirmaciones que no tienen fundamentos jurídicos ni carga
argumentativa sería y consecuente.
2.5.3.1.2. La acusación formulada por los
demandantes –relativa al artículo 67- no cumple las condiciones de
argumentación requeridas para proponer un cargo de inconstitucionalidad. En
todo caso, es claro que el Estado tiene facultades de intervención en la
economía con el objeto, según lo establece el artículo 334 de la Constitución,
de asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos,
tengan acceso a los bienes y servicios básicos. En atención a ello la norma
debe ser declarada exequible.
2.5.3.2 Ministerio de Hacienda y Crédito Público
2.5.3.2.1 Por las mismas razones que justifican
declarar la constitucionalidad de los apartes demandados del artículo 61, se
justifica hacer tal declaración respecto del artículo 66.
2.5.3.2.2 Establecer como evento de cesación de la
condición de vulnerabilidad y debilidad la hipótesis en que la víctima pueda
asegurar el goce efectivo a través de sus propios medios, es plenamente
compatible con la Constitución en tanto reconoce que la superación de tal
condición puede obedecer al comportamiento activo de la persona afectada por el
desplazamiento. Adicionalmente razones fundadas en la sostenibilidad fiscal
apoyan la medida adoptada en tanto asegura una destinación equitativa y
eficiente de los recursos.
2.5.3.3. Ministerio de Defensa Nacional.
Indica que las disposiciones acusadas no desconocen
la Constitución en tanto no establecen restricciones desproporcionadas,
irrazonables y tampoco vulneran el derecho a la igualdad.
2.5.3.4. Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio.
2.5.3.4.1. Lo dispuesto en el artículo 66 es
constitucional si se considera que su finalidad “es tener el control de esta
población, de tal manera que no se conviertan en flotantes por todo el
territorio nacional y de esta manera se puedan llevar a cabo las distintas
políticas públicas en pro de sus intereses”.
2.5.3.4.2. La expresión “de sus propios medios o”
resulta ajustada a la Constitución dado que de esta no se sigue una prohibición
para prever que cesa la condición de vulnerabilidad y debilidad cuando la
víctima, a través de sus propios medios, puede alcanzar el goce efectivo de los
derechos. La cesación allí regulada puede tener su origen en la ejecución de
las diferentes políticas públicas o en el propio comportamiento de la
víctima.
2.5.3.5. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.
La Corte debe abstenerse de emitir un
pronunciamiento de fondo dado que la demanda no hace una confrontación
objetiva de la exequibilidad que predica y remite sus
explicaciones a investigaciones genéricas sobre el desplazamiento sin concretar
los cargos o demostrar en donde y por qué se ubica la desproporción que
concluye.
En todo caso se ajusta a la Constitución que
mediante el artículo 66 se promueva el retorno y reubicación de las víctimas y
que se disponga la necesidad de que declaren ante el Ministerio Público las
circunstancias que impidan permanecer en el sitio elegido.
2.5.3.6. Defensoría del Pueblo
2.5.3.6.1. La demanda no cumple con las condiciones
para la formulación de un cargo por inconstitucionalidad. En efecto, en primer
lugar desconoce que la ley no estable una exigencia de permanencia del
desplazado que se reubica o retorna dado que apenas se prevé esa permanencia
como una finalidad deseable. Además de que el punto de partida de la acusación
no es correcto, no se ofrecen razones específicas y suficientes cuando se
dirige el ataque en contra del segundo inciso.
2.5.3.6.2. No cumplen los demandantes las
exigencias para cuestionar la constitucionalidad de una disposición. A pesar de
que se invoca la sentencia C-278 de 2007 no señalan porque la expresión
acusada es similar o asimilable a la expresión declarada inexequible, ni la
razón por la que dicho precedente jurisprudencial es aplicable al caso presente.
Procede entonces adoptar una decisión inhibitoria.
2.6. Cargos formulados en contra de la expresión
“restitución” del artículo 123 de la ley 1448 de 2011.
El aparte demandado, que se subraya, hace parte del
artículo 123:
ARTÍCULO 123. MEDIDAS DE RESTITUCIÓN EN
MATERIA DE VIVIENDA. Las víctimas cuyas viviendas hayan sido afectadas por
despojo, abandono, pérdida o menoscabo, tendrán prioridad y acceso preferente a
programas de subsidios de vivienda en las modalidades de mejoramiento,
construcción en sitio propio y adquisición de vivienda, establecidos por el
Estado. Lo anterior, sin perjuicio de que el victimario sea condenado a la
construcción, reconstrucción o indemnización.
Las víctimas podrán acceder al Subsidio Familiar de
Vivienda de conformidad con la normatividad vigente que regula la materia y a
los mecanismos especiales previstos en la Ley 418 de 1997 o las normas que la
prorrogan, modifican o adicionan.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, o la entidad que haga sus veces, o el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, o la entidad que haga sus veces, según corresponda, ejercerá
las funciones que le otorga la normatividad vigente que regula la materia con
relación al subsidio familiar de vivienda de que trata este capítulo, teniendo
en cuenta el deber constitucional de proteger a las personas que se encuentren
en situación de debilidad manifiesta, razón por la cual deberá dar prioridad a
las solicitudes que presenten los hogares que hayan sido víctimas en los
términos de la presente ley.
El Gobierno Nacional realizará las gestiones
necesarias para generar oferta de vivienda con el fin de que los subsidios que
se asignen, en virtud del presente artículo, tengan aplicación efectiva en soluciones
habitacionales.
2.6.1. Pretensión.
Solicita declarar la inexequibilidad
de la expresión “DE RESTITUCIÓN” contenida en el título del artículo 123 de la
ley 1448 de 2011.
2.6.2. Estructura del cargo.
La restitución, componente del derecho a la
reparación, consiste en retrotraer las cosas al estado anterior en el que se
encontraban al momento en que ocurrió la violación de los derechos de las
víctimas. Ello implica la obligación de garantizar la tenencia de
la vivienda con seguridad jurídica para las víctimas. No coincide
con el contenido del derecho a la restitución el otorgamiento de subsidios
regulado en la norma demandada y, en consecuencia, su calificación como tal
–restitución- resulta inconstitucional.
La expresión acusada tiene también como efecto el
desconocimiento del principio de distinción entre las medidas de reparación y
otro tipo de ayudas ofrecidas por el Estado entre las que se encuentran, por
ejemplo, las medidas de asistencia humanitaria o la prestación de servicios
sociales a su cargo. Adicionalmente, las determinaciones que se incluyen en la
disposición demandada no comprenden todos los daños sufridos por la víctima y
no guardan relación de proporcionalidad con la gravedad de las
violaciones.
2.6.3. Intervenciones relativas al artículo
123 de la ley 1448 de 2011.
2.6.3.1. Ministerio del Interior.
El cargo presentado es deficiente. En todo caso, la
norma cuestionada no es incompatible con la Constitución en tanto la
política de vivienda debe tomar nota de las diferencias que existen entre los
grupos que constituyen sus destinatarios y, de manera especial, de aquellos que
carecen de recursos o que se encuentran en situación de debilidad.[3]
2.6.3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La reparación en el marco de la justicia
transicional incorpora diferentes formas de resarcir el daño. Esas formas
exceden el concepto tradicional de reparación y, en esa medida, no todas las
medidas adoptadas en tal dirección tienen un contenido pecuniario específico.
Ahora bien, considerar las medidas contempladas en el artículo 123 como
de restitución, se inscribe en el concepto amplio de reparación en el marco de
procesos de justicia transicional. Adicionalmente la definición de este
mecanismo de reparación no implica que quien sea beneficiario del mismo no
pueda acceder a las otras formas de reparación que se encuentran previstas en
la ley.
2.6.3.3. Ministerio de Defensa Nacional.
La Corte indicó en la sentencia T-515 de 2010 que
uno de los derechos de los desplazados es el correspondiente aregresar voluntariamente a sus anteriores
hogares, tierras o lugar de residencia habitual en condiciones de seguridad y
dignidad. Así el conjunto de medidas establecidas en el artículo 123
se articulan con el aseguramiento de tal derecho y, en consecuencia, puede
admitirse su calificación como una modalidad de restitución.
2.6.3.4. Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural.
La jurisprudencia constitucional, en
particular la sentencia C-715 de 2012 ha reconocido como constitutiva de una
medida de restitución la adopción de estrategias orientadas a asegurar el
derecho a la vivienda digna y, de manera particular, aquellas que se derivan de
la regulación de los subsidios ofrecidos para tal efecto.
2.6.3.5. Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio.
El artículo 123 se articula directamente con
diferentes disposiciones, entre ellas las contempladas en la ley 1537 de 2012,
orientadas a establecer criterios para la priorización y focalización de los
recursos previstos en el presupuesto en materia de vivienda. En esa medida el
legislador estableció la prioridad para las personas de menos recursos y, en
particular, para aquellos que se encuentren en situación de vulnerabilidad. La
oferta estatal en materia de vivienda tiene como finalidad asegurar la
estabilidad, asentamiento o arraigo de las personas beneficiarias.
2.6.3.6. Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas.
La restitución es una especie entre diferentes
medidas de reparación. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 71 de la ley
1448 de 2011, tal restitución se concreta en medidas para el restablecimiento
de la situación anterior a las violaciones producidas. No se presenta
inconstitucionalidad de ninguna naturaleza, en tanto resulta claro que se trata
de una forma de reparación que no excluye las otras que contribuyen a concretar
su carácter integral.
2.6.3.7. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.
El cargo formulado no cumple los requerimientos
para hacer posible un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional en
tanto su formulación es abstracta, global y, en consecuencia, carece de la
especificidad exigida.
Al margen de lo anterior, la interpretación de los
demandantes de la expresión “de restitución” se opone a la comprensión
sistemática que debe hacerse de la ley 1448 de 2011, a fin de hacerla
compatible con los principios rectores que la orientan.
2.6.3.8. Defensoría del Pueblo.
Debe declararse la inexequibilidad
de la disposición acusada dado que, aunque la expresión hace parte del título
de un artículo, ella puede conducir a considerar que lo previsto en la
disposición pueda confundirse con las medidas de reparación.
2.6.3.9. Universidad del Rosario – Grupo de
Investigación en Derechos Humanos.
La expresión “de restitución” desconoce no solo la
diferencia entre la ayuda humanitaria y las obligaciones prestacionales
del Estado sino también el derecho de las víctimas a que se asegure la
reparación de la totalidad de los daños. La confusión antes referida se produce
si se considera que de conformidad con la ley 418 de 1997, la oferta de
servicios sociales a las víctimas en condiciones de preferencia y prioridad
constituye una forma de ayuda humanitaria.
2.7. Cargos formulados en contra del artículo 125
de la ley 1448 de 2011.
El artículo 125, integralmente acusado, establece
lo siguiente:
ARTÍCULO 125. CUANTÍA MÁXIMA. La cuantía máxima del
subsidio familiar de vivienda de que trata este capítulo será el que se otorgue
en el momento de la solicitud a los beneficiarios de viviendas de interés
social.
2.7.1. Pretensión.
Solicita declarar la inexequibilidad
del artículo 125 de la ley 1448 de 2011.
2.7.2. Estructura del cargo.
La disposición cuestionada retrocede en el grado de
protección del derecho a la vivienda digna de las personas en situación de
desplazamiento. Ese retroceso implica el desconocimiento del principio de
progresividad y, en consecuencia, vulnera los artículos 13 y 51 de la
Constitución.
A esta conclusión se arriba una vez se compara la
regulación prexistente con aquella que se deriva de lo dispuesto en la norma
acusada. Así “la norma acusada disminuye el subsidio máximo de 30 a 20 s.m.l.m.v., lo que representa una disminución del 26%”
si se considera, de una parte, lo definido en los Decretos 4911 de 2009 y 4729
de 2010 al regular los subsidios para las personas en situación de
desplazamiento y, de otra, lo señalado en el Decreto 2190 de 2009 al establecer
las reglas relativas a los subsidios para acceder a vivienda de interés
social.
2.7.3. Intervenciones relativas al artículo
125 de la ley 1448 de 2011.
2.7.3.1. Ministerio del Interior.
El artículo cuestionado no se opone a la
Constitución y, por el contrario, se articula estrechamente con el principio de
progresividad reconocido en el artículo 17 de la ley 1448 de 2011. Es necesario
que exista una consistencia decisional que permita a los operadores
jurídicos y al mismo Estado, tener una seguridad jurídica en sus actuaciones
reales de servicio y atención a la comunidad que no se pueden tomar
aisladamente.
2.7.3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
La argumentación presentada por los demandantes no
cumple las condiciones que debe satisfacer un cargo de inconstitucionalidad. En
particular, carece de claridad dado que no consiguen demostrar la manera en que
la disposición acusada constituye un desconocimiento de la prohibición de
regresividad. Tampoco explican la forma en que habría sido desconocido el
derecho a la igualdad a pesar de los requerimientos especiales que en relación
con un cargo de esta naturaleza se han establecido.
El cargo también carece de certeza en tanto la
comparación normativa que se hace para fundamentar la existencia de una
infracción se plantea respecto de normas que no son objeto de control en la
actualidad y que, adicionalmente, regulan supuestos diferentes. Por último, la vaguedad
e indeterminación de la argumentación de los demandantes conduce a afirmar que
el cargo no satisface la exigencia de especificidad.
2.7.3.3. Ministerio de Defensa Nacional.
No se desconoce el principio de progresividad con
la regulación prevista en el artículo 125. En efecto, las personas desplazadas
tienen prioridad y acceso preferente a subsidios de vivienda y, de acuerdo con
las normas aplicables, no se reduce su garantía sino que, por el contrario,
ella se amplía.
2.7.3.4. Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural.
Las situaciones de justicia transicional exigen la
adopción de medidas que permitan articular los diferentes intereses que se
encuentran en juego. Es en ese marco en el que se establecen estrategias de
reparación administrativa dirigidas a ampliar el universo de sujetos
protegidos. Cabe señalar, además, que la medida adoptada se ajustó a los
principios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad.
Debe advertirse que la ley 1448 de 2011 no
contempla una limitación para exigir el subsidio de vivienda familiar que prevé
la ley 418 de 1997.
2.7.3.5. Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas.
A pesar de que resulta cierta la afirmación
conforme a la cual existen diferencias entre los diversos montos del subsidio
de vivienda, los demandantes no valoran las diferencias entre los grupos
destinatarios de la regulación y el diverso tratamiento que se establece en
cada uno de los decretos.
2.7.3.6. Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural.
El legislador se encuentra autorizado para regular
los diferentes derechos. Una de las manifestaciones de tal potestad consiste en
la determinación de las reglas que se aplican a los diferentes subsidios. Esta
regulación, adicionalmente, debe llevarse a efecto de manera compatible con el
principio de sostenibilidad fiscal en tanto de que valdría un catalogo de derechos sin sostenibilidad fiscal.
2.7.3.7. Defensoría del Pueblo.
El artículo 125 se opone a la Constitución dado que
la vinculación del monto del subsidio al régimen previsto para los subsidios
ordinarios implica ciertamente una reducción sustancial en valores
netos respecto de lo que han venido recibiendo como beneficiarios de las normas
vigentes, en especial al amparo del artículo 14 del Decreto 951 de 2001,
modificado por el artículo 5 del Decreto 4911 de 2009. Esta
interpretación se apoya en lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 60
conforme al cual las disposiciones prexistentes, que establecen un subsidio
mayor, serían contrarias al artículo objeto de examen.
2.8. Cargos formulados en contra de algunas
expresiones del parágrafo tercero del artículo 132.
Los apartes demandados, que se subrayan, hacen
parte del parágrafo del artículo 132:
PARÁGRAFO 3o. La indemnización administrativa para
la población en situación de desplazamiento se entregará por núcleo
familiar, en dinero y a través de uno de los siguientes mecanismos,
en los montos que para el efecto defina el Gobierno Nacional:
I. Subsidio integral de tierras;
II. Permuta de predios;
III. Adquisición y adjudicación de tierras;
IV. Adjudicación y titulación de baldíos para
población desplazada;
V. Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural, en
la modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y
saneamiento básico, o
VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano
en las modalidades de adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda
nueva.
La suma que sea adicional al monto que para la
población no desplazada se encuentra establecido en otras normas para los
mecanismos señalados en este parágrafo, se entenderá que es entregada en forma
de indemnización administrativa.
2.8.1. Pretensión.
Solicita se declaren inexequibles las expresiones “por
núcleo familiar” así como “y a través de uno de los siguientes
mecanismos, en los montos que para el efecto defina el Gobierno Nacional: I.
Subsidio integral de tierras; II. Permuta de predios; III. Adquisición y
adjudicación de tierras; IV. Adjudicación y titulación de baldíos para
población desplazada; V. Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural, en la
modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y saneamiento
básico, o VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano en las modalidades
de adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda nueva. La suma que sea
adicional al monto que para la población no desplazada se encuentra establecido
en otras normas para los mecanismos señalados en este parágrafo, se entenderá
que es entregada en forma de indemnización administrativa.” contenidas en
el parágrafo 3 del artículo 132 de la ley 1448 de 2011.
2.8.2. Estructura del cargo.
La diferencia de tratamiento entre las victimas del desplazamiento forzado y las otras víctimas
del conflicto, al establecer para el caso de las primeras que la indemnización
será entregada por núcleo familiar, resulta inconstitucional en tanto desconoce
que el desplazamiento puede tener victimas individuales. Esta disposición, que
debe ser sometida a un juicio intermedio de igualdad, no persigue una finalidad
constitucional ni siquiera legítima siendo improcedente, en tanto se trata de
la garantía del goce efectivo de derechos fundamentales, pretender su
fundamentación en la estabilidad financiera
Adicionalmente la disposición acusada omite prever
un tratamiento especial que tome nota de las circunstancias especiales en las
que se encuentran las mujeres víctimas del desplazamiento, dado que son los
hombres quienes usualmente han representado el núcleo familiar. El auto 092 de
2008 de este Tribunal se ha ocupado de examinar la situación especial de las
mujeres víctimas del desplazamiento forzado.
2.8.3. Las otras expresiones acusadas del parágrafo
tercero del artículo 132 desconocen el principio de distinción entre medidas de
reparación y otras medidas asistenciales. Considerar como mecanismos de
indemnización administrativa los instrumentos previstos en el parágrafo
cuestionado, implica desconocer que ellos corresponden al cumplimiento de
deberes sociales del Estado y que su mayor valor, lejos de indemnizar, es
expresión de la responsabilidad existente por la especial situación en la que
se encuentran las personas víctimas del desplazamiento
forzado.
2.8.3. Intervenciones relativas al artículo 132 de
la ley 1448 de 2011.
2.8.3.1. Ministerio del Interior.
La disposición se encuentra ajustada a la
Constitución. En efecto, ella se apoya en el principio de sostenibilidad fiscal
y en la necesidad de proteger el núcleo fundamental de la sociedad. En
cualquier caso, en atención a lo dispuesto en la sentencia T-025 de 2004, toda
persona que haya sido afectada por el desplazamiento forzado tiene derecho a
ser registrada de manera individual o con el núcleo familiar al que
pertenezca.
2.8.3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El cuestionamiento que se dirige en contra de la
expresión “núcleo familiar” carece de certeza. En efecto, la acusación
se funda en una interpretación equivocada en tanto dicha expresión de ninguna
manera implica excluir de la reparación a las personas que carezcan de familia.
Conforme a ello “en ningún momento el Legislador le impuso a la población en
situación de desplazamiento la carga de probar que hacen parte de una familia
para poder acceder a la indemnización. En cualquier caso, la Corte
debe declarar la exequibilidad de la expresión que se
acusa.
La consideración de las medidas previstas en el
artículo 132 como formas de reparación administrativa no desconoce la
Constitución. Ello es así dado que esas medidas no excluyen otras formas de
reparación asociadas a la restitución, a la rehabilitación o a las garantías de
no repetición.
2.8.3.3. Ministerio de Defensa Nacional.
La argumentación del demandante carece de sustento.
En efecto considerar que la reparación individual no procede como consecuencia
de la referencia que en la disposición se hace a núcleo familiar desconoce,
abiertamente que el mismo artículo se ocupa de aludir a la necesidad de adoptar
una reglamentación en materia de reparación individual.
2.8.3.4. Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural.
Se trata de una disposición compatible con lo
dispuesto por la Constitución y que se inscribe en las particularidades propias
de un proceso de justicia transicional.
2.8.3.5. Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas.
El argumento del demandante carece de certeza. El
demandante simplemente asume que la expresión “núcleo familiar” excluye
la reparación individual sin demostrar la corrección de tal afirmación ni
indicar, por ejemplo, el fundamento constitucional del derecho a la reparación
administrativa. En una aproximación más cuidadosa, los demandantes habrían
advertido que la expresión acusada no elimina el acceso a la reparación
individual como complemento de los restantes derechos de las víctimas.
Adicionalmente el aparte demandado es compatible con la orientación
constitucional relativa al concepto de familia.
2.8.3.6. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.
La posibilidad de definir diferentes montos y
mecanismos para instrumentar la reparación administrativa le permite al Estado
cumplir sus obligaciones relativas a la prestación de servicios y a la garantía
de los derechos de las personas en situación de desplazamiento o en situación
de vulnerabilidad. Esta regla, además, no impide que se acuda ante la
jurisdicción competente para solicitar la indemnización de los daños sufridos.
2.8.3.7. Defensoría del Pueblo.
La expresión núcleo familiar correctamente entendida
a partir del objeto de la ley, de la definición de víctima y del mandato de
enfoque diferencial, conduce a señalar que ella no niega la posibilidad de
reclamar la reparación individual ni afecta los derechos de las mujeres
víctimas del desplazamiento. Una lectura adecuada de la norma conduce a señalar
quela alusión directa al núcleo familiar no
excluye a la víctima propiamente dicha, cuando ella es individual o no cuenta
con un grupo familiar afectado por el desplazamiento. Esta regla responde
además a criterios asociados a la estabilidad financiera del Estado.
No se opone tampoco a la Constitución la regla de
acuerdo con la cual la indemnización administrativa puede llevarse a cabo
mediante alguno de los mecanismos que allí se mencionan. En efecto, la
determinación adoptada por la ley 1448 de 2011 es una decisión legítima
y admisible desde la óptica constitucional y racional desde la óptica
administrativa. El Estado se encuentra habilitado para dar una orientación
específica a los programas del Estado con el propósito de enfrentar
especialmente la situación de las víctimas.
Ahora bien, lo que sí se opondría a la Carta
Política sería establecer que constituyen reparación aquellas prestaciones que
reciban las víctimas y que correspondan a programas generales de atención
ofertados por las diferentes instituciones estatales.
3. Intervención del Procurador General de la
Nación.
3.1. En atención a que la demanda formulada
coincide, en lo esencial, con la que se tramita bajo el expediente D-9321, es
procedente reiterar lo allí señalado. En atención a ello la Corte debe declarar
estarse a lo resuelto en la sentencia que ha de proferirse en el referido
expediente.
3.2. La constitucionalidad del concepto de víctima
y de conflicto armado fue ya definido en las sentencias C-052 de 2012 y en la
sentencia C-781 de 2012. Siendo ello así este Tribunal debe estarse a lo
resuelto en tales providencias.
3.3. La expresión “y cuando estas no cuenten con
recursos para su pago” prevista en el artículo 51 de la ley 1448 de 2011 se
evidencia como una discriminación injustificada dado que
establece exigencias para las víctimas que no han sido previstas para las demás
personas. En este último caso la educación preescolar, básica y media en los
establecimientos oficiales es gratuita. Así las cosas, la norma es inexequible.
3.4. La acusación en contra de algunos apartes del
segundo inciso del artículo 60 se funda en una desafortunada interpretación de
lo allí dispuesto que conduce a que el cargo carezca de certeza. Esta
conclusión se impone dado que dos disposiciones que garantizan derechos no
pueden oponerse en tanto se orientan a la consecución de un mismo fin. La Corte
entonces debe inhibirse.
El cuestionamiento que se dirige en contra del
segundo inciso del parágrafo primero del artículo 60 argumentado la infracción
del principio de distinción, se funda en una lectura parcial del inciso
correspondiente. Su lectura completa permite establecer que no tienen efecto
reparador la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición. Así
pues, el cargo no satisface el mínimo argumentativo de certeza, ya que
presenta un contenido normativo mutilado y, en consecuencia, la Corte
debe inhibirse de emitir un pronunciamiento.
3.5. Las medidas adoptadas en los artículos 61 y 66
no desconocen exigencia constitucional alguna y, por el contrario, han sido
expedidas al amparo del margen de configuración que le es reconocido al Congreso
de la República para adoptar normas en materia de justicia transicional. Cabe
advertir que no es desproporcionado (i) fijar un término para la declaración
más aún cuando deja abierta la posibilidad de una inscripción fuera del
mencionado plazo o (ii) prescribir que las personas que han retornado
o se han reubicado procuren permanecer en el sitio en la que ellos lo han
definido.
3.6. No se deriva del artículo 67 el
establecimiento de cargas gravosas, injustas o desproporcionadas para las
víctimas del conflicto armado interno. Así las cosas, el cargo no cuenta
con una fundamentación cierta y suficiente lo que impone la necesidad de que se
adopte una decisión inhibitoria.
3.7. La expresión “de restitución” empleada en el
artículo 123 de la Constitución, no desconoce la Carta Política. En efecto, a
pesar de que la entrega de un subsidio no implica la eliminación de las
dificultades que enfrentan las víctimastampoco
se puede asumir que se trata de una medida inútil o inane, que no contribuye en
nada a la restitución a la víctima, o que no constituya una forma de reparación.
La disposición debe ser declarada exequible.
3.8 El artículo 125 de la ley 1448 de 2011, al
prever la cuantía máxima del subsidio de vivienda para la población desplazada
víctima del conflicto armado interno, no desconoce la Constitución. Ello es así
puesto que lo dispuesto en otros ordenamientos de rango inferior no es
aplicable a la población que se encuentra bajo estas dos circunstancias. De
cualquier forma, el artículo 132 advierte que los recursos adicionales al monto
fijado y que se encuentren previstos en otras normas, se entenderán entregados a
título de indemnización.
3.9 El cargo formulado en contra de la expresión “núcleo
familiar” del artículo 132 de la ley 1448 de 2011 se funda en una premisa
incierta dado que dicha expresión no implica excluir a ninguna persona de la
facultad de reclamar su reconocimiento como víctima en el registro
correspondiente.
La acusación dirigida en contra de la enunciación
de los mecanismos de indemnización administrativa que se encuentran
contemplados en el artículo 132 olvida que ellos si constituyen medidas
de restauración en el marco de la indemnización administrativa en la medida en
que están dirigidos a solucionar la situación de vulnerabilidad de las personas
en situación de desplazamiento con ocasión del conflicto armado interno.”
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para conocer
la demanda presentada en contra de la ley 1448 de 2011, en virtud de lo
establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Carta.
2. Cuestión previa: examen de existencia de cosa
juzgada constitucional.
En la sentencia C-280 de 2013, la Corte
Constitucional se ocupó de examinar la constitucionalidad de varios artículos
de la ley 1448 de 2011. Dispuso en esa oportunidad declarar la
constitucionalidad simple respecto de algunos, la constitucionalidad
condicionada de otros y, finalmente, decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento
de fondo respecto de los cuestionamientos dirigidos en contra de tres
disposiciones. Asimismo, en la sentencia C-781 de 2012, esta Corporación
adelantó el examen de la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto
armado interno” del artículo 3 de la ley 1448 de 2011. En aquella
oportunidad concluyó la Corte que dicha expresión no desconocía la Constitución
y, en consecuencia, dispuso declarar su exequibilidad.
En atención a tales pronunciamientos y
considerando que la demanda que dio lugar al primero de ellos tiene
significativas semejanzas con la que ahora ocupa la atención de la Corte[4], es necesario establecer si los
cargos ahora formulados fueron objeto de juzgamiento en esa oportunidad o si,
por el contrario, debe esta Corporación adoptar una decisión de fondo. Así las
cosas este Tribunal debe abordar el siguiente problema:
¿Existe cosa juzgada constitucional, derivada de la
sentencia C-280 de 2013, respecto de los cargos formulados en la demanda
examinada en la presente oportunidad?
2.2. La cosa juzgada constitucional.
2.2.1. La cosa juzgada constituye una cualidad[5] que se predica
de una determinada hipótesis fáctica o normativa. La expresión “cosa juzgada”
caracteriza un determinado conjunto de hechos o de normas que han sido objeto
de un juicio por parte de un tribunal con competencia para ello y en aplicación
de las normas procedimentales y sustantivas pertinentes. La cosa juzgada
encuentra fundamento (i) en la necesidad de preservar la seguridad jurídica que
se anuda a la consideración de Colombia como un Estado Social de Derecho (art. 1),
(ii) en la obligación de proteger la buena fe al promover la predictibilidad de
las decisiones judiciales (art. 83), (iii) en el deber de garantizar la
autonomía judicial impidiendo que luego de examinado un asunto por el juez
competente y según las reglas vigentes, pueda reabrirse un debate (art. 228) y
en el deber de asegurar la supremacía de la Constitución (art. 4)[6]. A este fundamento se adscribe el carácter
intangible, inmutable, definitivo, indiscutible y obligatorio que acompaña a la
cosa juzgada[7].
2.2.2. En materia de control abstracto, la cosa
juzgada encuentra un fundamento constitucional preciso en el artículo 243 de la
Carta conforme al cual los fallos de la Corte Constitucional hacen tránsito a
cosa juzgada. En desarrollo de lo allí prescrito, el artículo 21 del Decreto
2067 de 1991 estableció que las sentencias proferidas por esta Corporación
tendrán el valor de cosa juzgada constitucional.
Ese valor comprende todas las sentencias adoptadas
por esta Corporación. Conforme a ello ese efecto acompaña no solo a las
decisiones de constitucionalidad o inconstitucionalidad simple sino también a
aquellas que adoptan alguna forma de modulación tal y como ocurre, por ejemplo,
con las sentencias de constitucionalidad condicionada, las sentencias
integradoras por adición, las sentencias integradoras por sustitución o las
sentencias de exhortación. Igualmente se extiende a las decisiones que modulan
los efectos temporales de la decisión adoptada, tal y como ocurre, por ejemplo,
con las sentencias con efectos retroactivos o las sentencias de inexequibilidad diferida.
2.2.3 La importancia de la cosa juzgada se
manifiesta en las consecuencias que ello trae. Cuando la decisión ha consistido
en declarar la inconstitucionalidad de una norma, se activa la prohibición
comprendida por el artículo 243 conforme a la cual ninguna autoridad puede
reproducir su contenido material. En los casos en los que la determinación de
la Corte ha consistido en declarar la constitucionalidad de la norma el efecto,
decantado ampliamente por la jurisprudencia de este Tribunal, consiste en que
no puede suscitarse un nuevo juicio por las mismas razones, a menos que ya no
se encuentren vigentes o hubieren sido modificadas las disposiciones
constitutivas del parámetro de constitucionalidad[8].
A su vez, en el caso de las sentencias de constitucionalidad condicionada la
cosa juzgada tiene como consecuencia, entre otras posibles[9],
que la interpretación excluida del ordenamiento jurídico (norma)[10] no puede ser objeto de
reproducción o aplicación en otro acto jurídico. Adicionalmente en los
supuestos en los cuales la Corte ha adoptado una sentencia aditiva la cosa
juzgada implica que no se encuentra permitido reproducir una disposición que
omita el elemento que la Corte ha juzgado necesario adicionar.
En todo caso y al margen de las consecuencias
específicas que tiene la asignación de valor de cosa juzgada a las sentencias
de este Tribunal, dicho valor supone o bien una limitación a la posibilidad de
que las autoridades adopten determinado tipo de normas, de una parte, o bien el
establecimiento de una restricción a las posibilidades de que las autoridades
judiciales –y en particular la Corte Constitucional- adopte un nuevo pronunciamiento[11].
2.2.4. De cara al presente caso, cabe advertir que
la determinación de la existencia de cosa juzgada constitucional demanda llevar
a cabo un examen doble cuando la decisión anterior ha declarado la
constitucionalidad de la norma objeto de control. En primer lugar, (1) debe
establecerse si la norma demandada es la misma que fue objeto de juzgamiento en
una oportunidad precedente. Esto implica que no basta constatar que se trata de
idéntico enunciado normativo en tanto el objeto del control constitucional está
constituido por normas[12]. En segundo lugar,
(2) es necesario determinar si los cargos planteados en la nueva oportunidad
coinciden con aquellos examinados en la decisión precedente. Este doble examen
se conjuga al comparar los cargos de inconstitucionalidad analizados en la
sentencia anterior con aquellos que se formulan en la nueva demanda.
En el examen de la existencia de cosa juzgada
resulta indiferente que la decisión previa hubiere sido de constitucionalidad
simple o de constitucionalidad condicionada. En ambas hipótesis la
determinación de si se ha o no configurado dicho fenómeno demanda la revisión
de los dos elementos mencionados[13]. Es por ello que el
juicio de la existencia de cosa juzgada en el caso de sentencias
interpretativas del tipo indicado no sufrirá variación de ningún tipo. Sin
embargo, la fijación de una condición de constitucionalidad ofrecerá al
intérprete mayores elementos de juicio para identificar el alcance que tuvo la
decisión previa de este Tribunal.
2.3. Existencia de cosa juzgada respecto de la
expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” del
artículo 3 de la ley 1448 de 2011.
2.3.1. Se cuestiona la constitucionalidad de la
expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” del
inciso primero del artículo 3 de la ley 1448 de 2011. A juicio de los
demandantes la condición que se introduce al establecer el concepto de víctima,
constituye una restricción que desconoce los artículos 1, 2, 6, 12, 13, 29, 93,
94 y 229 de la Constitución. Esta restricción tendría como efecto privar a
algunas personas afectadas por graves violaciones a los derechos humanos del
régimen de protección establecido en la ley 1448 de 2011. De esta forma “[u]na interpretación restrictiva como la indicada
por la norma, deja por fuera del ámbito de la ley a las víctimas de graves
violaciones de derechos humanos y crímenes de lesa humanidad ocurridas en el
contexto del conflicto armado pero con origen en hechos de violencia socio
política. Bajo este supuesto, quedarían excluidas víctimas de desaparición
forzada por motivo de persecución sociopolítica, graves violaciones de derechos
humanos cometidos contra las mujeres, casos de desplazamiento forzado entre
otros casos de similares características.”
2.3.2. Confrontado el contenido de la demanda
que dio lugar a la sentencia C-280 de 2013 con la demanda ahora examinada,
puede concluirse que entre una y otra no existen diferencias significativas
respecto del cargo formulado. Adicionalmente esta Corporación debe insistir que
la acusación relativa a su eventual carácter infra-inclusivo, por no contemplar
como tales a algunos sujetos, fue expresamente valorada en la sentencia C-781
de 2012 en la que esta Corporación sintetizó así su decisión:
“Para la Corte la expresión “con ocasión del
conflicto armado”, inserta en la definición operativa de “víctima”
establecida en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, delimita el universo de
víctimas beneficiarias de la ley de manera constitucional y compatible con el
principio de igualdad, como quiera que quienes lleguen a ser consideradas como
tales por hechos ilícitos ajenos al contexto del conflicto armado, aun cuando no
sean beneficiarios de la Ley 1448 de 2011, pueden acudir a la totalidad de las
herramientas y procedimientos ordinarios de defensa y garantía de sus derechos
provistos por el Estado colombiano y su sistema jurídico. La expresión “con
ocasión del conflicto armado,” tiene un sentido amplio que cobija
situaciones ocurridas en el contexto del conflicto armado. A esta conclusión se
arriba principalmente siguiendo la ratio decidendi de
la sentencia C-253A de 2012, en el sentido de declarar que la expresión “con
ocasión de” alude a “una relación cercana y suficiente con el desarrollo
del conflicto armado.”
Esta conclusión también es armónica con la noción
amplia de “conflicto armado” que ha reconocido la Corte Constitucional a
lo largo de numerosos pronunciamientos en materia de control de
constitucionalidad, de tutela, y de seguimiento a la superación del estado de
cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, la cual, lejos de
entenderse bajo una óptica restrictiva que la limite a las confrontaciones
estrictamente militares, o a un grupo específico de actores armados con
exclusión de otros, ha sido interpretada en un sentido amplio que incluye toda
la complejidad y evolución fáctica e histórica del conflicto armado interno
colombiano. Estos criterios, fueron tenidos en cuenta por el Legislador al
expedir la Ley 1448 de 2011 y constituyen criterios interpretativos
obligatorios para los operadores jurídicos encargados de dar aplicación
concreta a la Ley 1448 de 2011.”
2.3.3. En atención a lo señalado, esta Corporación
adoptará la decisión acogida en la sentencia C-280 de 2013 y que consistió en
estarse ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-781 de 2012 en lo relacionado con la expresión “ocurridas con
ocasión del conflicto armado”.
2.4. Existencia de cosa juzgada respecto de la
expresión “y cuando estas no cuenten con los recursos para su pago” del
artículo 51 de la ley 1448 de 2011.
2.4.1. En la demanda se ataca la expresión “y
cuando estas no cuenten con los recursos para su pago” del artículo 51 de
la ley 1448 de 2011. En opinión de los demandantes dicha expresión implica
una infracción de los artículos 13, 44, 67 y 93 de la Constitución. En efecto,
la condición para el acceso gratuito a la educación preescolar, básica y media
consistente en que las víctimas no cuenten con recursos para su pago (i)
desconoce del contenido del derecho a la educación que impone al menos la
gratuidad de la educación básica primaria, (ii) vulnera la obligación de
establecer medidas que otorguen tratamientos especiales a las personas
consideradas víctimas y (iii) viola la prohibición de retroceso en materia de
derechos sociales al calificar lo dispuesto en el artículo 51 de la ley 1448
como una medida de asistencia y no como un derecho constitucional. La expresión
acusada conduce también a la infracción de los derechos de los niños y al
desconocimiento de las exigencias derivadas de instrumentos internacionales en
materia de protección del derecho a la educación.
2.4.2. Para este Tribunal, la comparación de los
argumentos expuestos en la demanda que dio lugar a la sentencia C-280 de 2013
con aquellos formulados en esta oportunidad, permite concluir su coincidencia. Aunque
en la demanda que ocupa ahora la atención de la Corte se presentan algunos
argumentos adicionales, ellos no afectan la estructura ni orientación del
reproche formulado en aquella ocasión. En esa sentencia, la Corte consideró que
se ajustaba a la Constitución la expresión demandada dado que el texto
impugnado no tenía el efecto de privar a los niños de su derecho a la educación
en los términos del artículo 67 de la Constitución; adicionalmente precisó que
la norma no excluye a ninguna de las víctimas cobijadas por la ley 1448 de 2011
de su condición de beneficiarias de las medidas que en materia de educación
allí se establecen y cuya situación de vulnerabilidad se presume; advirtió
también que es al Estado a quien le corresponderá probar que el destinatario de
la medida cuenta con recursos para su pago, pero en principio, quienes tengan
el carácter de víctimas conforme esta ley, serán beneficiarios de la protección
que allí se establece en materia educativa. Con fundamento en tales razones la
Corte Constitucional decidió declarar exequible la expresión demandada[14].
Cabe advertir, en todo caso, que en la actualidad
existen disposiciones que aseguran el carácter gratuito de la educación en
instituciones estatales, incluso más allá de las exigencias mínimas previstas
en el inciso tercero del artículo 67 de la Carta Política. El Decreto
4807 de 2011, luego de establecer en su artículo 1 que el objeto del mismo
consiste en reglamentar la gratuidad educativa para todos los estudiantes de
las instituciones educativas estatales matriculados entre los grados transición
y undécimo, advierte en el artículo 2 que dicha gratuidad se
entiende como la exención del pago de derechos académicos y servicios
complementarios.
En esa dirección, el citado artículo 2 advierte que
las instituciones educativas estatales no podrán realizar ningún cobro por
derechos académicos o servicios complementarios. Así las cosas, la regulación
actualmente vigente se ajusta al mandato de progresividad en materia de
derechos sociales y, en particular, a la obligación de realizar en la mayor
medida posible las normas que reconocen tales derechos.
2.4.3. En consideración a lo expuesto, la
Corte dispondrá estarse a lo resuelto en la sentencia C-280 de 2013 en
lo relativo a la expresión “y cuando estas no cuenten con los recursos para
su pago”.
2.5. Existencia de cosa juzgada respecto de
(i) la expresión “que no contraríen la presente ley”, (ii) del inciso
segundo del parágrafo primero y (iii) del parágrafo segundo, del artículo 60 de
la ley 1448 de 2011.
2.5.1. En la demanda admitida en esta oportunidad
se formularon varias acusaciones en contra de algunos apartes del artículo 60
de la ley 1448 de 2011:
2.5.1.1. El argumento con fundamento en el cual se
solicita que sea declarada inexequible la expresión “que no contraríen la
presente ley” advierte que la expresión acusada desconoce el principio de
no regresividad y, en consecuencia, los artículos 1, 2 y 13 de la Constitución.
Tal vulneración se habría producido dado que, sin diferenciar entre aquellas
normas anteriores a la ley 1448 de 2011 que otorgan un trato previo más
favorable para las víctimas del desplazamiento forzado, se prevé su aplicación
general.
2.5.1.2. El cuestionamiento del segmento “[e]sta oferta, siempre que sea prioritaria,
prevalente y que atienda sus vulnerabilidades específicas, tiene efecto
reparador, exceptuando la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de
transición” que corresponde al inciso segundo del parágrafo primero, señala
que ella desconoce el principio que exige diferenciar entre las medidas de
reparación y otras medidas diferentes asociadas, por ejemplo, a la prestación
de los servicios sociales. Esta distinción supone –entre otras
cosas- (i) que en ningún caso las medidas de asistencia así como tampoco
la priorización de servicios sociales generales constituyen formas de
reparación y (ii) que la confusión entre los diferentes tipos de medidas
implica una afectación directa del derecho a la reparación de las víctimas del
desplazamiento forzado. Así las cosas, la disposición acusada constituye una
infracción de los artículos 2, 90 y 93 de la Constitución.
2.5.1.3. El ataque contra el parágrafo segundo del
artículo 60 se encuentra en estrecha conexión con el cargo formulado en contra
de la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” del
artículo 3 de la ley 1448 de 2011.
Señala que la definición de víctima de
desplazamiento forzado, remitiendo al artículo 3 de la ley, implicaría una
restricción del concepto y, en esa medida, desconocería que tal tipo de
situación puede sobrevenir por razones diferentes al conflicto armado. Se
excluyen entonces eventos que “conforme a la ley 387, los principios Deng y la jurisprudencia constitucional encierran, entre
otros, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, fumigaciones
de cultivos ilícitos, actuar de aparatos de poder cualquiera que sea su
denominación, presiones generadas por megaproyectos productivos (mineros,
agroindustriales, de infraestructura, etc.), violaciones de los derechos
humanos, u otras circunstancias análogas a las anteriormente descritas en tanto
puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”.
2.5.2. La expresión “que no contraríen la
presente ley” fue cuestionada acudiendo a los mismos argumentos
presentados en la demanda que dio lugar a la sentencia C-280 de 2013. Aunque la
nueva acción interpuesta invoca como violado también el artículo 13, el
razonamiento presentado es estructuralmente el mismo. A su vez, la referida
providencia, al adelantar el examen de la totalidad del inciso del que hace
parte la expresión acusada, consideró lo siguiente:
“En relación con la normatividad aplicable a la
población en situación de desplazamiento forzado, orientada a lograr el goce
efectivo de sus derechos, (…) la expedición de la Ley 1448 de 2011 no puede
conducir a la desaparición de disposiciones anteriores que tengan un mayor
alcance protector que la nueva ley, como quiera que con ello se crea una
situación de regresividad que va en contravía del ordenamiento constitucional.
Por tal motivo, la vigencia de las normas anteriores a esta ley que desarrollen
tales derechos no puede supeditarse, como se hace en el inciso segundo
del artículo 60 acusado, a “que no contraríen la presente ley”.
Al ocuparse de los efectos derogatorios de la
expresión acusada advirtió:
“(…) la regla sobre derogatoria tácita contenida en
el artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 solo alcanza a aquellas normas que
tengan el mismo grado de especialidad que las que integran la nueva ley, pero
deja incólumes los preceptos de carácter general que regulan los mismos temas
frente a escenarios diferentes a los previstos en su artículo 3°. En cambio, el
inciso segundo del artículo 60 podría traer como resultado, la derogación de
todas las normas que con anterioridad a la Ley de Víctimas hubieren regulado
los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado en forma
distinta a como ésta lo hace, hipótesis que incluiría, entre otras normas, la
Ley 387 de 1997 y las que posteriormente la hubieren modificado y/o
reglamentado.
Y más adelante sostuvo:
(…) la reducción en el grado de protección
reconocido por la ley a las personas víctimas de desplazamiento forzado que
puede tener lugar en algunas de las normas de la Ley 1448 de 2011, acarrea la
desatención de los fines esenciales del Estado contenidos en el artículo 2º de
la Constitución Política, pues lleva consigo un menor grado de cumplimiento
efectivo al deber de proteger a las personas víctimas de esta situación. Así
mismo, implica un desconocimiento del deber plasmado en los principales
tratados de derechos humanos y de derechos sociales, económicos y culturales,
de adoptar disposiciones de derecho interno apropiadas para garantizar la plena
efectividad de los derechos reconocidos por esos tratados, especialmente de
población vulnerable".
Con fundamento en tales consideraciones dispuso
declarar exequible por los cargos analizados, el segundo inciso del artículo 60
de la ley 1448 de 2011, con excepción de la expresión “que no contraríen la
presente ley”, que se consideró opuesta a la Constitución. A juicio de la
Corte, esto dejaba claro que continuarían vigentes las disposiciones existentes
orientadas al goce efectivo de la población en situación de desplazamiento que
no pueda acceder a los beneficios desarrollados por la Ley de Víctimas.
Así las cosas, atendiendo la decisión de inexequibilidad de la sentencia C-280 de 2013, se
estructuran los elementos de la cosa juzgada constitucional y, en esa medida,
la Corte dispondrá estarse a lo allí resuelto.
2.5.3. La argumentación que se expuso -en la
demanda que precedió la adopción de la sentencia C-280 de 2013- para
controvertir el inciso segundo del parágrafo primero del artículo 60, coincide
con la que ahora ocupa la atención de la Corte. Al evaluar los cargos
formulados indicó este Tribunal que dicho inciso no desconocía el denominado
principio de distinción conforme al cual no pueden confundirse las
medidas de reparación ni las de ayuda o asistencia humanitaria, con la
prestación de servicios sociales a cargo del Gobierno. Destacó la Corte:
“(…) cuando la norma hace referencia al
“efecto reparador” de la oferta dirigida a la población desplazada, lo hace
bajo una perspectiva amplia de dicho concepto, que consiste entonces en el
efecto positivo, garantizador de derechos y restablecedor de la dignidad humana
que es común a todas las acciones que el legislador creó en esta Ley 1448 de
2011 en beneficio de las víctimas, conforme a los objetivos que él mismo dejó
planteados en su artículo 1º. Además, debe tenerse en cuenta que la referida
oferta tiene que ser prioritaria, prevalente y atender las vulnerabilidades
específicas que afectan a la población desplazada. De esta manera, el efecto
reparador no se extiende sin más, a todas las acciones que se desarrollen en
cumplimiento de esta ley, sino que deberá tratarse de acciones cualificadas,
que de manera oportuna, específica y adecuada atiendan las necesidades
particulares que afrontan la población desplazada. En este sentido, el efecto
reparador que la disposición le atribuye a lo que denomina la oferta dirigida a
la población desplazada, no resulta contrario a la Constitución.”[15]
Con fundamento en ello ésta Corporación declaró
exequible, por los cargos analizados, el segundo inciso del parágrafo 1º del
artículo 60 de la ley 1448 de 2011. Así las cosas, la Corte puede concluir que
se ha configurado la cosa juzgada constitucional y, en esa medida, dispondrá estarse
a lo resuelto en la sentencia C-280 de 2013.
2.5.4. Tal y como ocurre respecto de los cargos
anteriores, el formulado en contra del parágrafo segundo del artículo 60 es
sustancialmente similar al que suscitó el pronunciamiento de la Corte en la
sentencia C-280 de 2013. Al ocuparse de tal disposición la Corte declaró su exequibilidad por los cargos analizados “bajo el
entendido de que la definición allí contenida no podrá ser razón para negar la
atención y la protección prevista por la ley 387 de 1997 a las víctimas de
desplazamiento forzado”.
Para fundamentar tal conclusión la Corte sostuvo
que de admitirse que la regulación de la ley 1448 de 2011 reemplazó la
normatividad prexistente para las víctimas del desplazamiento forzado un
importante número de personas que de acuerdo con la legislación anterior eran
consideradas víctimas de ese grave fenómeno social, quedarían al margen de tal
calificación y sin acceso a los beneficios previstos en la normatividad cuya
derogación se discute y desarrollados por la jurisprudencia de esta
Corporación.
Advirtió entonces en la sentencia:
“De ser este el entendimiento y alcance atribuido
al citado parágrafo 2º, claramente se producirían situaciones contrarias a la
Constitución, como quiera que la definición de víctimas del desplazamiento
forzado incluida en el artículo 60 tiene menor cobertura que la contenida en la
Ley 387 de 1997. En efecto, la definición de víctima de desplazamiento forzado
en esta ley -que coincide con la consignada en un documento de Naciones Unidas,
en el que se recopilaron criterios orientadores en la atención de esa
población, que se conocen como Principios Deng- a
diferencia de la establecida en la Ley1448 de 2011, contempla también como
posible causa del riesgo o amenaza otras situaciones, como la violencia
generalizada, las violaciones al derecho internacional de los derechos humanos,
las infracciones del derecho internacional humanitario e incluso desastres
naturales.
(…) las víctimas de desplazamiento forzado son
todas las personas afectadas por acciones constitutivas de infracción a los
derechos humanos y/o el derecho internacional humanitario, como pueden ser las
que actualmente perpetran las denominadas bandas criminales, los desmovilizados
de grupos armados que en lugar de reintegrarse a la vida civil hubieren
reincidido en su accionar delictivo e incluso los afectados por desastres de la
naturaleza generados dentro del conflicto, como sería la voladura de una
represa.”[16]
De acuerdo con lo expuesto, esta Corporación
concluye que también respecto del parágrafo segundo del artículo 60 se han
estructurado los elementos que delimitan el concepto de cosa juzgada
constitucional y, en consecuencia, la Corte dispondrá estarse a lo resuelto en
esa oportunidad.
2.6. Existencia de cosa juzgada respecto de
los incisos primero y segundo del artículo 66 y de la expresión “de sus
propios medios o” del primer inciso del artículo 67.
2.6.1. Según los demandantes las expresiones
acusadas son inconstitucionales dado que asignan cargas desproporcionadas a las
víctimas. Así, fijar como condición para que el Estado garantice el goce
efectivo de los derechos, el retorno de las personas a su lugar de origen
-incisos primero y segundo del artículo 66-, implica desconocer las
dificultades que se asocian a dicho proceso. A su vez, la expresión “o sus
propios medios” del artículo 67 se opone a las consideraciones expuestas
por la Corte Constitucional en sentencia C-278 de 2007 en la que se indicó,
entre otras cosas, que resulta inconstitucional asignarle al desplazado la
responsabilidad de su restablecimiento puesto que ello desconoce que a cargo
del Estado se encuentra el deber principal de protección de las víctimas en
tanto sujetos destinatarios de una especial protección constitucional.
2.6.2. A partir de la lectura de la demanda que fue
examinada por la Corte en la sentencia C-280 de 2013, puede concluirse que los
cargos en relación con las expresiones acusadas de los artículos 66 y 67 de la
ley 1448 de 2011 coinciden con los planteados en esta oportunidad. A su vez,
según dicha sentencia, las reglas que se derivan de tales disposiciones no
resultan desproporcionadas, ni trasladan a las personas desplazadas la carga de
aliviar o solucionar su propia situación, responsabilidad que corresponde al
Estado. Con fundamento en ello, la Corte declaró la exequibilidad
simple de las expresiones acusadas del primer inciso del artículo 66 y del
primer inciso del artículo 67 de la Ley 1448 de 2011. Adicionalmente condicionó
la exequibilidad de lo establecido en el
segundo inciso del artículo 66 “en el entendido de que lo allí establecido
no afectará el goce de los derechos reconocidos por la ley a las personas
víctimas de desplazamiento forzado, entre ellos, la posibilidad de ser
nuevamente reubicadas en un sitio seguro”.
De acuerdo con lo expuesto este Tribunal considera
que los cargos presentados en esta oportunidad fueron objeto de juzgamiento en
la sentencia C-280 de 2013 y, en esa medida, dispondrá estarse a lo allí
resuelto.
2.6.3. No obstante lo anterior, la Corte debe
efectuar la siguiente precisión: la demanda que ahora examina la Corte, formula
la acusación en contra de la totalidad de los incisos primero y segundo del
artículo 66. Sin embargo, la decisión de la Corte comprendió la totalidad del
inciso segundo pero solo un aparte del inciso primero. En efecto, en la
sentencia C-280 de 2013 la Corte se ocupó de examinar únicamente los apartes
que se subrayan a continuación:
ARTÍCULO 66. RETORNOS Y REUBICACIONES. Con el
propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de
desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo
condiciones de seguridad favorables, estas procurarán permanecer en el
sitio que hayan elegido para que el Estado garantice el goce efectivo de los
derechos, a través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento.
Cuando no existan las condiciones de seguridad para
permanecer en el lugar elegido, las víctimas deberán acercarse al Ministerio
Público y declarar los hechos que generen o puedan generar su desplazamiento.
En consideración a que el aparte que precede a la
expresión demandada del primer inciso (i) indica los propósitos de las medidas
que allí se establecen –garantizar la atención integral de las víctimas que
toman la decisión de retornar o reubicarse- de manera tal que se vincula de
manera inescindible con la frase que fue objeto de examen por parte de la Corte
y (ii) no plantea problema constitucional alguno desde la perspectiva del cargo
formulado, la Corte declarará su exequibilidad en
atención al precedente que se sigue de la sentencia C-280 de 2013.
Esta decisión se justifica en el hecho de que el
precedente relativo a la constitucionalidad de la expresión “estas
procurarán permanecer en el sitio que hayan elegido para que el Estado
garantice el goce efectivo de los derechos” puede extenderse al segmento
ahora demandado. Tal conclusión se impone con más fuerza al considerar que
precisamente el condicionamiento establecido por la Corte, se ocupó de reforzar
la protección que ya se encontraba establecida en la primera parte del inciso.
En consecuencia la Corte declarará exequible la
expresión “Con el propósito de garantizar la atención integral a las
personas víctimas de desplazamiento forzado que deciden voluntariamente
retornar o reubicarse, bajo condiciones de seguridad favorables,”.
A diferencia de lo anterior la expresión “a
través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento” -también
demandada y en contra de la cual no se dirigió un cargo específico-, sí tiene
un significado normativo propio en tanto establece la obligación de diseñar
medidas especiales. Siendo ello así la Corte se inhibirá de adoptar una
decisión de fondo sobre su exequibilidad.
2.6.4. En relación con la expresión “de sus
propios medios o” del artículo 67, como ya se expresó en la C-280/13,
la Corte ha expresado que no resulta desproporcionada ni traslada a las
personas desplazadas la carga de aliviar o solucionar su propia situación,
responsabilidad que incumbe al Estado, y por ello ha declarado la exequibilidad del primer inciso del artículo 67 de la Ley
1448 de 2011.
Debe, en todo caso, precisarse que la decisión de
una persona víctima del deplazamiento forzado de
afrontar por sí mismo, sin el concurso del Estado, la circunstancia de “vulnerabilidad
y debilidad manifiesta” propia de su condición de desplazado, no
cabría ser considerada inconstitucional. La determinación de un individuo o
familia de apoyarse en sus propios esfuerzos para superar la situación de
víctima, hace parte de su derecho de autodeterminación y del libre desarrollo
del proyecto vida elegido. Si bien el Estado no puede
trasladar a tales víctimas la carga de solucionar el desplazamiento “por
sus propios medios” para eludir el cumplimiento de sus deberes
sociales y especiales de protección, no por ello deja de ser
constitucionalmente válida la opción personal de hacerlo, máxime cuando puede
involucrar valores sociales jurídicamente relevantes como el trabajo y la
dignidad.
2.7. Existencia de cosa juzgada respecto del
artículo 125 de la ley 1448 de 2011.
2.7.1. Los ciudadanos demandantes cuestionan la
constitucionalidad del artículo 125 de la ley 1448 advirtiendo que con lo allí
dispuesto se retrocede en el grado de protección del derecho a la vivienda
digna de las personas en situación de desplazamiento. Ese retroceso implica, a
su juicio, el desconocimiento del principio de progresividad y vulnera los
artículos 13 y 51 de la Constitución. Esta conclusión, según se enuncia en el
cuestionamiento formulado, se puede establecer una vez se compara la regulación
prexistente con aquella que se deriva de lo dispuesto en la norma acusada. Así
“la norma acusada disminuye el subsidio máximo de 30 a 20 s.m.l.m.v., lo que representa una disminución del 26%”
si se considera lo definido, de una parte, en los Decretos 4911 de 2009 y 4729
de 2010 al regular los subsidios a las personas en situación de desplazamiento
y, de otra, lo señalado en el Decreto 2190 de 2009 al establecer las reglas
relativas a los subsidios para acceder a vivienda de interés social.
2.7.2. Una vez contrastado el contenido de la
demanda que dio lugar a la sentencia C-280 de 2013 con la que ahora motiva este
pronunciamiento, concluye la Corte que los cargos formulados en una y otra son
los mismos. Adicionalmente, examinada la sentencia C-280 de 2013 en la que se
declaró exequible el artículo 125, puede concluirse que idéntico cargo al ahora
planteado fue abordado en esa ocasión. Señaló la Corte:
“(…) esta norma no puede ser mirada desde la
perspectiva de la ampliación progresiva en el disfrute de los derechos y la
prohibición de regresividad. Las razones de ello tienen que ver con el carácter
especial y temporal de la Ley 1448 de 2011, que en tal medida no implica
derogación ni modificación de las normas generales vigentes sobre materias
tales como el derecho a la vivienda, con lo cual resulta imposible especular
sobre supuestos retrocesos. (….) al margen de las normas ordinarias del derecho
de acceso de todos los colombianos a la vivienda digna, el subsidio de vivienda
previsto en la Ley de Víctimas constituye un componente de restitución dirigido
a aquellas víctimas “cuyas viviendas hayan sido afectadas por despojo,
abandono, pérdida o menoscabo”. Se trata entonces, de un beneficio de carácter
especial que se adiciona a los demás derechos y garantías previstas en el
Título IV de esta ley, a favor de la víctimas del conflicto armado en general,
que se otorga en atención a la especial circunstancia de haber sido alteradas
las condiciones en las que antes de los hechos victimizantes,
se encontraba satisfecho este derecho.
En razón del carácter claramente diferenciado y de
los distintos requisitos existentes, según se tenga o no esa particular
connotación de víctima, (…) se trata de dos situaciones distintas que no pueden
mezclarse ni compararse, por lo cual no pude aducirse violación del derecho a
la igualdad, como resultado de la distinta posibilidad de lograr ese beneficio.
Tampoco es atinado pretender que el monto del subsidio de vivienda, en cuanto
mecanismo de restitución dentro el contexto de la Ley de Víctimas, deba
necesariamente ser igual o superior al que se concede bajo otras
circunstancias, en las que su otorgamiento atiende otras finalidades, o afirmar
que tales diferencias implican vulneración al principio de progresividad de los
derechos sociales. Por consiguiente, los cargos formulados contra el artículo
125 de la Ley 1448 de 2011, no estaban llamados a prosperar, de modo, que fue
declarado exequible frente a los mismos.”[17]
2.7.3. Con fundamento en las consideraciones que
han sido expuestas, la Corte dispondrá estarse a lo resuelto en
la sentencia C-280 de 2013 por configurarse el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
3. Examen de cumplimiento de las condiciones para
adoptar una decisión inhibitoria.
3.1. Las decisiones inhibitorias en el control
abstracto de constitucionalidad.
3.1.1. Las sentencias inhibitorias, en tanto
suponen una decisión de no adelantar la actividad de juzgamiento pretendida,
constituyen un tipo excepcional[18] de decisión
judicial que solo es procedente cuando se verifiquen precisas hipótesis que
impidan adelantar el examen de constitucionalidad. Tal carácter ha supuesto un
esfuerzo de la jurisprudencia de esta Corporación para establecer los eventos
en los cuales procede adoptar una decisión inhibitoria al ejercer sus
competencias de control abstracto. Dichas hipótesis se asocian (i) con el
objeto del control, (ii) con las características de la acusación, (iii) con la
competencia de este tribunal o (iv) con deficiencias probatorias que impiden un
pronunciamiento de fondo
Desde la perspectiva del objeto del control,
una decisión inhibitoria procede en aquellos casos en los cuales la norma
acusada ha dejado de pertenecer al ordenamiento como consecuencia de su derogatoria
expresa o tácita[19] o por la
pérdida de fuerza ejecutoria. En esa hipótesis, salvo en aquellos casos en que
pueda identificarse que la norma cuestionada tiene vocación para producir
efectos a pesar de su derogatoria[20] o
de la pérdida de fuerza ejecutoria, no procede adoptar una decisión de fondo.
Ahora bien, con fundamento en el carácter
predominantemente rogado de la acción pública, este Tribunal ha señalado que
los ciudadanos que cuestionen la constitucionalidad de una norma, tienen la
obligación de cumplir determinadas cargas argumentativas para que la acusación
pueda considerarse admisible[21] (características
de la acusación). En esa dirección ha destacado que los cargos deben ser
ciertos, claros, pertinentes, específicos y suficientes. Este punto de partida
ha implicado también un esfuerzo por precisar los requerimientos que deben
cumplir algunas acusaciones en razón a la naturaleza del cargo, tal y como
ocurre en cargos por infracción de la igualdad, por configuración de una omisión legislativa relativa o por exceso en el ejercicio
de las competencias de reforma constitucional.
En tercer lugar, una sentencia inhibitoria puede
producirse si se configuran supuestos que afecten la competencia de
la Corte. Así ocurre cuando se demanda una norma que no se encuentra
comprendida por las atribuciones típicas o atípicas[22] de
esta Corporación o cuando ha transcurrido el término para la formulación de la
acción pública, tal y como lo prevén los artículos 242 y 379 de la Constitución[23].
En cuarto lugar, la Sala Plena de la Corte puede
adoptar la decisión de abstenerse temporalmente de emitir un pronunciamiento de
fondo hasta tanto no sean aportadas las pruebas requeridas para adelantar el
examen (defectos probatorios que impiden el control) tal y como ha ocurrido,
por ejemplo, en el caso del control de constitucionalidad de las objeciones
gubernamentales cuando el Congreso de la República no remite las gacetas o
certificaciones que dan cuenta del trámite de las objeciones en dicha
Corporación[24].
3.1.2. Ahora bien y en atención a las
particularidades del presente caso, la Corte considera necesario establecer qué
ocurre en aquellos casos en los cuales se ha producido una decisión inhibitoria
previa como consecuencia de la inadecuada formulación de los cargos y,
posteriormente, se presenta una demanda estructuralmente igual a la anterior.
Para este Tribunal, en aquellos casos en los cuales
(i) exista una sentencia inhibitoria de la Corte Constitucional adoptada en
desarrollo de sus funciones de control abstracto, (ii) se presenta una nueva
demanda en contra de la misma norma y (iii) el contenido de la demanda coincide
claramente con la argumentación formulada en la anterior, debe la Corte
inhibirse nuevamente.
En este caso, razones fundadas en el derecho a la
igualdad (art. 13), en la obligación de asegurar un ejercicio responsable
del derecho político establecido en el numeral 7 del artículo 40 de la
Constitución y en la seguridad jurídica (art. 1) justifican admitir que la
decisión previa constituye, al menos en principio, un examen de la aptitud de
los cargos. De este modo, la inhibición adoptada por la Corte no impide que el
cargo de inconstitucionalidad de la norma en cuestión sea reformulado con
un nuevo fundamento discursivo; pero sí determina la improcedencia de una nueva
demanda con idéntico cargo de inconstitucionalidad basado en la misma
argumentación.
3.2. Alcance y efectos de las decisiones
inhibitorias adoptadas en la sentencia C-280 de 2013.
En la sentencia C-280 de 2013 la Corte se abstuvo
de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de varias de las expresiones
acusadas en aquella oportunidad y que son ahora nuevamente demandadas. Ello
ocurrió respecto (i) de algunos apartes acusados de los parágrafos primero,
segundo y tercero del artículo 61, (ii) de la expresión “de restitución”
incluida en el título del artículo 123 y (iii) de las expresiones demandadas
del artículo 132.
Tal decisión conduce obliga a la Corte a establecer
si atendiendo la semejanza entre las demandas presentadas, puesta incluso de
presente por los ciudadanos que suscriben la que ahora revisa la Corte, es
procedente una nueva inhibición o si, por el contrario, debe emprenderse un
examen de fondo.
A fin de dar respuesta a este interrogante, la
Corte se ocupó de comparar en detalle la línea argumentativa seguida en la
demanda que dio lugar a la sentencia C-280 de 2013 con aquella que suscita este
nuevo pronunciamiento. Luego de tal análisis la Corte ha arribado a las siguientes
conclusiones.
3.3. Procedencia de una decisión inhibitoria
respecto del cargo formulado en contra del parágrafo primero del artículo 61 de
la ley 1448 de 2011.
La demanda ahora estudiada incorpora algunas nuevas
consideraciones respecto de la inconstitucionalidad del parágrafo primero del
artículo 61. A pesar de ello, la nueva acusación -de la misma manera en que
ello ocurrió en la anterior oportunidad- se funda en una premisa evidentemente
incorrecta. Tal premisa consiste en afirmar que incluso en los eventos de
fuerza mayor o caso fortuito, el término fijado para rendir la declaración
requerida para la inclusión en el registro de víctimas, se extinguirá corridos
dos años.
En efecto el inciso primero del parágrafo tercero
del artículo 61 señala que en los casos de fuerza mayor que
haya impedido a la víctima del desplazamiento forzado rendir la declaración en
el término establecido en el presente artículo, se empezará a contar el mismo
desde el momento en que cesen las circunstancias motivo de tal impedimento.
De acuerdo con lo allí dispuesto, la premisa en la que se apoya el cargo
no se corresponde con una norma existente en el ordenamiento jurídico en el
cual, por el contrario, se prevé una regla flexible en esta materia.
Los demandantes fundan su desacuerdo en la rigidez
de la regulación respecto del cómputo del plazo. No abordan, específicamente,
el alcance del enunciado normativo mencionado y que incluye el supuesto de
fuerza mayor como un evento que limita la aplicación del plazo para que las
personas comprendidas por el artículo 61 lleven a efecto su declaración[25].
Se trata entonces de un defecto en la formulación
del cargo en tanto su punto de partida carece del mínimo de certeza requerido
para hacer posible un pronunciamiento de la Corte. Además de ello, las
referencias que se hacen a la ausencia de la efectividad de la norma como
consecuencia del no adelantamiento de las campañas de divulgación constituye un
argumento, prima facie impertinente en el control abstracto de
constitucionalidad y, en consecuencia, no tiene la aptitud de activar la
competencia de la Corte para adoptar una decisión de fondo.
3.4. Procedencia de una decisión inhibitoria
respecto del cargo formulado en contra de los parágrafos segundo y tercero del
artículo 61 de la ley 1448 de 2011
En relación con los parágrafos segundo y
tercero del artículo 61 la Corte se inhibirá de emitir un
pronunciamiento de fondo dado que la argumentación presentada en esta
oportunidad –y que fue sintetizada en el numeral 2.4.3 de los antecedentes de
esta providencia- coincide sustancialmente con el razonamiento que se presentó
en la oportunidad anterior. En esa medida, la sentencia C-280 de 2013 había ya
evaluado la aptitud de los cargos nuevamente formulados.
3.5. Procedencia de una decisión inhibitoria
respecto del cargo en contra de la expresión “de restitución” del artículo 123
de la ley 1448 de 2011.
Idéntica decisión se adoptará en relación con el
cargo formulado en contra de la expresión “de restitución” incluida en
el título del artículo 123 de la ley 1448. En efecto, a pesar de que los
demandantes, a partir de la citación de la sentencia T-821 de 2007, de algunos
de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos y de los Principios
Rectores sobre restitución de viviendas así como de algunas referencias
adicionales a la doctrina, pretenden demostrar la infracción del denominado
principio de distinción en materia de reparación, su argumentación resulta en
lo medular, coincidente con la que fue objeto de análisis en la sentencia C-280
de 2013. Adicionalmente la alusión general que se hace al artículo 51 de la
Constitución, advirtiendo el carácter universal del derecho a la vivienda, no
es suficiente para evidenciar la violación del principio de distinción.
La línea de argumentación de los demandantes no
difiere entonces de manera central de aquella planteada en la oportunidad
anterior y, en consecuencia, resulta procedente adoptar una decisión
inhibitoria dado que la aptitud de los cargos había sido ya objeto de
escrutinio por parte de este Tribunal.
3.6. Procedencia de una decisión inhibitoria
respecto del cargo formulado en contra de la expresión “núcleo familiar” del
parágrafo tercero del artículo 132 de la ley 1448 de 2011 y procedencia de
emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los otros enunciados cuestionados
de la misma disposición.
3.6.1. En ambas demandas se plantea una acusación
en contra de la expresión “núcleo familiar” al considerar que con ella se
desconoce que la reparación procede también individualmente y, en esa medida,
se estaría vulnerando el derecho a la reparación y el derecho de acceder a la
administración de justicia. La demanda presentada en esta oportunidad ofrece
algunos razonamientos adicionales encaminados a demostrar que: la medida (i)
resulta desproporcionada en tanto el propósito que se le adscribe -estabilidad
económica del Estado- no es suficiente para establecer la restricción; (ii)
desconoce la situación de las mujeres afectadas por el desplazamiento,
especialmente protegidas según el auto 092 de 2008 de esta Corporación; y (iii)
se opone a los indicadores de goce efectivo que con ocasión del seguimiento
adelantado por la Corte al cumplimiento de la T-025 de 2004 han sido definidos.
A pesar de este esfuerzo adicional, a juicio de la
Corte la demanda no logra superar un déficit básico para hacer posible su
admisión en lo relativo a la expresión “núcleo familiar”. En
efecto, los demandantes no demuestran con suficiencia que la expresión “núcleo
familiar” comporte la inaplicación de las medidas de reparación
administrativa respecto de las personas individualmente consideradas. Era
exigible en este caso la demostración de que lo establecido al emplear la
expresión “núcleo familiar” implicaba la imposibilidad de acceder a la
reparación de manera individual, más aún cuando el punto de partida de tal
disposición, según se sigue de su primer inciso, consistía en la definición de
las condiciones de reglamentación del trámite, procedimiento,
mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar la indemnización
individual por la vía administrativa a las víctimas.
Cabe destacar en este punto que algunas de las
intervenciones advierten que la interpretación ofrecida por los demandantes es
incorrecta. Así por ejemplo, en la intervención del Ministerio de Hacienda se
señala que “[d]e ninguna forma, una lectura objetiva de la norma
demandada lleva a esa interpretación. Evidentemente, la norma establece que la
indemnización administrativa, a la que se refiere el capítulo VII de la ley
1448 de 2011, y sobre la cual tienen derecho las personas desplazadas por la
violencia, se entregará por núcleo familiar, lo cual no significa, que se
entregará a las personas desplazadas siempre y cuando hagan parte de un núcleo
familiar.”
Así las cosas, el cargo planteado no logra
demostrar que la interpretación en la que pretende fundarse es la que se sigue
de la expresión acusada. Teniendo en cuenta la redacción del artículo del que
hace parte la norma demandada era exigible de los demandantes una explicación
precisa de las razones por las cuales la expresión “núcleo familiar” impide la
reparación individual. Así las cosas, siguiendo el precedente que definió la
sentencia C-280 de 2013 relativo a la aptitud de este cargo, la Corte se
inhibirá de emitir un pronunciamiento respecto de la expresión acusada.
3.6.2. Del artículo 132 también fueron demandados
los apartes normativos que enuncian los mecanismos que pueden emplearse para
materializar la indemnización administrativa a favor de la población en
situación de desplazamiento. La acusación en esta oportunidad difiere en
algunos aspectos de aquella que dio lugar a la sentencia C-280 de 2013 y, en
esa medida, se justifica emitir un pronunciamiento de fondo.
En efecto, el cargo es ahora complementado (i)
afirmando que algunos subsidios que en la actualidad ofrece el Estado en
materia de tierras y vivienda no se les asigna la condición de formas de
reparación e (ii) indicando que la atención especial a la población desplazada
deriva de los deberes especiales que se siguieron de la sentencia T-025 y por
ello no pueden considerarse medidas de reparación.
3.6.2.1. Debe señalar la Corte que considerar los
mecanismos enunciados en el parágrafo tercero del artículo 132 de la ley 1448
de 2011 –subsidios, adquisición o adjudicación de tierras, entre otros- como
formas posibles de indemnización administrativa no se opone a la Constitución.
Dicha calificación sería inconstitucional únicamente si condujera a una
confusión de la indemnización administrativa que debe pagarse en dinero con la
obligación del Estado de prestar los servicios sociales a su cargo. En esa
medida el Congreso, con el límite antes referido, dispone de una relativa
libertad configurativa para precisar la naturaleza jurídica de las acciones que
emprende respecto de una población cuyos miembros son considerados como
víctimas.
La restricción antes referida fue perfilada
recientemente por esta Corporación. En efecto, la sentencia SU254 de 2013
indicó lo siguiente:
(…) a juicio de esta Corporación, lo establecido en
el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, parágrafo 3ero. y el artículo 149 del
Decreto 4800 de 2011, que prevén los medios a través de los cuales se pagará la
indemnización administrativa a las victimas de
desplazamiento forzado, deben interpretarse en armonía con la diferenciación
entre lo que constituye una indemnización por vía administrativa como
reparación y la atención o asistencia social, de conformidad con la propia Ley
1448 de 2011 en su artículo 154 ya citado, y en armonía con las reglas fijadas
por la jurisprudencia constitucional y de la CIDH. De esta manera, la
Corte encuentra que el monto de indemnización administrativa debe pagarse en
forma adicional y no acumularse o descontarse del subsidio integral de tierras,
de la permuta de predios, de la adquisición y adjudicación de tierras, de la
adjudicación y titulación de baldíos para población desplazada o del subsidio
de vivienda de interés social rural y urbana de que trata el artículo 149 del Decreto
4800 de 2011.
Esta es la interpretación que hace el propio
Gobierno Nacional respecto del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 y del
artículo 149 del Decreto 4800 de 2011 que lo reglamenta, la cual ha sido puesta
en conocimiento de esta Corte - y es de público conocimiento- ya que se expuso
por la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a Víctimas, y por otros Ministros del despacho, durante la
celebración de las Audiencias sobre desplazamiento forzado que tuvieron lugar
los días 15 de Diciembre de 2011 y 26 de enero de 2012 con organismos de
control y durante la Audiencia celebrada el día 13 de febrero de 2012 con el
Gobierno Nacional (…).
Así, el Gobierno Nacional ha expresado clara y
expresamente a esta Corporación, a través de la Sala Especial de Seguimiento a
Población Desplazada, que en atención a lo consagrado por la Ley 1448 de 2011 y
en armonía con la jurisprudencia de esta Corte, el artículo 149 del Decreto
4800 de 2011, que consagra el monto para la indemnización vía administrativa a
desplazados, debe interpretarse haciendo clara diferenciación entre esta
indemnización administrativa, como un componente de reparación integral y la
atención y asistencia social, de manera que los diecisiete (17) salarios
mínimos de que trata dicho artículo son adicionales y no descontables de los
subsidios de que trata esa misma normativa. Lo contrario, esto es, el
confundir la atención o asistencia social con la indemnización administrativa
como parte de la reparación integral, es decir, considerar que las medidas que
se enmarcan en la política social del Estado, destinadas a satisfacer
necesidades materiales básicas mínimas de población en situación de pobreza,
exclusión e inequidad, -como los subsidios- pueden tenerse como medidas de
reparación frente a graves violaciones de derechos humanos y DIH como el
desplazamiento forzado, resultaría inadmisible y abiertamente inconstitucional.”
(Subrayas no hacen parte del texto original)
Así las cosas al interpretar el artículo 132 de la
ley 1448 de 2011, la Corte destacó la relevancia de no confundir las medidas
indemnizatorias, con la obligación del Estado de asegurar condiciones básicas
de existencia a las personas de los grupos poblacionales más débiles. Este
precedente exige entonces excluir cualquier interpretación que pueda tener como
efecto la asimilación de los mecanismos enunciados en el parágrafo tercero del
artículo 132 de la ley 1448 de 2011 con la indemnización administrativa que
debe pagarse en dinero. Conforme a ello, aunque esta Corporación considera que
la expresión “indemnización administrativa” puede emplearse por el legislador
para agrupar diversas formas de acción del Estado, entre las que se encuentran
las enunciadas en el referido parágrafo, ello no puede implicar la afectación o
reducción de la indemnización administrativa que en dinero debe otorgarse a las
víctimas.
En atención a lo señalado, la Corte declarará la exequibilidad de las expresiones “y a través de uno
de los siguientes mecanismos, en los montos que para el efecto defina el
Gobierno Nacional: I. Subsidio integral de tierras; II. Permuta de predios;
III. Adquisición y adjudicación de tierras; IV. Adjudicación y titulación
de baldíos para población desplazada; V. Subsidio de Vivienda de Interés Social
Rural, en la modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y
saneamiento básico, o VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano en las
modalidades de adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda nueva”,
contenidas en el parágrafo 3º del artículo 132 de la ley 1448 de 2011, en el
entendido que tales mecanismos son adicionales al monto de indemnización
administrativa que debe pagarse en dinero.
Este condicionamiento, de una parte, reconoce el
margen de configuración que ampara la decisión del Congreso de calificar como
indemnización administrativa formas de acción estatal que favorecen a las
víctimas y, de otra, sigue el precedente derivado de la sentencia SU254 de 2013
en la que se estableció la improcedencia de compensar la indemnización
administrativa que debe entregarse en dinero con el valor asignado a los
mecanismos enunciados en el parágrafo tercero del artículo 132 de la ley 1448
de 2011.
3.6.2.2. La prohibición de indistinción entre
reparación y servicios sociales del Estado conduce a que el inciso final del
parágrafo 3º del artículo 132 resulte constitucionalmente problemático.
Conforme a tal norma, sería posible considerar indemnización administrativa
descontable de aquella entregada en dinero, la diferencia existente entre la
cuantía ordinaria en que se ofrecen los mecanismos contemplados –subsidios,
adquisición o adjudicación de tierras, entre otros- y el mayor valor en que ellos
son ofrecidos a las personas en situación de desplazamiento.
Esta Corporación estima que la regla definida por
el inciso final del parágrafo tercero del artículo 132 desconoce el principio
que exige no confundir el deber de reparar con el deber de ofrecer asistencia
social en cumplimiento de los deberes constitucionales asignados al Estado.
Dicho principio ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional no solo
en la sentencia de unificación antes citada sino también en la sentencia C-1199
de 2008. En esta sostuvo la Corte:
“Según lo explicado por los demandantes, y tal como
ahora verifica la Corte, el vínculo creado por la norma atacada tiene por
efecto la posibilidad de que la reparación debida a las víctimas se vea
reducida por efecto de los servicios sociales de los que ellas hubieren sido
beneficiarias, al punto que en casos concretos algunas víctimas podrían no
recibir suma o prestación alguna por concepto de reparación, e incluso, que
algunas de ellas vinieran a ser, paradójicamente, deudoras del Gobierno que
hubiere provisto los referidos servicios. Cualquiera de estas situaciones
lesionaría el derecho de las víctimas a la reparación integral, dentro de un
contexto de justicia transicional.
Más aún, destaca la Corte que la expresión “hacen
parte”, empleada en la norma demandada, es de carácter imperativo y no
puramente eventual o permisivo, lo que de manera considerable allana el camino
para que al amparo de esta norma se pretenda, en casos concretos, eludir o
tener por sensiblemente reducidas las obligaciones relativas a la reparación de
las víctimas, so pretexto de que ellas han sido ya reparadas a través de los
servicios sociales que con carácter general debe prestar el Gobierno.
De otra parte obsérvese que, tal como los actores y
varios de los intervinientes realzaron, los servicios sociales y
las acciones de reparación son responsabilidad de sujetos claramente
diferenciados, puesto que los primeros atienden al cumplimiento de obligaciones
estatales, mientras que las segundas corresponden a los sujetos responsables de
los crímenes cuya comisión origina la necesidad de reparación, y
subsidiariamente al Estado. En tal medida, resulta inadecuado plantear
que la acción gubernamental, en desarrollo de deberes de carácter general que
al Estado atañen, pueda suplir la acción reparatoria
que recae de manera principal en los perpetradores de los delitos, y que aun
cuando en últimas puede ser cumplida por el Estado desde su posición de
garante, tiene una naturaleza ostensiblemente diferente.
A partir de estas reflexiones, considera la Corte
que la regla en comento lesiona directamente los derechos de las víctimas a la
reparación integral reconocida por la preceptiva internacional, la Constitución
y la jurisprudencia, situación que, sin duda, pone de presente la
inconstitucionalidad del precepto que la contiene.”(Subrayas no hacen parte del
texto original)
3.6.2.3. El precedente que se sigue de los
anteriores pronunciamientos pone de presente la inconstitucionalidad del último
inciso del parágrafo tercero del artículo 132 de la ley 1448 de 2011. En
efecto, la especialidad que respecto de la población desplazada adquieren los
mecanismos enunciados en el parágrafo examinado y que se pueden manifestar en
su otorgamiento por un valor superior a aquel en que son ofrecidos a la
población en general, es una manifestación del cumplimiento de obligaciones
sociales acentuadas a cargo del Estado en tanto se trata de un grupo
especialmente protegido.
Esa especial protección se funda en el cumplimiento
de deberes sociales del Estado orientados al aseguramiento de condiciones
mínimas de existencia. Aunque la Corte, según se expuso anteriormente, acepta
la posibilidad de que las medidas referidas en el parágrafo tercero del
artículo 132 de la ley 1448 de 2011 sean calificadas por el legislador como
formas de indemnización administrativa, ello no autoriza, tal como definió la
sentencia SU254 de 2013, la reducción o afectación de la indemnización
administrativa en dinero prevista en otras normas.
4. Razón de la decisión.
4.1. Síntesis del caso.
4.1.1. Con base en los fundamentos que dan lugar a
la existencia de cosa juzgada, la Corte constató que en relación con las
acusaciones formuladas en contra del artículo 3º (parcial), del
artículo 51 (parcial), del artículo 60 (parcial), del artículo
66 (parcial), del artículo 67 (parcial), del artículo 123 (parcial) y del
artículo 125 de la ley 1448 de 2011, había operado dicho fenómeno, en virtud de
lo decidido en las sentencias C-781 de 2012 y C-280 de 2013.
4.1.2. En atención a su vínculo inescindible con
disposiciones declaradas exequibles en la sentencia C-280 de 2013 por los
mismos cargos, la Corte, siguiendo el precedente allí fijado, determinó
que se encontraban conforme a la Constitución, por los cargos analizados, la
expresión “Con el propósito de garantizar la atención integral a las
personas víctimas de desplazamiento forzado que deciden voluntariamente
retornar o reubicarse, bajo condiciones de seguridad favorables,” contenida
en el primer inciso del artículo 66 de la ley 1448 de 2011, y la expresión “siempre” del inciso
primero del artículo 51 de la ley 1448.
4.1.3. Considerando (i) que varios de los cargos
formulados en el proceso que dio lugar a la sentencia C-280 de 2013 fueron
descartados por su ineptitud para propiciar un pronunciamiento de fondo, y (ii)
que en la demanda que da lugar a la presente sentencia se plantearon de forma
sustancialmente igual, la Corte considera que es forzoso adoptar de nuevo
decisiones inhibitorias. Ello ocurre en relación con los artículos 61
(parcial), 66 (parcial), 123 (parcial) y 132 (parcial). Sin embargo en el caso
de este último, atendiendo los nuevos argumentos planteados en la demanda la
Corte estimo que era posible adoptar una decisión de fondo y, para ello,
examinó si la regulación allí establecida respecto de las diferentes formas de
indemnización administrativa, desconocía la obligación de diferenciar las
medidas de asistencia social y las medidas de reparación.
4.2. Fundamento de la decisión.
4.2.1. Diversas disposiciones de la ley 1448 de
2011 son demandadas a partir de diferentes argumentos. Respecto de acusaciones
sustancialmente iguales, se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia
C-280 de 2013.
4.2.2. Se configura la cosa juzgada constitucional
(art. 243 C-P. y artículo 21 del decreto 2067 de 1991) y debe la Corte estarse
a lo resuelto previamente cuando: (i) existe un pronunciamiento previo respecto
de la misma norma demandada y (ii) la acusación que se le plantea a la Corte
coincide sustancialmente con la abordada en la decisión precedente.
4.2.3. En aquellos casos en los cuales la
declaración previa de exequibilidad no hubiere
comprendido algunas expresiones que posteriormente son acusadas por las mismas
razones y que guardan un vínculo inescindible con aquellas declaradas
exequibles previamente, es posible seguir el precede previo y adoptar una
decisión idéntica.
4.2.4. Los supuestos que dan lugar a la adopción de
sentencias inhibitorias en materia de control abstracto de constitucionalidad, se
encuentran asociados a: (i) el objeto del control; (ii) la fundamentación de la
los cargos de la demanda; (iii) la competencia de este Tribunal; (iv)
deficiencias probatorias que impiden un pronunciamiento de fondo. En aquellos
casos en los cuales exista una sentencia inhibitoria de la Corte Constitucional
adoptada en desarrollo de sus funciones de control abstracto, se presenta una
nueva demanda en contra de la misma norma y el contenido demandado coincide con
la argumentación formulada en la anterior, debe la Corte inhibirse nuevamente.
4.2.5. Considerar los mecanismos del parágrafo 3
del artículo 132 como forma de indemnización administrativa no se opone a la
Constitución dado que el legislador cuenta, en esta materia, con un relativo
margen de configuración y, en si misma, tal
calificación no desconoce los derechos de la población desplazada. Sin embargo,
el último inciso de tal parágrafo sí se opone a la Constitución dado que
aceptar que el mayor valor de los mecanismos allí establecidos constituye una
forma de indemnización que puede compensarse con la otorgada en dinero,
desconoce que la especialidad de la atención a la población desplazada se funda
en el cumplimiento de deberes sociales del Estado respecto de una población
especialmente protegida dada su situación de debilidad manifiesta.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero-. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-781 de
2012 en lo relacionado con la expresión “ocurridas con ocasión del
conflicto armado interno” contenida en el artículo 3º de la ley 1448 de 2011.
Segundo-. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-280 de
2013 en lo relacionado con la expresión “cuando estas no cuenten
con los recursos para su pago” del inciso primero del artículo 51 de la ley 1448 y declarar
EXEQUIBLE la expresión “siempre” del mismo inciso.
Tercero-. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-280 de
2013 en lo relacionado con la expresión “que no contraríen la
presente ley” del inciso segundo del artículo 60 de la ley 1448 de 2011.
Cuarto-. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-280 de
2013 en lo relacionado con el inciso segundo del parágrafo 1 del artículo
60 de la ley 1448 de
2011.
Quinto.-ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-280 de
2013 en lo relacionado con los apartes demandados del parágrafo segundo del
artículo 60 de la ley
1448 de 2011.
Sexto.- Declararse INHIBIDA para decidir
sobre el cargo dirigido contra los apartes demandados de los parágrafos 1º, 2º
y 3º del artículo 61 de la ley 1448 de 2011.
Séptimo.- En relación con el primer inciso
del artículo 66 de la ley 1448 de 2011:
(i) ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-280 de
2013 en lo relacionado con los apartes demandados del primer inciso del
artículo 66 de la ley
1448 de 2011.
(ii) Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado en
la presente sentencia, la expresión “Con el propósito de garantizar la
atención integral a las personas víctimas de desplazamiento forzado que deciden
voluntariamente retornar o reubicarse, bajo condiciones de seguridad favorables”,
contenida en el primer inciso del artículo 66 de la Ley.
(iii) Declararse INHIBIDA para decidir sobre la
constitucionalidad de la expresión “a través del diseño de esquemas
especiales de acompañamiento” del primer inciso del artículo 66 de la ley 1448 de 2011.
Octavo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-280 de
2013 en lo relacionado con el segundo inciso del artículo 66 de la ley 1448 de 2011.
Noveno.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-280 de
2013 en lo relacionado con el artículo 67 de la ley 1448 de 2011.
Décimo.- Declararse INHIBIDA para decidir
sobre el cargo dirigido contra la expresión “de restitución” del
artículo 123 de la ley
1448 de 2011.
Décimo Primero.- ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia
C-280 de 2013 en lo relacionado con el artículo 125 de la ley 1448 de 2011.
Décimo Segundo.- En relación
con el parágrafo tercero del artículo 132 de la ley 1448 de 2011:
(i) Declararse INHIBIDA para emitir un
pronunciamiento sobre la expresión “por núcleo familiar”, contenida en
el inciso primero del parágrafo tercero del artículo 132 de la ley 1448 de 2011.
(ii) Declarar EXEQUIBLE las expresiones “y a
través de uno de los siguientes mecanismos, en los montos que para el efecto
defina el Gobierno Nacional: I. Subsidio integral de tierras; II. Permuta de
predios; III. Adquisición y adjudicación de tierras; IV. Adjudicación y
titulación de baldíos para población desplazada; V. Subsidio de Vivienda de
Interés Social Rural, en la modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción
de vivienda y saneamiento básico, o VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social
Urbano en las modalidades de adquisición, mejoramiento o construcción de
vivienda nueva”, contenidas en el parágrafo 3º del artículo 132 de la ley 1448 de 2011, en
el entendido que tales mecanismos son adicionales al monto de indemnización
administrativa que debe pagarse en dinero.
(iii) Declarar INEXEQUIBLE las expresiones “La
suma que sea adicional al monto que para la población no desplazada se
encuentra establecido en otras normas para los mecanismos señalados en este
parágrafo, se entenderá que es entregada en forma de indemnización”
contenida en el inciso tercero del parágrafo 3º del artículo 132 de la ley 1448 de 2011.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
Cúmplase.
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA Magistrada Con
salvamento parcial de voto Con
aclaración de voto |
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO Magistrado Con
salvamento parcial de voto |
|
|
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Magistrado Con
aclaración de voto |
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA M. Magistrado |
|
|
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA Magistrado |
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado |
|
|
ALBERTO
ROJAS RÍOS Magistrado |
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado Con
salvamento parcial de voto Con
aclaración de voto |
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-462/13
Referencia: Expediente D-9362. Demanda de inconstitucionalidad contra varias
expresiones contenidas en los artículos 3, 51, 60, 61, 66, 67, 123, 125 y 132
de la Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno
y se dictan otras disposiciones”. Actores: Franklin Castañeda y otros. Magistrado Ponente: MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO. |
Salvo parcialmente mi voto frente a la Sentencia de
constitucionalidad C-462 de 2013, aprobada por la Sala Plena en sesión del
diecisiete (17) de julio de dos mil trece (2013), por las razones que a
continuación expongo:
1. Mi discrepancia se plantea respecto del punto
décimo segundo de la parte resolutiva de la sentencia, en su aparte (iii). En
este aparte se declara inexequible la expresión: “La suma que sea
adicional al monto que para la población no desplazada se encuentra establecido
en otras normas para los mecanismos señalados en este parágrafo, se entenderá
que es entregada en forma de indemnización”, contenida en el inciso
tercero del parágrafo 3 del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011.
2. Concuerdo en que las obligaciones del Estado en
materia de reparación son diferentes a las relativas a la ayuda humanitaria, a
las medidas de asistencia social o a los servicios sociales. No obstante,
discrepo de la afirmación de que las medidas de asistencia social o los
servicios sociales, en tanto impliquen un mayor contenido prestacional al que
se otorga a las demás personas respecto de quienes se adoptan o se prestan,
según sea el caso, “no pueden de ninguna manera ser asimilables a las
medidas de reparación”.
3. Mi discrepancia no se funda en el estado de
desigualdad o vulnerabilidad de los desplazados, que justifica su atención
prioritaria. Se funda en que al no ser los desplazados, en tanto víctimas, las
únicas personas en estado de desigualdad o vulnerabilidad y, por tanto,
destinatarios exclusivos de medidas de asistencia social o servicios sociales,
si las medidas o servicios dirigidas o prestados a ellos tienen un contenido
prestacional mayor al que se brinda a las demás personas que también se
encuentran en estado de desigualdad y vulnerabilidad, no se pueda siquiera
considerar que el plus, valga decir, el contenido prestacional superior al
normal y común en estos eventos, sea asimilable a una medida de reparación.
4. El Estado tiene el deber de adoptar medidas de
asistencia social o servicios sociales en beneficio de la población desplazada,
pero no tiene el deber de hacerlo con un mayor contenido prestacional al que
tienen dichas medidas o servicios en beneficio del resto de la población que se
encuentra en estado de desigualdad y vulnerabilidad.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL Y ACLARACIÓN DE VOTO
DE LA MAGISTRADA MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-462/13
Referencia: expediente D-9362
Demanda contra los artículos 3 (parcial), 51
(parcial), 60 (parcial), 61 (parcial), 66 (parcial), 67 (parcial), 123
(parcial), 125 y 132 (parcial) de la Ley 1448 de 2011.
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de
la Sala, formulo salvamento parcial de voto respecto de la decisión adoptada en
el numeral octavo de la parte resolutiva de la sentencia, que determina estarse
a lo resuelto en la sentencia C-280 de 2013 en relación con el cargo formulado
contra el inciso 2º del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011. Asimismo,
aclaro mi voto frente a algunos de los fundamentos expuestos para respaldar la
decisión adoptada en relación con el cargo formulado contra el artículo 51 de
la citada ley.
En la sentencia C-280 de 2013[26] se
declaró la exequibilidad condicionada del inciso
segundo del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011, en el sentido de que lo
allí establecido no afectará el goce de los derechos reconocidos por la ley a
las personas víctimas de desplazamiento forzado, entre ellos, la posibilidad de
ser nuevamente reubicadas en un sitio seguro[27].
En aquella ocasión manifesté mi discrepancia con esta decisión, por considerar
que tal condicionamiento no subsana la desproporción y falta de
razonabilidad de la obligación que se impone a la persona víctima de
desplazamiento forzado de declarar ante el Ministerio Público los hechos que
evidencian la ausencia de las condiciones de seguridad para permanecer en el
lugar elegido para su retorno o reubicación, que pueden generar un nuevo
desplazamiento y que puede agravar la situación de amenaza y peligro para esa
persona. Discrepancia que ahora reitero en relación con la decisión adoptada en
el resolutivo octavo de esta providencia, que ordena estarse a lo resuelto en
la sentencia C-280 de 2013 en relación con el cargo formulado contra el inciso
2º del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011.
Asimismo, aclaro mi voto en relación con el
resolutivo segundo de la sentencia, relativo al cargo formulado contra el
artículo 51 (parcial), en el que se condiciona la exención a las víctimas del
pago de costos educativos en establecimientos oficiales a que aquellas no
tengan recursos para sufragarlos. En esta ocasión la Sala decidió estarse
a lo resuelto en la sentencia C-280 de 2013[28],
donde se declaro EXEQUIBLE la expresión “y cuando
estas no cuenten con los recursos para su pago” contenida en el art. 51 de
la Ley 1448 de 2011 y declarar EXEQUIBLE la expresión “siempre”,
contenida en el mismo inciso. En los considerandos de la presente
sentencia se reconoce que el estándar actual de protección del derecho a la
educación pública gratuita va incluso mas allá de las
exigencias mínimas previstas en el artículo 67 constitucional pues, de acuerdo
a lo establecido en el Decreto 4087 de 2011, ésta comprende un año de
prescolar y nueve años de educación básica (art. 1º) e incluye no sólo la
exención del pago de derechos académicos sino también de servicios
complementarios (art. 2º).
En estos términos acompaño la decisión adoptada por
la Sala respecto de este artículo. Sin embargo, considero necesario
precisar que una norma especial, como la establecida en el artículo 51 de la
Ley de Víctimas, en ningún caso puede ser interpretada en el sentido de llegar
a desconocer el estándar actual de protección del derecho a la educación
pública gratuita y los avances que en el futuro puedan llegar a ser
establecidos.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] El Departamento Nacional de Planeación no se ocupa de efectuar un
análisis separado de cada uno de los cargos. En la conclusión de su escrito
señala (i) que los cargos planteados por los demandantes carecen del requisito
mínimo de certeza frente a la vulneración de la Carta Política, toda vez que no
se dirigen en concreto contra la ley sino contra una hipotética aplicación o
interpretación de la misma y (ii) que a partir de las cuatro decisiones
adoptadas por la corte Constitucional sobre esta materia ya se encuentra
consagrada una posición frente a las normas demandadas, que si bien no
constituyen cosa juzgada frente a los cargos presentados (…) sí constituyen
unos principios orientadores para la adopción de decisiones judiciales
(…). Es también pertinente señalar que la intervención del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural a pesar de extensas consideraciones no ofrece,
respecto de varios de los cargos planteados, una argumentación específica al
respecto. Cuando ello ocurra la Corte se abstendrá de hacer cualquier
referencia en los antecedentes de esta providencia.
[2] En el texto de la demanda se hace una citación amplia de las
principales decisiones en esta materia.
[3] La intervención del Ministerio del Interior sigue, en este punto,
idéntica orientación a la planteada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio.
[4] En la página 4 de la demanda se señala: “Es importante advertir
que la construcción de la presente demanda responde a un ejercicio colectivo en
el que han participado de manera activa diferentes organizaciones de DDHH y de
Víctimas, entre las que se encuentra ASOCAR, organización de población
desplazada que presentó una versión aún sin finalizar del texto de la presente
demanda el 18 de septiembre del año en curso a través del Sr. Álvaro Huertas
Molina (…)”.
[5] Pueden confrontarse en ese sentido las sentencia C-153 de 2002 y
C-1034 de 2003.
[6] Así por ejemplo lo ha indicado, entre otras, la sentencia C-600 de
2010.
[7] Entre muchas otras providencias en esa dirección se encuentran la
C-798 de 2003, la C-1034 de 2003, la C-244 de 2006 y la C-716 de 2008.
[8] Así por ejemplo se encuentran las sentencias C-774 de 2001, C-259
de 2008 y C-712 de 2012.
[9] En la sentencia C-433 de 2009 la Corte explicó que cuando se acusa
una disposición declarada constitucional de forma condicionada “el nuevo examen de constitucionalidad no recae sobre
el texto legal tal como estaba inicialmente redactado sino sobre la norma que
resulta a partir del fallo de constitucionalidad”.
[10] Aludiendo a la distinción entre enunciado normativo y norma la
sentencia C-1046 de 2001 explicó: “Sin embargo,
lo cierto es que es posible distinguir entre, de una parte, los enunciados
normativos o las disposiciones, esto es, los textos legales y, de otra parte,
los contenidos normativos, o proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se
desprenden, por la vía de la interpretación, de esos textos. Mientras que el
enunciado o el texto o la disposición es el objeto sobre el que recae la
actividad interpretativa, las normas, los contenidos materiales o las
proposiciones normativas son el resultado de las misma “
[11] En ese sentido puede confrontarse la sentencia C-600 de 2010.
Según la Corte señalo en la sentencia C-774 de 2001 “[d]e ella surge una restricción negativa consistente en la imposibilidad de
que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto.”
[12] Esta consideración, según lo señala la sentencia C-038 de 2006,
explica conceptualmente la posibilidad de adoptar sentencias de
constitucionalidad condicionada.
[13] La Corte ha tenido oportunidad de destacar que es irrelevante para
determinar si existe cosa juzgada o relativa el hecho de que la decisión previa
hubiese declarado la constitucionalidad condicionada de un enunciado normativo.
En esa dirección se encuentran, por ejemplo, el auto 282 de 2001 y la sentencia C-211 de 2003.
[14] Respecto del
cargo formulado en esta oportunidad contra el artículo 51, la demanda solicitó
la inexequibilidad de la palabra “siempre”,
que antecede a la declarada exequible en esa oportunidad. Dicho vocablo, a
juicio de la Corte, constituye un giro lingüístico directamente articulado con
“y cuando estas no cuenten con los recursos para su pago” que no altera
en nada su significado. En efecto, la expresión “siempre y cuando” es
equivalente a “con tal de que” y por ello la palabra “siempre” no
tiene un significado deóntico o jurídico independiente al de aquel encontrado
exequible en la sentencia C-280 de 2013. Para la Corte, en este tipo de casos,
razones asociadas a la seguridad jurídica y a la prevalencia del
derecho sustancial, justifican aplicar el precedente que se deriva de la
sentencia anterior -en este caso la C-280 de 2013-. Por ello este Tribunal
declarará la exequibilidad del vocablo “siempre”.
[15] Comunicado de Prensa No. 19 de 2013
[16] Comunicado de Prensa No. 19 de 2013
[17] Comunicado de Prensa No. 19 de
2013.
[18] Sobre tal carácter se encuentra, por ejemplo, la sentencia C 487
de 2002 en la que esta Corporación señaló: Cabe señalar al respecto que es
deber de la Corte, al igual que de todo juez, utilizar todos sus poderes a fin
de evitar, hasta donde sea posible, los fallos inhibitorios, ya que la
finalidad de los procedimientos es que prevalezca el derecho sustancial (CP
art. 228 y C. de P. C arts 37 ord.
4º y 401).”
[19] En esa dirección se encuentra la sentencia C-901 de 2011.
[20] Así por ejemplo la sentencia C-180 de 1995.
[21] Entre muchas otras, las sentencias C-530 de 2010, C-647 de 2010,
C-937 de 2011 y C-456 de 2012.
[22]Sobre el particular puede examinarse la
sentencia C-049 de 2012.
[23] Sentencias C-400 de 2011 y C-395 de 2011.
[24] Así por ejemplo, el auto 006ª de 2010,
[25] En esa misma dirección la Defensoría del Pueblo sostuvo en su
intervención que el plazo que ellas mencionan tiene carácter
esencialmente relativo, consideran la eventualidad en que
circunstancias de diverso orden pudieran haber impedido rendir la declaración
dentro del plazo de dos años y mencionan explícitamente el hecho de la fuerza
mayor como hito justificativo de su presentación extemporánea.
[26] MP.
Nilson Pinilla Pinilla, SV. María Victoria Calle
Correa, AV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[27] El
texto de los incisos demandados del artículo 66 es el siguiente:
“ARTÍCULO
66. RETORNOS Y REUBICACIONES. Con el propósito de garantizar la atención
integral a las personas víctimas de desplazamiento forzado que deciden
voluntariamente retornar o reubicarse, bajo condiciones de seguridad
favorables, estas procurarán permanecer en el sitio que hayan elegido para que
el Estado garantice el goce efectivo de los derechos, a través del diseño de
esquemas especiales de acompañamiento.
Cuando no existan las condiciones de seguridad para
permanecer en el lugar elegido, las víctimas deberán acercarse al Ministerio
Público y declarar los hechos que generen o puedan generar su desplazamiento
(…)”.
[28] MP. Nilson Pinilla Pinilla,
SV. María Victoria Calle Correa, AV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.