Sentencia C-490/12
PRINCIPIO
DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Existencia de cosa juzgada respecto
del presunto vicio de forma relacionado con la adopción del acto legislativo 3
de 2011
COSA
JUZGADA EN MATERIA DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional/COSA JUZGADA CONSTITUCIONALIDAD-Eventos en que procede
De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, el fenómeno de cosa juzgada constitucional tiene lugar cuando
la Corte Constitucional ha emitido un pronunciamiento previo sobre la misma
norma que en una nueva demanda se acusa. Este fenómeno puede ser absoluto o
relativo. La Corte señaló lo siguiente al respecto en la sentencia C-976 de
2002: “La primera [la cosa juzgada absoluta] opera plenamente, precluyendo la
posibilidad de interponer, con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de
inconstitucionalidad contra las normas que han sido examinadas, si en la
providencia no se indica lo contrario, y mientras subsistan las disposiciones
constitucionales que fundamentaron la decisión. Por el contrario, la segunda
[la cosa juzgada relativa], admite que, en el futuro, se formulen nuevos cargos
de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos
a los que la Corte ya ha analizado. Sobre esta última posibilidad, la sentencia
C-004 de 1993, explicó que la cosa juzgada relativa opera en dos tipos de
situaciones: a) cuando el estudio de exequibilidad de una norma se ha hecho
desde el punto de vista formal, pues en el futuro pueden existir nuevos cargos
por razones de fondo, respecto de los cuales no ha existido un pronunciamiento
de la Corte Constitucional; y b) cuando una norma se ha declarado exequible a
la luz de un número limitado de artículos de la Constitución, y posteriormente
es demandada por violar disposiciones de la Carta distintas a las estudiadas.
Será procedente entonces una nueva demanda cuando la Corte misma, en el texto
de la providencia, haya restringido los efectos de su decisión. En ese sentido
se pronunció la Corte, en la sentencia C-037 de 1996 al interpretar el artículo
46 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y puntualizó que
"mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una
determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las
sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta". En
resumen, existe una "presunción de control integral", en virtud de la
cual habrá de entenderse, si la Corte no ha señalado lo contrario, que la
adopción de una decisión ha sido precedida por un análisis de la disposición
acusada frente a la totalidad del texto constitucional, y que, por lo mismo, la
providencia se encuentra amparada por la cosa juzgada absoluta.”
Referencia: expedientes D-8755, D-8756, D-8757, D-8758, D-8759, D-8760 y
D-8761
Demanda
de inconstitucionalidad el Acto Legislativo No. 03 de julio de 2011.
Demandante:
María Janeth Rodríguez y otros
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., veintisiete
(27) de junio de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,-quien la
preside-, María Victoria Calle Correa, Adriana María Guillen Arango, Mauricio
González Cuervo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto
Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con
fundamento en los siguientes,
1 ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, y de forma
independiente, los ciudadanos María Janeth Rodríguez, Aristóbulo Lozano Espejo,
Euripides Gutiérrez Conde, Raquel Ruiz Céspedes, Otalvaro Castañeda Hernando,
Alejandro Tiquidimas Fernández y Miguel Ángel Agudelo Gutiérrez demandaron la
constitucionalidad del Acto Legislativo No. 03 de julio de 2011.
Mediante
sesión llevada a cabo el diecinueve (19) de septiembre de dos mil once (2011),
la Sala Plena resolvió acumular las siete demandas para ser resueltas
conjuntamente en la misma sentencia.
Mediante
auto del cinco (5) de octubre de dos mil once (2011), el Despacho del
Magistrado Sustanciador admitió las demandas presentadas, por cuanto cumplían
con los requisitos que exige el Decreto 2060 de 1991 y la jurisprudencia de la
Corporación.
En
atención a lo anterior, ordenó por medio de la Secretaría General de la Corte
Constitucional, al presidente del Congreso de la República, remitir a esta
Corporación: (i) certificación del quórum
y desarrollo de las votaciones en el tercer y quinto debate del proyecto que
dio origen al Acto Legislativo No. 3 de 2001, con el numero exacto de votos con
que fue aprobado en cada uno de esos debates –votos emitidos, votos afirmativos,
votos negativos, abstenciones y excusas para votar, si las hubo-; (ii) en caso
de haberse dado votación nominal, informe sobre el sentido del voto de los
Congresistas que participaron en sus aprobación y (iii) en relación con la
votación surtida en tercer y quinto debate, especificar: a) si antes de la
votación definitiva registraron otras votaciones y cual fue su resultado,
detallando nombres de los Congresistas y el sentido del voto; b) si antes de la
votación se verificó el quórum y en consecuencia, la lista de Senadores
presentes al momento de la votación; c) si en relación con esas votaciones se
presentó alguna solicitud para su anulación, las razones que la sustentaron y
el sentido de la decisión y; d) explicar si el Congreso a hecho uso en alguna
oportunidad del articulo 123, numeral 4 de la Ley 5ª de 1992.”
De
la misma manera el Magistrado Sustanciador invitó a participar a las Facultades
de Derecho de las Universidades Javeriana, Rosario, Sergio Arboleda, Sabana,
Externado, Andes, Nacional de Colombia, Libre de Bogotá, del Norte y de
Barranquilla, Bolivariana y del Sinú en Montería, al Instituto de Derecho
Procesal y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que, en caso de
considerarlo pertinente, intervinieran en este debate. De igual manera, comunicó del inicio del proceso a la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, a los Ministerios de Hacienda y
Crédito Público y de Justicia, y al Presidente del Congreso de la República.
Finalmente ordenó, en el término de fijación en lista, correr traslado del
expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor.
1.1 NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada:
ACTO LEGISLATIVO 3 DE 2011
(julio 1o)
Diario Oficial No. 48.117 de 1 de
julio de 2011
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por el cual se establece el principio
de la sostenibilidad fiscal.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El artículo 334 de
la Constitución Política quedará así:
La dirección general de la economía
estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la
explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción,
distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos
y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano
nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para
alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En
cualquier caso el gasto público social será prioritario.
El Estado, de manera especial,
intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera
progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos,
tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También
para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las
regiones.
La sostenibilidad fiscal debe orientar
a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un
marco de colaboración armónica.
El Procurador General de la Nación o
uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por
cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la
apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se
oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la
sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su
cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos
de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad
fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos
fundamentales.
PARÁGRAFO. Al interpretar el
presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza
administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal
para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su
protección efectiva.
ARTÍCULO 2o. El primer inciso del
artículo 339 de la Constitución Política quedará así:
Habrá un Plan Nacional de Desarrollo
conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades
públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción
estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El
plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los
principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la
especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro
de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.
ARTÍCULO 3o. El primer inciso del
artículo 346 de la Constitución Política quedará así:
El Gobierno formulará anualmente el
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso
dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas
y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un
marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
ARTÍCULO 4o. El presente acto
legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación”
1.2
LAS
DEMANDAS
Los ciudadanos María Janeth Rodríguez,
Aristóbulo Lozano Espejo, Euripides Gutiérrez Conde, Raquel Ruiz Céspedes,
Otalvaro Castañeda Hernando, Alejandro Tiquidimas Fernández y Miguel Ángel
Agudelo Gutiérrez interponen acción
pública de inconstitucionalidad en idéntico texto, por tanto, y en vista que
las mismas fueron acumuladas, se hará un solo resumen de sus argumentos.
1.2.1 Los
accionantes aducen que el trámite mediante el cual fue aprobado el Acto
Legislativo 3 de 2011 incurrió en un vicio por desconocimiento del artículo 375
Superior. En consecuencia, solicitan se declare la inexequibilidad total de
dicha reforma constitucional.
1.2.2 Sobre
el particular sostienen que la Carta Política, en su artículo 225, establece un
trámite específico para la aprobación de actos legislativos. En este sentido “debe ser aprobado en cada una de las Cámaras
por la mayoría simple, en la primera vuelta; publicado por el Gobierno,
requerirá de la mayoría absoluta en la segunda vuelta. Ambos periodos no
necesariamente deben coincidir en la misma legislatura.”
1.2.3 Por
su parte, el Reglamento del Congreso dispone que el número de votos, en toda
votación, debe ser igual al número de Congresistas presentes en la respectiva
Corporación al momento de votar, si el resultado no coincide, la elección se
anula por el Presidente y se ordena su repetición (artículo 23 Num. 4). No
obstante lo anterior, exponen los demandantes que el 24 de noviembre de 2010,
fue aprobado en “quinto debate” (sic)
en la Comisión Primera del Senado de la República, el proyecto de Acto
Legislativo, por 9 votos a favor y 8 en contra, encontrándose ese día en el
reciento 18 senadores presentes. Por este motivo, se incurrió en un vicio de
procedimiento en la expedición del mencionado Acto, específicamente por
violación de lo dispuesto en el numeral 4º del articulo 23 del Reglamento del
Congreso.
1.2.4 En
este orden de ideas afirman los accionantes que “se esperaba que la votación se desempatara o permaneciera como el día
anterior (9 votos a favor, y 9 en contra), pero, en forma totalmente
inesperada, el Senador del PIN Juan Carlos Rizzetto, quien estaba dentro del
recinto, no se pronunció cuando le pidieron su voto, circunstancia que le
permitió al Gobierno inclinar la balanza. Los cinco senadores del partido de la
U y los cuatro del Partido Conservador sumaron nueve votos, pero el bloque que
se oponía se redujo a ocho”
1.2.5
Agregan que “era menester que el número votos, (En toda
votación), debía ser igual al número de congresistas presentes en la respectiva
corporación al momento de votar, con derecho a votar, y como fue de notorio
reconocimiento, el senado del PIN Juan Carlos Rizzetto, se encontraba presente
en la corporación al momento de efectuarse la votación , tenía derecho a votar
pero no lo hizo, guardo (sic) silencio, Rizzeto no registro (sic) su voto, es
decir, al ser llamado por el señor secretario, guardo (sic) silencio de cómo
votar.”.
1.2.6 Por
lo anteriormente expuesto concluye que se produce una transgresión al
Reglamento del Congreso, que, en últimas, vulnera el artículo 375 de la Constitución
Política, dado “que no se surtieron los
pasos para lograr la aprobación del Acto Legislativo.”
1.3
INTERVENCIONES
1.3.1 Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho intervino en
el proceso de referencia con el fin de solicitar a la Corte declararse INHIBIDA
para conocer del fondo del asunto.
1.3.1 En
primer lugar, señala que las demandas coinciden en acusar el Acto Legislativo
No. 3 de 2011 de infringir el artículo 375 de la Constitución Política, por
haber sido proferido desconociendo el trámite exigido en el reglamento del
Congreso –Ley 5ª de 1992-, específicamente los artículo 225 y 23 numeral 4º, en
vista que el mismo, fue aprobado en quinto debate por la Comisión Primera del
Senado con 9 votos a favor y 8 en contra estando presentes 18 Congresistas,
incurriendo así, en un vicio del procedimiento, puesto que al no votar todos
los congresistas presentes en el recinto, el Presidente debió convocar a nueva
votación, lo cual no se llevó a cabo.
1.3.2 Manifiesta
la interviniente que en las demandas se transcribe el artículo 225 de la Ley 5ª
de 1992, mencionándolo erróneamente como un artículo de la Constitución
Política, igualmente respecto a la votación, mencionan el numeral 4º del
articulo 23 del Reglamento del Congreso, siendo en realidad el numeral 4º del
articulo 123 de la misma ley; adicionalmente transcriben apartes de la
sentencia C-1043 de 2005 incluyendo salvamentos de votos.
Así las cosas, la interviniente manifiesta que los
actores no especifican ni desarrollan argumento alguno sobre cuál de todos los
requisitos señalados en el artículo 375 de la Constitución Política es el que
se encuentra vulnerado, y qué relación existe entre el trámite omitido y el
respectivo requisito de constitucional, dejándole a la Corte la tarea de
reconstruir el cargo especifico de inconstitucionalidad, lo cual según la misma
Corporación no le corresponde.
De lo anterior expuesto, considera el Ministerio que
no existen en la demanda suficientes elementos que le permitan a la Corte
efectuar un análisis de fondo sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo
acusado.
1.3.2 Instituto Colombiano de Derecho
Procesal
El
Instituto Colombiano de Derecho Procesal interviene con el fin de rendir el
concepto solicitado la INEXEQUIBILIDAD
en relación con las demandas de inexequibilidad de que tratan los procesos D-8755, D-8756, D-8757, D-8758, D-8759, D-8760 y
D-8761.
1.3.2.1 Sostiene, en primer lugar, que la reforma a la
Constitución debe realizarse con acatamiento a las normas que en ella se
establece. Entre tanto, la Constitución vigente dedica su titulo XIII a
consagrar la manera en que debe ser reformada. En efecto, ello puede hacerse o
a través de acto legislativo aprobado por el Congreso de la Republica o
mediante referendo o por una asamblea constituyente especialmente convocada
para ello. En cuanto al trámite y aprobación de los proyectos de actos
legislativos, conforme a los artículos 151 y 375 de la Constitución Política,
es deber del Congreso acatar las normas contenidas en su reglamento,
1.3.2.2. En este caso, la reforma contenida en el Acto
Legislativo No. 03 de 2011 “por la cual
se establece el principio de la sostenibilidad fiscal”, fue adoptada por el
Congreso, conforme al artículo 375 de la Constitución Política bajo los preceptos
de ley 5ª de 1992. El artículo 123 de dicha normatividad consagra que cada
Congresista solamente emite un voto; que en las comisiones permanentes no
pueden votar otros Congresistas distintos a quienes las integran; que el voto
es personal, intransferible e indelegable; que la votación de cualquier
proposición debe hacerse luego de sometida a discusión, salvo las excepciones
que el propio reglamento establece; que debe estar presente el secretario; y
que “el número de votos, en toda votación
debe ser igual al número de Congresistas presentes en la respectiva Corporación
al momento de votar. Si el resultado no coincide, la elección se anula por el
Presidente y se ordena su repetición”, asimismo el articulo 127 de la misma
ley establece “entre votar afirmativa o
negativamente no hay medio alguno. Todo congresista que se encuentre en el
recinto deberá votar en uno u otro sentido // para abstenerse de hacerlo solo
se autoriza en los términos del presente reglamento”.
El interviniente manifiesta que aplicadas las
consideraciones precedentes, es claro entonces que en el trámite del proyecto
que se convirtió en el Acto Legislativo demandado, se encuentra plenamente demostrado que en la sesión en que fue
votado se encontraban presentes 18 de los 19 Congresistas, igualmente se
encuentra establecido que de los 18 presentes el Senador Juan Carlos Rizzetto
se abstuvo de votar, aduciendo como excusas que al momento de la votación “se encontraba haciendo algunas consultas”,
excusa no contemplada en el artículo 124 de la Ley 5ª de 1992, por lo tanto, se
encuentra demostrado que el número de votos -17- no coincidió con el número de
Senadores Presentes.
Resalta el interviniente que lo anterior lleva a
concluir que por una grave omisión de las normas que regulan el ejercicio de la
función que en este caso se cumplía por el Congreso de la República para
reformar la Constitución, no solo se quebrantaron las normas mencionadas de la
Ley 5ª de 1992, sino que también, se produjo violación a lo preceptuado en el
articulo 151 de la Carta y con ello, no se le dio cumplimiento al articulo 375
de la Constitución.
1.3.3 Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
intervino en el proceso de la referencia solicitando a la Corte declarar EXEQUIBLE
el Acto Legislativo No. 03 de 2011, toda vez que los hechos en los cuales se
basan los demandantes para argumentar que se violó el articulo 375 de la
Constitución, no pueden ser considerados como un vicio dentro del trámite.
1.3.3.1 Sostiene el interviniente que los aquí demandantes
argumentan que el referido Acto Legislativo, viola el articulo 375 de la
Constitución debido a que durante el tercer debate del Senado
(se
aclara que el interviniente hace referencia al tercer debate, siendo en
realidad el Quinto) se
desconoció lo dispuesto en el articulo 123 del Reglamento del Congreso, el cual
establece que el número de votos debe ser igual al número de Congresistas
presentes en la Corporación al momento de realizarse la misma.
Destaca el Ministerio que los medios de pruebas con
los cuales pretenden los demandantes demostrar vicios del procedimiento en la
aprobación del Acto Legislativo no son los idóneos, puesto que para indicar
cualquier irregularidad durante el trámite legislativo, el medio de prueba más
eficaz es la Gaceta del Congreso. En estos términos, según lo dispuesto en los artículos 36 y 47
la Ley 5ª de 1992, es el Secretario de cada Cámara quien da fe de todo lo
ocurrido durante el debate y votación de los proyectos de ley, él es, según la
lectura de estos artículos, quien lleva y firma las actas debidamente, informa
los resultados de las votaciones que se adelantan en cada Corporación y dispone
la publicidad de la Gaceta del Congreso.
Por tanto, y debido a que la Gaceta es el medio de
publicidad de todo el proceso para la aprobación de un Acto Legislativo, pues a
través de ella, se cumple la función del Secretario de consignar todo lo que
acontece en el recinto donde se surte el trámite legislativo, se convierte en
la única prueba válida para evidenciar cada uno de los pasos que se llevaron.
En conclusión, se puede aceptar que las constancias
que deja el Secretario en las actas, priman sobre la versión de los
Congresistas o ciudadanos sobre los hechos que acontecen durante el trámite
legislativo.
1.3.3.2 En ese orden de ideas, el Ministerio indica que de
acuerdo con la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional, no
todos los defectos de forma que se presentes durante el trámite de creación de
una ley, conllevan a una declaratoria de inconstitucionalidad, es así, como la
ausencia del Senador Rizzetto no puede entenderse como un vicio de tal
envergadura que origine la declaratoria de inconstitucionalidad del Acto
Legislativo. Lo anterior, por cuanto, en primer lugar y según lo establecido
por el articulo 375 de la Constitución Política, el Acto Legislativo fue
aprobado con la mayoría requerida para estos proyectos en primera vuelta y en
segundo lugar, en la Gaceta se establece que dentro de los Senadores presentes
al momento de iniciarse la votación, no se encontraba el Senador Rizzetto, en
este sentido, no se puede afirmar que existió violación al articulo 123 de la
Ley 5ª de 1992.
Por lo tanto, si un Congresista observa que dentro
del trámite de votación se presenta una irregularidad, debe solicitar al
Secretario una verificación, para que ésta conste dentro del acta, y así se
pueda probar lo que realmente ocurrió, la Corte Constitucional se ha
manifestado al respecto en sentencia C-1040 de 2005.
En consecuencia, para que fueran válidos los
argumentos del actor, era necesario que constara en la Gaceta una verificación,
solicitada por algún Congresista en el momento en que se presentó ka supuesta
irregularidad.
1.3.4 Universidad Externado
La
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Externado con el apoyo del Centro de Estudios Fiscales –CEF-, solicita a la
Corte a que, en primera medida, establezca si los hechos ocurrieron tal y como
lo relatan los demandantes o si por el contrario, la situación fáctica
presentada no está en concordancia con lo que realmente ocurrió.
En ese orden de ideas, el interviniente anota que del
estudio de las demandas no se encuentra un desarrollo argumentativo con el cual
se demuestre que la vulneración al numeral 4º del articulo 123 de la Ley 5ª de
1992, violó una norma constitucional; no allegan con la demandas demostración
jurídica del quebrantamiento al principio democrático que implique la
declaratoria de inconstitucionalidad.
Finalmente
manifiesta el interviniente que no se encontró un referente jurisprudencial
donde se vislumbre que el desconocimiento del numeral 4º del artículo 123 de la
Ley 5ª de 1992, pueda considerarse como un vicio que afecte el principio
democrático, en este sentido, se propone a la Corte un juicio de ponderación en
el que tenga en cuenta el momento en que se produjo la diferencia de votos,
puesto que no es lo mismo que ocurra en plenaria que en Comisión.
En
conclusión, por las razones antes dichas se considera que los argumentos de la
demanda no tienen fuerza para demostrar jurídicamente vulneración del principio
democrático en el proceso de formación del Acto Legislativo 03 de 2011.
1.3.5 Universidad
de La Sabana
La
Facultad de Derecho de la Universidad de La Sabana, intervino en el proceso por
medio del Grupo de Investigación en Derecho Público “Diego de Torres y
Moyachoque Cacique de Turmequé”, señalando que en el caso de probarse lo hechos
presentados por los accionantes resulta necesario la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD
Como
primer medida, aducen que los aquí demandantes procedieron a presentar en un
formato tipo, la demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 03
de 2011, habiendo podido proceder en conjunto, para evitar congestión en la
administración de justicia.
Considera
que si se llegaren a comprobar las acusaciones de los demandantes, se habría
producido una violación del Reglamento del Congreso, que a su vez genera una
transgresión del trámite establecido en la Constitución. No obstante, en razón
de la estructura de la economía y en virtud del principio de conservación del
derecho podría mantenerse la reforma.
Adicionalmente,
el interviniente manifiesta que el concepto se rindió en iguales términos que
en los procesos D-8721, D-8722, D-8723, D-8724, D-8725, D-8726, D-8755, D-8756,
D-8757, D-8758, D-8759, D-8760, D-8761, D-8786, D-8791 y D-8792.
1.3.5 Universidad del Norte
La
Universidad del Norte solicita la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del Acto Legislativo 03 de 2011.
En
primer lugar, los vicios de procedimiento señalados en la demanda no tienen la
vocación de provocar la inexequibilidad de la norma accionada, puesto que del
estudio de las demandas se establece que la acción incoada hace referencia a la
inasistencia del Senador Juan Carlos Rizzeto en la celebración del quinto
debate, en cuanto a que la ausencia del mismo inclinó la votación hacia la
aprobación del Acto Legislativo.
Si
bien es cierto la ausencia del Senador en la aprobación del Proyecto del Acto
Legislativo es un hecho reprochable, el mismo no tiene la virtualidad de
representar una violación sustantiva de las normas constitucionales, en vista
que el numeral 4º del articulo 23 de la Ley 5ª de 1992 dispone la necesaria
correlación entre el número de congresistas y el número de votos presentes en
la sala de debate, pero no por ello, puede colegirse la vulneración sustantiva
frente a la inasistencia del Senador.
De conformidad con los planteamientos presentados es
claro que tanto la doctrina nacional como la jurisprudencia ha entendido que no
todo vicio formal conlleva a la inexequibilidad de la ley, puesto que los
vicios menores, llamados así por la Corte Constitucional, pueden ser saneados
por el paso del tiempo o por medio de una orden de la Corte que ordene la
corrección de los vicios subsanables.
Concluye el interviniente señalando que la Corte
Constitucional debe negar las pretensiones de la demanda, en la medida en que
no se han probado los cargos formulados contra el texto normativo acusado.
1.3.6 Universidad del Sinú
La
Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación –Programa de Derecho-
Seccional Montería de la Universidad del Sinú solicita declarar INEXEQUIBLE el Acto Legislativo 03 de
2011, debido a la existencia de vicios de procedimiento en su expedición que
desconocen el artículo 375 Constitucional.
Aduce
que resulta ser un hecho notario que en la sesión del 24 de noviembre de 2011,
el Senador Rizzetto se encontraba dentro
del recinto en el momento de la votación y no se pronunció. En efecto, el Acto
Legislativo demandado fue aprobado en quinto debate por 9 votos a favor y 8 en
contra, en la Comisión Quinta del Senado, no obstante, en dicha Comisión
estaban presentes 18 Congresistas, sin embargo, solo votaron 17, circunstancia
que produjo la aprobación del proyecto.
Así
las cosas, manifiesta la interviniente que lo anteriormente señalado configura
un vicio del procedimiento en la expedición de dicho Acto Legislativo, en vista
que al abstenerse un Congresista de votar, el Presidente de esta corporación
debió anular la votación y ordenar su repetición, hecho que no ocurrió, pese a
las solicitudes respetuosas de varios Congresistas en el debido momento y en el
mismo recinto.
2. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro el
término legalmente previsto, rindió concepto en relación con las demandas
acumuladas en contra del Acto Legislativo 03 de 2011 y solicita la declaratoria
de INEXEQUIBILIDAD del acto legislativo.
2.4.1 En primer lugar, en cuanto al planteamiento de
las demandas sintetiza que los actores atacan el acto en razón a que no se
respetó la regla según la cual el número de votos debe ser igual al número de
Congresistas presentes al momento de votar- Aducen que en el quinto debate del
proyecto del referido acto, con el cual se iniciaba la segunda vuelta en la
Comisión Primera del Senado de la Republica, fue aprobado con 9 votos a favor,
8 en contra y con la presencia de un Senador que no votó.
En
ese orden de ideas, corresponde establecer si en el proceso de formación del
Acto Legislativo, se vulneró la regla establecida en el artículo 123 No. 4 de
la ley 5ª de 1992, según la cual el número de votos debe ser igual al número de
Congresistas presentes al momento de votar.
Sobre
el particular el Ministerio Público aclara que los demandantes yerran en
señalar el debate correspondiente, pues no se trata del quinto debate, o del
primer debate del segundo periodo, sino del tercer debate del proyecto, valga
decir, del primer debate en el Senado de la República en el primer periodo.
En
este orden de ideas, se hace necesario analizar tanto el alcance del artículo
123.4 de la Ley 5ª de 1992, como revisar lo ocurrido en la Comisión Primera del
Senado de la República, en particular en la sesión del 25 de noviembre de 2010.
2.4.2 Así
las cosas, en vista que el artículo 123.4 de la Ley 5ª de 1992 rige el proceso
de formación de los actos legislativos, se debe incorporar al bloque de
constitucionalidad, para conformar el parámetro de juicio, en este caso,
adicionalmente se requiere establecer si esta norma implanta un requisito
esencial que tiene un alcance constitucional relevante, o si por el contrario
se trata de un simple trámite legal sin mayor relevancia, al respecto, el
Procurador trae a coalición lo precisado por la Corte en sentencia C-1043 de
2005
2.4.3 Por
otra parte, indica que las reglas de las votaciones establecidas en la Ley 5ª
de 1992, son compatibles con las regulaciones constitucionales previstas en el
artículo 375 de la Constitución, por lo tanto, el voto es una obligación de los
Congresistas. Esta votación está prevista en el Reglamento del Congreso, el
cual, además de ser aplicable al proceso de formación de los actos
legislativos, es relevante para analizar la constitucionalidad de la norma sub
examine.
En
cuanto a lo ocurrido en la sesión del 25 de noviembre de 2011, en la Comisión
Primera del Senado de la República, el Procurador señala que pese haber 18
Senadores presentes en el momento de la votación, solo se presentaron 17 votos,
absteniéndose de votar el Congresista Juan Carlos Rizzetto, lo que sólo podría
estar justificado si se hubiera tratado de alguno de los supuestos previstos en
el articulo 124 de la Ley 5ª de 1992, sin embargo, no hay evidencia que el Senador
se hubiese excusado de votar.
2.4.4 Por
lo tanto, se establece que al estar presentes 18 Senadores, pero haber votado
17, era menester que el Presidente del Congreso anulara la votación y ordenara
repetirla, así lo expuso el Senador Hernán Andrade Serrano, según aparece en la
Gaceta del Congreso 037 de 2011.
En
conclusión, el vicio constatado en el proceso de formación del Acto Legislativo
03 de 2011, habría podido subsanarse anulando la votación y ordenando
repetirla, sin embargo, ello no se hizo, subsistiendo el vicio y afectando la
validez de la votación, en vista de esta circunstancia se solicita a la Corte
que declare ESTARSE A LO RESULETO en el proceso en el cual se acumularon los
expedientes D-8762, D-8763, D-8764, D-8765, D-8766, D-8767, D-8768.
3.
CONSIDERACIONES
3.1 COMPETENCIA
Conforme
al artículo 241 ordinal 1 de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad del Acto Legislativo No. 3 de 2011.
3.2
EXISTENCIA
DE COSA JUZGADA SOBRE EL PROBLEMA JURÍDICO PRESENTADO POR LOS ACCIONANTES
Los accionantes, de forma
separada, pero con idéntico texto, solicitan la declaratoria de inexequibilidad
del Acto Legislativo No. 3 de 2011 al considerar que en el trámite de
expedición del mismo se presentó un vicio en el procedimiento, específicamente
en la sesión del 25 de noviembre de 2010 en la Comisión I del Senado, en tercer
debate, el senador Juan Carlos Rizzeto se abstuvo de votar a pesar de hallarse
en la deliberación. Es por ello que para los accionantes la votación obtenida
no coincidía con los congresistas presentes, razón por la cual resultaba
necesario anular la votación y ordenar su repetición.
La
Sala advierte que ha operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional en
relación con dicho problema jurídico. En efecto, esta supuesta irregularidad
fue analizada por este Tribunal mediante Sentencia C-332 de 2012. En ella se
consideró que no se había constatado el vicio alegado por los accionantes, toda
vez que las declaraciones de los Senadores durante el debate y votación del
proyecto no permitían llevar a la conclusión inequívoca de que en efecto el
Senador Rizzeto se encontraba presente durante la discusión del mismo. De igual manera, señaló la Corte que ninguno
de los miembros de la Comisión I del Senado solicitó la verificación del
quórum, para controvertir la decisión de la Mesa Directiva, tal y como lo
dispone el Reglamento del Congreso. Por el contrario, según constancia del
Secretario de la Comisión I del Senado, en ninguna de las votaciones del 25 de noviembre
de 2010 sobre el proyecto en cuestión, “el
Senador Juan Carlos Rizzetto Luces contestó al llamado a lista para emitir su
voto”. Por último, se observó que aunque existían dudas sobre la presencia
o no del parlamentario en cuestión durante el referido debate, la incertidumbre
debía ser resuelta conforme había establecido la jurisprudencia constitucional,
es decir, con base en el principio in
dubio pro legislatore.
3.2.1 De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el fenómeno de cosa juzgada
constitucional tiene lugar cuando la Corte Constitucional ha emitido un
pronunciamiento previo sobre la misma norma que en una nueva demanda se acusa.
Este fenómeno puede ser absoluto o relativo. La Corte señaló lo siguiente al
respecto en la sentencia C-976 de 2002:
“La primera [la cosa juzgada absoluta] opera
plenamente, precluyendo la posibilidad de interponer, con posterioridad a la
sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra las normas que han
sido examinadas, si en la providencia no se indica lo contrario, y mientras
subsistan las disposiciones constitucionales que fundamentaron la decisión. Por
el contrario, la segunda [la cosa juzgada relativa], admite que, en el futuro,
se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido
objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado. Sobre esta
última posibilidad, la sentencia C-004 de 1993, explicó que la cosa juzgada
relativa opera en dos tipos de situaciones:
a) cuando el estudio de exequibilidad
de una norma se ha hecho desde el punto de vista formal, pues en el futuro
pueden existir nuevos cargos por razones de fondo, respecto de los cuales no ha
existido un pronunciamiento de la Corte Constitucional; y
b) cuando una norma se ha declarado
exequible a la luz de un número limitado de artículos de la Constitución, y
posteriormente es demandada por violar disposiciones de la Carta distintas a
las estudiadas. Será procedente entonces una nueva demanda cuando la Corte
misma, en el texto de la providencia, haya restringido los efectos de su
decisión. En ese sentido se pronunció la Corte, en la sentencia C-037 de 1996
al interpretar el artículo 46 de la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia y puntualizó que "mientras
la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada
providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que
profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta". En resumen,
existe una "presunción de control integral", en virtud de la cual
habrá de entenderse, si la Corte no ha señalado lo contrario, que la adopción
de una decisión ha sido precedida por un análisis de la disposición acusada
frente a la totalidad del texto constitucional, y que, por lo mismo, la
providencia se encuentra amparada por la cosa juzgada absoluta.”[1]
3.2.2 En
consecuencia, y teniendo en consideración que en el presente asunto la demanda
propone los mismos cargos que se debatieron en la Sentencia C-332 de 2012, esta
Corporación deberá estarse a lo resuelto en dicha providencia en razón a que la
misma ha hecho tránsito a la cosa juzgada constitucional.
En
mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-332 del 9 de mayo de 2012, que declaró EXEQUIBLE el Acto
Legislativo No. 3 de 2011, por el cargo analizado en esta oportunidad
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ADRIANA
MARÍA GUILLEN ARANGO
Magistrada
(E)
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General