Sentencia C-573/04
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Efecto
normativo de la inclusión de un programa específico
La inclusión de un programa específico en
el Plan de Desarrollo tiene al menos el
siguiente efecto normativo concreto: permitir que en el presupuesto sean
apropiadas las correspondientes partidas para desarrollar ese programa. Por
ende, teniendo efectos normativos, dicha inclusión puede ser sometida al
control de esta Corte.
NORMA ACUSADA-Efectos normativos
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Análisis previo de razones de
procedimiento
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Características especiales y contenido
constitucional propio
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA SOBRE
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance
La Corte ha concluido que el principio de
unidad de materia es más riguroso en la ley del plan y que por ende el control
constitucional de un cargo por violación de este principio en esta ley es más
estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no
puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no
para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello
esta Corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de materia,
las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión directa
con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no
fuera así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general,
como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha
ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales,
con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial.
las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben guardar
una relación directa e inmediata con los objetivos y programas del plan, pues
de no ser así, estarían desconociendo el principio de unidad de materia y el
contenido constitucional propio de esa ley. Con esos criterios, entra la Corte
a examinar concretamente la disposición acusada.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARRLLO-Disposición que no representa en sí
misma ningún programa o proyecto de inversión
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance respecto de la incorporación de normas instrumentales
Ha dicho esta Corporación que es propio
de la ley del plan que incorpore “normas instrumentales, esto es, disposiciones
destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo”. Sin
embargo, para que esas normas instrumentales no desconozcan el principio de
unidad de materia, es necesario que guarden una conexidad directa, y no
meramente hipotética, con los objetivos
y programas del plan.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración por inexistencia de conexidad directa con nueva regla de
decisión en las loterías
Referencia: expediente D-4926
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 8º (parcial) de la Ley 812 de 2003.
Actor: Nestor Iván Osuna Patiño
Magistrado Ponente:
Dr. Rodrigo Uprimny Yepes
Bogotá D.C, ocho (8) de junio de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Nestor Iván Osuna Patiño demanda el inciso
12 del numeral 2° del artículo 8º de la Ley 812 de 2003. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se transcribe el texto de
la disposición acusada, conforme a su publicación el Diario Oficial No 45.231
del 27 de junio de 2003, y se subraya lo demandado:
“LEY 812 DE 2003
(junio 26)
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por la cual se aprueba el Plan Nacional
de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 8o. DESCRIPCIÓN DE LOS
PRINCIPALES PROGRAMAS DE INVERSIÓN. La descripción de los principales programas
de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del
Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, es la siguiente:
(....)
C. CONSTRUIR EQUIDAD SOCIAL
Los tres desafíos principales que tiene
el Gobierno para construir una sociedad más justa son:
a) Aumentar la eficiencia del gasto
social para que los mayores recursos se traduzcan en mejores resultados;
b) Mejorar la focalización del gasto para
que los recursos lleguen a los más necesitados; y
c) Consolidar un sistema de protección
social para que las crisis económicas no comprometan, por completo, las
posibilidades futuras de los grupos más vulnerables.
1. Revolución educativa
- Ampliar la cobertura en educación
preescolar, básica, media y superior.
(....)
. Ampliación y mejoramiento de la protección
y la seguridad social
- Se fortalecerán e incrementarán las
coberturas de aseguramiento en salud a través de un esfuerzo conjunto entre la
Nación y los entes territoriales; la transformación de subsidios de oferta a
demanda, que se realizará progresivamente a partir del año 2004; el recaudo
efectivo de recursos para su financiamiento; y la mejor explotación del
monopolio de juegos de suerte y azar. Con estas políticas se espera incorporar
por lo menos cinco (5) millones de nuevos afiliados al régimen subsidiado de
salud.
- Se buscará la sostenibilidad financiera
del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y se mejorará el flujo
de recursos y la operación del régimen subsidiado.
- Se mejorará el acceso y la prestación
de servicios de salud en el Sistema mediante la reestructuración y
capitalización de hospitales, la regulación de la entrada de Instituciones
Prestadoras de Salud al SGSSS, la promoción de mecanismos de acreditación para
mejorar la calidad y la creación de redes de atención.
- En salud pública se aumentará la
cobertura de vacunación al menos a 95% en menores de 5 años. Se desarrollará
una política de promoción y prevención que interactúe con los planes de
beneficios del régimen contributivo, subsidiado y complementario. Se diseñarán
programas de salud tendientes a la promoción de estilos de vida saludables;
violencia intrafamiliar y sexual; prevención y control de enfermedades
crónicas, salud sexual y reproductiva; formulación e implementación de una
política de salud mental con especial atención a afecciones derivadas de la
violencia; participación social en las intervenciones de interés en salud
pública; desarrollo del sistema de información y vigilancia nutricional; y a la
reducción, entre otros, de la incidencia del embarazo en adolescentes, el Sida,
la malaria y el cáncer de cuello uterino.
- Se organizará la red cancerológica
nacional dependiente del Instituto Nacional de Cancerología a la cual
pertenecerán las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas, que
atenderán la población pobre no asegurada que padece cáncer, con cargo a la
financiación que para tal efecto establezcan el Ministerio de la Protección
Social y las entidades territoriales, contando además con los aportes
voluntarios del sector privado.
- Se fortalecerá el poder de los
ciudadanos en la toma de decisiones, facilitándose la participación de la
comunidad organizada en los diferentes procesos del sector de la protección
social.
- Para la protección a la familia, la
juventud y la niñez, se impulsará un proyecto de ley para clarificar las
competencias de la Nación y las entidades territoriales sobre la protección
familiar. Progresivamente se descentralizará el ICBF, entidad que se
especializará en la proposición y dirección de las políticas para la asistencia
y protección familiar. Se formulará un plan nacional de alimentación y
nutrición que incluirá múltiples estrategias y acciones integrales para mitigar
el problema de la desnutrición con la participación de los diferentes actores con
responsabilidad en el problema. Como parte integrante de este plan se trabajará
en el programa de ampliación de cupos alimentarios para niños, con el fin de
otorgar cerca de 500.000 desayunos o almuerzos, buscando alcanzar hasta
1.300.000 niños beneficiarios de este programa. Se promoverán los bancos de
alimentos.
- La protección a la familia, la juventud
y la niñez, se llevará a cabo con la participación activa del Instituto de
Bienestar Familiar, ICBF. Se le dará especial atención a la ampliación de cupos
alimentarios para niños, con el fin de otorgar cerca de 500.000 desayunos o
almuerzos, buscando alcanzar hasta 1.300.000 niños beneficiarios de este
programa. También se trabajará en la prevención y atención de la violencia
intrafamiliar, y a los grupos más vulnerables de la población: ancianos y
discapacitados. Asimismo, se diseñarán un sistema de responsabilidad penal
juvenil, se implementará el Consejo Nacional de Juventud, el Sistema Nacional
de Juventud y el Sistema Nacional de Información de Juventud. Bajo la
coordinación de la Consejería Presidencial de Equidad para la Mujer y, a partir
de un proceso de concertación con las entidades rectoras de las políticas
sectoriales, se diseñará y se definirán las acciones específicas,
responsabilidades y presupuesto de la política "Mujeres constructoras de
paz y de desarrollo- dentro del marco de las estrategias y programas
contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo. El Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (ICBF) diseñará y ejecutará programas educativos y
culturales que permitan la integración entre la tercera edad y la juventud,
encaminados a la formación en valores y a la recuperación y fortalecimiento de
comportamientos cívicos y el respeto a la comunidad.
- Se creará una red de protección social
operante para dar continuidad a los programas de la Red de Apoyo Social,
reformando el sistema de identificación y clasificación de potenciales
beneficiarios para programas sociales (Sisbén) para contar con una adecuada
focalización de tales programas.
- La reforma pensional garantizará
equidad intra e intergeneracional. El Gobierno Nacional desarrollará una
política integral para hacer frente al problema pensional, a través de la
ejecución de la Ley 797 de 2003.
- Se fortalecerá el Sisbén como sistema
de información que consulta la realidad social y regional. El sistema
incorporará otras variables necesarias para los propósitos de la gestión, la
planeación y la administración, y las ponderará de acuerdo con las condiciones
socioculturales de los territorios.
- Las loterías asociadas, o donde
confluyan dos o más departamentos, tomarán sus decisiones por mayoría simple,
inclusive para la elección de su Gerente o representante legal.
- Se diseñará e implementará la
Política Pública Nacional de Juventud con una visión a diez años, con base en
la concurrencia de la población joven para su diseño y construcción, vinculando
los procesos locales y municipales.
- Se implementará y fortalecerá la
promoción institucional de los Consejos de Juventud, entendiendo ello como el
hacer visible la función, responsabilidad e importancia de estos espacios,
constituidos para la interlocución entre los intereses de la juventud y las
Administraciones centrales de los Municipios, Distritos, departamentos y de la
Nación.
- Se prestará asistencia permanente de
alimentos y medicamentos a las mujeres y los hombres mayores de 60 años de
escasos recursos económicos y que presenten deficiencias nutricionales.
- Se apoyará la creación del Sistema
Unico de Información Nacional del Adulto Mayor de 60 años, el cual se dará a
conocer a través de los medios de comunicación masivos.
- En la ampliación de cobertura los
regímenes de Seguridad Social en Salud se dará prioridad a la vinculación de
las mujeres y los hombres mayores de 60 años que no se encuentren vinculados en
ninguno de los regímenes.
- Realizar campañas masivas de
divulgación de los Derechos del Adulto Mayor de 60 años, a fin de concientizar
a la comunidad en general acerca de la importancia que este grupo poblacional
representa para la familia y la sociedad.
- También se trabajará en la prevención y
atención de la violencia intrafamiliar, y a los grupos más vulnerables de la
población: ancianos y discapacitados. En el primer caso, se formulará la
política pública en tercera edad y las estrategias de atención para mejorar las
condiciones y calidad del envejecimiento, para lo cual será necesario reforzar
los servicios sociales complementarios (salud física, mental y social). Se
evaluarán los resultados y el impacto del programa que en este sentido ha
venido siendo ejecutado por la Red de Solidaridad Social, para luego definir
modalidades de atención más flexibles y que privilegien la atención familiar.
Se aplicarán modalidades de atención con subsidios a la demanda que podrán ser
monetarios, en especie, o a través de servicios sociales básicos y
complementarios.
- Para atender la situación de
discapacidad en el país se desarrollará el Plan Nacional de Intervención en
Discapacidad, dentro del marco de la política pública, con el fin de garantizar
los programas y estrategias intersectoriales que prevengan las situaciones de
discapacidad. Igualmente, propenderá por el respeto y reconocimiento de las
diferencias que de la condición de discapacidad se derivan, así como proveer las
condiciones para lograr la mayor autonomía y participación de las personas con
discapacidad en los espacios cotidianos y de vida ciudadana, con la
participación, compromiso y solidaridad de la familia, la comunidad y el
Estado.
- Los entes de control contemplados en el
inciso tercero del artículo 97 de la Ley 715 de 2001 no podrán cobrar cuota de
auditaje por ningún concepto a las Instituciones Prestadoras de Servicios de
Salud (IPS) o red hospitalaria. Ente de control que contravenga esta
disposición o que esté inmerso en ella incurrirá en causal de mala conducta.
Para este caso también tendrán potestad disciplinaria las dependencias de
control interno de la respectiva entidad territorial.
- Se elaborará un documento
Conpes que contenga los lineamientos generales para el diseño y construcción de
la Política Pública Nacional de Juventud.
(....)”
III. LA DEMANDA.
El actor considera que el inciso acusado
desconoce los artículos 150, 157, 158 y 169 de la Constitución.
Según su parecer, en primer término, la
disposición demandada rompe el principio de unidad de materia legislativa, pues
no existe una conexidad razonable entre su contenido y el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, que es el tema de la ley de la cual forma parte. El
demandante explica que la ley del plan se refiere a la “dirección política y
económica del Estado” y por ello excluye “todo tipo de prescripciones
cuyo objetivo tienda a regular otro tipo de situaciones que no amparen bajo la
sombra aquella, como es el caso de la norma cuya constitucionalidad se
cuestiona y que tiene por finalidad regular un procedimiento administrativo
específico para la toma de decisiones en una empresa estatal determinada y la
elección de un funcionario público en particular”.
De otro lado, el actor argumenta que la
norma acusada configura una “ley de caso único”, lo cual desconoce “las
características de generalidad, impersonalidad y abstracción que debe tener
toda ley”. Para sustentar su acusación, el demandante explica que sólo
existe una empresa en el país (la llamada la lotería “La Nueve Millonaria de la
Nueva Colombia” que tiene las características de ‘lotería asociada en la que
confluyen dos o más departamentos”, lo cual significa que la hipótesis
normativa prevista por la norma acusada no configura una regulación abstracta
sino que se refiere a un caso único.
Según su parecer, en el Estado social de
derecho es posible que existan leyes que, con el fin de buscar la igualdad
real, establezcan regulaciones que no están dirigidas a toda la sociedad sino a
grupos específicos de la sociedad, pero la ley no puede corresponder a un caso
único o singular, “pues siempre se tratará de un grupo del cual se puede
predicar la generalidad, la abstracción y el carácter impersonal de la medida”.
Por ello, añade el actor, las leyes “singulares” o de “caso único”
deben ser, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional española, “excepcionales”,
y por ello deben ser sometidas “a un juicio muy estricto de
constitucionalidad”, pues la falta de “proporcionalidad de la ley de
caso único no solamente puede conllevar serios problemas de vulneración al
principio a la igualdad y de discriminación por trato diferente, sino que
además, puede suponer una ruptura al principio de la división de poderes”.
Finalmente, según el demandante, la
tramitación de la disposición acusada vulneró de modo grave e insalvable las
reglas constitucionales sobre formación de las leyes pues el segmento acusado
no fue estudiado en primer debate. Así, en palabras del demandante, esa
disposición:
“a. No figura en el proyecto de ley No.
169 de 2003 presentado por el Gobierno al Congreso de la República, tal como
puede constatarse en la Gaceta del Congreso Año XII, No. 54, de 10 de febrero
de 2003, Cámara de Representantes.
b. No figura en el articulado de la
primera ponencia para debate al proyecto de ley No,. 169 de 2003, tal como
puede verificarse en la Gaceta del Congreso Año XII, No. 126, de 18 de marzo de
2003, Cámara de Representantes.
c. No figura en el texto del proyecto de
ley No. 169 de 2003 Cámara, aprobado en primer debate por la comisiones
terceras y cuartas constitucionales permanentes del Senado de la República y la
Cámara de Representantes en sesión del día jueves 20 de marzo de 2003, según
consta en Gaceta del Congreso, Año XII No. 165 del 14 de abril de 2003, Cámara
de Representantes.
d. Solamente y luego de surtido completamente el
primer debate en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara se incluyó en el
texto propuesto para segundo debate la disposición acusada, según consta en la
Gaceta del Congreso, Año XII No. 171, Senado de la República.”
El actor concluye que la norma acusada es
inconstitucional pues no fue aprobada en primer debate, sin que pueda
sostenerse que ésta “surgió de una modificación a los textos y/o aprobados
en primer debate, como quiera que se trata de una disposición incoherente con
la naturaleza y contenido del plan de
desarrollo y respecto de la cual, por lo demás, no se encuentra ninguna
alusión, directa, ni siquiera tangencial, en los primeros debates conjuntos de
Senado y Cámara”.
IV- INTERVENCIONES
El ciudadano Luis Edmundo Suárez Soto,
actuando como apoderado del Departamento Nacional de Planeación, interviene en
el proceso para oponerse a la demanda.
El interviniente comienza por señalar que
el aparte acusado describe uno de los principales programas que el Gobierno
espera ejecutar durante el actual periodo, lo cual no es en sentido estricto
una disposición legal, por lo cual solicita a la Corte que se inhiba, por
cuanto la “descripción” de uno de los principales “programas” no “constituye
enunciado normativo objeto de control constitucional.”
En todo caso el ciudadano analiza el
fondo de los cargos del actor. Considera que no existe violación de la regla de
unidad de materia, pues el aparte acusado se refiere a “empresas
monopolísticas que producen recursos para la seguridad social”, lo cual se
encuentra vinculado a los programas del plan de desarrollo, pues el artículo 8
habla de la “ampliación y mejoramiento de la protección y la seguridad
social, junto con la reforma pensional, las políticas públicas para la
juventud, vacunación para niños menores de 5 años, asistencia de alimentos y
medicamentos a mayores de 60 años, prevención violencia intrafamiliar, etc.”
De otro lado, según su parecer, el
segmento acusado no es una ley de caso único ya que regula un supuesto
abstracto, que son las loterías asociadas a dos o más departamentos, lo cual
comprende “multitud de posibilidades particulares, presentes o futuras, que
el demandante no alcanza a prever, y respecto de las cuales se dispone una
regla general de mayoría, que en nada riñe con las disposiciones
constitucionales”.
Finalmente, para el interviniente no hubo
vicio de procedimiento pues conforme al artículo 22 de la Ley Orgánica del
Plan, el “Congreso puede introducir modificaciones en cualquier momento del
trámite legislativo, siempre que se mantenga el equilibrio financiero”.
Según su parecer, el demandante incurre en el error de invocar el artículo 157
de la Constitución, pues olvida que el artículo 342 de la Carta atribuye a la
Ley Orgánica del Plan la reglamentación de la elaboración, aprobación y
ejecución de los planes de desarrollo, y por ello bien podía incluirse la
descripción de un programa nuevo, siempre que se cumpliera con lo previsto en
la Ley Orgánica.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador General de la Nación,
Edgardo José Maya Villazón, en concepto No 3485, recibido el 11 de febrero de
2004, solicita a la Corte declarar inexequible la norma demandada
La Vista Fiscal comienza por señalar que
la regla de unidad de materia “tiene una connotación diferente” en las
leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo, debido a las
características constitucionales especiales de tales leyes, tal y como lo
precisó la sentencia C-557 de 2000. Por ello considera indispensable tener en
cuenta la noción y características de la planeación, pues “los contenidos
que no están encaminados a la ejecución idónea del plan de desarrollo no deben
formar parte de la respectiva ley, porque no se ajustan a la unidad de materia”.
Y según su parecer, la “planeación es un ejercicio de coherencia racional en
función del futuro según el presente”, lo cual implica que la unidad de
materia en la ley del plan “deviene del uso de los diversos recursos
disponibles idóneos para su ejecución, lo cual se traduce en el empleo del
universo legal únicamente necesario y complementario para tal fin.” Y por
ello, añade el Procurador, “para lograr la unidad de materia, las leyes de
planes de desarrollo deben obedecer a los principios de coherencia,
racionalidad, razonabilidad, proporcionalidad, vinculación, armonización y
conducción gubernamental y administrativa para garantizar su cabal ejecución
de acuerdo con los objetivos, resultados
y fines contenidos en su parte general y plan de inversiones.” Con base en
lo anterior, la Vista Fiscal argumenta que la norma acusada no guarda conexidad
con el contenido propio de la ley del plan. Según su criterio:
“Lo que no resulta claro ni conexo con el
fin de ampliación y mejoramiento de la protección y la seguridad social es lo
referente a la toma de decisiones por mayoría simple de las loterías asociadas
o en donde confluyan dos o más departamentos, incluyendo la elección de sus
representantes legales. Este es simplemente un mandato encaminado a
flexibilizar o facilitar el control de las sociedades encargadas de los juegos
de lotería, incluida la elección del representante legal, esto ultimo quizá lo
que más interesa a los gobiernos corporativos.
Tal mandato per se no tiene incidencia en
la mejor explotación de los juegos de suerte y azar para generar mayores
recursos o utilidades para la prestación del servicio de salud a los entes
territoriales. Inclusive, puede resultar perjudicial para la misma eficiencia
del negocio societario, la autonomía territorial y el principio democrático, en
cuanto que el control del gobierno corporativo puede terminar desviándose de la
eficiencia societaria esperada en función de los intereses de quienes controlen
la mayoría simple.
Lo indicado, si se tiene que el artículo
42 de la ley 643 de 2001, que fija el régimen propio del monopolio rentístico
de juegos de suerte y azar, establece que los recursos obtenidos por los
departamentos, el Distrito Capital y municipios como producto del monopolio
de juegos de suerte y azar se destinarán para contratar con las empresas
sociales del Estado o entidades públicas o privadas la prestación de los
servicios de salud a la población vinculada o para la vinculación al régimen
subsidiado. Lo anterior se puede ver reflejado en las decisiones de gastos que
preceden la liquidación de utilidades, que es en últimas lo que será objeto de
transferencias, decisiones que pueden resultar ineficientes y con posibilidades
de desvío de recursos para satisfacer intereses particulares.
Los socios minoritarios, si pactan su
participación con base en que las decisiones se tomen por mayorías calificadas,
comprometiendo sus propios recursos según su autonomía territorial (artículos
287, 362 Constitucionales), lo hacen con el fin de lograr mayor participación
en las utilidades, que también les pertenece, de acuerdo con su capacidad de
decisión y no sólo de discusión.
Tal determinación sobre decisiones por
mayoría simple dirigida únicamente a las loterías asociadas a su vez resulta
discriminatoria sin justificación alguna constitucional u orgánica de
planeación, en relación con el mundo societario en general (derecho a la
propiedad privada de acuerdo con las leyes civiles).
En conclusión, la toma de decisiones por
mayoría simple de las loterías asociadas viola el principio de unidad de
materia, por no ser una norma necesaria
o complementaria para la cabal ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, ya
que no resulta coherente, racional, razonable, proporcionada o instrumental
para el gobierno o administración de su ejecución, según los objetivos,
resultados y fines consignados en dicho instrumento de construcción de futuro,
razón por la cual se solicitará declarar su inexequibilidad”.
De otro lado, el Procurador considera que
la generalidad, impersonalidad y abstracción de las leyes “se predica de su
potencialidad para ser aplicadas, independientemente de que el legislador se
inspire en situaciones fácticas para su expedición, siempre y cuando obedezcan
a la preservación del interés general o del bien común”. Sin embargo, según
su parecer, eso no impide “que excepcionalmente se expidan leyes con
contenido particular como las de honores o ciertos beneficios tributarios,
entre otras, con la condición de que se ajusten a sustentos constitucionales
válidos”. En ese contexto, la Vista Fiscal considera que el segundo cargo
debe ser desechado, pues la norma sobre la toma de decisiones de las loterías
asociadas es “de carácter general, ya que está encaminada no sólo a cobijar
situaciones fácticas actuales sino a cubrir las que en lo sucesivo se presenten”,
como lo muestra el hecho de que “muchos entes territoriales vienen contemplando
la posibilidad de asociarse para explotar las loterías, porque individualmente
no les esta siendo rentable”.
Finalmente, el Procurador coincide con el
actor en que la aprobación de la norma acusada desconoció los principios de
consecutividad e identidad, pues se incluyó este inciso en las ponencias para
segundo debate, sin ninguna justificación especial y sin que ese tema guardara
conexidad alguna con el plan nacional de desarrollo.
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de
la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
del aparte acusado del artículo 8º de la Ley 812 de 2003, ya que se trata de
una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de
una Ley de la República.
Asunto procesal previo: solicitud de
inhibición por ausencia de norma.
2- Uno de los intervinientes solicita a
la Corte que se inhiba de pronunciarse de fondo en el presente caso pues considera
que la demanda no recae realmente sobre una norma sino sobre la descripción de
un programa, lo cual no constituye un enunciado normativo objeto de control
constitucional.
La Corte considera que esa solicitud no
es de recibo, por las siguientes dos razones: de un lado, la inclusión de un
programa en el plan de desarrollo tiene en sí mismo efectos normativos, puesto
que el plan de inversiones públicas, que incluye dichos programas y los
presupuestos plurianuales para su realización, es una ley que tiene prelación
sobre las otras leyes y sus mandatos no sólo constituyen mecanismos idóneos
para su ejecución sino que, además, suplen las leyes existentes (CP art. 341). Además, la ley anual de
apropiaciones sólo puede incluir partidas que correspondan a un crédito
judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a
aquellos gastos que el Gobierno proponga para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (CP art. 346). Por
consiguiente, la inclusión de un programa específico en el Plan de
Desarrollo tiene al menos el siguiente
efecto normativo concreto: permitir que en el presupuesto sean apropiadas las
correspondientes partidas para desarrollar ese programa. Por ende, teniendo
efectos normativos, dicha inclusión puede ser sometida al control de esta
Corte.
3- De otro lado, en el presente caso, el
aparte acusado tiene además otro efecto normativo obvio pues establece una
regla de decisión en ciertas entidades, a saber, las loterías asociadas, o
donde confluyan dos o más departamentos, pues indica que esas empresas tomarán
sus decisiones por mayoría simple, inclusive para la elección de su Gerente o
representante legal.
La solicitud de inhibición es entonces
rechazada y entra la Corte a analizar los cargos de la demanda.
El asunto bajo revisión.
4- Comienza la Corte por
examinar los cargos por razones de procedimiento o de competencia, antes de
analizar las acusaciones por contenido normativo. La razón de esta prioridad es
metodológica, pues si la disposición acusada es inconstitucional por razones de
competencia o de procedimiento, resulta innecesario entrar a estudiar los otros
cargos, pues en todo caso el aparte acusado sería retirado del ordenamiento.
Comienza pues la Corte por examinar la acusación por violación de la unidad de
materia.
5- Según el demandante, el
aparte acusado viola la regla de unidad de materia, pues no guarda ningún
vínculo razonable con la ley de la cual forma parte, que es el Plan de
Desarrollo. La Vista Fiscal comparte su criterio. Por el contrario, uno de los
intervinientes considera que el cargo es infundado, pues la regulación de la
regla de decisión en un tipo de empresa monopolística que produce recursos para
la seguridad social guarda conexidad con programas específicos del plan de
desarrollo, como la ampliación y mejoramiento de la protección y la seguridad
social.
Como vemos, el primer problema
que la Corte debe resolver es si la norma acusada viola o no la regla de la
unidad de materia. Para responder a ese interrogante, la Corte comenzará por
recordar el alcance del principio de unidad de materia y su relación con la ley
aprobatoria del Plan de Desarrollo.
La regla de unidad
de materia y el contenido constitucional propio de la ley del plan.
6- De manera
reiterada, la Corte ha precisado que la regla de unidad de materia se aplica en
forma flexible, a fin de no afectar el principio democrático[1]. Sin embargo, esta
Corporación ha también señalado que en el caso de la ley del plan, eso no
sucede, debido a las particularidades y al contenido constitucional propio de
dicha ley[2]. En efecto,
conforme a lo dispuesto en el artículo 339 de la Carta, en concordancia con la
Ley orgánica del plan general de desarrollo (Ley 152 de 1994), la ley que
contiene el Plan Nacional de Desarrollo tiene unas características y un
contenido específicos. Dicha ley presenta una parte general, que señala
los objetivos y propósitos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades
de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones
generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por
el gobierno; y un plan de inversiones publicas, que debe contener los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
publica nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución. Además, esa ley tiene prelación sobre las demás leyes y sus
mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes
sin necesidad de la expedición de leyes posteriores (CP art. 341). Finalmente,
si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un
término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en
vigencia mediante decreto con fuerza de ley (CP art. 341).
7- Estas
disposiciones muestran que la ley del plan tiene características especiales y
un contenido constitucional propio. En cierta medida, dicha ley es
multitemática, pues permite la incorporación de diversos objetivos y propósitos
de desarrollo. Por ende, si el criterio flexible de unidad de materia se
aplicara a dicha ley, entonces ella podría incluir contenidos muy disímiles, lo
cual afecta la coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad
legislativa que la Constitución persigue al consagrar el principio de unidad de
materia (CP art. 158). En efecto, según ha señalado esta Corte, este principio
pretende no sólo que los debates legislativos sean ordenados y transparentes,
en la medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos con la
introducción de temas que carecen de relación con el asunto globalmente
debatido, sino que además asegura que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una
mínima lógica y coherencia, que facilite su consulta por la ciudadanía, puesto
que cada ley estará referida exclusivamente a un tema, que deberá corresponder
a su título (CP arts 158 y 169). El principio de unidad de materia juega
entonces un papel importante en la racionalización y transparencia del debate
legislativo, así como en la coherencia interna de su producto: las leyes[3].
8- Conforme a lo
anterior, la Corte ha concluido que el principio de unidad de materia es más
riguroso en la ley del plan y que por ende el control constitucional de un
cargo por violación de este principio en esta ley es más estricto que el
contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser
utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no para
llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello
esta Corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de materia, las
disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión directa con
los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera
así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como
puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley
pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con
el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial. Así,
la reciente sentencia C-305 de 2004, MP Marco Gerardo Monroy Cabra, señaló en
su fundamento 14 al respecto:
“En
tal virtud, los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación
de conexidad teleológica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o
metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se
vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que,
por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.
Precisando
lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de
Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política
económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un
período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los
principales programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben
señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales
programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir
carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y
programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que
trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización
de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley
cuatrienal de planeación.
(….)
No
obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan
de Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e
inmediata. Es decir, sí, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley
heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas
macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de
diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a
garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el
criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones
instrumentales contenidas en la Ley del
Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las
normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte
general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su
ejecución.
La
conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan
objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o
especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del
cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de
estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ahora
bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general
programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma
instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la
presencia de otra condición o circunstancia.
Recapitulando,
si bien respecto del proyecto de ley del plan existen límites a la facultad
congresional de introducir adiciones bajo la forma de artículos nuevos, (sólo
puede modificar el Plan de Inversiones, debe mantenerse el equilibrio
presupuestal, en algunos casos se requiere aval gubernamental), también es
cierto que cualquier disposición nueva que contenga estrategias presupuestales
o normativas coherentes con las metas, prioridades y políticas definidas en el
inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al mismo tema
propuesto desde el comienzo del trámite, siempre y cuando esté en una relación
de conexidad directa y no eventual o mediata. En tal virtud, si una estrategia
concreta y particular recogida en un artículo nuevo es directa e inmediatamente
conducente para la realización de la política económica, social y ambiental que
deberá presidir la función pública durante el cuatrienio de vigencia de la ley
del Plan, contemplada desde el inicio del trámite del proyecto, tal artículo
nuevo tiene una relación de conexidad teleológica con ésta última y por lo
tanto guarda un vínculo razonable con el tema central del debate. “
9- Conforme a lo anterior,
las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben guardar
una relación directa e inmediata con los objetivos y programas del plan, pues
de no ser así, estarían desconociendo el principio de unidad de materia y el
contenido constitucional propio de esa ley. Con esos criterios, entra la Corte
a examinar concretamente la disposición acusada.
El contenido de la
norma acusada y la ley del plan.
10- La norma
acusada es un aparte del artículo 8°, cuyo encabezado hace referencia precisamente
a los principales programas de inversión que el Gobierno Nacional espera
ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo. El aparte
demandado establece que “las
loterías asociadas, o donde confluyan dos o más departamentos, tomarán sus decisiones
por mayoría simple, inclusive para la elección de su Gerente o representante
legal.”
11- Esta disposición, a pesar de
encontrarse en el artículo que describe los programas de inversión, no
representa en sí misma ningún programa o proyecto de inversión, ya que no
señala objetivos ni estrategias de inversión sino que regula parcialmente el
régimen jurídico de ciertas personas jurídicas, como son cierto tipo de
loterías. Esto ya plantea dudas sobre su respeto al principio de unidad de
materia, puesto que en el artículo relativo a la descripción de los principales
programas de inversión se incluye este contenido normativo, que no describe
ninguno de esos programas.
12- Con todo, podría considerarse que el
anterior problema es un puro defecto de técnica legislativa, que no tiene
consecuencias constitucionales, y que el aparte acusado, aunque no describe en
realidad ningún programa de inversión, en el fondo representa una norma
instrumental para el desarrollo del plan, que puede hacer parte de dicha ley,
tal y como esta Corte lo ha señalado. En efecto, ha dicho esta Corporación que
es propio de la ley del plan que incorpore “normas instrumentales, esto es,
disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de
desarrollo”[4].
Sin embargo, y como ya se explicó, para que esas normas instrumentales no
desconozcan el principio de unidad de materia, es necesario que guarden una
conexidad directa, y no meramente hipotética, con los objetivos y programas del plan. Entra pues
la Corte a examinar si la norma acusada reúne o no esos requisitos.
13- Esta disposición modifica las reglas
de decisión de las loterías, cuyos recursos alimentan los programas de salud,
por lo que podría argumentarse que esa norma respeta la regla de unidad de
materia, pues uno de los objetivos del plan, conforme al artículo 1°, es construir equidad
social, mejorando la distribución del ingreso y el crecimiento económico, para lo
cual el Gobierno busca que el gasto social sea más eficiente y proteja
especialmente a los sectores más vulnerables de la sociedad. En efecto, el
artículo 8°, al describir los desafíos para alcanzar ese objetivo, señala que
se deberá (i) aumentar la
eficiencia del gasto social, para que los mayores recursos se traduzcan en
mejores resultados; (ii) mejorar la focalización del gasto, para que los
recursos lleguen a los más necesitados; y (iii) consolidar un sistema de
protección social para que las crisis económicas no comprometan, por completo,
las posibilidades futuras de los grupos más vulnerables. Podría entonces
pensarse que la modificación de las reglas de decisión en ciertas loterías
busca hacer más eficiente su funcionamiento, con lo cual racionalizaría los
recursos para la salud y desarrollaría los objetivos y propósitos del plan de
desarrollo, por lo cual no desconocería la regla de unidad de materia.
Sin embargo ese
vínculo de la norma acusada con los propósitos y desafíos del plan de
desarrollo no es directo, puesto que del cumplimiento de esta nueva regla de
decisión en las loterías no se sigue inequívocamente el logro de esos
propósitos de aumentar la eficiencia y focalización del gasto social. El
vínculo entre la disposición demandada y los propósitos y programas del plan es
entonces lejano e hipotético, por lo que no es suficiente para que respete la
regla de unidad de materia, por cuanto la ley del plan, como ya se explicó,
tiene un contenido constitucional propio multitemático, por lo que no basta que
exista una conexidad lejana entre los objetivos del plan y las disposiciones
normativas e instrumentales incorporadas en la ley del plan. Es necesario que
la conexidad sea directa. En ese orden de ideas, como el vínculo entre el
aparte acusado y los objetivos y programas del plan de desarrollo no es directo
sino lejano e hipotético, el mencionado aparte será retirado del ordenamiento,
por lo que no es necesario estudiar los otros cargos de la demanda contra dicho
aparte, ya que éste será de todos modos retirado del ordenamiento.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el inciso 12 del
numeral 2° artículo 8º de la Ley 812 de 2003, que literalmente dice: “Las
loterías asociadas, o donde confluyan dos o más departamentos, tomarán sus
decisiones por mayoría simple, inclusive para la elección de su Gerente o
representante legal”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que los H. Magistrados doctores MARCO GERARDO MONROY CABRA y ALVARO TAFUR GALVIS, no firman la presente sentencia por encontrarse en comisión de servicios en el exterior debidamente autorizados por la Sala Plena de esta Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-025 de 1993. Fundamento No 43, C-407 de 1994 Fundamento No 2, C-055 de 1996. Fundamento Jurídico No 8, C-478 de 1998, Fundamento 5, C-551 de 2001 y C-1025 de 2001.
[2] Ver en particular la sentencia C-305 de 2004, Fundamentos 14 y ss.
[3] Sobre las funciones de este principio de unidad de materia, ver, entre otras, las sentencias C-535 de 1995, Fundamento 5 y C-501 de 2001, Fundamento d.
[4] Sentencia C-191 de 1995, Fundamento 9, criterio reiterado en la sentencia C-305 de 2004.