Sentencia
C-622/07
ACCION POPULAR-Naturaleza jurídica y contenido
La
jurisprudencia constitucional ha definido las acciones populares como el medio
procesal con el que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los
derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de
las autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidad la de:
evitar el daño contingente (preventiva), hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración por el agravio sobre esta categoría de derechos e intereses
(suspensiva) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).
DERECHOS COLECTIVOS-Características
Los derechos
colectivos se caracterizan por ser derechos de solidaridad, participativos y no
excluyentes, de alto espectro en cuanto no constituyen un sistema cerrado a la
evolución social y política, que pertenecen a todos y a cada uno de los
individuos y que como tales, exigen una labor anticipada de protección y una
acción pronta de la justicia, inicialmente dirigida a impedir su afectación y,
en su defecto, a lograr su inmediato restablecimiento, lo cual precisamente, se
logra a través de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo.
ACCION POPULAR-Características
Las acciones populares
pueden ser promovidas por cualquier persona; son ejercidas contra las
autoridades públicas por sus acciones u omisiones y por las mismas causas
contra los particulares; tienen un fin público; son de naturaleza preventiva;
tienen también un carácter restitutorio; no persiguen en forma directa un resarcimiento
de tipo pecuniario y gozan de una estructura especial que las diferencia de los
demás procesos litigiosos
PROCESO JUDICIAL-Concepto
Conjunto de
actos concatenados realizados por las partes y por el juez para la solución de
un litigio, en razón a su finalidad específica y concreta, la cual es buscar la
efectividad de los derechos subjetivos, no puede prolongarse indefinidamente en
el tiempo y, por tanto, extenderse a perpetuidad.
COSA JUZGADA-Concepto/COSA JUZGADA-Consecuencias
La cosa
juzgada hace referencia a los efectos jurídicos de las sentencias, en virtud de
los cuales ésta adquieren carácter de inmutables, definitivas, vinculantes y
coercitivas, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y decididos en
ellas, no resulta admisible plantear litigio alguno ni emitir un nuevo
pronunciamiento. La cosa juzgada brinda así seguridad y estabilidad a las
decisiones judiciales. A la cosa juzgada se le atribuyen las siguientes
consecuencias: la de vincular o constreñir al juez para que reconozca y acate
el pronunciamiento anterior (principio de la res judicata pro veritate
habetur); la prohibición que se impone también al operador jurídico para
resolver sobre el fondo de conflictos ya decididos a través de sentencia en
firme, e vitando además que respecto de una misma cuestión litigiosa se
presenten decisiones contradictorias con la primera; y la que se materializa en
el hecho de que, por su intermedio, se brinda la posibilidad de ejecución
forzada de la sentencia.
COSA JUZGADA-Requisitos/COSA JUZGADA-Límites subjetivo y objetivo
Para que una
decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que concurran en ambos
juicios tres requisitos comunes: identidad de objeto, identidad de causa e
identidad de partes. La identidad de partes marca el límite subjetivo de la
cosa juzgada en el sentido de que en virtud de tal identidad la sentencia sólo
produce efectos entre quienes fueron parte en el proceso y, por tanto no se
extiende a terceros que han permanecido ajenos a dicha actuación. La identidad
de objeto y causa fija los llamados límites objetivos de la cosa juzgada, dando
a entender que ésta se predica si y solo si, de las causas que han sido debatidas
en el proceso y decididas en la sentencia.
COSA JUZGADA-Eficacia
Para garantizar
la eficacia de la cosa juzgada, el ordenamiento jurídico ha dispuesto que ésta
puede proponerse como excepción previa, como excepción de mérito, mediante la
impugnación por medio del recurso de
apelación, o como causal de revisión en
los términos de ley. En estos términos, cuando el funcionario judicial
se percata de la operancia de una cosa juzgada debe proceder a rechazar la
demanda, decretar probada la excepción previa o de fondo que se proponga, y en
último caso, dictar una sentencia inhibitoria.
COSA JUZGADA EN PROCESOS DE ACCION POPULAR-Alcance
En
los procesos donde se persigue la protección de derechos colectivos socialmente
relevantes, caracterizados por una titularidad difusa, cerrar por completo
cualquier posibilidad a la comunidad para que pueda defender judicialmente sus
intereses, sin atender a las circunstancias que han motivado una decisión
anterior, pone entredicho el ejercicio eficaz de los derechos colectivos y,
además, hace inoperante el mecanismo de defensa judicial que la propia
Constitución del 91 instituyó para brindarles una protección real y efectiva. Esto
último se presenta, concretamente, en el caso de las sentencias que niegan o
desestiman la protección de los derechos e intereses colectivos sometidos a
juicio, pues, hay derechos colectivos como el medio ambiente, los recursos
naturales renovables y el equilibrio ecológico, entre otros, que se encuentran
expuestos a constantes riesgos o amenazas de daño, en gran medida generados por
el desarrollo industrial y tecnológico, y que además de resultar de difícil
prueba, en un determinado momento, que puede coincidir con la presentación y
definición de la acción popular, no se cuentan con los conocimientos
especializados que permitan tener un cierto nivel de certeza sobre su amenaza o
violación. En estos casos, no resultaría constitucionalmente admisible, que
ante la falta de prueba, la sentencia desestimatoria de una acción popular haga
tránsito a cosa juzgada general o absoluta, impidiendo que en un proceso
ulterior tales aspectos se conozcan y se acrediten, permitiendo definir la
existencia de la amenaza o violación de los derechos colectivos.
COSA JUZGADA EN PROCESOS DE ACCION POPULAR-No puede entenderse que la cosa juzgada sea absoluta
Tratándose de la protección de derechos e intereses colectivos, no
puede entonces entenderse que la cosa juzgada es absoluta, pues la naturaleza
propia de tales derechos e intereses implica la titularidad de la acción en
cabeza de un número más o menos extenso de personas afectadas con la amenaza o
violación de tales derechos, que aun cuando habrían podido participar en el
proceso, estarían despojadas de la oportunidad de ejercer una acción popular
para enmendar una situación de amenaza o afectación de esos derechos que ocurra
en la misma colectividad frente al caso fallado, respecto de una sentencia
desestimatoria de los mismos y la aparición con posterioridad al fallo de
nuevas pruebas que demuestren tal vulneración. Considera la Corte que los
recursos probatorios previstos por la ley no son idóneos para superar el
conflicto de inconstitucionalidad que surge de reconocerle efectos erga omnes a
las sentencias desestimatorias, particularmente, frente a la circunstancia de
que después del fallo aparezcan nuevas pruebas definitivas para cambiar la
decisión inicial, pues es claro que tales elementos de juicio, por sustracción
de materia, no pudieron ser allegados al proceso en el respectivo periodo
probatorio ni valorados por la sentencia.
RECURSO DE REVISION CONTRA SENTENCIAS QUE RESUELVEN ACCIONES POPULARES-Improcedencia
PRINCIPIO DE COSA JUZGADA EN PROCESOS DE ACCION POPULAR-Excepción
El presente pronunciamiento
establece una excepción al principio de cosa juzgada, de manera que, aun
existiendo identidad de sujetos, objeto y causa, si la decisión del juez
popular es desestimatoria, y surgen nuevas pruebas trascendentales que puedan
variar la decisión anterior, es posible un nuevo pronunciamiento judicial para
proteger los derechos colectivos. La Corte, para garantizar los derechos al
debido proceso, el acceso a la administración de justicia y el principio de
efectividad de los derechos colectivos, procederá a declarar la exequibilidad
condicionada, bajo el entendido que las sentencias que resuelven los procesos
de acción popular hacen tránsito a cosa juzgada respecto de las partes y del
publico en general, salvo cuando surjan con posterioridad a la sentencia
desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que pudieran variar la decisión
anterior.
Referencia: expediente
D-6668
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, “por la
cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política en relación con
el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante:
Santiago Guijó Santamaría
Magistrado
Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, catorce
(14) de agosto de dos mil siete (2007)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Santiago
Guijó Santamaría presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35
de la Ley 472 de 1998, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la
Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y
de grupo y se dictan otras disposiciones”.
Mediante Auto del
nueve (9) de febrero de dos mil siete (2007), el Magistrado Sustanciador
decidió admitir la demanda radicada bajo el número D-6668, fijar en lista la
norma acusada por el término de diez (10) días con el fin de otorgar la
oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla, y dar traslado
al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo, de
acuerdo con el artículo 7 del decreto 2067 de 1991. En el Auto también se
ordenó comunicar la demanda al Ministro del Interior y de Justicia, al Defensor
del Pueblo, al Director de la Comisión Colombiana de Juristas, al Director del Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, al Director de la Academia Colombina de
Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades Rosario, Libre y Nacional, para que si lo estimaban conveniente,
intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender las
disposiciones acusadas.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el
Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe la norma acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial número 43.357 del 6 de agosto de 1998:
“LEY 472 DE 1998
Diario Oficial 43.357 del 6 de agosto de 1998
“por la cual se desarrolla el artículo 88 de la
Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y
de grupo y se dictan otras disposiciones”
ARTÍCULO 35. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia tendrá efectos de
cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”.
III. FUNDAMENTOS DE
LA DEMANDA
Preliminarmente,
el demandante señala que el 3 de mayo de 2006 había presentado una demanda de
inconstitucionalidad contra la misma norma, la cual fue resuelta mediante fallo
inhibitorio bajo la consideración de que no se pretendía la
inconstitucionalidad del artículo acusado, sino la declaratoria de una exequibilidad
condicionada a una específica interpretación que atendía a intereses del actor
dentro de un proceso de acción popular por él promovido. Sobre el particular,
el actor señaló que aquella demanda, así como la que presenta en esta
oportunidad, no obstante estar basada en el estudio de casos concretos,
pretende el control abstracto de la norma para ajustarla a la Constitución.
De otra parte,
refirió la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado
sobre la cosa juzgada en materia de acciones populares. En efecto, señaló que
en Sentencia C-215 de 1999 la Corte Constitucional declaró la
constitucionalidad condicionada del artículo 27 de la ley 472 de 1998, en el
sentido de que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento tiene efectos
de cosa juzgada relativa, en el evento en que se presenten hechos nuevos y
causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso. Refiere igualmente
providencias del Consejo de Estado en las que se precisa que la sentencia que
ampara la protección de derechos colectivos hace tránsito a cosa juzgada
absoluta, pero que aquélla que la niega, sólo adquiere el carácter de cosa
juzgada relativa, respecto de los hechos que motivaron la solicitud.
Una vez
consignadas las consideraciones previas, el demandante identifica los cargos
que eleva contra el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, en los siguientes
términos:
1.
Desconocimiento
del artículo 2º de la Constitución Política de Colombia por la vulneración del
principio de efectividad de los derechos.
El accionante
señala que el carácter de cosa juzgada absoluta de las sentencias proferidas en
el marco de procesos promovidos mediante acciones populares, con independencia
de que en ellas se hubieran negado las pretensiones, desconoce el principio de
efectividad de los derechos, como quiera que permite que un fallo desfavorable
se convierta en un pronunciamiento intangible, de suerte que la comunidad no
puede, ulteriormente, promover un nuevo proceso a pesar de que con
posterioridad al fallo se logre demostrar el efectivo quebrantamiento del
interés colectivo, bien con base en nuevos elementos probatorios o con
fundamento en hechos y pruebas que no fueron puestos a consideración del juez.
2.
Desconocimiento
del artículo 29 de la Constitución Política de Colombia por vulneración del
derecho fundamental al debido proceso.
El accionante
refiere que por el carácter público de las acciones populares y dado que su
objeto radica en la protección de intereses colectivos, puede suceder que el
accionante en un proceso de esta naturaleza no haga parte de la comunidad
afectada, por lo que carecería de la información relevante que daría vocación
de prosperidad a la acción instaurada. Igualmente puede ocurrir que el
demandante no se encuentre debidamente asesorado, no solicite pruebas
pertinentes, o ejercite la acción de mala fe, de suerte que conduzca el proceso
al fracaso de sus pretensiones.
De esta forma, el
efecto de cosa juzgada de las sentencias de procesos populares, consagrado en
la norma demandada, vulnera el derecho al debido proceso de la comunidad, en
general, y particularmente de un actor posterior, como quiera que no se
garantiza su derecho de defensa y se priva de promover una nueva acción con
base en información y pruebas que no fueron presentadas previamente al juez de
conocimiento.
3.
Desconocimiento
de los artículos 88 y 89 de la Constitución Política de Colombia por el desconocimiento
del esquema constitucional de las acciones populares.
El demandante
señala que el carácter de cosa juzgada absoluta de las sentencias proferidas en
los procesos populares no se ajusta al esquema y contenido que la Constitución
otorga a las acciones populares, toda vez que no es admisible a la luz de los
artículos 88 y 89 Superiores que se impida a los miembros de la comunidad
promover un nuevo proceso, por la existencia de un fallo desestimatorio previo,
aun cuando se cuente con nuevos elementos de juicio o se pretenda presentar
elementos probatorios preexistentes que no fueron expuestos por el actor
popular cuyas pretensiones fueron despachadas desfavorablemente.
4.
Desconocimiento
del artículo 228 de la Constitución Política de Colombia por otorgarle
prevalencia a las formalidades sobre el derecho sustancial.
El actor precisa
que el carácter de cosa juzgada absoluta de las sentencias, otorgado de manera
general sin reparar en el sentido del fallo, constituye un excesivo formalismo
que hace nugatoria la realización material y efectiva de los derechos e
intereses colectivos. En este sentido precisa que, si bien el principio de cosa
juzgada propende por la seguridad jurídica, en materia de acciones populares
éste se torna relativo en atención al carácter difuso de su titularidad, la
permanencia de los derechos colectivos en cabeza de la comunidad y la
legitimación pública para demandar.
5.
Desconocimiento
del artículo 229 de la Constitución Política de Colombia por la limitación al
acceso a la justicia.
En consideración
de que los derechos colectivos permanecen en cabeza de la comunidad, que su
protección no se agota ni satisface con un solo pronunciamiento judicial, que
su titularidad es de carácter difuso y que existe legitimación pública para demandar
su amparo en cualquier tiempo, la limitación en el acceso a la administración
de justicia que se deriva del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, deviene
inconstitucional, porque impide plantear de nuevo el debate procesal sobre la
vulneración de derechos e intereses colectivos, independientemente de que se
trate de nuevas situaciones que los vulneren o amenacen o de circunstancias
anteriores que se han prolongado en el tiempo y que por determinada razón no se
pudieron demostrar en el proceso que concluyó con fallo negativo.
De esta forma, el
demandante solicita a esta Corporación que se declare la inconstitucionalidad
del artículo demandado, por cuanto el efecto de cosa juzgada absoluta sólo debe
predicarse de las sentencias favorables a las pretensiones del actor, y no de
aquellas desfavorables que deben hacer tránsito a cosa juzgada relativa.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio
del Interior y de Justicia
El Director del
Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia intervino en el
proceso de la referencia y solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad
de la norma acusada, como quiera que la demanda formulada incurre en el error
de predicar un contenido normativo que no se desprende del tenor literal del
artículo acusado. En efecto, el actor señala que en ella se contempla la cosa
juzgada absoluta de los fallos denegatorios de la acción popular, cuando en
realidad la norma simplemente señala el carácter de cosa juzgada que tienen
dichas providencias, sin indicar el carácter absoluto o relativo de la misma,
asunto que deviene de la interpretación y aplicación de la norma.
2.
Defensoría
del Pueblo
La Defensora
Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo
intervino en el presente proceso y manifestó que coincide con el demandante en
que los argumentos esgrimidos por la Corte Constitucional en Sentencia C-215 de
1999, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 27 de la Ley 472
de 1998, en torno a los alcances de la cosa juzgada de la sentencia que aprueba
el pacto de cumplimiento en un proceso de acción popular, son igualmente
predicables de la sentencia que pone fin al proceso.
Así, no obstante
que las posibilidades probatorias en ambos escenarios son radicalmente
distintas, como quiera que en el pacto de cumplimiento puede haberse
prescindido de la etapa probatoria, mientras que en la sentencia que pone fin
al proceso, necesariamente se debieron haber valorado las pruebas que en la
oportunidad pertinente se allegaron al mismo, la Defensoría considera que en
tratándose de un contencioso en el que se pretende la protección de derechos
colectivos, de titularidad difusa, en los que el actor popular no
necesariamente se identifica con la comunidad titular del derecho, cercenar
indiscriminadamente la posibilidad de que dicha comunidad pueda reclamar la
protección de sus derechos constituye precisamente la negación de los mismos.
El interviniente
pone de presente que el Consejo de Estado, en procesos de acción popular, ha
aplicado la figura de la cosa juzgada tal como se usa en los procesos de
nulidad simple, en los que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo
surte efectos erga omnes, mientras que la declaratoria de conformidad de
la norma o del acto jurídico demandado sólo surte efectos de cosa juzgada si se
está ante la misma causa petendi. De esta forma, considera que la Corte
puede tener en cuenta la doctrina del derecho viviente, como lo ha hecho en
oportunidades anteriores, para el presente juicio de constitucionalidad. No
obstante, precisa que la interpretación del Consejo de Estado es insuficiente,
por cuanto confiere efectos de cosa juzgada a la acción que coincida con la causa
petendi ya planteada, independientemente de si aparecen informaciones
especializadas o de carácter técnico, no disponibles para el juez o las partes
al momento de dictar sentencia.
3.
Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
El instituto
colombiano de derecho procesal, a través de uno de sus miembros, solicitó a la
Corte Constitucional que declarara la exequibilidad de la norma acusada, bajo
la consideración de que ésta se ajusta a la Carta Política y que corresponde a
un modelo legítimamente adoptado por el Congreso.
Así, señala que,
dado que la acción popular protege derechos colectivos, era necesario que los
efectos de la cosa juzgada fueran oponibles no sólo al actor sino a toda la
comunidad, en nombre de la cual actúa.
De otra parte
precisa que la cosa juzgada opera, como en los demás procesos, en los eventos
en que concurran identidad de objeto e identidad de partes, de suerte que si se
inicia una nueva acción contra determinado demandado, con determinados hechos,
y se acredita que ya existe un pronunciamiento judicial al respecto, es procedente
la excepción de cosa juzgada.
Igualmente, el
actor señala que la figura de cosa juzgada opera en los casos en que se nieguen
las pretensiones de un actor popular (i) porque los hechos expuestos no
constituyen vulneración del derecho colectivo o (ii) porque no se acreditaron
los hechos en que se fundó la demanda. En este sentido, la procedencia de esta
figura es comprensible, en el primer escenario, porque si el juez estima que
los hechos expuestos no vulneran el interés colectivo, no hay razón para que se
desconozca el carácter definitivo de tal decisión y, en el segundo, porque, en
todo caso, existe el recurso extraordinario de revisión.
Por otro lado,
señala que si bien existe el riesgo de denegar la protección de determinado
derecho cuando en el proceso no se demostraron los fundamentos de hecho que lo
sustentaban, éste es menor a aquel que implica abrir la posibilidad de
presentar demandas indefinidas sobre los mismos hechos, por lo que el
legislador, tras ponderar los derechos a la seguridad jurídica, la paz y el
debido proceso, optó por el modelo consagrado en la norma demandada que da
fuerza de cosa juzgada a las sentencias proferidas en procesos populares.
Finalmente, el
interviniente critica la Sentencia C-215 de 1999 en la que se declaró la
constitucionalidad condicionada del artículo 27 de la ley 472 de 1998, porque
en lugar de aclarar el texto de la ley, en su criterio, lo confunde.
4.
Academia
Colombiana de Jurisprudencia
La Academia
Colombiana de Jurisprudencia solicitó a la Corte Constitucional declarar la
exequibilidad de la norma demandada por considerar que se encuentra ajustada a
la Carta Política y que constituye una opción legítimamente adoptada por el
legislado, habida cuenta que si bien la aplicación de la figura de cosa juzgada
en sentencias desfavorables para los actores populares pone en riesgo la
protección de determinado colectivo, tal riesgo se acepta como consecuencia de
la ponderación de los derechos a la seguridad jurídica, la paz y el debido
proceso.
5.
Universidad
del Rosario
El Decano de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario intervino en el
proceso de constitucionalidad y señaló que en el seno de dicha comunidad
académica se encontraban dos posiciones divergentes: Una que defiende la
constitucionalidad de la norma demandada y otra que la impugna parcialmente.
En cuanto a la
primera, los argumentos esbozados para defender la constitucionalidad del
artículo bajo revisión son idénticos a los expuestos por el Instituto
Colombiano de Derecho Procesal.
Por su parte, en
lo que tiene que ver con la segunda posición, la Universidad del Rosario señaló
que la Corte Constitucional debería declarar la constitucionalidad condicionada
de la norma demandada bajo el entendido de que la cosa juzgada no es un
principio absoluto, tal como lo ha comprendido la jurisprudencia del Consejo de
Estado y de la Corte Constitucional que ha establecido diversas tipologías de
dicha figura jurídica, como son: i) Cosa juzgada material y formal, ii) cosa
juzgada implícita y explícita, y iii) cosa juzgada absoluta y relativa.
Señala igualmente
que los elementos clásicos de la cosa juzgada, esto es, identidad de objeto, de
partes y de causa deben revisarse cuidadosamente en materia de acciones
populares. Así, precisa que su objeto -los derechos colectivos- son de gran
importancia social por lo que deben tener un plus de protección; igualmente destaca,
en cuanto a las partes, que la legitimación por activa es amplia y en la pasiva
el juez puede vincular a todo aquel que puede ser responsable de la afectación
del derecho; finalmente señala, en relación con la causa, que el juez goza de
amplia facultad de suerte que puede fallar ultra petita.
El interviniente
señala que la ley de acciones populares propugna por la eficacia de las
decisiones judiciales, cometido que prima sobre el criterio meramente formal de
la cosa juzgada. Así, la ley consagra figuras tales como la del comité de
seguimiento y la auditoria para velar por el cumplimiento de las providencias
que se dicten.
De otra parte,
señala que si bien la ley 472 de 1998 consagra el recurso extraordinario de
revisión, éste se encuentra limitado para las acciones que se interpongan ante
la jurisdicción ordinaria e implica costos y trámites adicionales.
De esta forma, la
conclusión que expone el interviniente, en lo que respecta a esta segunda
postura, consiste en que las sentencias dictadas en procesos de acciones
populares, sea que protejan el derecho invocado o que rechacen tal pretensión,
deben hacer tránsito a cosa juzgada relativa, con el fin de permitir una mayor
protección de los derechos colectivos.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante concepto
No. 4282 el Procurador General de la Nación solicitó a esta Corporación
declarar la constitucionalidad condicionada de la norma acusada, en el
entendido que la sentencia que pone fin a la acción popular hace tránsito a
cosa juzgada, salvo que se obtengan pruebas que no fueron apreciadas por el
juez al momento de producirse el fallo, evento en el cual la sentencia hace
tránsito a cosa juzgada relativa.
Antes de abordar
los cargos formulados en la demanda, la Vista Fiscal hizo unas consideraciones
generales alrededor de las acciones populares y los efectos de la cosa juzgada.
Respecto de los
cargos concretos, el Procurador manifestó que la Corte debería decidir de
manera análoga a como lo hizo en sentencia C-215 de 1999, toda vez que los supuestos
sobre los que se fallaron guardan estrecha relación con el presente caso. Sobre
el particular, señala que la Corte Constitucional, en dicha providencia, limitó
el alcance de los efectos de la cosa juzgada de la sentencia que aprueba el
pacto de cumplimiento en los eventos en que (i) ocurren nuevos hechos o causas
distintas a las alegadas en el proceso que finalizó o (ii) surgen informaciones
especializadas desconocidas por el juez y las partes al momento de celebrar el
acuerdo, en los que la sentencia no tendrá efecto de cosa juzgada absoluta,
sino relativa.
Sobre el primer
escenario, la Vista Fiscal señala que resulta inocuo condicionar la norma
frente a la ocurrencia de nuevos hechos, por cuanto en este evento no se
configura la cosa juzgada como quiera que no se presenta uno de los requisitos,
cual es la identidad de causa petendi. En cuanto al segundo escenario, el
Procurador considera que no es lógico ni jurídico que ante las dificultades
probatorias que se pueden presentar en juicios de acciones populares, que
requieren de alto nivel científico y técnico, la sentencia desestimatoria de
las pretensiones de protección de tales intereses haga tránsito a cosa juzgada
absoluta, impidiendo que en otro juicio puedan allegarse las pruebas
pertinentes y conducentes para determinar las amenazas o perjuicios contra los
derechos colectivos.
En consecuencia
solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de la norma acusada, en
el entendido de que la sentencia hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se
obtengan pruebas que no fueron apreciadas por el juez y por las partes al
momento de producirse el fallo, evento en el que la sentencia hace tránsito a
cosa juzgada relativa.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Por dirigirse la demanda contra una norma que hace parte de una ley de la República (art. 35 de la Ley 472 de 1998) esta Corporación es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2.
Problema jurídico
En el presente caso, el actor le solicita a la Corte que declare inexequible el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. Aduce al respecto, que el alcance de cosa juzgada absoluta reconocida por la norma acusada a las sentencias dictadas en los procesos promovidos mediante acciones populares, incluyendo los casos en que en ellas se hubieran negado las pretensiones, desconoce el principio de efectividad de los derechos, el debido proceso, la estructura constitucional de las acciones colectivas y el acceso a la administración de justicia, en cuanto permite que un fallo desfavorable se convierta en un pronunciamiento intangible, que impide a la comunidad iniciar un nuevo proceso a pesar de que con posterioridad al fallo se logre demostrar el efectivo quebrantamiento del interés colectivo, bien con base en nuevos elementos probatorios o con fundamento en hechos y pruebas que no fueron puestos a consideración del juez.
Frente a la presente solicitud, las posiciones de los distintos intervinientes no son coincidentes.
Un primer grupo, del que forma parte quien interviene a nombre de la Defensoría del Pueblo y el propio Procurador General de la Nación, le solicitan a la Corte que declare la exequibilidad condicionada del precepto impugnado, en el entendido que la sentencia que le pone fin a la acción popular hace tránsito a cosa juzgada, a menos que se obtengan pruebas que no fueron apreciadas por el juez, caso en el cual debe entenderse que la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa. Dicho grupo coincide en señalar que, en atención a la trascendencia de los derechos colectivos protegidos a través de las acciones populares, como es el caso del medio ambiente y los recursos naturales, no cabe reconocerle efectos de cosa juzgada absoluta a las decisiones desestimatorias, ya que ello podría traducirse en una negación definitiva de esa categoría de derechos. Aducen que cuando se invoca una acción popular para la defensa de un derecho colectivo específico, es posible que para ese momento, y para aquél en que se produzca el fallo, no se cuenten con los conocimientos científicos y técnicos suficientes que permitan determinar los riesgos o daños que se les puedan causar al derecho, razón por la cual una sentencia que niega las pretensiones de la demanda no puede hacer tránsito a cosa juzgada absoluta sino relativa, de manera que se garantice la posibilidad a la comunidad de acudir nuevamente al proceso para asegurar la efectividad y vigencia del derecho colectivo afectado. Según su parecer, una interpretación contraria a la expuesta afectaría los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, así como también el principio de efectividad de los derechos colectivos.
Por su parte, un segundo grupo de intervinientes considera que la norma debe declararse exequible en forma pura y simple, es decir, sin ningún tipo de condicionamiento. El fundamento de tal solicitud, parte de considerar que es la propia Constitución Política la que asigna competencia al legislador para regular lo relacionado con las acciones populares, y entre otros aspectos, lo que toca con los efectos de la sentencia, que fue precisamente lo hecho por éste a través de la norma acusada. Sostienen asimismo, que el alcance reconocido por la ley a la cosa juzgada es el propio de tal institución jurídica, siendo la fijación de sus efectos un problema más de aplicación que corresponde analizar y definir al juez competente en cada caso.
Conforme con ello, en esta oportunidad le corresponde a la Corte
determinar si el artículo impugnado, al disponer que la sentencia mediante la
cual se resuelve una acción popular “tendrá efectos de cosa juzgada respecto
de las partes y del público en general”, desconoce el principio de efectividad de los derechos
colectivos y los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte abordará los siguientes temas: (i) procederá a reiterar la línea jurisprudencial en torno a la naturaleza jurídica y al contenido de las acciones populares, (ii) se referirá brevemente al instituto procesal de la cosa juzgada, (iii) conforme con ello, fijará el alcance de la norma demandada, (iv) se referirá al precedente existente en relación con la juzgada en acciones populares y, finalmente, (v) llevará cabo el análisis de constitucionalidad de la norma acusada.
3.
Las acciones populares.
Contenido, finalidad y características
Esta Corporación ha tenido oportunidad de referirse in extenso al tema de las acciones colectivas, y dentro de ellas a las acciones populares, tanto en sede de control concreto como de control abstracto de constitucionalidad. En este último caso, a propósito de sendas demandas que en el pasado han sido formuladas contra distintas disposiciones de la Ley 472 de 1998, por medio de la cual se desarrolla el artículo 88 Superior en relación con las acciones populares y de grupo, y que en esta oportunidad vuelve a ser objeto de un nuevo cuestionamiento de inconstitucionalidad.
En tales pronunciamientos, dentro de los que cabe mencionar las Sentencias C-215 de 1999, C-1062 de 2000, C-377 de 2002 y C-569 de 2004, la Corte se ha detenido en el análisis detallado del contenido, finalidad y características especiales que identifican las acciones populares.
Inicialmente, ha destacado en dichos fallos el estrecho vínculo existente entre el modelo de Estado social, democrático y participativo adoptado por la Constitución del 91 y el instituto de las acciones colectivas, populares y de grupo. Ha expresado al respecto, que tales acciones constituyen mecanismos de participación social instituidas a favor del ciudadano para defender y representar intereses comunitarios con una motivación esencialmente solidaria; propósito que es conforme al nuevo modelo de Estado cuya dimensión social implica, por una parte, un papel activo de las autoridades basado en la consideración de la persona y en la prevalencia del interés público, y por la otra, un mayor protagonismo del ciudadano en cuanto el mismo está llamado a participar en la actividad estatal, no solo a través de la elección libre de sus representantes, sino también, por medio de distintos mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control, en las decisiones que los afectan e impulsando la acción de las autoridades en el propósito común de asegurar los fines del Estado.
La relación entre el modelo de Estado constitucional y los mecanismos de protección de los derechos e intereses colectivos fue explicada por la Corte, entre otras, en la Sentencia C-215 de 1999, en la que señaló:
“Dentro del marco del Estado social de
Derecho y de la democracia participativa consagrado por el constituyente de
1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad resulta esencial
en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver afectados por las
actuaciones de las autoridades públicas o de un particular. La dimensión social
del Estado de derecho, implica de suyo un papel activo de los órganos y
autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en la
prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad, pero
al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la
defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria.
“…”
Esa participación tiene entonces, dos
dimensiones : una, política, relativa a la participación en el ejercicio
del poder político y a las relaciones entre el ciudadano y el Estado ; y
otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y
defender intereses comunitarios. Principios y valores como los de la
solidaridad, la prevalencia del interés general y la participación comunitaria
presiden la consagración en nuestra Carta Fundamental, no sólo de nuevas
categorías de derechos, sino también, de novedosos mecanismos de protección y
defensa del ciudadano.
Al igual que ocurre con muchos de los
derechos subjetivos, individuales - aún los de rango constitucional - el
desconocimiento y olvido de que han sido objeto los derechos colectivos, los
cuales afectan bienes esenciales del ser humano como la vida, salud,
integridad, tranquilidad, entre otros, puso de manifiesto la necesidad de darle
la relevancia que exige la protección y defensa de bienes tan valiosos no sólo
para los miembros de la comunidad individualmente considerados, sino para la
existencia y desarrollo de la colectividad misma.
Apoyada en la ley y la doctrina especializada, la jurisprudencia constitucional ha definido las acciones populares como el medio procesal con el que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidad la de a) evitar el daño contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses (suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).
A partir de tal definición, ha dejado en claro la jurisprudencia que el objetivo de las acciones populares es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos “de todas aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa, los fraudes del sector financiero etc”[1].
Sobre los derechos colectivos, ha precisado la Corte que los mismos se caracterizan por ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes, de alto espectro en cuanto no constituyen un sistema cerrado a la evolución social y política, que pertenecen a todos y cada uno de los individuos y que, como tales, exigen una labor anticipada de protección y una acción pronta de la justicia, inicialmente dirigida a impedir su afectación y, en su defecto, a lograr su inmediato restablecimiento, lo cual, precisamente, se logra a través de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo.
La
Constitución Política, en el artículo 88 inciso primero, consagra y reconoce la
institución jurídica de las acciones populares para la protección de los
derechos e intereses colectivos, categorizando como derechos de tal naturaleza los
relacionados con el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y
salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente y la libre
competencia económica, al tiempo que delega en el legislador la facultad de
regular tales acciones y de ampliar el espectro de los derechos susceptibles de
protección por esa vía judicial.
Ha recordado la Corte que las acciones populares no son una institución reciente y novedosa dentro del sistema jurídico colombiano, pues en el Código Civil y en algunas otros ordenamientos, anteriores a 1991, ya se contemplaban acciones de ese tipo para: (i) la protección de bienes de uso público (C.C. arts. 1005 a 1007, 2358 y 2360), (ii) los casos de daño contingente(C.C. arts. 2359 y 2360), (iii) la defensa del consumidor (Decreto-Ley 3466 de 1982), (iv) el espacio público y ambiente (Ley 9ª de 1989 y (v) la competencia desleal (Ley 45 de 1990).
No obstante, ha reconocido igualmente la jurisprudencia, que fue el Constituyente de 1991 quien se encargó de elevar a rango constitucional las acciones populares, haciendo a su vez, en el propio artículo 88 de la Carta, una enumeración apenas enunciativa de los derechos e intereses colectivos que pueden ser protegidos por esa vía, y, como ya se mencionó, delegando en el legislador, no solo la facultad para regularlas, sino también la atribución de ampliar el catálogo de derechos e intereses colectivos susceptibles de protección a través de las mismas, en el evento en que participen de similar naturaleza y, en todo caso, siempre que no contraríen la finalidad pública o colectiva para la cual fueron concebidos.
Sobre la constitucionalización de tales acciones, este Tribunal expresó que ello obedece “a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad mas o menos extensa de individuos”[2].Bajo esos nuevos supuestos, “[l]as personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad”[3].
Ahora bien, en la Sentencia C-215 de 1999, la Corte hizo un análisis detallado de las características que identifican las acciones populares, destacando las siguientes:
a) Las acciones populares pueden ser promovidas por cualquier persona. Explicó la Corte que la Constitución de 1991 no distinguió, como sí lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”, que fue el utilizado por el artículo 88 Superior para describir el margen de influencia de tales acciones. En ese entendido, las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona, natural o jurídica, a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño o amenaza a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley.
b) Las acciones populares son ejercidas contra las autoridades públicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares. Acorde con el constitucionalismo occidental contemporáneo, las acciones populares proponen optimizar los medios de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la administración pública propiamente dicha y de los grupos y emporios económicos de mayor influencia, por ser estos sectores quienes, en razón a su posición dominante frente a la mayoría de la comunidad, están en capacidad de afectar o poner en peligro el interés general. Desde esta perspectiva, las acciones populares parten del supuesto de que quienes las ejercen se encuentran en una situación de desigualdad.
c) Las acciones populares tienen un fin público. Ello implica que el ejercicio de las acciones populares persigue la protección de un derecho colectivo, esto es, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, de la comunidad en su conjunto, excluyendo entonces cualquier motivación de orden subjetivo o particular. Cabe destacar, sin embargo, que la posibilidad de que cualquier persona perteneciente al colectivo afectado pueda acudir ante el juez en defensa del mismo, le permite obtener a ésta, de forma simultánea, la protección de su propio interés.
d) Las acciones populares son de naturaleza preventiva. Esto significa que su ejercicio o promoción judicial no está supeditado o condicionado a que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se buscan proteger. Es suficiente que se presente la amenaza o el riesgo de que se produzca el daño, para que pueda activarse el mecanismo de la acción popular. Esto, en razón a que desde sus orígenes, las acciones populares fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público.
e) Las acciones populares tienen también un carácter restitutorio. En cuanto dichos mecanismos de protección persiguen el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos, se les atribuye también un carácter eminentemente restitutorio.
f) Las acciones populares no persiguen en forma directa un resarcimiento de tipo pecuniario. La ausencia de contenido subjetivo de las acciones populares conlleva a que, en principio, su ejercicio no persiga un resarcimiento de tipo pecuniario a favor de quien promueve la defensa de un interés colectivo. No obstante, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra el actor popular, o de una recompensa, que, en todo caso, no puede convertirse en el único incentivo que ha de tener en cuenta quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte.
g) Las acciones populares gozan de una estructura especial que las diferencia de los demás procesos litigiosos. Finalmente, hay que observar que las acciones populares no plantean en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que son un mecanismo de protección de los derechos colectivos preexistentes, radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial. En ese sentido, el proceso de acción popular tiene una estructura especial que lo diferencia de los demás procesos de contenido litigioso, pues no plantea una verdadera litis ya que lo que persigue es la efectividad y eficacia de un derecho colectivo haciendo cesar su lesión o amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su estado anterior.
Es sabido que en desarrollo del mandato
contenido en el artículo 88 de la Constitución Política, el legislador expidió
la Ley 472 de 1998, mediante la cual se regula el ejercicio de las acciones
populares y de grupo.
La citada ley define como derechos e
intereses colectivos (art. 4°), los siguientes: (1) El goce de un ambiente
sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las
disposiciones reglamentarias; (2) La moralidad administrativa; (3) La existencia
del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y
vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los
ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de
la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente;
(4) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso
público; (5) La defensa del patrimonio público; (6) La defensa del patrimonio
cultural de la Nación; (7) La seguridad y salubridad públicas; (8) El acceso a
una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (9) La
libre competencia económica; (10) El acceso a los servicios públicos y a que su
prestación sea eficiente y oportuna; (11) La prohibición de la fabricación,
importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como
la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; (12) El
derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (13)
La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos,
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia
al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; (14) Los derechos de los
consumidores y usuarios.
Tal y como lo ha precisado esta
Corporación, la enumeración que la Ley 472 de 1998 hace de los derechos e
intereses colectivos susceptibles de ser protegidos a través de las acciones
populares, tampoco se entiende agotado en dicho texto, toda vez que la propia
ley señala que, además de los enunciados en la misma, son derechos e intereses
colectivos, los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y
los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. Dispone
igualmente el ordenamiento citado que los derechos e intereses colectivos
enunciados en el artículo 4°, estarán definidos y regulados por las normas
actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la entrada en
vigencia de dicha ley.
Cabe destacar que la Ley 472 de 1998 regula otros aspectos importantes en relación con el ejercicio de las acciones populares como son: a) los principios que rigen su trámite procesal (arts.5° a 7°); b) la procedencia, agotamiento opcional de la vía gubernativa y caducidad (arts. 9° a 11); c) la legitimación para ejercitarlas (arts. 12 a 14); d), la jurisdicción y competencia (arts. 15 y 16); e) la presentación de la demanda o petición (arts.17 a 19); f) la admisión, notificación, traslado y excepciones (arts. 20 a 23); g) la coadyuvancia y medidas cautelares (arts. 24 a 26); h) el pacto de cumplimiento (art. 27); i) el período probatorio y los términos para alegar de conclusión (arts. 28 a 33); j) la sentencia y los efecto de la misma (arts. 33 a 35); k) los recursos y costas (arts. 36 a 38); l) los incentivos (arts. 39 y 40); y m) las medidas coercitivas (arts. 41 a 45).
En punto al tema de la sentencia en
las acciones populares, cabe destacar que los artículos 33 y 34 regulan lo
referente a los términos para proferir el fallo y las condiciones que debe
tener en cuenta el juez en caso de acoger las pretensiones del demandante,
mientras el artículo 35, demandado en esta causa, se ocupa de fijar los efectos
de la sentencia, previendo que la misma “tendrá efectos de cosa juzgada respecto
de las partes y del público en general”.
En concordancia con dichas normas,
el artículo 37 se refiere a los recursos que se pueden promover contra las
decisiones que le ponen fin a las acciones populares, previendo al respecto que
contra la sentencia que se dicta en primera instancia procede el recurso de
apelación, en la forma y oportunidad señalada en el código de procedimiento
civil. Sobre este particular, debe aclararse que contra las sentencias que
resuelven las acciones populares no proceden los recursos extraordinarios de
casación y revisión, según el caso.
4. La institución jurídica de la
cosa juzgada. Definición y alcance
El proceso, entendido como el conjunto de
actos concatenados realizados por las partes y por el juez para la solución de
un litigio, en razón a su finalidad específica y concreta, cual es la de buscar
la efectividad de los derechos subjetivos, no puede prolongarse indefinidamente
en el tiempo y, por tanto, extenderse a perpetuidad. Razones de interés
general, relacionadas con el mantenimiento del orden público, la paz social y
la garantía de los derechos ciudadanos, imponen, como un imperativo social y político,
que los procesos se decidan definitivamente y que necesariamente deba finalizar
o concluir, en un cierto momento procesal, el litigio sobre un conflicto de
intereses que previamente ha sido planteado en juicio y juzgado, pues admitir
lo contrario implicaría que las relaciones litigiosas nunca saldrían de la
incertidumbre, con grave perjuicio para los intereses señalados.
Como respuesta a ese imperativo, surge
entonces la institución procesal de la cosa juzgada, la cual se viene a
constituir, dentro del ámbito de las instituciones jurídicas, en el fin
natural del proceso.
En términos generales, la cosa juzgada hace
referencia a los efectos jurídicos de las sentencias, en virtud de los cuales
éstas adquieren carácter de inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas,
de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y decididos en ellas, no
resulta admisible plantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento.
Los efectos de la cosa juzgada se imponen por
mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado,
impidiendo al juez su libre determinación, y su objeto consiste, entonces, en
dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el
ordenamiento jurídico. Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a
las partes y eventualmente a la comunidad, volver a promover el mismo litigio.
La cosa juzgada brinda así seguridad y
estabilidad a las decisiones judiciales, en la medida que impide un nuevo
planteamiento del caso litigioso para obtener respecto de él una nueva
declaración de certeza.
De acuerdo con su definición, a la cosa
juzgada se le atribuyen dos importantes consecuencias, que si bien se
encuentran relacionadas entre sí, en todo caso mantienen una clara diferencia[4].
Una de naturaleza positiva, cual es el de vincular o constreñir al juez
para que reconozca y acate el pronunciamiento anterior (principio de la res
judicata pro veritate habetur), y otra de connotación negativa, que
se traduce en la prohibición que se impone también al operador jurídico para
resolver sobre el fondo de conflictos ya decididos a través de sentencia en
firme, evitando además que respecto de una misma cuestión litigiosa se
presenten decisiones contradictorias con la primera. En este segundo efecto, lo
que se pretende es no sólo excluir una decisión contraria a la precedente, sino
también cualquier nueva decisión sobre lo que ya ha sido objeto de juzgamiento
anterior.
Adicionalmente, en virtud de su alcance
coercitivo, a la cosa juzgada se le reconoce una tercera consecuencia,
no menos importante que las dos anteriores, la cual se materializa en el hecho
de que, por su intermedio, se brinda la posibilidad de ejecución forzada de la
sentencia, en los casos en que la parte a quien se le ha impuesto una
prestación se niega a satisfacerla.
Así entendida, la cosa juzgada está llamada a
garantizar la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad
jurídica y confianza legítima de los administrados, pues a través de ella se
obliga a los jueces a ser consistentes con las decisiones que adoptan,
impidiendo que un mismo asunto sea estudiado y fallado nuevamente por la
autoridad judicial, en oportunidad diferente y de distinta manera.
Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina especializada, la cosa juzgada es una institución compleja en razón a que la misma sólo se predica de una determinada sentencia. Por eso, para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que concurran, en ambos juicios, tres requisitos comunes: (i) identidad de objeto, (ii) identidad de causa e (iii) identidad de partes. Las llamadas “identidades procesales” constituyen, entonces, los límites a la existencia de la cosa juzgada. Así lo dispone el propio artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, al señalar que la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, “siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”.
El alcance de las llamadas “identidades
procesales”, lo explicó la Corte en la sentencia C-774 de 2001, en los
siguientes términos:
- Identidad de objeto, “es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente”.
- Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), “es decir, la demanda y la decisión que hizo transito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa”.
- Identidad de partes, “es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada. Cuando la cosa juzgada exige que se presente la identidad de partes, no reclama la identidad física sino la identidad jurídica”.
Sobre la identidad de partes, la doctrina y
la propia jurisprudencia, coinciden en señalar que la misma marca el límite
subjetivo de la cosa juzgada, en el sentido que en virtud de tal identidad la
sentencia sólo produce efectos entre quienes fueron parte en el proceso y, por
tanto, no se extiende a terceros que han permanecido ajenos a dicha actuación. No
obstante lo dicho, existe también consenso entre los especialistas, en el
sentido de considerar que tienen la calidad de partes no solo los sujetos
activo y pasivo de la relación procesal, sino igualmente todos los sujetos que,
bajo las previsiones legales, se han incorporado voluntariamente al proceso,
han sido citados para intervenir en el mismo, y, en todo caso, a quienes el
fallo afecta en los propios términos de los litigantes principales.
De igual manera, la identidad de objeto y de
causa, vistos de manera conjunta, fijan los llamados límites objetivos de la
cosa juzgada, dando a entender con ello, que ésta se predica, si y solo sí, de las
causas que han sido debatidas en el proceso y decididas en la sentencia (causa
petendi). En esa orientación, el artículo 17 del Código Civil señala que “las
sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria, sino respecto de las causas
en que fueron pronunciadas. Es por tanto, prohibido a los jueces proveer en los
negocios de su competencia por vía de disposición general o reglamentaria”. Frente
a los límites objetivos, ha explicado la jurisprudencia que para determinar su
ocurrencia “habrá de examinarse siempre cuál es la pretensión deducida en
juicio anterior, para que pueda analizarse si existe o no la cosa juzgada y,
además, cuáles los fundamentos de dicha pretensión. Pues bien puede ocurrir que
unos mismos hechos sirvan de apoyo, sin embargo, a pretensiones diversas, sobre
los cuales bien puede pedirse al Estado pronunciarse por conducto de la rama
jurisdiccional, en proceso diferentes”[5].
Acorde con el alcance fijado a las llamadas identidades procesales, se ha sostenido que, por regla general, la fuerza vinculante de la cosa juzgada se encuentra limitada a quienes plantearon la litis como parte o intervinientes dentro del proceso. En este sentido, el criterio imperante es que la cosa juzgada produce efecto Inter partes. A esta modalidad, que como se ha dicho constituye la regla general, suele identificársele con el nombre de cosa juzgada relativa. No obstante, el ordenamiento jurídico, excepcionalmente, le impone a ciertas decisiones efecto erga omnes, es decir, que el efecto de cosa juzgada de una providencia obliga en general a todas las personas. A esta modalidad se le conoce con el nombre de cosa juzgada general o absoluta, y se establece por expreso mandato constitucional en materia penal (C.P. art. 29) y constitucional (C.P. art. 243), esto último en el campo del control abstracto de constitucional de las leyes, sin perjuicio de los demás casos que de manera especial pueda definir el legislador en ejercicio de su potestad de configuración política.
Finalmente, para garantizar la eficacia de la cosa juzgada, el ordenamiento jurídico ha dispuesto que ésta puede proponerse como excepción previa, como excepción de mérito, mediante la impugnación por medio del recurso de apelación, o como causal de revisión en los términos de ley (C.P.C. art. 380). En esos términos, cuando el funcionario judicial se percata de la operancia de una cosa juzgada debe proceder a rechazar la demanda, decretar probada la excepción previa o de fondo que se proponga, y en último caso, dictar una sentencia inhibitoria.
5. Alcance del artículo 35 de la
Ley 472 de 1998
En la presente causa se demanda el artículo
35 de la Ley 472 de 1998, a través del cual se fijan los efectos de las
sentencias que resuelven las acciones populares. Al respecto, el mencionado
artículo dispone expresamente que “La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada
respecto de las partes y del público en general”. (Subrayas fuera de
texto).
Del contenido de la citada disposición se
infiere que, por su intermedio, se busca proyectar el alcance de las decisiones
que resuelven acciones populares más allá de quienes intervinieron en el respectivo
proceso, haciendo oponibles sus efectos a todas las personas, independientemente
de que hayan sido o no parte en el juicio o sean o no titulares del mismo
derecho litigioso.
El hecho de que a través de las acciones
populares se protejan derechos cuya titularidad es difusa, radicados en
sectores más o menos amplios de la comunidad, y que los mismos puedan ser
representados por cualquier miembro de la colectividad afectada, explica que se
haya querido extender los efectos de la sentencia que resuelven acciones
populares, tanto a las partes en el proceso, entre las que se cuentan por
supuesto al actor popular, como a la comunidad en general, donde ha de
incluirse también al colectivo interesado y titular de los derechos en
conflicto.
En esos términos, es claro que el propósito
del legislador al regular la materia, fue entonces el de reconocerle a todas
las sentencias que ponen fin a la acción popular efectos erga omnes, es
decir, el alcance de cosa juzgada general o absoluta.
Según quedó explicado en el apartado anterior, aun cuando la regla general es que las sentencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada relativa, es decir, que sólo producen efectos entre quienes plantearon la litis, es posible que la propia Constitución y la ley le reconozcan a ciertas decisiones efectos de cosa juzgada general o absoluta, lo cual significa que tales decisiones son oponibles no solo a las partes del proceso sino a todas las personas en general.
Esto último es entonces lo que ocurre en el
caso de la norma acusada, ya que, como se mencionó, la misma le reconoce a las
sentencias de acción popular efectos generales, oponibles al conglomerado
social sin distingo ninguno.
Así lo había entendido ya esta Corporación en
la Sentencia C-215 de 1999, al pronunciarse sobre la exequibilidad de la norma
que ordena formalizar el pacto de cumplimiento a través de sentencia, en los
términos del artículo 35 de la Ley 472 de 1998. Al respecto, se destacó en el
citado fallo:
“No obstante, encuentra la Corte, que
cuando se trata de la protección de derechos e intereses colectivos, no
puede concederse a la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento el alcance
de cosa juzgada absoluta, pues de ser así se desconocerían el debido
proceso, el derecho de acceso a la justicia y la efectividad de los derechos de
las personas que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliación y
que en un futuro como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a
una nueva vulneración de los derechos sobre cuya protección versó la
conciliación”. (Negrillas fuera de texto).
Sobre la base de que el efecto
reconocido por la norma acusada a las sentencias que resuelven acciones
populares, es el de cosa juzgada general o absoluta, pasa la Corte a establecer
si el precepto desconoce o no el principio de efectividad de los derechos
colectivos y los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia.
6. Jurisprudencia de la Corte en torno al alcance de la
cosa juzgada en los procesos de acción popular
Como ya ha sido referenciado, quien demanda en
esta causa solicita a la Corte que declare inexequible el artículo 35 de la Ley
472 de 1998, por considerar que el alcance
de cosa juzgada general que éste le otorga a todas las sentencias que se dictan
en los procesos de acciones populares, incluyendo los casos en que se
desestiman las pretensiones, viola el principio de efectividad de los derechos
colectivos, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, pues
permite que un fallo desfavorable se convierta en un pronunciamiento
intangible, que impide a la comunidad iniciar un nuevo proceso a pesar de que
con posterioridad a la decisión en firme se demuestre el efectivo
quebrantamiento del interés colectivo.
El actor respalda su acusación en la Sentencia
C-215 de 1999, aduciendo que en ella, la Corte Constitucional le reconoció
efectos de cosa juzgada relativa a la sentencia que en materia de acciones
populares aprueba el pacto de cumplimiento previsto en el artículo 27 de la
citada Ley 472 de 1998, solicitando a esta Corporación hacer extensiva al caso
concreto la doctrina fijada en dicho pronunciamiento.
En esa misma línea, algunos de los
intervinientes, entre los que se cuentan la Defensoría del Pueblo y el propio Ministerio
Público, también hacen expresa referencia a la Sentencia C-215 de 1999, destacando
la correspondencia temática existente entre lo resuelto por la Corte en dicho
fallo y lo que en esta oportunidad debe entrar a decidir.
Así las cosas, pasa entonces la Corte a
referirse al contenido de la Sentencia C-215 de 1999.
En efecto, a través de la Sentencia C-215 de
1999, la Corte tuvo oportunidad de pronunciarse sobre varias demandas de
inconstitucionalidad presentadas contra distintas disposiciones de la Ley 472
de 1999, entre otras, contra el artículo 27, en el que se consagra la figura
del pacto de cumplimiento.
De acuerdo con el artículo 27, el pacto de
cumplimiento constituye una forma de terminación anticipada del proceso de
acción popular, que se materializa en una conciliación o acuerdo de voluntades
al que pueden llegar las partes para obtener la oportuna protección y
restablecimiento de los derechos e intereses colectivos afectados. En ese
contexto, la misma norma regula la manera como debe llevarse a cabo el pacto, (i)
previendo que el juez debe citar de oficio a una audiencia especial dentro de
los tres días siguientes al traslado de la demanda, (ii) que a dicha audiencia
deben concurrir todas las partes implicadas y el Ministerio Público, (iii) que
el pacto debe ser avalado por el juez, y (iv) que su aprobación “se surtirá
mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia
circulación nacional a costa de las partes involucradas”.
Respecto de la citada norma, la acusación se
centraba en una presunta violación de los derechos al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia, en cuanto que, a juicio de quien en esa
ocasión actuaba como demandante, a través del pacto de cumplimiento se
propiciaba una especie de negociación de la sanción jurídica, lo cual iba en
desmedro de la eficacia de la acción popular y, por tanto, de los citados
derechos.
Frente a la figura del pacto de cumplimiento, en la Sentencia C-215 de 1999 la Corte encontró que, en términos generales, su finalidad encajaba dentro del ordenamiento constitucional y, antes que afectar el debido proceso y la tutela judicial efectiva, desarrollaba los principios de eficacia, economía y celeridad (art. 209, C.P.), aplicables también a la administración de justicia. Sobre el particular, se dijo en la mencionada sentencia:
“En principio, la Corte encuentra que la
finalidad del pacto de cumplimiento encaja dentro del ordenamiento
constitucional y, en particular, hace efectivos los principios de eficacia,
economía y celeridad (art. 209, C.P.), los cuales, como lo ha entendido esta
Corporación, son aplicables también a la administración de justicia.
En efecto, el objetivo que persigue ese
pacto es, previa la convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un
acuerdo de voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y reparación de
los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, dando con
ello una terminación anticipada al proceso y solución de un conflicto y por
ende, un menor desgaste para el aparato judicial. Además, cabe observar, que el
acuerdo no sólo debe ser avalado por el juez, en el caso de encontrar que el
proyecto de acuerdo no contiene vicios de ilegalidad, sino que ha de contar con
la intervención del Ministerio Público, cuyo papel es el de proteger los
derechos colectivos en juego, dada su función de ‘defensor de los intereses
colectivos’, en los términos del numeral 4 del artículo 277 de la Carta
Política.
No se trata entonces, como erróneamente lo
interpreta el demandante, de la negociación de la sanción jurídica, ni menos
aún, que con el citado mecanismo se esté atentando contra la eficacia de la
acción popular. Por el contrario, ese acuerdo contribuye a obtener la pronta
reparación de los perjuicios ocasionados por la vía de la concertación,
reduciendo los términos del proceso y en consecuencia, de la decisión que debe
adoptar el juez, todo ello, en desarrollo de los principios constitucionales ya
enunciados. De igual forma, mediante el compromiso que suscriben las partes y
que se consigna en el proyecto de pacto, se busca prever oportunamente la
violación de los intereses colectivos, y por consiguiente, su efectiva
protección y reparación.
Otro argumento que desvirtúa la
interpretación del mencionado pacto como un medio para negociar la sanción
jurídica, se refiere al hecho de que la conciliación versa sobre algo que se
encuentra pendiente de determinación, pues al momento de intentarse el pacto de
cumplimiento, aún no se ha impuesto sanción alguna al infractor. A lo anterior
se agrega, que el intento de acuerdo parte de la base de que quien ha
ocasionado la afectación de los derechos e intereses colectivos reconozca su
infracción y acepte cuando fuere del caso, la reparación de los daños
ocasionados, en beneficio de los directamente perjudicados y de la sociedad en
general. Más aún, se reitera que la intervención del Ministerio Público
garantiza que en la celebración del pacto no se desconozcan ni desmejoren los
derechos e intereses de los accionantes, dada su función de velar por la
vigencia de tales derechos.
Así mismo, es oportuno observar, que una de las situaciones previstas por la norma impugnada para considerar fallida la audiencia, es la no comparecencia de la totalidad de las personas interesadas, de suerte que no puede afirmarse de manera absoluta, que el pacto se realiza sin el conocimiento y la participación de los afectados con la decisión, lo que constituye una garantía adicional al debido proceso”.
No obstante lo anterior, en la misma sentencia, la Corte se detuvo en el análisis del aparte del artículo 27 en el que se dispone que “la aprobación del pacto se surtirá mediante sentencia”. Ello en razón a que una interpretación armónica de tal mandato con el tenor literal del artículo 35, en el que se fijan los efectos de las sentencias de las acciones populares, llevaba a concluir que la sentencia mediante la cual se aprueba el pacto de cumplimiento hace transito a cosa juzgada general o absoluta, tal y como ocurre con todas las decisiones que resuelven acciones populares.
Consideró entonces la Corte que la exigencia de que el pacto se surtiera mediante sentencia, implicaba el sometimiento de la decisión a los efectos de cosa juzgada general o absoluta previstos en el artículo 35 de la Ley 472 de 1999, lo cual, a juicio del Tribunal, planteaba un verdadero problema de inconstitucionalidad, pues reconocerle tal alcance impedía que frente al surgimiento de nuevos hechos y nuevas informaciones técnicas se pudiera acudir posteriormente a una nueva acción popular.
Bajo ese entendido, la Corte se planteó el siguiente interrogante: “¿Puede el pacto celebrado por un solo demandante -legitimado para ello- conciliar sobre un derecho o interés colectivo que afecta a toda una comunidad, sin que después pueda volverse a presentar por otro afectado, una acción popular ante una nueva vulneración de los derechos sobre los cuales se concilió?”
En torno a dicho problema, aclaró la Corte que, tratándose de la protección de derechos e intereses colectivos, no era constitucionalmente admisible reconocerle a la sentencia que aprueba el pacto la autoridad de cosa juzgada general o absoluta, en cuanto tal hecho afecta sustancialmente los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, así como también la efectividad de los derechos colectivos, de quienes no tuvieron oportunidad de intervenir en la actuación procesal, y que en el futuro, en su condición de miembros de la misma comunidad, pudieran verse afectados en los intereses que fueron materia del acuerdo.
Afirmó igualmente, que el objeto de protección de las acciones populares está constituido por derechos cuya titularidad es difusa, en cuanto los mismos están en cabeza de un número más o menos extenso de personas, lo cual, si bien puede generar que todos los afectados resulten beneficiados con el acuerdo de protección, aun cuando no hayan participado en él, de igual manera, por la vía de los efectos absolutos de la sentencia, se verían despojadas de la posibilidad de ejercer una acción popular para corregir una nueva situación de vulneración de esos derechos, que tenga lugar dentro de esa misma colectividad y respecto de las situaciones materia del pacto.
En esos términos, concluyó entonces que, aun cuando en principio, reconocerle el efecto de cosa juzgada general o absoluta a la sentencia mediante la cual se aprueba el pacto de cumplimiento no contradice la Constitución, dicho efecto no puede extenderse a los casos en que “ocurren hechos nuevos o causas distintas a las alegadas en el proceso que ya culminó, o surgen informaciones especializadas desconocidas por el juez y las partes al momento de celebrar el acuerdo”, pues en tales eventos, debe permitirse a los miembros de la comunidad iniciar una nueva acción popular para enfrentar una nueva amenaza o violación de los derechos colectivos.
En relación con el punto, dijo expresamente la Corte:
“No obstante, encuentra la Corte, que
cuando se trata de la protección de derechos e intereses colectivos, no puede
concederse a la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento el alcance de
cosa juzgada absoluta, pues de ser así se desconocerían el debido proceso, el
derecho de acceso a la justicia y la efectividad de los derechos de las
personas que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliación y que
en un futuro como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a una
nueva vulneración de los derechos sobre cuya protección versó la conciliación.
En efecto, la naturaleza propia de los
derechos e intereses colectivos implica la titularidad de la acción en cabeza
de un número más o menos extenso de personas afectadas con la violación de tales
derechos, que si bien pueden, sin haber participado en ella, verse beneficiadas
con una conciliación acorde con la protección y reparación de aquellos, así
mismo, estarían despojadas de la posibilidad de ejercer una acción popular para
corregir una nueva situación de vulneración de esos derechos que ocurra en la
misma colectividad frente a las situaciones objeto del pacto.
No puede ignorarse, la probabilidad de que
a pesar de la fórmula de solución acordada, se generen para esa comunidad
nuevas situaciones que vulneren sus derechos e intereses. No se trata en este
caso, del incumplimiento de la sentencia que aprobó la conciliación, pues para
subsanar esta situación, la ley prevé los mecanismos de control ya mencionados.
El interrogante planteado, se refiere en particular, a la ocurrencia en la misma
comunidad de nuevos hechos que atentan contra los derechos e
intereses colectivos objeto del pacto de cumplimiento, que en esta ocasión
obedecen a causas distintas a las alegadas entonces y a la aparición de
informaciones de carácter técnicos de las cuales no dispusieron ni el juez ni
las partes al momento de conciliar la controversia.
En este orden de ideas, concluye la Corte,
que la posibilidad de conciliación prevista en el artículo 27 acusado, como un
mecanismo para poner fin a una controversia judicial en torno a la amenaza o
violación de derechos e intereses colectivos, no contradice el ordenamiento
constitucional, razón por la cual, el fallo que aprueba el pacto de
cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, de conformidad con el artículo 36
(sic) de la Ley 472 de 1998.
Sin embargo, la Corte considera que se
configura una situación diferente cuando ocurren hechos nuevos o causas
distintas a las alegadas en el proceso que ya culminó, o surgen informaciones
especializadas desconocidas por el juez y las partes al momento de celebrar el
acuerdo. Por consiguiente, en este evento, y en aras de garantizar el debido
proceso, el acceso a la justicia y la efectividad de los derechos colectivos,
habrá de condicionarse la exequibilidad del artículo 27 acusado, en cuanto debe
entenderse que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito
a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las
alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones técnicas que no
fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho
pacto, caso en el cual, el fallo que lo prueba tendrá apenas el alcance de cosa
juzgada relativa.”
Con fundamento en tales argumentos, en la Sentencia
C- 215 de 1999 esta Corporación declaró la exequibilidad condicionada del
artículo 27 de la Ley 472 de 1998, concretamente de la regla según la cual “La
aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia”, bajo
el entendido “de que tal sentencia hace tránsito a cosa juzgada, salvo que
se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo
proceso, así como informaciones de carácter técnico que no fueron apreciadas
por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, evento en el
cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa”.
Así, en el precitado fallo, se limitaron los efectos de cosa juzgada frente a las sentencias que aprueba el pacto de cumplimiento, en dos situaciones específicas: (i) cuando se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso y (ii) cuando surjan informaciones de carácter técnico que no hayan sido apreciadas por el juez y las partes. Dispuso la Corte que en tales eventos, para garantizar los derechos al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la efectividad de los derechos colectivos, la sentencia tendrá alcance de cosa juzgada relativa y no general o absoluta, permitiendo a la misma comunidad promover una nueva acción popular en defensa de los derechos colectivos.
7. Exequibilidad condicionada del
artículo 35 de la Ley 472 de 1998
La norma sometida a juicio, se reitera, es el
artículo 35 de la Ley 472 de 1998, a través del cual se definen los efectos de
las sentencias que resuelven las acciones populares. Sobre el contenido de tal
precepto, ya se precisó que, por su intermedio, el legislador le reconoce a todas
las sentencias alcance de cosa juzgada general o absoluta, pues en él se
dispone expresamente que la sentencia que pone fin a la acción popular “tendrá
efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”.
Como quedó expresado en el
apartado anterior, el tema de los efectos de las sentencias que definen
acciones populares, ha sido objeto de estudio por la Corte en oportunidad
anterior, concretamente, en la Sentencia C-215 de 1999, a la que ya se hizo
expresa referencia.
Respecto de la decisión adoptada
por la Corte en la citada Sentencia cabe aclarar, inicialmente, que no se
presenta el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional. Esto en razón
a que en aquella oportunidad la norma acusada fue el artículo 27 de la Ley 472
de 1998, siendo la materia de definición el carácter de cosa juzga de la
sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento, mientras que en esta causa, la
norma cuestionada es el artículo 35 de la misma ley, que reconoce el alcance de
cosa juzgada general o absoluta a todas las sentencias que resuelven acciones populares.
Sin perjuicio de lo anterior,
considera la Corte que los argumentos expuestos en la Sentencia C-215 de 1999, frente
a los efectos de cosa juzgada de la sentencia que aprueba el pacto de
cumplimiento, resultan aplicables al caso de las sentencias que en general
ponen fin al proceso de acción popular, que es el tema que en esta oportunidad
ocupa la atención de la Sala. Particularmente, por cuanto si bien en dicha
ocasión, el juicio de inconstitucionalidad se dirigió contra el artículo 27 de
la Ley 472 de 1998, lo que en realidad motivó a la Corte a condicionar su
exequibilidad, fue precisamente el efecto de cosa juzgada general o absoluta
que el artículo 35 del mismo ordenamiento le reconoce a todas las sentencias
que resuelven acciones populares.
Una atenta y detenida lectura de
la Sentencia C-215 de 1999, permite concluir que, través de dicho fallo, la
Corte, si bien concentró el análisis de constitucionalidad en el artículo 27 de
la Ley 472 de 1998, en forma implícita, estableció una regla general en torno a
los efectos de las sentencias que resuelven acciones populares. Dicha regla
parte de considerar que, dada la naturaleza jurídica especial que identifica
ese tipo de acciones, la decisión que le pone fin al proceso de acción popular
no puede hacer tránsito a cosa juzgada general o absoluta en todos los casos,
conforme lo prevé el artículo 35 de la citada ley.
Como lo precisó el Tribunal en el citado fallo y que ahora lo reitera, el hecho particular y concreto de que a través de las acciones populares se busque proteger derechos de relevancia social, cuya titularidad es difusa, plantea un verdadero problema de inconstitucionalidad frente al mandato legal que ordena reconocerle efectos erga omnes a todas las sentencias, pues en ciertos casos, extender los efectos de la decisión al público en general, cerrando la posibilidad de promover un nuevo juicio, puede llegar a desconocer los derechos al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la propia efectividad de los derechos colectivos.
En efecto, según se ha expresado, las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, como el patrimonio, el espacio público, la seguridad, la salubridad, la moral administrativa, la libre competencia, el equilibrio ecológico y el ambiente, entre otros, y cuya amenaza o violación puede a su vez afectar bienes esenciales del ser humano como la vida, la salud, la integridad y la tranquilidad.
En razón a los bienes que son objeto de su protección, las acciones populares presentan una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, pues en estricto sentido, no plantean una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que persiguen precaver o superar un daño en bienes que comprometen la existencia y desarrollo de la colectividad misma, frente a los poderes del Estado, de la Administración Pública y de los grandes grupos económicos.
En este contexto, por contraposición a las acciones individuales, cuyo ejercicio radica en cabeza de un sujeto que bien puede decidir instaurarlas o no, la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. Esto último significa que, a diferencia de lo que ocurre con las acciones que defienden intereses individuales o subjetivos, cuyo ejercicio radica exclusivamente en el titular de los mismos, para la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado esta legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho.
Son entonces la naturaleza de los derechos que se buscan proteger a
través de la acción popular -derechos colectivos-, la trascendencia social de
los mismos y el hecho de que su defensa pueda ejercerse por uno solo de los
afectados en nombre de la colectividad, las circunstancias que entran en
tención con la decisión legislativa de reconocerle efectos generales o
absolutos a todas las sentencias que ponen fin a las acciones. Esta claro que en los procesos donde se persigue
la protección de derechos colectivos socialmente relevantes, caracterizados
como se ha dicho por una titularidad difusa, cerrar por completo cualquier
posibilidad a la comunidad para que pueda defender judicialmente sus intereses,
sin atender a las circunstancias que han motivado una decisión anterior, pone
entredicho el ejercicio eficaz de los derechos colectivos y, además, hace
inoperante el mecanismo de defensa judicial que la propia Constitución del 91
instituyó para brindarles una protección real y efectiva.
Esto último se presenta,
concretamente, en el caso de las sentencias que niegan o desestiman la
protección de los derechos e intereses colectivos sometidos a juicio, pues, como
lo señala el Ministerio Público en su concepto de rigor, hay derechos colectivos
como el medio ambiente, los recursos naturales renovables y el equilibrio
ecológico, entre otros, que se encuentran expuestos a constantes riesgos o
amenazas de daño, en gran medida generados por el desarrollo industrial y
tecnológico, y que además de resultar de difícil prueba, en un determinado
momento, que puede coincidir con la presentación y definición de la acción
popular, no se cuentan con los conocimientos especializados que permitan tener un
cierto nivel de certeza sobre su amenaza o violación. En estos casos, no
resultaría constitucionalmente admisible, que ante la falta de prueba, la
sentencia desestimatoria de una acción popular haga tránsito a cosa juzgada
general o absoluta, impidiendo que en un proceso ulterior tales aspectos se
conozcan y se acrediten, permitiendo definir la existencia de la amenaza o
violación de los derechos colectivos.
Evalúese, por ejemplo, el caso
hipotético de una acción popular donde se demanda a las compañías de tabaco por
los daños que el cigarrillo produce al medio ambiente y a la salud de la
colectividad, y que el juez de la causa resuelve negar, bajo la consideración de
que no se logró acreditar que el cigarrillo causa los perjuicios que le son
atribuidos en la demanda. Si un tiempo después aparecen pruebas en contrario, es
decir, que los cigarrillos sí afectan el ambiente y la salud humana, e incluso
causan adicción, no sería posible promover la misma acción popular para la
protección de los mismos derechos colectivos, en razón al efecto general y
absoluto que la ley le atribuye a la sentencia.
De la misma manera, piénsese en
el caso, también supuesto, de la afectación continuada del medio ambiente y el
equilibrio ecológico por fumigación, que inicialmente dio lugar a una sentencia
desestimatoria en un proceso de acción popular, pero que hace imprescindible un
nuevo pronunciamiento judicial, en la medida que con posterioridad al fallo,
surgen nuevas pruebas técnicas que llevan a concluir que la misma conducta: la
fumigación, realizada en forma sostenida, sí afecta diversos derechos
colectivos.
Como los anteriores, son muchos
los ejemplos a los que se puede acudir para demostrar que una medida legislativa
en la que se le reconoce efectos generales a las decisiones que resuelven en
forma negativa las acciones populares, resulta a todas luces desproporcionada en
cuanto impide una protección efectiva y eficaz de los derechos colectivos, ante
una amenaza o violación real de los mismos, que surge luego de producido un
primer fallo. Por eso, tratándose de la protección de
derechos e intereses colectivos, no puede entonces entenderse que la cosa juzgada
es absoluta, pues la naturaleza propia de tales derechos e intereses implica la
titularidad de la acción en cabeza de un número más o menos extenso de personas
afectadas con la amenaza o violación de tales derechos, que aun cuando habrían
podido participar en el proceso, estarían despojadas de la oportunidad de
ejercer una acción popular para enmendar una situación de amenaza o afectación
de esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente al caso fallado,
respecto de una sentencia desestimatoria de los mismos y la aparición con
posterioridad al fallo de nuevas pruebas que demuestren tal vulneración.
Para la Corte es claro que,
tratándose de las acciones populares, se prevé en la Ley 472 de 1998 un periodo
probatorio (veinte días prorrogables por otros veinte días) rodeado de las garantías
necesarias para facilitar el acceso al proceso de todos los elementos de prueba
indispensables para que el juez profiera una decisión de mérito. Podría
mencionarse al respecto, que los artículos 28 y 30 de la citada ley le reconocen
al juez amplios poderes para decretar y practicar las pruebas solicitadas por
las partes y las que de oficio estime pertinentes, al tiempo que lo facultan
para sustituir al actor en la carga de la prueba, cuando por razones económicas
o técnicas este último no esté en capacidad de aportar las pruebas
indispensables por sus propios medios. Sin embargo, muy a pesar de ello, considera
la Corte que los recursos probatorios previstos por la ley no son idóneos para
superar el conflicto de inconstitucionalidad que surge de reconocerle efectos erga
omnes a las sentencias desestimatorias, particularmente, frente a la
circunstancia de que después del fallo aparezcan nuevas pruebas definitivas
para cambiar la decisión inicial, pues es claro que tales elementos de juicio,
por sustracción de materia, no pudieron ser allegados al proceso en el
respectivo periodo probatorio ni valorados por la sentencia. Cabe agregar, en
relación con esto último, que contra las sentencias que resuelven acciones
populares no procede en ningún caso el recurso extraordinario de revisión, que es
el escenario natural en el cual pueden debatirse hechos producidos después del
fallo, sin necesidad de acudir a un nuevo proceso.
En consecuencia, una interpretación del artículo 35 de la ley 472 de 1998, en el sentido de no permitir en ningún caso la instauración de una nueva acción popular contra el mismo demandado y por los mismos hechos y causas, frente a la aparición de nuevas pruebas que demuestren de manera fehaciente la vulneración de derechos colectivos, desconoce la garantía de los derechos al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la efectividad de tales derechos. Razones de interés general y seguridad jurídica, relacionadas con el mantenimiento del orden público, la paz social y la garantía de los derechos ciudadanos, imponen que los procesos se decidan de manera definitiva y que necesariamente deban finalizar o concluir en un cierto momento procesal, lo que en principio justifica el efecto de cosa juzgada general o absoluta establecido en la norma acusada. Sin embargo, en el caso de las acciones populares, hay que tener en cuenta además, que están en juego derechos e intereses colectivos de trascendencia social, que van más allá del interés de las partes en el proceso de la acción popular, lo que justifica mantener abierta una instancia judicial de protección en caso de verificarse una amenaza o violación de los mismos.
Aun cuando la jurisprudencia constitucional ha reconocido la importancia de la institución de la cosa juzgada, cuya función se centra -como se dijo- en garantizar la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima, obligando a los jueces a ser consistentes con las decisiones que adoptan e impidiendo que un mismo asunto sea sometido nuevamente a juicio, debe aclarar la Corte que, tratándose de las acciones populares, la importancia de los derechos e intereses en juego, justifican, desde una perspectiva constitucional, que se pueda plantear un nuevo proceso sobre una causa decidida previamente, lo cual tiene lugar únicamente cuando se trate de una sentencia desestimatoria, y siempre que con posterioridad a la misma surjan nuevos elementos de prueba, con entidad suficiente para modificar la decisión anterior.
Ahora bien, reiterando lo dicho
en el apartado 4 de las consideraciones de esta sentencia, es menester aclarar
que, para que una decisión que le pone fin a una acción popular alcance el
valor de cosa juzgada, es necesario que concurran los siguientes tres
requisitos: (i) que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, (ii) que se
funde en la misma causa del anterior, y (iii) haya en ambos juicios identidad
jurídica de partes. Ello significa que si no existe identidad de sujetos,
objeto y causa, no opera el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, ni general ni
relativa, de forma que, si surgen nuevos hechos o causas distintas, independientemente
de que se trate de las mismas partes, cualquier persona está habilitada para
promover una nueva acción popular, en caso de considerar que esos nuevos hechos
y causas ponen en peligro derechos colectivos. A la luz de estos postulados, tratándose
de la norma acusada, lo que busca el presente pronunciamiento es establecer una
excepción al principio de cosa juzgada, de manera que, aun existiendo identidad
de sujetos, objeto y causa, si la decisión del juez popular es desestimatoria,
y surgen nuevas pruebas trascendentales que puedan variar la decisión anterior,
es posible un nuevo pronunciamiento judicial para proteger los derechos
colectivos.
En los términos expuestos, la Corte, para garantizar los derechos al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y el principio de efectividad de los derechos colectivos, procederá a declarar la exequibilidad condicionada del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, bajo el entendido que las sentencias que resuelven los procesos de acción popular hacen tránsito a cosa juzgada respecto de las partes y del publico en general, salvo cuando surjan con posterioridad a la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que pudieran variar la decisión anterior.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, en
el entendido que
las sentencias que resuelven los procesos de acción popular hacen tránsito a
cosa juzgada respecto de las partes y del público en general, salvo cuando
surjan con posterioridad a la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas
trascendentales que pudieran variar la decisión anterior.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE EN COMISIÓN
CATALINA
BOTERO MARINO
Magistrada (E)
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
IMPEDIMENTO
ACEPTADO
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-377 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[2] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha victoria Sáchica de Moncaleano (E).
[3] Sentencia Ibídem.
[4] Sobre el tema se puede consultar, entre otras, las Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, del 21 de febrero de 1975 (M.P. Humberto Murcia Ballén) y del 24 de abril de 1984 (M.P. Humberto Murcia Ballén).
[5] Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, del 24 de enero de 1983.