Sentencia C-644/12
AUTORIZACIONES
EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO A PERSONA NATURAL O JURIDICA PARA ADQUISICION,
APORTE, USO O APROVECHAMIENTO DE TIERRAS BALDIAS ADJUDICADAS INICIALMENTE COMO
BALDIOS O ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-Constituyen medidas
regresivas frente a las restricciones establecidas en la Ley 160 de 1994, que
desconocen el deber del Estado de promover el acceso a la propiedad de los
trabajadores agrarios
Los
artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450, por la cual se establece el Plan de
Desarrollo 2010-2014, son inexequibles en tanto regresivos respecto de los
mecanismo de protección hasta entonces garantizados por el Estado con el fin de
asegurar los mandatos constitucionales relacionados con el derecho de acceso a
la propiedad rural de los trabajadores del campo y los derechos inherentes a
éste como la vocación de permanencia sobre la misma, la vivienda campesina, la
productividad de su parcela a partir del apoyo financiero, técnico y científico
del Estado y, regresivo respecto del derecho de seguridad alimentaria en el
mediano y largo plazo, es decir, el derecho a acceder en condiciones dignas a
las fuentes de actividad económica agroindustrial para asegurar su
subsistencia. Lo anterior por cuanto al modificar los mecanismos de protección
que sobre la propiedad de la tierra se
venía garantizando, el Estado se limitó
a liberar las medidas restrictivas de enajenación de baldíos adjudicados o de tierras
financiadas mediante subsidios a campesinos de escasos recursos, así como a modificar el orden de prelación
respecto de la disposición de baldíos de forma que éstos pudiesen ser aplicados
a zonas de desarrollo empresarial sin ningún tipo de límite o criterio frente a
empresarios nacionales o extranjeros. Es decir, todas estas medidas regresivas
no vinieron acompañadas de justificación suficiente para sacrificar los logros
hasta ahora alcanzados por la población campesina y fueron establecidos sin presentar
mecanismo proporcional alguno dirigido a asegurar un balance entre empresas
agroindustriales y campesinos. Nada se señalo respeto de la creación de zonas
de reserva campesina, nada se puntualizó sobre el alcance de las alianzas
productivas ¿es realmente necesario el aporte de la tierra para desarrollar
este modelo asociativo? ¿No pueden los campesinos ser incluidos dentro de la
cadena productiva a través del aporte de su fuerza de trabajo, su conocimiento
e incluso sus parcelas sin necesidad de desprenderse del derecho de dominio?
¿Qué exigió el Estado a favor de la población campesina por parte de las
empresas agroindustriales? ¿Cómo protege el Estado a los campesinos que
enajenan sus parcelas? ¿Qué exige el Estado a las Empresas Agroindustriales a favor
de las regiones en las cuales operan? ¿Cómo controla o limita el Estado el
proceso de concentración de la tierra, más aún en manos de personas
extranjeras? ¿Por qué se justifica que no exista límite alguno en cuanto al
número de UAF a adquirir por parte de las empresas agroindustriales?.
Lamentablemente ninguno de estos interrogantes y, otros más expuestos a lo
largo de esta providencia fueron absueltos, razón por la cual se confirma la
regresividad de sus contenidos en la medida en que estas disposiciones por sí
solas dejan al campesino enajenante o desposeído en manifiesta situación de
debilidad. De otra parte, el Legislador en materia tan importante cede a la
Administración la concreción del mecanismo creado, olvidando el contenido del
artículo 150 numeral 18 Superior. De forma que la pobre regulación sobre estos mecanismos, incrementa la
vulnerabilidad del campesino mientras el Congreso deslegaliza materias que
imperativamente le corresponde definir y garantizar. Ocurre lo mismo respecto
del artículo 62 de la Ley en estudio, en lo que se refiere al artículo 83 de la
Ley 160 de 1994, pues aunque ciertamente se activa una figura preexistente aún
no explorada de modo suficiente por el Estado colombiano, se estableció para su
funcionamiento un régimen jurídico incierto desde el cual se desconoce por
completo la contraprestación que debe recibir el Estado por permitir que se
disponga de parte de su riqueza en tierras, sobre todo cuando se tiene un
número dramático de población campesina desplazada por la violencia y una
comprobada escasez de tierra disponible. Ningún argumento presentó el Gobierno
nacional para defender este planteamiento. Por lo anterior, las disposiciones según sus contenidos específicos son
inexequibles por cuanto no superaron ni el test de no regresividad aplicable a
los derechos sociales configurados por la ley, desde los artículos 64, 65 y 66
de la Carta, en consonancia con los artículos 1º, 13, 58, 333, 334, 365, 366 de
la misma, ni el test de la suficiencia en la configuración normativa de
materias que tanto dependen del desarrollo de una reserva de ley específica
como la prevista en el artículo 150, numeral 18 de la Carta, es decir, por
suprimir las garantías mínimas previstas en los artículos 25, 72 y 83 de la Ley
160 de 1994 de aseguramiento de la titularidad de los campesinos, sin
justificación alguna, sin proporcionalidad de la medida y, sin contraprestación
suficientemente ventajosa y sostenible para el campesino y para el Estado en
términos del derecho de propiedad sobre la tierra y del derecho a la seguridad
alimentaria de todos los asociados, en términos
de la correcta distribución de los recursos escasos.
PROPIEDAD
AGRARIA-Antecedentes
históricos/EL CAMPO EN COLOMBIA/CAMPESINO Y RELACION CON LA
TIERRA/ADQUISICION DE TIERRAS-Desarrollo normativo/DERECHOS PERSONALES
EN TORNO AL CAMPO/CAMPESINOS Y PRODUCCION ALIMENTARIA-Enfoque del Estado interventor
ORDEN
ECONOMICO CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia
constitucional
RESERVA
DE LEY-Contenido/CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Jurisprudencia
constitucional/CONSTITUCION ECONOMICA/NEUTRALIDAD ECONOMICA CONSTITUCIONAL-No
responde a una degradación de la supremacía de la Constitución
PODER
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites materiales
DERECHOS
SOCIALES Y ECONOMICOS-Principio de
progresividad
PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD-Contenidos
complementarios/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Gradualidad y progreso en sentido estricto
PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD-Mandato al legislador en
el sentido de erradicar las injusticias presentes, de corregir las visibles
desigualdades sociales y estimular un mejoramiento progresivo de las
condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos
PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD AL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS
DEL LEGISLADOR-Limitación/MEDIDA
DE CARACTER REGRESIVO-No desconoce el principio de progresividad cuando se
justifique de manera suficiente conforme al principio de proporcionalidad o
cuando las autoridades demuestren que existen imperiosas razones que hacen
necesario ese paso regresivo
PROTECCION
DE LA PROPIEDAD, DE LA EMPRESA, DE LA COMPETITIVIDAD Y DESARROLLO SOSTENIBLE-Contenido
PROMOCION
DE LA INTERNACIONALIZACION DE LAS RELACIONES POLITICAS, ECONOMICAS, SOCIALES Y
ECOLOGICAS-Contenido
MODIFICACIONES
DE ORDEN ECONOMICO-No deben ser en principio
regresivas en cuanto a la protección o reconocimiento de derechos, salvo que
esté precedido de una justificación incontrovertible a la luz de los derechos y
principios
EL
CAMPO-Bien jurídico especialmente
protegido por la Constitución
La
jurisprudencia constitucional, ha ido reconociendo a través de los casos
objetivos y concretos, las características específicas que posee el campo como
bien jurídico de especial protección constitucional, tanto desde los
imperativos del Estado social de derecho, como desde la óptica del progreso a
través de la competitividad y el correcto ejercicio de las libertades
económicas. Así, la denominación dada a
la expresión “Campo” se entiende para efectos de este estudio como realidad
geográfica, regional, humana, cultural y, económica, que por lo mismo está
llamada a recibir una especial protección del Estado, por los valores que en sí
misma representa. De otra parte, es el campo como conjunto de tierras
destinadas a la actividad agropecuaria, el espacio natural de la población
campesina, fuente natural de riqueza del Estado y sus asociados. Este bien
jurídico en tanto tal encuentra protección constitucional a partir de los artículos 60, 64 y 66 C.P. (4.2.1.),
65 (4.2.2.) y 150, numeral 18 de la Carta (4.2.3.), desde los cuales se
advierte el valor constitucional específico y privilegiado de la propiedad
rural y del campesino propietario (4.2.4.).
PROTECCION
CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD AGRARIA-Contenido y alcance/INTERVENCION
DEL ESTADO EN LA PROPIEDAD RURAL-Finalidad/PROTECCION
CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD AGRARIA-Implica un imperativo
constituyente inequívoco que exige la
adopción progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación de
condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra
rural
TRABAJADOR
DEL CAMPO-Garantías
DERECHOS
A LA ALIMENTACION ADECUADA Y A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Sentido y alcance
DERECHO
A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Instrumentos
internacionales
DERECHO
A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Jurisprudencia
constitucional
NORMAS
SOBRE APROPIACION O ADJUDICACION Y RECUPERACION DE TIERRAS BALDIAS-Configuración
legislativa/BALDIOS RURALES-Disposiciones
de competencia y función del legislador
JUICIO
DE NO REGRESIVIDAD Y SUFICIENCIA-Jurisprudencia
constitucional
SUFICIENCIA
DE REGULACION-Jurisprudencia
constitucional
TEST
DE PROGRESIVIDAD O NO REGRESIVIDAD-Jurisprudencia
constitucional
TEST
DE PROGRESIVIDAD O NO REGRESIVIDAD-Elementos que se deben verificar
para establecer si se ha cumplido con el régimen de protección constitucional
de los derechos sociales
Para
establecer si se ha cumplido con el régimen de protección constitucional de los
derechos sociales se utiliza tradicionalmente a nivel jurisprudencial el test
de no regresividad, que verifica tres elementos, a saber: 1) si la medida es
regresiva, 2) si afecta contenidos mínimos intangibles de los derechos
sociales, y 3) si de existir regresividad y afectar contenidos mínimos, la
medida se encuentra justificada.
NORMAS
ACUSADAS-Inclusión de medidas regresivas/REGRESIVIDAD-Afecta los contenidos mínimos de
derechos constitucionales/NORMAS ACUSADAS-Falta de justificación y de proporcionalidad de medidas
AUTORIZACIONES
EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO A PERSONA NATURAL O JURIDICA PARA ADQUISICION,
APORTE, USO O APROVECHAMIENTO DE TIERRAS BALDIAS ADJUDICADAS INICIALMENTE COMO
BALDIOS O ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-Inconstitucionalidad por
insuficiencia en el cumplimiento de los deberes constitucionales de la reserva
legal general y específica en la configuración legislativa y delegación
excesiva en el Gobierno y en la Administración
Demanda
de inconstitucionalidad en contra de los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1450
de 2011.
Referencia:
Expediente D-8924
Actores:
Jorge Enrique Robledo Castillo y Wilson Neber Arias Castillo
Magistrada Ponente:
ADRIANA
MARIA GUILLEN ARANGO
Bogotá, D.C., veintitrés
(23) de agosto de dos mil doce (2012)
I. ANTECEDENTES
1. Texto normativo demandado
Los ciudadanos Jorge Enrique
Robledo Castillo y Wilson Neber Arias Castillo demandan la inconstitucionalidad
de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011. Las disposiciones cuya constitucionalidad se cuestiona son las
siguientes:
“LEY 1450 DE 2011
“Por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”
ARTÍCULO
60. PROYECTOS ESPECIALES
AGROPECUARIOS O FORESTALES. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con el siguiente
artículo:
“Artículo 72A. Proyectos especiales agropecuarios o
forestales. A solicitud del interesado se podrán autorizar actos o
contratos en virtud de los cuales una persona natural o jurídica adquiera o
reciba el aporte de la propiedad de tierras que originalmente fueron
adjudicadas como baldíos o adquiridas a través de subsidio integral de tierras,
aun cuando como resultado de ello se consoliden propiedades de superficies que
excedan a la fijada para las Unidades Agrícolas Familiares UAF por el Incoder,
siempre y cuando los predios objeto de la solicitud estén vinculados a un
proyecto de desarrollo agropecuario o forestal que justifique la operación”.
ARTÍCULO 61. COMISIÓN DE PROYECTOS
ESPECIALES DE DESARROLLO AGROPECUARIO Y FORESTAL. Adiciónese la Ley 160
de 1994 con el siguiente artículo:
“Artículo 72B. Comisión de
Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal. Créase la Comisión
de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, con el objeto de
recibir, evaluar y aprobar los proyectos especiales agropecuarios y forestales,
autorizar las solicitudes de los actos o contratos relacionados con estos
proyectos cuando con ellos se consolide la propiedad de superficies que excedan
10 UAF, y de hacer el seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo
aprobado y autorizado.
La
Comisión estará integrada por los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural,
de Hacienda y Crédito Público, de Comercio, de Ambiente, Vivienda y desarrollo
Territorial, o quien haga sus veces, de Industria y Turismo, el Director del
Departamento Nacional de Planeación Nacional y el Alto Consejero(a) para la
Gestión Pública y Privada de la Presidencia de la República. El Gerente del INCODER
ejercerá la Secretaría Técnica.
Al
reglamentar la materia el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los criterios para
la aprobación de los proyectos y para la autorización de los actos y contratos
sometidos a consideración de la Comisión, incluyendo la generación de inversión
y empleo, su aporte a la innovación, la transferencia tecnológica y el
porcentaje de predios aportados al proyecto. La reglamentación respectiva será
expedida dentro de los seis meses siguientes a la aprobación de la presente
ley.
Al
considerar los proyectos, la Comisión dará preferencia a los casos en los
cuales se aportan predios y a aquellos en los cuales se configuran alianzas o
asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores. Las solicitudes
que se presenten a consideración de la Comisión, deberán incluir la descripción
del proyecto que se desarrollará en el predio consolidado, con la
identificación precisa de los predios para los cuales se solicita la
autorización.
En
caso de terminación o liquidación anticipada de cualquier proyecto que haya
implicado el aporte de predios adjudicados o adquiridos mediante el subsidio
integral de tierras, los adjudicatarios y/o beneficiarios del subsidio tendrán
la primera opción para recuperar la propiedad del predio aportado.
PARÁGRAFO
1o. En aquellos casos en los cuales la superficie sobre la cual se consolida la
propiedad sea igual o inferior a 10 UAF los proyectos y las transacciones sobre
la tierra no requerirán autorización ni aprobación por parte de la comisión,
pero esta será informada sobre el proyecto a realizar con su descripción y
sobre las transacciones, con la identificación precisa de cada uno de los
predios sobre los cuales dichas transacciones se efectuarán.
PARÁGRAFO
2o. El término mínimo del contrato de operación y funcionamiento de que trata
el artículo 22 de la Ley 160 de 1994 y
la condición resolutoria de que trata el artículo 25 de la misma ley, no serán
aplicables a los beneficiarios del subsidio integral de tierras cuando se trate
de predios aportados o vendidos para el desarrollo de los Proyectos Especiales
de Desarrollo Agropecuario y Forestal”.
ARTÍCULO 62o. Modifíquese el artículo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual quedará así:
“Artículo 83. Las sociedades de
cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agropecuario y
forestal, podrán solicitar autorización para el uso y aprovechamiento de
terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el
artículo anterior, en las extensiones y con las condiciones que al efecto
determine el Consejo Directivo del INCODER, de acuerdo con la reglamentación
del Gobierno Nacional.
Tal
autorización se hará efectiva previa presentación y aprobación del proyecto a
desarrollar en los terrenos baldíos y mediante contrato celebrado con el
Instituto. En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones del contrato
celebrado dará lugar a la reversión de la autorización de los terrenos baldíos.
La
autorización para el aprovechamiento de los terrenos baldíos se efectuará a
través de contratos de leasing, arriendos de largo plazo, concesión u otras
modalidades que no impliquen la transferencia de la propiedad, de acuerdo con
la reglamentación que para el efecto expedirá el Gobierno Nacional.
2. Demanda de inconstitucionalidad[1]
Los demandantes proponen la declaración de
inconstitucionalidad de las normas demandadas, por las siguientes razones:
2.1.
Vulneración de la Constitución -artículos 60 y 64- por los artículos 60, 61 y
62 de la ley 1450 de 2011
2.1.1. Los artículos 60 y 64 de la Constitución
prevén el deber del Estado de promover, de manera general, el acceso a la
propiedad y, de manera especial, el acceso progresivo a ella por los
trabajadores agrarios. Siendo los baldíos –
en términos de la Corte Constitucional- bienes públicos de la Nación catalogados de
bienes fiscales adjudicables, su adjudicación debe ajustarse a las
disposiciones constitucionales, debiendo dirigirse a los trabajadores agrarios.
Además, ello se deduce del principio democrático, pues una sociedad democrática no es sólo aquella en la que los ciudadanos eligen
a sus gobernantes, sino también aquella en la que se materializan principios
esenciales como la prevalencia del interés general, la igualdad y la justicia
social.
2.1.2. En la sentencia C-536 de 1997, la Corte
Constitucional declaró que era exequible el artículo 72 de la Ley 160 de 1994,
por el cual se estableció la prohibición de enajenar bienes inicialmente
adjudicados como baldíos, cuando las extensiones excedieran los límites máximos
para la titulación, restricciones dirigidas a garantizar que las tierras públicas sirvan para que los trabajadores
agrarios accedan a la propiedad de las mismas[2].
La finalidad de ella consistía en asegurar que después de la adjudicación
de baldíos, las tierras fueren asequibles para los trabajadores agrarios. Por
ello, si quien había sido adjudicatario pretendía vender el inmueble, debía
tomar en consideración que el adquirente no se encontraba habilitado para
acumular una propiedad superior al tamaño de la Unidad Agrícola Familiar,
permitiendo garantizar que la adquisición de bienes originalmente baldíos fuera
de trabajadores agrarios que no tuvieran tierra.
2.1.3. Señalan los demandantes que las normas
acusadas son contrarias a los mandatos constitucionales porque permiten la
venta de tierras originalmente baldías y facultan su aporte a sociedades
comerciales autorizando la posibilidad de consolidar una propiedad con áreas
superiores a las fijadas para las UAF, prohibiciones -contempladas
originalmente en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994- norma que se apoya en
mandatos constitucionales que no pueden ser desconocidas por el Legislador.
Igual conclusión realizan en relación con la eliminación de la restricción a la
enajenación -por los primeros 12 años- de predios adquiridos con subsidios,
pues se permite con ello que los recursos públicos invertidos por el Estado en
su compra se pierdan en favor de la
adquisición de predios por terceros que no requieren de una medida prestacional
del Estado.
2.1.4. Similar cuestionamiento realizan los
demandantes respecto del artículo 62 de la norma cuestionada, dado que la
entrega en usufructo allí contemplada tiene idénticos efectos a los que se
derivan de la transferencia de la propiedad. Por ello, aunque el bien no salga
del dominio del Estado, su explotación excluye a los trabajadores agrarios y,
adicionalmente, reduce la cantidad de hectáreas que podrían ser adjudicados a
éstos. Así las cosas, señalan los actores que “los artículos demandados profundizarán la preocupante concentración de
la propiedad rural”. Si bien la Constitución ampara la libertad de empresa,
“también señala que las políticas
públicas deberán promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de
los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución así como la
vigencia de un orden justo”.
2.2.
Vulneración del artículo 65 de la Constitución por desconocimiento del
principio de seguridad alimentaria: por los artículos 60, 61 y 62 de la Ley
1450 de 2011
2.2.1. El artículo 65 de
la Constitución dispone que la producción de alimentos gozará de la especial
protección del Estado. Con ello está previendo la seguridad alimentaria como
principio y, por esa vía, exigiendo del Estado la protección e impulso de la
producción de alimentos. Adicionalmente, de tal disposición se desprende un
deber orientado a la satisfacción de las necesidades del mercado interno y no
puede entenderse, en consecuencia, que la Constitución privilegie la
exportación de comida. En esta dirección, la jurisprudencia constitucional, en
sentencia T-506 de 1992, reiterada en la sentencia C-864 de 2006 indicó que se “vulnera
el deber de seguridad alimentaria reconocido en el artículo 65 del Texto
Superior, cuando se desconoce el grado de garantía que debe tener toda la
población, de disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que
cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia
externa y tomando en consideración la conservación y equilibrio del ecosistema
para beneficio de las generaciones”. La población
es la sociedad colombiana y, por tal circunstancia, en la producción de
alimentos debe primar el mercado interno, mandato desconocido por las normas
demandadas.
2.2.2. Además, estas
disposiciones desconocen la soberanía
nacional y su capacidad de autodeterminación, con fundamento en el riesgo
de la adquisición de tierras por parte de empresas y gobiernos extranjeros con
el propósito de emplearlas en la producción de alimentos destinados a otros
países[3]. Así, la
posibilidad de exceder el límite establecido por la Unidad Agrícola Familiar y
la permisión de enajenación de predios adquiridos con subsidios entregados por
el Estado antes de 12 años, hace factible
la extranjerización de los terrenos baldíos, situación que viola la seguridad
alimentaria y la soberanía nacional.
2.3. Vulneración del artículo 150 -numeral 18- de la Constitución sobre reserva legal en
materia de baldíos por el artículo 62 de la Ley 1450 de 2011
2.3.1. El artículo 150 de la Constitución -numeral
18- establece que al Congreso le corresponde dictar las normas sobre
apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías; el
establecimiento de esta reserva legal en la Constitución, exige que el Congreso
determine el marco jurídico aplicable a una materia, a fin de asegurar la
imposición de límites al Gobierno en el proceso de reglamentación. Por su
parte, el artículo 62 de la Ley 1450 autoriza al ejecutivo para establecer los
criterios que deben considerarse para entregar a las sociedades el uso y
aprovechamiento de bienes baldíos, sin imponerle ninguna restricción.
2.3.2. El artículo 62 ha debido incluir los criterios que permitan definir con
exactitud los requisitos que deben cumplir las empresas que solicitan el
usufructo y las condiciones bajo las cuales deben explotar el inmueble. Así,
por ejemplo, la duración máxima de los
contratos de leasing, arrendamiento y concesión no es objeto de definición
legislativa.
3.
Intervenciones
3.1.
Intervenciones respecto de la vulneración de la Constitución -artículos 60 y
64- por los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011
3.1.1.
Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
3.1.1.1. La Corte debe declararse inhibida para
pronunciarse. El actor interpreta que la garantía de acceso a la propiedad de
la tierra para los trabajadores rurales,
implica que la totalidad de baldíos de la Nación están destinados constitucionalmente
a la adjudicación en favor de población campesina, precepto que no se encuentra
en la Constitución Política. El objetivo de autorizar la consolidación de
extensiones superiores a la UAF se vincula a la necesidad de dar cumplimiento a
los postulados constitucionales que regulan lo relativo al beneficio social,
económico y ecológico de la reforma agraria, según se prevé en los artículos
60, 64, 65, 66 y 334 de la Constitución.
3.1.1.2. Los artículos 60 y 64 de la Constitución
son normas con carácter programático. Ello implica que confieren una
habilitación amplia para que el legislador regule la materia de acuerdo con sus
posibilidades fácticas y jurídicas, confiriéndole un margen de apreciación
extendido. Así, el legislador puede promover el acceso de los trabajadores
agrarios a través de los más diversos medios, por ejemplo, la creación de un
subsidio integral de tierras. Los artículos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011,
hacen posible la compra de tierras privadas cuyo origen fue la adjudicación de
un baldío o la asignación del subsidio integral de tierras, sin que ello
implique la imposibilidad de acceso a la propiedad de la tierra por parte de
otros trabajadores agrarios. En síntesis, la regulación demandada recae sobre
la autorización de actos y contratos que puedan surgir con posterioridad a la
adjudicación de los baldíos o de las tierras adquiridas con recursos públicos
vía asignación del Subsidio Integral de Tierras, esto es, de bienes sobre los
cuales se ejerce la propiedad.
3.1.2.
Intervención del Ministerio de Hacienda
3.1.2.1. Las sentencias de la Corte Constitucional
invocadas por los demandantes, interpretan los artículos incorporados en la Ley
160 de 1994, y no los artículos 60 y 64 de la Constitución. El artículo 60 de
la Ley 1450 permite que se adjudiquen tierras que excedan los límites
establecidos para las Unidades Agrícolas Familiares, previo cumplimiento de
requisitos como que (i) los predios se encuentren vinculados a un proyecto de
desarrollo agropecuario o forestal que justifique la operación, (ii) el
proyecto incluya la generación de inversión y empleo, (iii) y aporte a la
innovación y a la transferencia tecnológica. Regulación que resulta plenamente
compatible con los artículos 60, 64, 65 y 334 de la Constitución Política.
3.1.2.2. De acuerdo con la definición dada por la
Corte Constitucional, no existe una obligación específica de adjudicar los
baldíos a una población determinada,
sino a quienes cumplan con las exigencias establecidas por la ley. El
artículo 62 de la Ley 1450 amplía la adjudicación, no solo a personas naturales
sino también a sociedades reconocidas, especializadas para el uso y
aprovechamiento de terrenos baldíos en zonas de desarrollo empresarial.
3.1.2.3. Considerando la jurisprudencia constitucional
-en particular, la sentencia C-595 de 1995-, las normas demandadas son
compatibles con la función social de la propiedad: ella se traduce, en el caso
de las tierras baldías, en su explotación económica y en su destinación al
desarrollo de actividades agrícolas. Y son compatibles con el inciso segundo
del artículo 334 de la Constitución, constituyendo, adicionalmente, una forma
de promoción del acceso a la propiedad por parte de las asociaciones.
3.1.3.
Intervención del Departamento Nacional de Planeación
3.1.3.1. Los artículos 60 y 61 de la Ley 1450
habilitan la compra de tierras privadas cuyo origen fue la adjudicación de un
baldío o la asignación del subsidio integral de tierras. Ello no constituye una
limitación para acceder a la tierra por parte de los trabajadores agrarios,
sino que permite la disposición de tales bienes por motivos de utilidad y
beneficio social, únicamente para el desarrollo de proyectos especiales de
desarrollo agropecuario y forestal.
3.1.3.2. Los artículos 60 y 64 de la Constitución
política no establecen restricción alguna sobre las tierras que se entregan a
los trabajadores agrarios ni tampoco implica que el legislador deba hacerlo. A
pesar de que las sentencias de la Corte Constitucional destacan la validez de
una medida como la adjudicación de tierras por ocupación previa, a favor de
campesinos de escasos recursos, no excluyen la utilización de tierras baldías
de la Nación para otros fines de política pública como el consistente en
promover el desarrollo rural. De esta manera, autorizar la concentración de
unidades agrícolas familiares con el único fin de desarrollar proyectos de
desarrollo agropecuario o forestal, es potestad del legislador según lo
establece el numeral 18 del artículo 150 de la Constitución.
3.1.4.
Intervención de la Universidad del Rosario
3.1.4.1. Las normas demandadas no constituyen, en
sí mismas, impedimentos para acceder a la propiedad por parte de los pequeños
agricultores. Allí no se dispone que los campesinos queden forzados de cualquier
manera a vender o aportar sus parcelas adjudicadas, ni que puedan hacerlo de no
tratarse de proyectos que requieran la formación de un terreno de mayor
extensión.
3.1.4.2. La norma demandada permite al pequeño
agricultor asociarse en proyectos de desarrollo agropecuario y forestal,
pasando a ser propietario de una alícuota del mismo mediante el aporte de su
tierra. No podría excluirse al pequeño agricultor de tal posibilidad, por el
hecho de que su parcela haya sido originariamente un baldío o adquirida a
través de subsidio. Máxime cuando no puede desconocerse que cierto tipo de
producción agrícola o forestal mejora su eficiencia en una extensión que
permita las economías de escala, así como la realización de obras de
infraestructura de adecuación de tierras, mecanización o utilización de
tecnologías de producción especializadas.
3.1.4.3. Las Zonas de Desarrollo Empresarial a las
que alude el artículo 62 se encontraban ya contempladas en el artículo 82 de la
Ley 160 de 1994, y no puede afirmarse que estuvieran destinadas a ser
entregadas exclusivamente a los trabajadores agrícolas. No puede entenderse que
la Constitución impida la exploración de otras modalidades de desarrollo del
campo compatibles con el acceso a la propiedad, a las que se pueda recurrir en
beneficio del campesino.
3.1.5. Intervención del Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia-
3.1.5.1. Los artículos 60
y 61 de la Ley 1450 de 2011 desconocen la prohibición de regresividad aplicable
a la garantía del derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra,
establecido en el artículo 64 de la Constitución: son un retroceso debido a que
permiten la concentración de la tierra, favorece la conversión de los
trabajadores agrarios en asalariados en lugar de propietarios y,
adicionalmente, puede revertir los esfuerzos estatales que se han llevado a
cabo hasta ahora en materia de titulación de tierras. Dado que el artículo 64
superior debe garantizar el acceso a la tierra de manera progresiva, resultan prima facie inconstitucionales estas
medidas que retroceden la protección y no satisfacen el test de juicio
estricto: (i) no se trata de medidas necesarias si se tiene en cuenta que el
legislador hubiera podido emplear alternativas menos lesivas -por ejemplo,
consolidar las denominadas Zonas de Reserva Campesina-; (ii) tampoco son
medidas proporcionadas, puesto que generan un daño mayor al beneficio que
pueden alcanzar; (iii) el legislador no cumplió las exigencias argumentativas
que se requieren para la adopción de una medida que constituye un retroceso;
(iv) se trata de grupos especialmente protegidos, como son los trabajadores
agrarios que suelen ser parte de grupos de población desplazada o en extrema
pobreza.
3.1.5.2. Las excepciones
establecidas en los artículos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011 hacen posible la
consolidación de grandes propiedades con bienes adjudicados por el Estado:
permiten que personas naturales o jurídicas que ya las tienen, sumen a su
patrimonio tierras originalmente destinadas a los que no las poseían o adquiridas inicialmente con subsidios estatales cuya finalidad era
también el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios. El levantamiento
de las restricciones previamente establecidas implica que la tierra protegida por
ellas deja de ser exclusiva de los trabajadores agrarios. Si bien los proyectos
productivos pueden generar ingreso a los trabajadores agrarios, la política
adoptada los hace asalariados y reduce sus posibilidades de acceso a la tierra.
3.1.5.3. Las disposiciones
persiguen una finalidad constitucionalmente imperiosa -el aumento de la
productividad según los artículos 65 y 334 de la Constitución, relacionado con
los fines esenciales del Estado-, mas no resulta posible asegurar que la
producción a escala pretendida por las normas demandadas logre aumentar
sustancialmente la productividad agropecuaria.
3.1.5.4. Los proyectos a
los que se refieren las normas demandadas podrían promover la vinculación de
los trabajadores agrarios a grandes proyectos agroindustriales, pero la
reducción de las posibilidades de ser propietarios tiene varios efectos
desfavorables en los derechos de los trabajadores. La propiedad de la tierra
permite la generación de ingresos con mayor autonomía y de forma compatible con
las prácticas culturales propias de la economía campesina; hace posible el
acceso al crédito y permite reducir los riesgos de despojo. Con los artículos
acusados se pretende alcanzar la productividad a partir de un costo muy alto
para la democratización de la propiedad.
3.1.6.
Intervención de la Corporación Colectivo de Abogados
3.1.6.1. El objetivo primordial de la adjudicación
de los bienes de la Nación consiste en permitir el acceso a la propiedad de la
tierra a quienes carecen de ella, debiendo el Estado adjudicar sus tierras
baldías a las trabajadoras y trabajadores que no las tienen y no cuentan con
los recursos para adquirirlas. Así, la exigencia de limitación de ingresos y no
posesión de otros bienes rurales para poder acceder a bienes originalmente
baldíos o adquiridos mediante subsidio, tiene fundamento constitucional.
3.1.6.2. Los artículos demandados eliminan
garantías de transferencia de las tierras de la Nación a familias campesinas,
que evitan la apropiación por grandes propietarios y poseedores de enormes
capitales. Tales parámetros son imperativos, como medios idóneos para poder dar
cumplimiento a los deberes atribuidos al Estado en los artículos 64, 333 y 334
de la Constitución.
3.1.6.3. Las disposiciones demandadas implican la
violación de la exigencia de progresividad y, de manera particular, el
desconocimiento de la prohibición de disminuir el nivel de protección conferido
a los trabajadores agrarios.
3.1.7.
Intervención del ciudadano Juan Eduardo Gómez Londoño
3.1.7.1. Las condiciones de adjudicación de un bien
baldío no sufrieron modificación alguna con la adopción del artículo 72A de la
Ley 160 de 1994. El artículo 60 eliminó la limitación a la negociación y
transferencia de bienes ya adjudicados como baldíos. Las transferencias de
propiedad sobre un bien adjudicado, en nada incumben a quienes pretenden la
propiedad de un bien baldío por medio de la adjudicación, pues el mismo ya no
es objeto de estos procedimientos. Así, no existe una violación a las garantías
de acceso a la propiedad de las tierras de los trabajadores agrícolas, dado que
las condiciones y tierras adjudicables no se ven afectadas con las
negociaciones que se realicen sobre bienes que ya tienen dueño.
3.1.7.2. La eliminación de las restricciones en
términos de las Unidades Agrícolas Familiares que pueden ser objeto de las
adquisiciones o aportes, se prevé para el evento específico en el que se
presente un proyecto especial agropecuario o forestal. Ello encuentra apoyo en
la función social de la propiedad.
3.1.7.3. El artículo 62, que permite la entrega de
bienes baldíos sin transferencia de la propiedad, a fin de que sean explotados
por la sociedad correspondiente, sí restringe la posibilidad de adjudicación a
un trabajador agrario. En efecto, aquella sociedad que reciba el baldío tendrá
un derecho legítimo sobre el mismo, y no
podrá ser despojado del bien para favorecer a personas con protección
constitucional especial. Debe declararse inexequible.
3.1.8.
Intervención de la ciudadana Adriana Zapata de Arbeláez
3.1.8.1. De los artículos 60 y 64 constitucionales
que se invocan como vulnerados, no es posible derivar que la destinación o
vocación de los bienes baldíos sólo puede consistir en su adjudicación a
campesinos o personas carentes de tierra. Si bien disponen que el Estado debe
promover el acceso a la propiedad de la tierra, dando prioridad a los
trabajadores agrarios antes que a otros, existe una enorme diferencia entre
señalar que tales bienes tienen una destinación prioritaria y advertir que es
esa la única y exclusiva destinación.
3.1.8.2. El planteamiento de los demandantes es
equivocado en tanto las normas demandadas no regulan la adjudicación de bienes
baldíos; la norma regula, de una parte, la adquisición de predios que
pertenecen a particulares y que en el pasado fueron bienes baldíos. Los
artículos demandados no están derogando el régimen de tierras; por el
contrario, están desarrollando los objetivos de la ley, esto es, regular el
aprovechamiento y ocupación de las tierras baldías de la Nación permitiendo la
acumulación equitativa de tierras bajo un enfoque claramente social, dado su
componente productivo y generador de trabajo, que compagina con lo establecido
en los mandatos constitucionales.
3.1.8.3. Conforme a la Ley 160 de 1994 y a su
interpretación a la luz de la Constitución, no puede concluirse que la
adjudicación de bienes baldíos deba vincularse
únicamente a los trabajadores agrarios dado que, aunque es posible
garantizar a través de este medio el derecho consagrado en el artículo 64 de la
Constitución, ello también puede lograrse a través de una política que haga
efectivo el uso del suelo que genere trabajo y otra serie de beneficios e
ingresos que permitan a los campesinos acceder a una mejor calidad de vida.
3.2.
Intervenciones respecto de la vulneración del artículo 65 de la Constitución
por desconocimiento del principio de seguridad alimentaria: por los artículos
60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011
3.2.1.
Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse
de fondo. Los demandantes asumen que la totalidad de Proyectos Especiales de
Desarrollo Agropecuario y Forestal y proyectos al interior de las Zonas de
Desarrollo Empresarial, no solo serán
acaparados por extranjeros sino que además estos los utilizarán para retirar
los productos del país, sin tener en cuenta que tanto unos como otros requieren
de la aprobación estricta de una Comisión del Gobierno Nacional en un caso, y
del Incoder en el otro. Los cargos
formulados se fundamentan en hipótesis sobre la ejecución o implementación de
las normas pero no contrastan el texto de la norma con las disposiciones
constitucionales. Cabe hacer la misma consideración respecto de los proyectos
que se autoricen en las Zonas de Desarrollo Empresarial, si se tiene en cuenta
que el Consejo Directivo del Incoder deberá aprobar, en un primer momento, la
delimitación de la zona. Posteriormente, tal entidad deberá analizar y si es
del caso aprobar o rechazar, los proyectos presentados.
3.2.2.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Se impone una inhibición
respecto del cargo formulado por violación del artículo 65 de la Constitución
dado que el cargo carece de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia. En
efecto (i) no existe coherencia argumentativa que le permita a la Corte
identificar la violación de las normas constitucionales, (ii) no presentan una
proposición jurídica real y existente, (iii) la interpretación planteada en la
demanda es netamente subjetiva y en ningún momento se refiere al contenido de
la norma ni se contrasta con la norma constitucional que se señala como
infringida y (iv) el contenido de la demanda no despierta ninguna duda acerca
de la constitucionalidad de la disposición acusada.
3.2.3.
Intervención del Departamento Nacional de Planeación
La Corte debe declararse
inhibida para pronunciarse con este cargo. Ello es así dado que el cuestionamiento
constitucional formulado: (i) se fundamenta en la particular interpretación que
los actores hacen de las normas acusadas; (ii) no presenta un argumento claro y
específico, dado que la posible violación de la seguridad alimentaria se apoya
es en la aplicación indebida de la norma; y (iii) no se formula un problema de
naturaleza constitucional sino un problema asociado a la indebida aplicación de
las disposiciones acusadas.
3.2.4.
Intervención de la Corporación Colectivo de Abogados
3.2.4.1. El acceso a la
tierra constituye una de las condiciones que viabilizan la garantía del derecho
a la soberanía y la seguridad alimentarias, por cuanto este comprende el derecho de acceder a los
recursos y a los medios de asegurarse la propia subsistencia, incluida la
tierra, la irrigación en pequeña escala y las semillas, el crédito, la
tecnología y los mercados locales y regionales, en particular en zonas rurales
y para los grupos vulnerables y discriminados. Entre las consideraciones de
la Observación General No. 12 del Comité del Pacto de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, referido al derecho a una alimentación adecuada, se
señala que la obligación de respetar el acceso a una alimentación adecuada
requiere que los Estados no adopten medidas de ningún tipo que tengan por
resultado impedir ese acceso.
3.2.4.2. Las normas
demandadas tienen el propósito de entregar la tierra del Estado a
multinacionales agropecuarias, fondos de pensiones y otros países, en desmedro
de la soberanía, la seguridad alimentaria y los derechos los campesinos y
habitantes de las zonas rurales de Colombia.
3.2.5.
Intervención del ciudadano Juan Eduardo Gómez Londoño
El cargo formulado se
apoya en posibles consecuencias económicas que pueda tener la disposición demandada.
No se trata de una contraposición objetiva y verificable entre el texto legal y
el contenido constitucional respecto de la seguridad alimentaria y la soberanía
nacional. Así las cosas la posibilidad de que se generen algunas consecuencias,
principalmente económicas, no implica un choque entre la norma demandada y la
Constitución.
3.2.6.
Intervención de la ciudadana Adriana Zapata de Arbeláez
3.2.6.1. Concluir que la
norma demandada permite la extranjerización de la tierra, termina siendo una
apreciación personal de los demandantes que carece de sustento atendiendo lo
señalado en la referida disposición -artículo 60-.
3.2.6.2. La Constitución
establece la igualdad de trato para nacionales y extranjeros y el respeto de
los derechos e inversiones de unos y otros.
3.2.6.3. Es un
contrasentido argumentar que la implementación y desarrollo de megaproyectos en
el sector agrario conduce a reducir la cantidad de alimentos para el consumo
local. Lo que persigue la norma, por el contrario, es que a través del
desarrollo de proyectos se exploten tierras que son improductivas lo cual
permite, en consecuencia, el incremento no solo de empleo y riqueza sino
también de los productos alimenticios que se derivan de tales proyectos.
3.3. Intervenciones respecto de la vulneración del
artículo 150 -numeral 18- sobre reserva legal en materia de baldíos: por el
artículo 62 de la
ley 1450 de 2011
3.3.1.
Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
3.3.1.1. La Corte debe declararse inhibida para
pronunciarse de fondo. Los actores fundan su ataque en una supuesta falencia
del texto legal, que no se argumenta debidamente, puesto que no señalan cual es
el núcleo esencial que debería encontrarse en la ley. La competencias al Congreso de la República para
regular la apropiación, adjudicación y recuperación de baldíos no implica que
todos los aspectos deban ser agotados en la ley, siendo posible el ejercicio de
la potestad reglamentaria del Presidente de la República.
3.3.1.2. En relación con
las Zonas de Desarrollo Empresarial, el Congreso estableció criterios generales
para el uso de las tierras baldías delimitadas en Zonas de Desarrollo
Empresarial, en los artículos 82 de la Ley 160 de 1994 -no demandado- y en el
artículo 62 de la Ley 1450 de 2011.
3.3.2.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La reserva legal para la
regulación de lo relativo a baldíos no implica que las disposiciones que expida
el Congreso deban ocuparse de manera detallada y exhaustiva de toda la materia.
Ello supone que el Congreso puede confiar en el Gobierno Nacional la
reglamentación de algunos aspectos sobre la materia, conforme lo dispuesto en
el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución.
3.3.3.
Intervención del Departamento Nacional de Planeación
La regulación adoptada
por el Congreso en relación con los baldíos no desconoce la existencia de una
reserva legal en esta materia. El legislador, además de establecer pautas u
orientaciones acerca de la manera en que deben aplicarse las disposiciones
demandadas, asigna al Gobierno el ejercicio de la facultad reglamentaria
estableciendo criterios específicos que deben orientar el contenido de la
reglamentación correspondiente. Ello se deduce, por ejemplo, de lo dispuesto en
el artículo 61 de la Ley 1450. Adicionalmente, las disposiciones demandadas
deben ser leídas conjuntamente con los demás artículos de la Ley 160 de 1994
entre los que se encuentran, por ejemplo, el artículo 82 que alude a las
denominadas Zonas de Desarrollo Empresarial.
3.3.4.
Intervención del ciudadano Juan Eduardo Gómez Londoño
El numeral 18 del
artículo 150 de la Constitución establece que por medio de las leyes se
dictarán las normas sobre apropiación, adjudicación y recuperación de baldíos,
correspondiendo al Congreso establecer, al menos, las pautas mínimas que han de
tenerse en cuenta para entregar y permitir el uso del de los bienes baldíos que
no hayan sido adjudicados. Así las cosas, se extrañan elementos esenciales que
ha debido regular el Congreso, en relación con los contratos que se celebrarán
entre el Incoder y la sociedad interesada en ser usufructuaria del bien
respectivo. Así, por ejemplo, resultaba necesario establecer los límites
temporales de dichos contratos, en tanto existen presunciones legales que
pueden derivar en usufructos vitalicios en cabeza de las sociedades interesadas
y en contravención de los derechos de los trabajadores agrarios.
3.3.5.
Intervención de la ciudadana Adriana Zapata de Arbeláez
La existencia de
disposiciones legales que otorgan competencia regulatoria al ejecutivo no
supone la violación de la reserva legal. Una infracción de tal reserva se
produciría si se dejara en el ejecutivo de manera absoluta el ejercicio de la
facultad de disciplinar una materia que debe ser abordada por el Congreso. En
las normas demandadas se estableció la regulación sustancial de la materia en
tanto: (i) autorizó el uso y aprovechamiento de bienes baldíos por parte de
empresarios en Zonas de Desarrollo Empresarial; (ii) señaló que el uso
permitido de los bienes baldíos no puede implicar la transferencia del derecho
de dominio de las tierras y que debe efectuarse a través de modalidades que no
impliquen tal transferencia; y (iii) estableció que para obtener la
autorización se requiere la presentación y aprobación del proyecto por parte
del Incoder. De acuerdo con lo anterior puede afirmarse que la materia quedó,
en sus rasgos generales, claramente definida en la ley.
3.4. Intervenciones ciudadanas que presentan
argumentos genéricos o complementarios a los cargos formulados en la demanda de
inconstitucionalidad
3.4.1. Intervención del ciudadano Iván Cepeda
Castro
3.4.1.1. Compartiendo los
argumentos formulados por los demandantes, afirma que las normas demandadas
desconocen el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y culturales y el principio de no regresividad integrados, uno y otro,
al bloque de constitucionalidad.
3.4.1.2. Las disposiciones
demandadas, al promover la concentración de la tierra, constituyen un retroceso
en la protección de los derechos a acceder a la tierra, a la alimentación y a
la vivienda digna. El acceso a la tierra constituye una condición indispensable
para el aseguramiento del derecho a la alimentación y el derecho a una vivienda
adecuada -artículo 11 del Pacto Internacional de derechos Económicos, Sociales
y Culturales y de las observaciones 12 y 14 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas-. Adicionalmente, tal y como lo
advirtió el Auto 092 de 2008 de la Corte Constitucional las medidas que
restringen el acceso a la tierra desconocen también los derechos de las
mujeres.
3.4.2. Intervenciones de Luis Enrique Amado Prieto
(Director Ejecutivo de Pastoral Social Regional-Caritas Suroriente Colombiano),
Laura Herrera, Leydy Yulieth Romero Romero, Ana Julieta Barbosa Rojas, Edilia
Mendoza Roa, Francisco Ramírez Cuellar, Carlos Ancízar Rico Álvarez, Julio
Armando Fuentes, Carlos A. Escobar, Rubén Vicente Aguilar (Capitán Mayor del
Resguardo Indígena Awalibá), Germán Cabare (Capitán Mayor de la Parcialidad
Indígena Campaña), Mario Germán Bonilla Romero (Director Ejecutivo de la
Confederación de Prosumidores Agro Ecológicos – Agrosolidaria), Luz Alba
Trujillo (Asociación para el futuro con manos de mujer – Asfumujer), Dianys
Patricia Peraza Rojas (Corporación Desarrollo Solidario), José Vicente Revelo
Salazar (Asociación para el Desarrollo Campesino), Santiago Ramírez (Presidente
de la Asociación Indígena Unuma de Puerto Gaitán), Martha Aurora Currea
Valderrama (Presidenta de la Asociación Municipal de Usuarios Campesinos de
Puerto Gaitán), Carina Maloberti (Unión Internacional de Técnicos Rurales de
Argentina-Amicus Curiae)
3.4.2.1. Las tierras
baldías deben emplearse para garantizar el acceso a la tierra de los
campesinos. Atendiendo lo dispuesto en las normas ahora demandadas, ellas
podrán ser entregadas a empresarios a fin de que desarrollen proyectos
agropecuarios o forestales de gran escala. Se trata entonces de una política de
concentración de la propiedad que pretende entregar la tierra del Estado a
multinacionales agropecuarias, a fondos de pensiones, a grupos económicos y a
otros países.
3.4.2.2. Conforme a lo
anterior el Estado renuncia al deber de garantizar el derecho al acceso a la
tierra de campesinos y trabajadores rurales. De esta manera, la tierra será
entregada a grandes conglomerados nacionales y extranjeros, mientras que al
campesino se le borra su identidad ligada a la actividad histórica de
producción en el sector rural. No será propietario sino peón en grandes
proyectos forestales y agroindustriales.
3.4.3. Intervenciones de los ciudadanos Bibiana
Stella Duarte Restrepo (Fundación para la Comunicación) y William Javier
Castellanos Morales (Asociación de Trabajo Interdisciplinario ATI) y Eduardo
Ramírez Gómez
3.4.3.1. El deber de
proteger la producción de alimentos previsto en el artículo 65 de la
Constitución se encuentra en riesgo, ya que un porcentaje significativo del
consumo interno de alimentos en Colombia se encuentra en relación de
dependencia con la pequeña y mediana producción campesina. Por ello, limitar
sus posibilidades de acceso a la propiedad rural constituye una amenaza seria
de la seguridad alimentaria. Adicionalmente el Comité de derechos Económicos,
Sociales y Culturales advirtió en su recomendación No. 22 la necesidad de que
Colombia formule políticas agrarias que
den prioridad a la producción de alimentos, ponga en práctica programas de
protección de la producción alimentaria nacional mediante la concesión de
incentivos a los pequeños productores y garantice la restitución de las tierras
de las que fueron desposeídos los pueblos indígenas y afrocolombianos así como
las comunidades de campesinos.
3.4.3.2. El señor Ramírez
Gómez, adicionalmente indica que los artículos demandados desconocen el
principio de unidad de materia, considerando que lo relativo a la regulación de
la adjudicación de baldíos debe corresponder a una ley diferente que podría
articularse con las leyes de tierras o aquellas que regulan las funciones del
INCODER.
3.4.4. Corporación Grupo Semillas
3.4.4.1. Las
disposiciones demandadas desconocen la prevalencia del interés general y el
derecho a la igualdad: solo podrían beneficiar a los que tengan una extendida
capacidad de inversión; y la posibilidad de que pequeños trabajadores agrarios
accedan a más de una unidad agrícola familiar es muy reducida.
3.4.4.2. Se desconoce el
artículo 64 de la Constitución debido a que: (i) se promueve el acaparamiento
de tierras; (ii) la concentración agudizada, disminuirá las tierras disponibles
para trabajadores agrarios; y (iii) se hace posible la ejecución de proyectos
sin control o autorización alguna -aquellas que se encuentran entre 1 y 10
unidades agrícolas familiares-.
3.4.4.3. Se establece un
nuevo modelo de gestión de las tierras rurales, vulnerando los derechos
fundamentales al territorio, a la autonomía y a la participación de los pueblos
indígenas, de las comunidades afrodescendientes, negras, palenqueras y
raizales, y sin un proceso de consulta previa que permitiera que las
comunidades afectadas conocieran y se pronunciaran sobre las nuevas medidas.
3.4.4.4. Los artículos
que se cuestionan pueden propiciar operaciones de legalización del despojo de
tierras y la apropiación de tierras que fueron abandonas por víctimas de la
violencia, por la eliminación de las restricciones que traía la legislación.
3.4.4.5. Las normas demandadas
se oponen a la función ecológica asignada a la propiedad así como al deber del
Estado de proteger las riquezas naturales y evitar el deterioro ambiental, dado
que la naturaleza de los proyectos desarrollados en extensiones de tierra
superiores a una Unidad Agrícola Familiar posibilitan la generación de graves
efectos ambientales asociados, por ejemplo, a la erosión y a la reducción de la
fertilidad de las tierras.
3.4.5. Intervención de Food
First Information and Action Network (Fian Internacional[4])
3.4.5.1. El acceso a la
tierra es relevante para la garantía de varios derechos humanos: del derecho a
la alimentación y del derecho a una vivienda adecuada. Adicionalmente, la
protección del acceso a la tierra es relevante para garantizar derechos de
indígenas, mujeres, afrodescendientes y comunidades campesinas.
3.4.5.2. Las obligaciones
internacionales han sido violadas: (i) se incumple la obligación de adoptar
medidas para la realización progresiva de los derechos hasta el máximo de los
recursos disponibles, y su corolario, la prohibición de regresividad, ya que la
adjudicación de baldíos a los campesinos constituye la medida más importante
para asegurar su acceso a la tierra y no existen planes de redistribución
diferentes; (i) las medidas no prevén un tratamiento especial para los grupos
vulnerables y, en consecuencia, desconocen la obligación de darles prioridad,
dejando en la misma situación a las grandes empresas y a los campesinos en
relación con el acceso a la tierra, siendo obligación del Estado darles trato
diferenciado, atendiendo la desigualdad existente entre unos y otros; (ii) el
aumento de la frontera agrícola, a través de un modelo marcadamente industrial,
puede llevar a una afectación de bosques y ecosistemas, contra el deber de
proteger el ambiental y asegurar la sostenibilidad de la agricultura.
3.4.6. Intervención de Grain Internacional
Al presentar el Amicus
Curiae, indica la importancia que tiene la adopción de medidas que tengan por
objeto controlar el acaparamiento de tierras: dicho acaparamiento se encuentra
documentado en sesenta y seis países y comprende 35 millones de hectáreas, y en
Colombia se han presentado seis casos, por lo que se apoya a la petición de los demandantes.
3.4.7. Intervención de la Asociación de Servidores
Públicos de la Contraloría de Bogotá, el Sindicato de Trabajadores de la
Contraloría de Bogotá y otros ciudadanos[5]
3.4.7.1. Las
disposiciones acusadas pueden afectar seriamente la soberanía alimentaria, en
tanto habilitan la concentración de tierras y su apropiación por parte de
empresas extranjeras, e implica también la afectación de la soberanía nacional.
3.4.7.2. Los bienes
baldíos deben ser entregados a los trabajadores agrarios, quienes son sus legítimos titulares. Promover su
transferencia en grandes extensiones, impacta negativamente el mandato constitucional de protección del
campesinado pobre de Colombia como población más vulnerable y,
adicionalmente, atenta contra la
Soberanía Popular y la democratización de la propiedad rural que el límite de
una UAF favorecía.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación
4.1.
Vulneración de la Constitución -artículos 60 y 64- por los artículos 60, 61 y
62 de la ley 1450 de 2011
4.1.1. La regulación de los proyectos especiales
agropecuarios y forestales apunta a dos propósitos constitucionales: mejorar la
productividad de las tierras y el ingreso y calidad de vida de los campesinos.
No es posible ampliar la frontera agropecuaria sin vincular nuevas tierras a la
dinámica de la producción y hacerlo en condiciones que resulten atractivas y rentables
a los agricultores por medio de una explotación eficiente de las tierras.
4.1.2. Las normas demandadas no introducen
modificación alguna al régimen de adquisición de los bienes baldíos. Regulan la
posibilidad de los ya adjudicatarios de éstos, de disponer del derecho de
dominio. Debe tenerse en cuenta que los límites derivados de la Unidad Agrícola
Familiar pueden explicarse cuando se trata de la explotación familiar de un
bien inmueble; tal extensión puede perder su significado en aquellos eventos en
los cuales el proyecto, para resultar productivo y eficiente, requiere una
superficie mayor de tierra.
4.1.3. El Estado puede implementar estrategias
diferentes de promoción del acceso a la tierra, vía subsidios y créditos
integrales de tierras, entre otros.
4.2.
Vulneración del artículo 65 de la Constitución por desconocimiento del
principio de seguridad alimentaria: por los artículos 60, 61 y 62 de la ley
1450 de 2011
El emprendimiento de
proyectos especiales no afecta per se
la seguridad alimentaria, y en sí mismos no ponen en riesgo la garantía de
acceso oportuno y permanente a alimentos, ni el menoscabo del medio ambiente,
para beneficio de las generaciones presentes y futuras. Estos proyectos, por el
contrario y de acuerdo con las bases del Plan Nacional de Desarrollo, pretenden
diversificar el mercado interno y externo con productos de calidad, de manera
tal que se supere la dependencia de las importaciones y se avance en procesos
de exportación.
4.3.
Vulneración del artículo 150 -numeral
18- sobre reserva legal en materia de baldíos: por el artículo 62 de la
ley 1450 de 2011.
En el contexto de la norma a la cual se incorporan
las disposiciones demandadas -Ley 160 de 1994-,
se concluye que la ley prevé las reglas aplicables a tales proyectos, la
autoridad encargada de autorizarlos y los criterios para hacerlo. Si bien la
ley no se ocupa de manera puntual del procedimiento administrativo a seguir en
cada uno de sus detalles, esta materia puede ser objeto de reglamento, conforme
lo establece el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución,
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer la demanda de
inconstitucionalidad formulada en contra de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley
1450 de 2011 -numeral 4 del artículo 241 de la Constitución-.
2. Cargos de
inconstitucionalidad y problema jurídico-constitucional
La Corte se pronunciará en relación con los
siguientes cargos, estructurados de la siguiente manera:
- Vulneración de los
artículos 60 y 64 de la Constitución Política: ¿Desconocen el deber del Estado de
promover el acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores agrarios
-Constitución, artículos 60 y 64-, las
disposiciones legales de los artículos 60, 61 y 62 demandados que: (i)
autorizan la venta o aporte -en cualquier tiempo- de tierras originalmente
baldías adjudicadas por el Estado o adquiridas mediante subsidio integral en
extensión superior a una Unidad Agrícola Familiar (en adelante UAF), para a
partir de tales enajenaciones consolidar propiedades de gran extensión en las
cuales se adelanten proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal?
(ii) autorizan el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en grandes
extensiones ubicados en zonas de desarrollo empresarial a personas naturales o
jurídicas –nacionales o extranjeras- reconocidas por la Administración como
empresas especializadas del sector agropecuario y forestal?
-
Vulneración del artículo 65 de la Constitución Política. ¿Vulnera el mandato
constitucional de especial protección del Estado a la producción de alimentos
-Constitución, art 65-, las disposiciones legales contenidas en los artículos
demandados que levantan las restricciones a enajenaciones de tierras originalmente
baldías o adquiridas con subsidios integrales, que hacen posible la
consolidación de propiedades superiores a las extensiones de las UAF
respectivas y que permiten el uso y aprovechamiento de baldíos por empresas
especiales del sector?
- Vulneración del
artículo 150, numeral 18 de la Constitución Política. ¿Desconoce
la reserva legislativa prevista para dictar las normas sobre apropiación o
adjudicación y recuperación de baldíos -Constitución, art 150, num 18-, la
disposición legal del artículo 62 demandado que, al ocuparse de regular el uso
y aprovechamiento de bienes baldíos en Zonas de Desarrollo Empresarial, sólo
establece pautas generales acerca de las condiciones y formas de hacer posible
tal uso y aprovechamiento?
Para atender los problemas jurídicos planteados, la
Corte desarrollará previamente los siguientes aspectos:
En primer término, traerá a colación una breve
reseña histórica de la legislación de tierras y propiedad agraria en Colombia,
con énfasis en las últimas leyes que en el siglo XX marcaron los principales
hitos normativos sobre la materia (1). Posteriormente, presentará lo señalado
por la jurisprudencia sobre el trato ofrecido por el Estado desde la
legislación, tanto a la propiedad agraria, como a la población campesina, en
orden a develar las tendencias que han existido en el Derecho y reconocer
cuáles han sido los resultados alcanzados con tales medidas normativas.(2).
Enseguida, para el análisis sobre el alcance de los
preceptos constitucionales que se consideran vulnerados por los demandantes,
serán reconocidos los ejes articuladores del orden económico constitucional,
desde los cuales se comprenderá el significado de los artículos 64, 65 y 150-18
de la C.P. Con el estudio anterior, serán reconocidos los ingredientes normativos
constitucionales desde los cuales se analicen los cargos formulados en la
demanda y destacados por la Corte
Constitucional (3).
Como parte de lo anterior, pero en tanto
herramienta de aplicación de la justicia constitucional, se analizará especialmente
el principio de progresividad y no regresividad que se aplica sobre los DESC. Y
desde allí, se retomará en especial el test que la jurisprudencia de esta
Corporación ha ido decantando para valorar las medidas que desarrollan y
modifican esa tipología de derechos, dentro de ellos los artículos 64 y 65
constitucionales. Esto porque así lo determinan los contenidos normativos de
los artículos 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, con relación a lo previsto en la
Ley 160 de 1994 (4).
Con base en los anteriores elementos, serán
abordarán los problemas jurídicos del caso (5 ).
3.
Breves antecedentes históricos sobre la propiedad agraria, las leyes que lo
acompañan y la protección de los campesinos
La “historia
del campo” en Colombia, ha girado sustancialmente en torno de la propiedad
de la tierra, es decir, respecto de los derechos que surgen de los
diferentes modos en que los ciudadanos se vinculan con ella. Esta circunstancia
se evidencia a partir de la documentación que registra la evolución de la
propiedad desde el descubrimiento, la conquista y la colonia, hasta los
primeros decenios de la vida republicana. Es así como la característica común
es la discusión repetida frente a temas tales como su adquisición, posesión y titulación, o como se
plantearía en términos de la doctrina civil clásica, cuestiones de título y
modo.
Desde la Colonia hasta bien entrada la República,
como manifestación viva de la fisiocracia criolla, la riqueza estaba en la
tierra bien para cultivar o explotar, otorgando menor importancia a aquella
destinada a la construcción y a la vida urbana. De allí que en esta relación no
haya distingos normativos sustanciales y se trate más bien de un recuento
común, bajo fórmulas de organización política diversas (3.1.)
Otra es la historia
del campesino y su relación con la tierra, la cual se encuentra
sustancialmente asociada a la idea del Estado interventor, animado
ideológicamente por la social democracia que apenas se introdujo en el
constitucionalismo en las primeras décadas del siglo XX y que, a tono con tales
tendencias, se vino a introducir formalmente en el derecho colombiano con la
Reforma Constitucional de 1936 y con su desarrollo legal previsto en la Ley 200
de ese año y posteriormente en la Ley 135 de 1961 (3.2.).
3.1.
Síntesis de la evolución histórica de la propiedad de la tierra
La
concentración de la propiedad ha sido un fenómeno recurrente en nuestra
historia reciente y tiene su origen en los sistemas de distribución y
apropiación establecidos por España a continuación del descubrimiento a pesar
de los muchos intentos realizados por modificar este modelo de tenencia.
Así,
la adquisición de la tierra sólo fue posible en los años de la conquista, la
colonia y los primeros de vida independiente, por un acto de enajenación del
Estado ejecutado con la plenitud de las formas señaladas por las leyes que
según el momento histórico regían sobre el particular. Precisamente, sobre
estos modelos la Sala de Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia
realizó uno de los más valiosos estudios jurisprudenciales a través de
sentencia del año 1942, Magistrado Ponente Aníbal Cardoso Gaitán[6],
de la cual se extracta a manera de resumen algunos de los hechos históricos que
se presentan a continuación.
Pues
bien, esta providencia detalla como por regla general, los reyes de España no
solían desprenderse del dominio de sus tierras en América sino bajo la
condición de ser explotados económicamente. Así, en la América Española imperó
la simple posesión material ejercida sin título previo de adjudicación
otorgado en repartimiento, merced, venta o composición, práctica conocida como
“usurpación dolosa” que consistía en la detentación indebida de la tierra,
forma que no llegó a constituir nunca, por sí sola, título de propiedad
particular[7].
De
este modo se reitera la tesis de que conforme a la legislación indiana ni la
ocupación de hecho ni la llamada “ocupación
a título de justa prescripción” constituyeron por sí solos títulos de
dominio particular sobre la tierra y, como ese principio, según lo reconoce el
fallo antes citado, continúo rigiendo durante los primeros cincuenta años de la
vida republicana. De esta forma, quienes en aquella época poseyeron a título de
justa prescripción o simplemente ocuparon de hecho un determinado predio sin
legalizar tal “status” jurídico, no adquirieron derecho de propiedad en los
términos impuestos por la ley regente en las distintas épocas.
En
principio, la adquisición de tierras se realizaba a través de Capitulaciones
otorgadas por el Soberano a los descubridores y conquistadores y, mediante los
repartimientos entre aquellos y los fundadores. Las tierras de labor se repartían
fuera del circuito del poblado, de sus plazas, solares y ejidos, y podían serlo
por peonías y caballerías de forma que si la tierra no se trabajaba, se perdía
del repartimiento y, en cambio, mediante su cultivo tales predios podían entrar
a formar parte del patrimonio particular; posteriormente la Ordenanza de Felipe
II de 1563 resultó importante porque por primera vez se consagró la
intervención de una autoridad pública en la adjudicación de tierras y en la
expedición de despachos que era la fuente formal de las primeras adquisiciones
privadas de tierras de la Colonia; le siguieron las Cédulas de Pardo de 1591
-dadas especialmente para su vigencia en el Nuevo Reino de Granada-, el Código
de Leyes para la Indias de 1680, la Cédula de San Lorenzo de 1754, la de San Idelfonso de 1780, la Ley de 11 de
octubre de 1821, la Ley de 1843, la Ley 70 de 1886 y el Código Fiscal Nacional
de 1873, de forma que en todas ellas se señalaron las formas y oportunidades
para constituir propiedad. Así las cosas, las ocupaciones de hecho fueron
toleradas por las leyes de Indias –primero- y por La República –después- bajo
la condición de que en unos plazos determinados se legalizaran mediante la
expedición del correspondiente título de propiedad por parte del Estado[8].
Para
algunos historiadores el primer intento de modificar la estructura agraria se
empezó a gestar en el año de 1819, en razón a las luchas de independencia en la
cual muchos españoles perdieron sus propiedades, se confiscaron fundos de la
Corona Española y a los criollos seguidores del Rey, razón por la cual las
tierras pasaron de nuevo a manos del Estado para ser adjudicadas en primera
instancia, a miembros de los ejércitos patriotas. Sin embargo, instituciones
como la amortización de bienes de “manos muertas” como figura de origen feudal
consistente en la asignación de extensas propiedades al clero y a cierta
aristocracia, continuó participando en el proceso de acumulación de la
propiedad, a despecho de la formación de numerosos grupos de población
marginada y empobrecida[9].
La
tranquilidad latifundista también fue perturbada por la aparición del café como
producto de primer orden en las exportaciones, aspecto que favoreció la
colonización de la zona cafetera central del país y que fue el origen de la
modalidad de trabajo rural denominada aparcería,
a través de la cual el campesino arrendaba la tierra y dejaba la mayor parte de
su producción al propietario de la misma a cambio de un pago en especie
(arriendo) o salario inferior al corriente. Sin embargo, debido a la presión
campesina que reclamaba mejores salarios y acceso a la tierra que cultivaba, se
empezó a desconocer el derecho de dominio a sus arrendadores, con fundamento en
una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 1926, según la cual quien se
consideraba con derechos sobre una zona rural debía estar en capacidad de
demostrar jurídicamente un título original que probará que dicho
territorio había dejado de pertenecer al
Estado (prueba diabólica del dominio)[10].
Dicha
presión se reflejó en la Ley 74 de 1926, en la cual se exigió a los
propietarios la prueba judicial de los títulos de propiedad, de una parte. De
otra, se fijó un procedimiento para el avalúo de mejoras introducidas por los
campesinos en caso de que fuesen lanzados. Pero además, por primera vez se
facultó al Estado la expropiación de tierras con destino a la parcelación,
obligándose la Nación a consignar el valor total de la tierra al momento de
ésta, práctica que llegó a superar las posibilidades fiscales del Estado.
Este
fenómeno –el deseo de los aparceros de tener dominio sobre las tierras que
trabajaba-, llevó al Estado a promover la colonización de diversas zonas
marginadas y despobladas del país entre otras Caquetá, Arauca, Uraba, Putumayo,
Vichada. Grandes terrenos inexplotados fueron ocupados por colonos que no
reconocían propiedad diferente a la suya y que consideraron esas tierras como
baldías. Esta situación dio origen a grandes enfrentamientos agravados por las
deficiencias en la alinderación y mensura de las adjudicaciones realizadas en
aquella época. Tales conflictos se extendieron a casi todo el sector rural
asalariado que buscaba mejores condiciones de vida.
Durante
ese período se produjeron los levantamientos indígenas acaudillados por Quintin
Lame (Cauca 1916), las huelgas de los trabajadores en las bananeras (Magdalena
1928), la fundación de las ligas campesinas (Tolima y Sumapáz). Comenzaba así
el movimiento campesino que con
independencia de sus resultados[11],
sirvió de base para la gestación del cambio de enfoque, desde el derecho objetivo,
de la ordenación del campo en Colombia.
3.2. Los derechos personales en torno del campo: campesinos y producción alimentaria.
El enfoque del Estado interventor
Las
transformaciones sociales que tuvieron lugar en Europa y que antecedieron el cambio
constitucional que se produjo entre la segunda y la cuarta década del siglo XX
influyeron también el Estado colombiano, fenómeno que se materializó en la
llamada Revolución en Marcha, auspiciada por el Gobierno de Alfonso López
Pumarejo y la reforma constitucional introducida en 1936. Con ella, a más de
otros elementos, se insertó en la disposición relativa al derecho de propiedad,
la figura de la “función social de la
propiedad”[12]
que imprimió en la Constitución la consigna de que la propiedad debe servir no
sólo al interés privado de su dueño o titular, sino también a los intereses
sociales, en especial de los campesinos[13].
En caso de no cumplirse con estas premisas, resultaba admisible la aplicación de medidas extremas
como las expropiatorias[14].
Dicha
noción, sirvió de base para expedir la muy anhelada y reclamada reforma
agraria, desarrollada a través de la Ley 200 de 1936, cuyo lema de difusión fue
el de la “tierra es para quien la trabaja”.
Mediante esta ley se pretendió asegurar la propiedad en favor de los colonos
que trabajaban la tierra y obligar una mejor explotación de la propiedad
privada por parte de sus dueños. Lo anterior operaba mediante la expropiación
de la tierra inexplotada durante 10 años consecutivos y la prescripción
adquisitiva agraria del campesino, a
partir del reconocimiento del dominio al ocupante de buena fe, que hubiese
trabajado la tierra durante cinco (5) años, bajo la presunción de que se
trataba de un terreno baldío.
La
reacción a la Ley 200 no tardó en presentarse. Los propietarios que se vieron
ante la posibilidad de perder sus tierras, iniciaron desalojos masivos de
campesinos amparados en acciones posesorias y lanzamientos, también previstos
por la ley. Estos hechos dieron paso a la reforma introducida por la Ley 100 de
1944, con la cual se declaró de conveniencia nacional del sistema de aparecía, de forma que volvió a abundar
la mano de obra barata para trabajar las fincas que por efectos de la Ley 200
de 1936, habían disminuido su producción. Con esta ley, se persiguió el
acercamiento entre propietarios y arrendatarios, consagrándose en Colombia de
manera oficial el mencionado sistema, consistente en que el Estado compraba
tierra de propiedad de particulares y la vendía a los campesinos en forma de
parcelas a través de un mecanismo de subsidios. Así mismo, se crearon una serie
de instrumentos que tenían por finalidad aumentar la producción de alimentos,
como incentivos de orden fiscal y exenciones para la importación de maquinaria
agrícola.
Con
todo, ninguna de las anteriores medidas logró en definitiva que se mejoraran
las precarias condiciones de la clase campesina, lo cual determinó un fenómeno
de éxodo a las ciudades, con lo cual no sólo aumentaron las dificultades de los
sectores urbanos, sino que adicionalmente se produjo una seria caída de la
producción rural. De esta manera, al finalizar la década de los cincuenta el
mayor reto consistía en enfrentar la necesidad de modernizar la producción
rural y devolver el campesino al campo.
Dos
hechos políticos facilitaron esta iniciativa, la formalización del Frente
Nacional y la necesidad de un cambio estructural en el manejo de la tierra
consignado en el Acta de Bogotá de 1960[15].
El interés sin embargo, no parecía estar tanto en clave del campesino pero sí
de mejorar la producción alimentaria[16].
En
este contexto, fue que se aprobó en diciembre de 1961 la Ley 135 de 1961
conocida como la “Reforma Social Agraria”,
modificada posteriormente por las leyes 1ª de 1968 y 4ª de 1973. Dicha ley
definió aspectos trascendentales para el estudio que hoy corresponde realizar a
la Corte Constitucional: 1. La aparcería, 2. el régimen de baldíos y 3. las
relaciones entre propiedad y producción, además de crear un organismo encargado
de la política agraria, el Incora[17].
Conviene
destacar por la Corte Constitucional que, desde ese entonces, se discutía sobre
el tipo de organización social y económica que era necesaria y más conveniente
para el campo[18].
La Ley 135 de 1961 pues, optó por un modelo intermedio a partir de la
definición de una Unidad Agrícola Familiar (UAF), dirigida a limitar aspectos
como la concentración de la tierra en grandes latifundios, pero también a
desarrollar la vida agrícola de una familia campesina a partir de su
vinculación social a la tierra, esto es, la posibilidad de vivir en ella
–habitarla-, obtener de ésta ingresos adecuados para su sostenimiento y el pago
de deudas originadas en la compra de las tierras por el sistema de subsidio o
la adecuación de las mismas, el acompañamiento técnico y asistencia para
asegurar su productividad y la comercialización de productos derivados de
ella. Lo anterior favorecido por los
sistemas de aparcería y adjudicación de baldíos, por encima del sistema de
“asalariados rurales” de grandes latifundios[19].
En todo caso las UAF se convirtieron en
base fundamental para la asignación de la tierra, no obstante la
previsión de específicas excepciones[20].
Así
mismo, la regla general establecía que la adjudicación de baldíos sólo procedía
en favor de personas naturales. Con todo, teniendo en cuenta el propósito de
desarrollo agropecuario que animaba intensamente esta reforma, fueron
contempladas excepciones que facilitaron no sólo el acceso a la tierra de las
sociedades y personas jurídicas en general, sino también la acumulación de
tierras en extensiones mucho mayores que las UAF, así como el uso de diversos
instrumentos, que comprendían además de la futura adjudicación según la
explotación económica efectuada, la celebración de contratos de otra naturaleza
destinados sólo a habilitar en el beneficiario tan sólo el usufructo[21].
Ahora
bien, como quiera que todas las limitaciones podían ser burladas si una misma
persona natural o jurídica tenía la posibilidad de obtener varias
adjudicaciones, se establecieron igualmente prohibiciones para frenar la
concentración de la tierra[22].
Estas y otras
dificultades se detectaron hacia 1968, cuando se dictó la Ley 1ª de ese año,
cuyo objetivo consistió en fortalecer los mecanismos institucionales para
cumplir con los objetivos de la reforma agraria de 1960. Sin embargo, pocos
años después, con ocasión de diversos acuerdos partidistas en alianza con los
terratenientes (Pactos de Chicoral), se expidió la Ley 4ª de 1973, que
significó a juicio de los analistas un retroceso en los avances alcanzados, al
estimular en lugar de la redistribución de
tierras, el fomento de la colonización, así como del acceso a la tierra a
través de las negociaciones directas, al mismo tiempo que los propietarios de
la tierra deberían pagar una mayor
tributación a partir del
establecimiento de la renta presuntiva agrícola, como forma de incentivar el
uso productivo de la tierra y penalizar su apropiación improductiva. Como consecuencia, no se adelantaron
expropiaciones, de modo que la actividad del INCORA se redujo sustancialmente.
Se dictó también la Ley 6ª de 1975, que estimuló los contratos de
aparecería. De tal suerte, se aprecia
cómo esta legislación facilitó que en los años 70 el proceso de redistribución
de la tierra no sólo se estancara sino que adicionalmente supusiera una mayor
acumulación que la preexistente. La actividad del INCORA se reanimó en el año
1982, con motivo de la Ley
35 de ese año, conocida también como Ley
de Amnistía, donde esa entidad fue encargada de la dotación de tierras y
provisión de otros servicios a las personas indultadas. Finalmente a finales de
la década, se profirió la Ley 30 de 1988 que en términos generales fijaba como
lineamientos, lograr una acción más coordinada de las instituciones
gubernamentales, elevar el nivel de vida de la población campesina, simplificar
los trámites para la adquisición y dotación de tierras eliminando la
calificación de las tierras, a más de proveer una mayor cantidad de recursos al
INCORA para el desarrollo de los programas de su competencia[23].
Es
en el anterior contexto que tiene lugar la Constitución de 1991 y con ella la
expedición de la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Esta ley cuyos contenidos
pertinentes a los efectos de esta sentencia serán analizados adelante,
respondía conforme lo manifestó el legislador[24]
al interés de desarrollar los cánones de la Carta de 1991, al tiempo que
corregir las dificultades que se presentaron con la aplicación de la
normatividad agraria precedente, en particular la contenida en la Ley 135 de
1961.
De
allí que en términos generales estimulara sustancialmente los procesos de
adquisición, pero con las correcciones y modificaciones que se estimaron
procedentes. Así, se favoreció el sistema de subsidios de un 70% del valor de
la UAF y amortización del crédito restante a un plazo no inferior de 12 años.
De este modo, la decisión de compra de predios a los campesinos operó mediante
la venta directa por parte de los propietarios, con el fin dinamizar el mercado
de tierras. A su turno, durante la
redacción del proyecto, se estimó que resultaba excesiva la adjudicación de
unidades agrícolas en una extensión de 450 hectáreas, toda vez que dicha
extensión no consultaba las características agrológicas y topográficas que
determinaran razonablemente, en cada caso, la superficie real requerida para
lograr una explotación rentable. Sobre este punto en el proyecto de ley se
consideró necesario tener en cuenta que la tecnología disponible permitía
modificar las condiciones de los suelos, de manera que se contempló la
incorporación de estos mejoramientos para potenciar el uso productivo y evitar
la concentración ociosa. En ese orden,
la UAF, se definió no a partir de una extensión sino a partir de la calidad de
la tierra.
Pero
además, para prevenir la concentración
de la propiedad rural, se eliminó la
modalidad prevista desde la misma Ley 135 de 1961, de permitir la adjudicación
de baldíos sin ocupación previa. Es así como se puso en pie de igualdad a las
sociedades comerciales y a los demás adjudicatarios posibles de tierras
baldías, al exigirle a las primeras, que eran las beneficiarias de dicha
modalidad, los mismos requisitos exigidos a las personas naturales, esto es,
explotación efectiva de las dos terceras partes de la superficie solicitada en
adjudicación. Para tales efectos, se contempló la celebración de un contrato de
explotación de baldíos, sólo vencido el cual resultaría procedente la
adjudicación, si además se cumplían las exigencias previstas por la ley.
Con
respecto a los sujetos de titulación de baldíos, además de los tradicionales,
esto es, los campesinos pobres y las sociedades interesadas en ampliar la
frontera agrícola a través de inversiones de capital, la ley reincorporó a las
sociedades de personas (colectivas o limitadas) como estaba consignado en la
Ley 30 de 1988, así como a las fundaciones sin ánimo de lucro que prestaran
servicio reconocido por la ley o beneficio social.
Igualmente y con relación a las tierras adjudicadas, se
destaca cómo a partir de la Ley 160 sólo se permite el dominio o posesión y,
por tanto posible adjudicación, de una UAF y no de dos (2) como se encontraba
previsto hasta la Ley 135 de 1961. También contempló dicha norma la prohibición
de adjudicar tierras a personas
naturales o jurídicas que fueran ya
propietarias o poseedoras de otro bien rural en el territorio Nacional[25].
Así mismo, se estimuló el sistema de Subsidio
Integral de Reforma Agraria que podía cubrir hasta el 100% del valor de la
tierra para desarrollar el proyecto productivo agropecuario[26],
para lo cual se previó adicionalmente un contrato de operación y funcionamiento
por el tiempo de ejecución del proyecto que en todo caso, no podía ser inferior
a cinco años[27].
El beneficiario del subsidio, en adición, no podía vender o enajenar el bien
dentro de los 12 años siguientes al
otorgamiento del mismo, con las excepciones de ley y salvo que fuera a favor de
otro beneficiario de los programas de
reforma agraria[28].
En
fin, estas y otras figuras de la ley que se estudiarán con detalle en el
momento de efectuar el análisis de constitucionalidad del caso, muestran como
las instituciones de la Ley 160 de 1994, se concibieron para garantizar que el
esfuerzo que realiza el Estado en identificar y adjudicar tierras baldías (o
sea de su propiedad) o de subsidiar su compra, tuviese vocación de permanencia
y llegase a campesinos de escasos recursos[29].
Resulta
claro de la anterior relación, que ha sido una preocupación constante del
legislador colombiano establecer regímenes normativos que permitan mejorar la
calidad de vida de los campesinos, así como la productividad de los sectores
agrícolas. Con todo, las estadísticas recogidas tanto por instituciones
públicas como por centros de investigación, muestran cómo el resultado de estos
esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no sólo a causa de deficiencias en los
modelos propuestos, sino como producto de la violencia también sostenida a que se ha visto enfrentado el Estado
colombiano durante mas de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como
epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores campesinos. Sin
entrar a distinguir la incidencia de unos y otros factores, baste con señalar
que la concentración de la tierra en Colombia no ha cesado de crecer[30]
y la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del
país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad[31].
De hecho, su situación ha empeorado durante los
años de vigencia de la Constitución, con lo cual la deuda del Estado colombiano
para con esta población, no puede ser ignorada por los poderes públicos ni
desconocida por el juez constitucional en ejercicio de sus competencias. Así lo
determina el mandato de supremacía constitucional, desde el cual no pueden ser
sólo criterios de validez formal sino además criterios de eficacia y justicia,
los que deben ilustrar la comprensión del orden legal y de los problemas
jurídicos formulados en el presente asunto.
4. El orden
constitucional
Por
los problemas jurídicos del caso y las disposiciones constitucionales sobre las
que se formulan, es decir, porque se debe discutir sobre derechos económicos de
igualdad de los campesinos, sobre una competencia especial del legislador
respecto de ciertos bienes públicos y también sobre seguridad alimentaria, la
Corte debe analizar el asunto desde la perspectiva del orden económico
constitucional del Estado social de derecho (4.1.), y también, debe precisar de
ese orden, la situación del campo como bien jurídico específico protegido por
la Constitución, bajo un sistema de derechos sociales y económicos, de
libertad, de igualdad, de prestación y de protección (4.2.).
4.1. El orden económico
constitucional
Los
interrogantes sobre la constitucionalidad de la sustitución de las medidas
legislativas relacionadas con la tierra adjudicada o subsidiada por el Estado
de los trabajadores campesinos en tanto sujetos de especial protección, ubica
los problemas jurídicos por resolver en el centro de la Constitución económica,
esto es, en el terreno de la ordenación económica constitucional del Estado
social de derecho (art. 1º), en tanto definición del Estado.
Esta
noción se reconocerá, en primer lugar desde el amplio poder de configuración
normativa que se reconoce en cabeza del Legislador y la noción de relativa
neutralidad de la Constitución económica (arts. 1º, 3º,
133, 150, num 18 C.P.), como manifestación procedimental del principio
democrático representativo que resulta necesario y preeminente como poder
constitucional para decantar el orden político, económico y social justo
(preámbulo y art. 2º C.P.) (4.1.1.). Pero también se aprecia en sus manifestaciones sustanciales o de
democracia material, que dispone los límites que define el marco económico
público y privado que debe respetarse por la ley y los poderes públicos
(4.1.2). Por lo anterior, también se analizarán las herramientas de juzgamiento
que ha ido perfilando la jurisprudencia constitucional, de las medidas legales
por las cuales el legislador configura la ordenación de la actividad económica,
con referencia puntual a las que definen los derechos sociales en cuestión en
los artículos 64 y 65 de la Constitución (4.1.3.).
4.1.1. La reserva de ley
y la relativa neutralidad de la Constitución económica
En el Estado constitucional de derecho, desde la
supremacía constitucional y su fuerza normativa sobre la actuación del Estado y
de los particulares (art. 6º, 95 C.P.), el legislador sigue cumpliendo un papel
esencial en el desarrollo prácticamente
de todos los ingredientes dogmáticos de la Constitución en general[32].
Lo anterior responde a razones de carácter
filosófico, por el significado que en el Estado constitucional posee el
principio democrático en cuanto tal; pero también responde a una fisonomía y a
unas determinadas condiciones de existencia y funcionamiento. Todos estos
elementos de la configuración constitucional del Congreso de la República como
cuerpo legislativo, le otorgan la legitimidad, capacidad y competencia de ser
el poder llamado por excelencia a desarrollar la Constitución, con menor o
mayor poder de configuración normativa. Así lo determina su composición, número
y diversidad de origen, la estructura bicameral, articulación como democracia
de partidos y movimientos políticos,
sujeción a procedimientos públicos.
Este abanico amplio de atribuciones ha sido
analizado a partir de dos categorías: Una, la del poder de configuración
legislativa genérica, vinculada a ese origen marcadamente democrático, por el
cual la regulación de todos aquellos asuntos (i) no disciplinados
específicamente por la Constitución o (ii) no atribuidos de manera particular a
una autoridad u órgano específico, se encuentra comprendido por la competencia
general del Congreso. Esta manifestación se ha conocido en la jurisprudencia
constitucional bajo la expresión cláusula
general de competencia[33].
La segunda forma, ahora específica y vinculada a
decisiones constituyentes precisas, indica que le corresponde al Congreso
regular aquellas materias expresamente asignadas a la ley por disposiciones
constitucionales particulares o por alguno de los numerales del artículo 150 de
la Carta. Esta expresión de la adscripción de competencias al Congreso ha sido
usualmente descrita bajo las expresiones: reserva legal, reserva de ley o
reserva legislativa. En ella se ha distinguido, a su vez, una reserva legal
ordinaria y una reserva legal especial, según el trámite de adopción de la ley
correspondiente, sea el propio de la legislación ordinaria o se requieran
procedimientos especiales que incorporen, por ejemplo, niveles de consenso más
amplio o límites temporales para la adopción de la regulación[34].
Cabría además distinguir una reserva legal sin
prohibición de delegación y una reserva legal con tal prohibición[35].
Estas consideraciones en asuntos económicos
resultan aún más claras, tanto por las características de la realidad o
realidades económicas, su naturaleza dinámica, volátil, en parte impredecible,
interdependiente, como por la necesidad de imprimir representación pluralista
en las discusiones y decisiones, dados los diferentes intereses y derechos
comprometidos. En materias económicas destinadas a desarrollar la noción de
Estado que diseña la Constitución, le corresponde entonces al legislador la
concreción de los alcances de los derechos y libertades económicas, de las
instituciones de intervención, la fijación de las políticas propuestas o el
establecimiento de las reglas generales para el ejercicio y funcionamiento de
unas y otras, además de toda la intervención para la distribución de la
riqueza, la realización de los Derechos sociales, de los fines de mejora en la
calidad de vida, prosperidad y bienestar (arts. 2º, 334 C.P.).
Bajo tales consideraciones se ha sostenido por esta
Corte desde el principio de su jurisprudencia[36]
que lo diseñado por el Constituyente como orden económico constitucional es
ante todo un mandato de configuración legislativa y que por lo tanto la
Constitución es neutra desde el punto de vista de la fijación de modelos
económicos, pues dicha tarea le corresponde establecerla a la ley. Lo anterior se ha reconocido así, porque es
el Congreso de la República como Corporación Pública y como poder legislativo,
cuya configuración constitucional favorece el debate equilibrado de mayorías y
minorías, la deliberación pluralista, el foro idóneo para establecer las definiciones
que cada sector e imponer, según sus exigencias, los aspectos de coyuntura o
estructura que determine la situación económica por atender.
Con todo, es necesario precisar que el amplio poder
de configuración legislativa y desde allí, la llamada neutralidad económica constitucional no responde a una degradación
de la supremacía de la Constitución, menos aún en un área tan sensible para la
vida del Estado y la sociedad, por la que se declina a favor del legislador y
de la decisión enteramente disponible como legibus
solutus. No. La neutralidad económica constitucional confiere al legislador
el poder de decantar la mejor opción de orden económico justo del preámbulo
constitucional y demás bienes constitucionales llamados a ser protegidos, pues
así lo determina la pluralidad que lo caracteriza, su legitimidad
democrático-electoral, el procedimiento público de deliberación y decisión al
que está sujeto. Fórmulas que racionalmente aseguran las más amplias garantías
para articular con medidas de intervención de todo orden, los bienes
constitucionales en juego, la solución de los conflictos, la protección
efectiva de los ámbitos iusfundamentales existentes
(art. 26, 58, 61, 333 C.P.) y los derechos prestacionales o de igualdad
económica (arts. 43, 46,47, 48, 53, 60, 64, 65, 66 C.P.).
En materia económica, al legislador le corresponde
la delimitación de los derechos y libertades económicas, de las instituciones
de intervención, de las reglas generales para el ejercicio y funcionamiento de
unas y otras, de los objetivos, finalidades, principios y controles necesarios
para que las políticas diseñadas alcancen los resultados esperados. No es por
eso superfluo el detalle con que el constituyente introdujo tales competencias
al legislador; es así como el artículo 150 de la Carta arroja un variado
catálogo de funciones para actuar a través de las leyes sobre: Libertades
económicas (art. 150, num 21) conforme con lo previsto en el mandato general de
intervención del Estado en la economía como poder ordenador (art. 334); sobre
los servicios públicos (art. 150 num. 23) como desarrollo de los derechos a la
salud y saneamiento básico, a la seguridad social, a la educación (arts. 48,
49, 67) y, especialmente, cuando se trata de los servicios públicos domiciliarios
(3365, 366); llamado también a regular los derechos de propiedad común (arts.
58) a través de la reforma de los códigos (1º), así como la propiedad
intelectual (arts. 61 y 150, num 24), el régimen de baldíos (num 18) y los
deberes específicos de intervención en materia agraria y en derechos de los
campesinos (art. 64, 65, 66 C.P.). Garante último del procedimiento
constitucional de las medidas de carácter macroeconómico, como es la vocación
de los planes de desarrollo, los presupuestos y las políticas de
internacionalización de las relaciones económicas (arts. 150 nums. 3º, 11, 12 y
16, y arts. 341, 346, 189, num.1º, 341, 346 y 226 C.P.). Esto además de las
normas generales sobre la ordenación del crédito público, la deuda, el comercio
exterior, el sector financiero, los
salarios públicos (num 19), o para el ejercicio de las funciones autónomas de
la Banca Central (art. 150 num 22, conc. arts. 371 y 372 C.P.).
Es decir, en el orden económico del Estado social
de derecho, dispuesto por la Constitución, se reconoce en el legislador un
amplio poder de configuración normativa, porque así lo imponen las exigencias
propias de los asuntos económicos por su inestabilidad y dinamismo, pero
también, porque a través suyo es razonable concretar la más completa
realización de los bienes constitucionales de carácter liberal, social y
ambiental dispuestos, como conclusión que se obtiene de la aplicación de los
ingredientes procedimentales de democracia.
4.1.2.
Los límites materiales al poder de configuración legislativa
La democracia procedimental como fundamento del
constitucionalismo moderno y hoy dimensión esencial para el desarrollo de las
Constituciones y los tratados internacionales de todo orden está, como ocurre
quizás con la totalidad de las instituciones del Estado constitucional,
sometida a unos límites materiales[37].
Por tanto, no
obstante el amplio poder de configuración legislativa reconocido en cabeza del
Legislador, esta atribución constitucional se sujeta al marco amplio pero al
mismo tiempo nítido de imperativos que como principios, derechos y
competencias, introducen el valor de la democracia sustancial.
La
diversidad y multiplicidad de preceptos que puede involucrar la Constitución en
su ordenación económica, pueden ser reagrupados, en torno de tres principios
fundamentales, a saber: la igualdad material propia del Estado social de
derecho (4.1.2.1.); el régimen de protección de las libertades y derechos
económicos de la empresa como base del desarrollo y de la libre competencia
económica como derecho de todos (4.1.2.2.); y la internacionalización de las
relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas (4.1.2.3.):
4.1.2.1. Igualdad
material. Principio de progresividad de los derechos sociales y económicos
La
consagración del Estado social de derecho como noción, no obstante su
complejidad, puede reconocerse en sus señas de identidad como el tipo de Estado
que busca dentro de sus finalidades principales alcanzar la libertad fáctica y,
en ese sentido, crear condiciones de igualdad material que aseguren a todos los
asociados el ejercicio efectivo de sus libertades y derechos.
De
allí la importancia que adquieren en esta noción las diversas manifestaciones del principio de igualdad
-formal, material, de trato- y de los derechos
sociales -DESC[38],
capítulo II, Título II C.P., PIDESC, Protocolo de San Salvador[39]-. Así,
como parte de estos elementos las funciones atribuidas al Estado a
través de diversas cláusulas de intervención en la economía, para disminuir las
desigualdades y asegurar condiciones de dignidad humana, en particular para
quienes por su situación de debilidad manifiesta no pueden alcanzarla
directamente. La construcción de la igualdad material del Estado social de
derecho desde las desigualdades y los ámbitos que no deben o no pueden ser
resueltos por el mercado, son ciertamente un imperativo que se debe construir
de manera progresiva.
Así
se dispone desde la cláusula general de intervención del Estado como director
de la economía (art. 334), pero así también se contempla en la estructura
normativa de los derechos sociales (arts. 43, 46, 47, 48, 49, 60, 64, 66, por
ejemplo) y desde la forma en que son reconocidos por el derecho internacional
de los derechos humanos que vincula al Estado colombiano (Pacto internacional
de derechos económicos sociales y culturales, art. 2.1, Convención Americana de
Derechos Humanos, art. 26 y Protocolo de San Salvador, adicional a la
Convención Americana de Derechos Humanos, art. 1º).
A
modo de asegurar que los derechos sociales como derechos de configuración
legislativa vayan cumpliendo el objetivo de igualdad material y acceso a los bienes y servicios básicos,
como formas de hacer efectivas las libertades de los sujetos, es que se ha ido
consolidando el significado y razón de ser del principio de progresividad, en
particular con relación a los derechos sociales. Por esto, es que esta Corte ha
considerado desde el año 2000[40],
el principio de la progresividad y no regresividad de tales derechos, como un
elemento integrante del parámetro de control de constitucionalidad, siguiendo
para ello dos argumentos de forma alternativa. El primero, según el cual dicho
principio integra el bloque de constitucionalidad en sentido amplio, por
mandato del inciso 2º del artículo 93 Superior, que opera como un dispositivo
amplificador de la protección debida a los derechos sociales contenidos en la
Constitución[41]. Y el segundo, según el cual dicho principio
cualifica el tipo de obligaciones que adquieren las autoridades públicas del Estado
Social de Derecho, cuya nota definitoria es el reconocimiento no retórico de la
importancia constitucional, la fundamentalidad y la existencia de garantías
propias de los llamados derechos sociales[42].
El
contenido normativo básico del principio de progresividad de los derechos
sociales es la obligación que pesa sobre el Estado de “adoptar medidas, hasta el máximo
de los recursos disponibles, a fin de lograr la plena efectividad de los
derechos sociales.” (art. 1 Protocolo de San Salvador adicional a la CADH,
art. 2.1 PIDESC).
A
partir de este mandato, la jurisprudencia constitucional, por un lado, ha
caracterizado el principio de progresividad a partir de dos facetas o “dos contenidos complementarios”: la gradualidad y el progreso en sentido estricto. Gradualidad,
en el sentido en que “la plena realización de los derechos sociales no podrá
lograrse en un corto período de tiempo” y Progreso,
en el sentido “de la obligación estatal
de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de [tales derechos]”[43]. Y por el otro, ha concretado el
principio de progresividad en una serie de prescripciones
más precisas: obligación de actuar, prohibición de disminuir recursos,
prohibición de aumentar costos de acceso, y prohibición de aumentar requisitos,
todas vinculantes para el Estado en relación con el goce efectivo de los
derechos sociales.[44]
En
términos más generales, el principio de progresividad ha sido interpretado por
esta Corte como un mandato al legislador en el sentido de “erradicar las injusticias
presentes”[45], de “corregir las visibles desigualdades sociales” y “estimular un mejoramiento
progresivo de las condiciones materiales de existencia de los sectores más
deprimidos”[46].
En el mismo sentido, dicho principio también ha sido interpretado como un
límite al ejercicio de las competencias del Legislador cuya amplia libertad de
configuración en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un
aspecto: “todo retroceso frente al nivel
de protección alcanzado es constitucionalmente problemático y debe presumirse
en principio inconstitucional”[47].
Es
que la limitación del principio de progresividad y no regresividad al ejercicio
de las competencias normativas del legislador, es un resultado apenas lógico
del orden constitucional. Ello en el entendido de que “[d]e la obligación de moverse lo más rápidamente hacia la meta se deriva
la prohibición de regresividad”[48].
Esta
prohibición no tiene, sin embargo, un carácter absoluto. O sea, que no desconoce el principio de progresividad
aquella medida de carácter regresivo que esté justificada de manera suficiente
“conforme al principio de
proporcionalidad”[49];
o cuando las autoridades demuestren “que
existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo”[50]. Por lo cual, “si bien un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional,
puede ser justificable a través, eso sí, de un control judicial más severo.”[51]
En
conclusión, la noción de igualdad material que orienta una parte importante de
los contenidos económicos de la Constitución, derivada de la noción de Estado
social de derecho, se conforma tanto de libertades, derechos y deberes, como de
responsabilidades, funciones y competencias para el Estado, así como de
garantías para asegurar que la protección específica que se vaya garantizando,
sea efectiva, avance o al menos mantenga los mínimos ya asegurados. Ahora bien,
de haber regresividad en materia de derechos, la misma debe estar plenamente justificada
frente al control constitucional
conforme al principio de proporcionalidad.
4.1.2.2. Protección de la
propiedad, de la empresa, de la competitividad y el desarrollo sostenible
La
protección de las libertades y derechos económicos, entre ellos, la libre
iniciativa, libertad de empresa, competitividad y el desarrollo sostenible
constituyen principio articulador del orden económico constitucional, por
cuanto la Carta confía al Estado el desarrollo de la vida económica y dentro de
ella ofrece un papel protagónico a la empresa y a las libertades y derechos
económicos de los particulares. Todo ello como seña de identidad de un sistema
económico de mercado, intervenido en todo caso, con mayores o menores márgenes
de regulación según el tipo de actividad económica, pero instituido desde la Constitución, como pieza
esencial del crecimiento y como garantía del bienestar social (arts. 333, 80,
334 C.P.).
4.1.2.3. La promoción de
la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas.-
Un
tercer elemento debe ser considerado para analizar la fisonomía constitucional
del orden económico dispuesto por la Constitución, es el relacionado con la
internacionalización de las relaciones políticas, sociales, económicas y
ecológicas. Esta figura no sólo se determina desde el principio consagrado en
el preámbulo y el artículo 9º de la Constitución, desde la inserción del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos a través del bloque de constitucionalidad y del Estatuto de
Roma, sino desde el mandato expreso de su promoción mas sujeto a las bases de
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (art. 226, en concordancia con
art. 150, num 16), y además de igualdad, con relación a los países de América
latina y el Caribe (art. 227).
Con
todos estos elementos, se introduce al Estado colombiano en un mundo cada vez
más global y abierto, proponiendo acuerdos, acogiendo pactos y tendencias de
política internacional, negociando tratados, limitando medidas, controlando su
aplicación. Y aunque cada poder público conserva la soberanía reconocible en
cabeza del Estado (art. 9º), es posible advertir, producto de ellas, que las
decisiones adoptadas por el Estado, en particular en asuntos de carácter
político y económico, tengan como fuente de ordenación no tanto la iniciativa
propiamente dicha del Presidente de la República (art 189, C.P.), sino las
tendencias que impone la política internacional y las tesis económicas imperantes (art. 9º, 226, 227 C.P.).
Esta
consideración, empero, no determina ni la pérdida de soberanía ni la sujeción
inevitable a decisiones foráneas, pues se impone la fuerza normativa de la
propia Constitución, el valor de su principio democrático representativo y
también las restricciones decantadas por la jurisprudencia constitucional y las
bases de racionalidad dispuestas especialmente para las relaciones
internacionales y la aprobación de los tratados –equidad, reciprocidad, igualdad,
conveniencia-.
De
esta forma, la fuerza normativa proveniente de la internacionalización de las
relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas, en todo caso debe
articularse con el conjunto de elementos que integran el orden económico de la Constitución.
4.1.2.4. Conclusiones
previas
De
lo anterior se deduce cómo toda intervención en la economía deviene de la
reconocida y reiterada neutralidad de la Constitución económica, justificada en
las garantías que ofrece la legitimidad democrática, esto es, la elección y
pluralidad de los congresistas, así como de los procedimientos para la toma de
decisiones, de forma que es legislativo el foro idóneo y facultado por la
Constitución para definir el orden justo económico y los elementos que lo integran.
Pero este poder naturalmente no se ejerce bajo supuestos de discrecionalidad y
libertad de configuración absolutas, pues a estos marcos amplios se imponen
ingredientes de rigidez. Estos van desde la asignación de competencias
compartidas y procedimientos exigentes, hasta la imposición de principios,
objetivos y también de libertades, igualdades y derechos constitucionales prima facie, que en todo caso no pueden
ser desconocidos.
En
ese orden, las modificaciones de orden económico no deben ser en principio regresivas en cuanto a la protección o
reconocimiento de derechos, salvo que, el grado de regresividad que puede
proponerse, esté precedido de una justificación incontrovertible a la luz de
los derechos y principios.
4.2. El “campo” como bien
jurídico especialmente protegido por la Constitución
La
jurisprudencia constitucional, ha ido reconociendo a través de los casos
objetivos y concretos, las características específicas que posee el campo como
bien jurídico de especial protección constitucional, tanto desde los
imperativos del Estado social de derecho, como desde la óptica del progreso a
través de la competitividad y el correcto ejercicio de las libertades
económicas. Así, la denominación dada a
la expresión “Campo” se entiende para efectos de este estudio como realidad
geográfica, regional, humana, cultural y, económica, que por lo mismo está
llamada a recibir una especial protección del Estado, por los valores que en sí
misma representa. De otra parte, es el campo como conjunto de tierras destinadas
a la actividad agropecuaria, el espacio natural de la población campesina,
fuente natural de riqueza del Estado y sus asociados.
Este
bien jurídico en tanto tal encuentra protección constitucional a partir de los artículos 60, 64 y 66 C.P. (4.2.1.),
65 (4.2.2.) y 150, numeral 18 de la Carta (4.2.3.), desde los cuales se
advierte el valor constitucional específico y privilegiado de la propiedad
rural y del campesino propietario (4.2.4.).
4.2.1. La protección constitucional de
la propiedad agraria. Artículos 60, 64, 66 como especial construcción del orden
económico de la Constitución.
La
propiedad es un derecho que el constitucionalismo colombiano desde la primera
república liberal ha reconocido[52]
con las limitaciones y restricciones propias de su función social y ecológica.
Si bien el derecho a la propiedad de la
tierra es de carácter universal, la realidad impone obstáculos para
garantizarla a todos los conciudadanos, convirtiéndolo en un derecho al cual es
posible acceder pero de manera gradual y progresiva. De otra parte debe
precisarse que todos aquellos elementos que definen el contenido específico
del derecho de propiedad como sus
atributos, alcances, disponibilidad plena o restringida, son de libre
configuración legislativa.
Más
allá del claro enunciado del deber general de promoción del acceso a la
propiedad que contempla el artículo 60 superior, es el artículo 64 de la Carta
el que contempla como deber del Estado garantizar el acceso a la propiedad de
la tierra de los trabajadores agrarios, mandato que no sólo persigue asegurar
un título de propiedad sino “mejorar el
ingreso y calidad de vida de los campesinos”, fin al que concurren otros
elementos como el acceso a vivienda, tecnología, mercados, asistencia
financiera y empresarial con miras a fortalecer su nivel de ingreso e incidir
de esta manera en su “calidad de vida”.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha ido decantando el poder
normativo de estas disposiciones, su alcance y naturaleza, como pasa a verse a
continuación:
En relación con el alcance de los artículos 64, 65 y 66
de la Constitución señaló la Sentencia C-021 de 1994 -a propósito de las
medidas de carácter crediticio para la refinanciación
de la deuda de los productores del sector agrario- que los derechos contenidos
en tales artículos son de carácter programático, así[53]:
“(…) Particularmente, los artículos 64, 65 y
66 de la Carta Política tienen el carácter de ordenamientos programáticos, que
constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear las condiciones
necesarias que permitan el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad
de la tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad
social, recreación y crédito, e igualmente dar prioridad, apoyo y especial protección
al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y
agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física en el
campo. Concretamente, la Constitución le otorga al manejo del crédito rural un
tratamiento privilegiado, que tiene en cuenta las variables que pueden afectar
su inversión y oportuna recuperación.
“El contenido
normativo en cuestión, entraña el diseño de una estrategia global del
desarrollo rural que el Constituyente configuró como un cometido estatal
destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y consecuencialmente, un
mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural”. (subrayado fuera de
texto)
Otro tanto se plasmó en
la sentencia C-536 de 1997[54], en la
cual esta Corporación se ocupó de
determinar si se oponía a la Constitución el inciso 9° del artículo 72 de la
Ley 160 de 1994 que establece que ninguna persona puede adquirir la propiedad
sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos si las extensiones exceden
los límites máximos para la titulación y, de otra, que serán nulos los actos o
contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades
de cualquier índole la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas
como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la
propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan
a la fijada por el Instituto para la
Unidad Agrícola Familiar[55]. Sobre
el punto la Corte indicó lo siguiente:
“La función social que tiene la propiedad, y
en especial la rural, obliga a que su tenencia y explotación siempre esté
orientada hacia el bienestar de la comunidad; por ello, en materia de acceso a
la propiedad se ha privilegiado a los trabajadores agrarios no sólo con el objeto
de facilitarles la adquisición de la tierra, sino con el ánimo de procurarles
un mejor nivel de vida y de estimular el desarrollo agropecuario y por
consiguiente el económico y social del país.
“Las
Unidades Agrícolas Familiares -UAF- encajan perfectamente dentro de este
propósito, si se tiene en cuenta que están definidas en el artículo 38 de la
Ley 160 de 1994 como “la empresa básica de producción agrícola, pecuaria,
acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas
de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo
y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su
patrimonio(…)”.
En consecuencia, a través de las unidades
agrícolas familiares el legislador buscó evitar que la parcelación de la tierra
generara la proliferación de minifundios que la hicieran improductiva y que
frustraran la realización de los postulados constitucionales relacionados con
la producción agrícola y la función social de la propiedad agraria, puesto que
los minifundios no le otorgaban la posibilidad al campesinado de obtener
excedentes capitalizables dirigidos a mejorar sus condiciones de vida. Y, aunque no se estableció
un único camino constitucionalmente impuesto para asegurar el cumplimiento del
deber mencionado en el artículo 64, se resaltó la compatibilidad constitucional
de aquellas medidas que imponían límites a la negociación de predios rurales
con la vocación de protección al campesino.
En este caso, observa la Corte, cómo el programa de
intervención en los sectores rurales y agrarios previsto en la Constitución se
reconoce aquí por (i) la importante
función que cumplen las actividades desarrolladas en el campo, (ii) la
necesidad de asegurar condiciones de igualdad real para el trabajador agrario,
(iii) la configuración constitucional compleja que prevé, no sólo para asegurar
el acceso a la propiedad y otros derechos de los campesinos sino también la
protección de los intereses generales.
Se encuentra igualmente (iv) el carácter programático de los mandatos
allí incorporados y, en esa medida, (v) la importancia de la ley en la
realización, concreción y cumplimiento de la Constitución como fuente normativa
de configuración de los derechos constitucionales económicos y sociales de los
campesinos.
De
igual manera, la Corte en sentencia C-006 de 2002, nuevamente con ocasión del
estudio de disposiciones de la Ley 160 de 1994 que imponen prohibiciones sobre
la parcelación de las UAF (Art. 44[56] y 45), retomó el anterior
precedente para destacar el valor que la Constitución
Política de 1991 “otorga al trabajador
del campo y en general al sector agropecuario, un tratamiento particularmente
diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producción que encuentra
justificación en la necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino
económica, social y cultural para los protagonistas del agro, partiendo del
supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los
otros sectores económicos y de que la intervención del Estado en este campo de
la economía busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad
tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social.
Específicamente,
los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política, constituyen el
fundamento de la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que
permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la
tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social,
recreación y crédito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial
protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura
física en el campo”.
Posteriormente, en la sentencia C-180 de 2005, por
la cual se juzgó la constitucionalidad de los preceptos que establecen un
régimen diferenciado de subsidios para campesinos pobres e indígenas[57],
se estableció en relación con el artículo 64 y siguientes:
“Los
artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política, constituyen el fundamento de
la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el
acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a
los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y
crédito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protección al
desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y
agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física en el
campo[58]”.
También se reconoció que de los artículos 58, 60 y 64
se desprende un principio de democratización de la propiedad a favor de
trabajadores agrarios y campesinos, con
fundamento en el cual es posible el establecimiento de restricciones a la enajenación
de predios rurales. Por ello, en la sentencia C-189 de 2006[59],
se retomaron las conclusiones trazadas en la sentencia C-536 de 1997 antes
citada, en la medida en que en este caso ocurría algo semejante a lo que se
determinó frente a la prohibición de enajenar bienes adjudicados por el INCORA
mientras no hubieren transcurridos 15 años después de la primera adjudicación
-a menos que dicha transferencia se realizara a favor de campesinos de escasos
de recursos-. En ella se señaló “(…) aun cuando las
normas en cuestión establecen una prohibición temporal de enajenación, es claro
que las mismas no resultan contrarias al núcleo esencial del derecho a la
propiedad privada, pues no sólo mantienen intacto el ejercicio de los
atributos de goce y explotación sobre los predios rurales debidamente
adjudicados, sino que también propenden por la realización del principio de
democratización de la propiedad a favor de trabajadores agrarios y
campesinos, previsto -entre otros- en los artículos 58, 60 y 64 del Texto
Superior (…)”. (subraya del texto)
La
referencia entonces al artículo 64 superior por la jurisprudencia, ha servido
para : (1) calificarlo como un título para la intervención del Estado en la
propiedad rural con el propósito de establecer medidas legislativas o
administrativas especiales que favorezcan el acceso a la propiedad de los
trabajadores agrarios o que limiten la enajenación de los predios rurales ya
adjudicados; (2) señalar que constituye una norma de carácter programático que
requiere la implementación de medidas legislativas para su realización; y (3)
que se trata de un deber constitucional especial cuyo propósito consiste en
favorecer, atendiendo sus especiales condiciones, a un grupo en situación de
marginación; (4) que el cumplimiento de tal deber no impone un único camino
para su cumplimiento; y (5) que al artículo 64 se vincula un derecho
constitucional de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad.
En
este sentido:
·
es
posible la segmentación de los atributos de la propiedad agraria para ofrecer
un trato diverso a cada uno de ellos sin afectar los ámbitos iusfundamentales del derecho;
·
en
igual sentido es posible el establecimiento de un régimen especial de
ordenación y protección de la propiedad agraria en razón de la calidad de los
bienes;
·
tales
opciones normativas son posibles como forma de realizar los objetivos del
Estado social de derecho, el adecuado funcionamiento de mercado y el ejercicio
de las libertades económicas, bajo garantías de libre competencia, en cabeza de
los campesinos.
Visto
así, no cabe duda que el artículo 64 constitucional, en consonancia con los
artículos 60 y 66, contempla una figura constitucional compleja, que ofrece
variadas aristas y, en ese orden, puede ser creadora de posiciones jurídicas
diferenciables.
O
sea, que el derecho constitucionalmente establecido en el artículo 64 Superior,
implica un imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva
de medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los
trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural. Esto quiere decir
que el derecho de acceder a la propiedad implica no sólo la activación de
derechos reales y personales que deben ser protegidos, sino también la
imposición de mandatos que vinculen a las autoridades públicas en el diseño e
implementación de estrategias normativas y fácticas para estimular, fomentar e
impulsar dicho acceso a la tierra, pero además la permanencia del campesino en
ella, su explotación, su participación en la producción de riqueza y en los
beneficios del desarrollo. En la medida en que el Estado sólo concentre su
propósito y actividad en la producción de la tierra, olvidando su deber constitucional de vincular
al campesino en dicho proceso, su actuar se tornará inconstitucional.
En
el mismo sentido y sobre la base de que el acceso a la propiedad debe tener al
menos las mismas garantías del régimen común (art. 58), las posiciones
jurídicas de derecho que se advierten deben ser reconocidas para el trabajador
del campo, son:
1)
el
derecho de los trabajadores agrarios a no ser despojados de su propiedad
agraria o impulsados a deshacerse de ella so pretexto de su improductividad,
sin ofrecer antes alternativas para tornarlas productivas a través de alianzas
o asociaciones, o a cambio de otras alternativas de desarrollo agrícola como,
por ejemplo, el desarrollo de zonas de
reserva campesina habilitadas a tal efecto;
2)
el
derecho a que el disfrute de la propiedad no sea afectado sin justificación
suficiente y poderosa;
3)
el derecho a que el Estado adopte medidas
progresivas y no regresivas orientadas a estimular, favorecer e impulsar el
acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios y el mejoramiento de su calidad
de vida y dignidad humana;
4)
el
derecho que por esta misma vía, además se proteja la seguridad alimentaria.
Todas
estas conexiones evidencian que el mandato consagrado en el artículo 64
constitucional impone “una estrategia global”, pues sólo así el campesino -
como sujeto de especial protección- mejora sus condiciones de vida. Esto, desde
la creación de condiciones de igualdad económica y social, hasta su
incorporación a los mercados y sus eficiencias. Dicho de otro modo, se constata
una orientación normativa constitucional e internacional destinada a proteger
el derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no
solo en función de la democratización de la propiedad sino por su relación con
la realización de otros derechos suyos.
Por
último y como suele suceder con estos derechos que contienen una dimensión
programática y de realización progresiva, las normas legales que concretan el
deber del Estado de configurar posiciones jurídicas definitivas de derecho para
sus titulares, deben fijar parámetros de
control de constitucionalidad de las reformas que los modifiquen y afecten. En
este sentido, esta Corporación considera necesario afirmar,
coincidiendo con varias de las intervenciones ciudadanas, que la prohibición de
adopción de medidas regresivas hace parte del contenido constitucionalmente
protegido, conforme lo dispuesto en la Constitución y también en la ley que se
modifica.
4.2.2.
Artículo 65 de la Constitución y los derechos a la alimentación adecuada y a la
seguridad alimentaria
Frente
a lo anterior, es preciso señalar que como resultado de la internacionalización
de las relaciones económicas y la aplicación del derecho internacional de los
derechos humanos |se ha reconocido la importancia de relacionar el acceso a la
propiedad de los trabajadores agrarios al reconocimiento d el derecho a la
alimentación. En esta dirección parece encontrarse el artículo 11 del Pacto de
Derechos Sociales, Económicos y Culturales que al establecer el derecho de toda
persona a estar protegida contra el hambre prescribe que los Estados adoptarán
medidas que se orienten al mejoramiento de los métodos de producción,
conservación y distribución de alimentos mediante el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo
que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas
naturales.
Es
así cómo en el Informe del Relator Especial sobre el derecho a
la alimentación de las Naciones Unidas de 11 de agosto de 2010, se señaló que “El acceso a la tierra y la seguridad de la
tenencia son esenciales para asegurar el disfrute no solo del derecho a la
alimentación, sino también de otros derechos humanos, incluido el
derecho al trabajo (de los campesinos que no poseen tierras) y el derecho a la
vivienda”. Este factor hizo que el ex Relator Especial sobre el derecho
a una vivienda adecuada llegara a la conclusión de que el Consejo de Derechos
Humanos debía “garantizar el
reconocimiento de la tierra como un derecho humano en el derecho internacional
relativo a los derechos humanos” (…)”. (Subrayas no hacen parte del texto
original)
Así,
el artículo 65 constitucional contempla una figura tan rica y poliédrica como
la del artículo 64, al disponer que la 1) “producción
de alimentos gozará de la especial protección del Estado” 2) que se debe
otorgar “prioridad al desarrollo integral
de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y
agroindustriales”, 3) de igual manera que “a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de
tierras” y que 4) todo ello debe
dirigirse a “incrementar la productividad”
además de promover “la investigación y la
transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas
de origen agropecuario (…)”.
Se
trata sin duda de una disposición destinada a la salvaguarda de la producción
que asegure la seguridad alimentaria interna. Al mismo tiempo, reconoce como
prioridad el desarrollo integral del sector, es decir que por mandato
constitucional, la cuestión agraria debe ingresar a la agenda pública de las
autoridades del Estado, según sus competencias y facultades. Este apoyo estatal
debe tener una visión de conjunto, como quiera que ese tipo de desarrollo se
alcanza con la mejora del proceso productivo y la eficiente explotación de la tierra, sin descuidar la
reducción de las extremas desigualdades y consiguiente mejora de las
condiciones de vida de la población campesina.
La
anterior descripción del precepto constitucional, cobra aún mayor sentido
cuando se analiza la protección de la producción alimentaria como fundamento de
dos derechos: el derecho social individual a la alimentación adecuada y a no
tener hambre, y el derecho colectivo de la seguridad alimentaria, los cuales se
pueden reconocer en la Constitución en diversos preceptos que ingresan con toda
nitidez desde el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
En
este orden de ideas, en la sentencia T-348 de 2012[60] se reconoce el derecho a la seguridad
alimentaria tanto a partir del artículo 64 superior al proteger a los
campesinos su derecho de acceder a la propiedad de la tierra que trabajan, como
a partir de los artículo 65 y 66 al incluir como opción posible en la
regulación crediticia el reglamentar
“condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos
de cosechas y de los precios, como también los riesgos inherentes a la
actividad y las calamidades ambientales”. Por último, se reconoce también a
partir del artículo 78 superior, al reconocer como posiciones jurídicas
fundamentales de los derechos del consumidor, el control de calidad de los
bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, y la responsabilidad
en todo caso en que se produzcan y comercialicen bienes y servicios que, “atenten contra la salud, la seguridad y el
adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios”.
Vale
recordar que el derecho a la seguridad alimentaria ha sido acogido, concebido y
establecido como obligación para los Estados en declaraciones de Naciones
Unidas, como la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 25), la Declaración Universal sobre la
Erradicación del Hambre y la Malnutrición de 1974, la Declaración Mundial sobre
la Nutrición de 1992, Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria
Mundial de 1966[61]
e igualmente en la Resolución 2004/19 de la Asamblea General. Así mismo, la
organización especializada en alimentación y agricultura derivada de Naciones
Unidas, la Organización para la Alimentación y la Agricultura -conocida por su
sigla en inglés FAO-, al punto que
en el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (FAO, noviembre
de 1996), se declaró que la seguridad alimentaria “a nivel individual, familiar, nacional, regional y mundial, se alcanza
cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a
suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades
alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una
vida activa y sana”[62].
Como
norma de carácter general, se consignó en el Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) que consagra en su artículo 11.1, el
deber de los Estados de reconocer a toda persona una calidad de vida adecuada
incluyendo una sana alimentación y el derecho fundamental de toda persona a ser
protegida contra el hambre[63].
En sentido semejante se consignó en el Protocolo adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, Protocolo de “San Salvador”, de 1988 (artículo 12).
En
relación con su importancia, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de Naciones Unidas, como intérprete principal del alcance del
PIDESC, en su Observación General No. 12, señala que el derecho a la alimentación
adecuada se ejerce “cuando todo hombre,
mujer o niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y
económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para
obtenerla”. La Observación General en comento, adicionalmente reconoce que
para erradicar el problema del hambre y la malnutrición, no basta con
incrementar la producción de alimentos, sino que también es necesario
garantizar que la población más vulnerable tenga disponibilidad y acceso a
ellos. Por eso, el Comité precisó que el derecho a la alimentación tiene cuatro
aristas: 1) la disponibilidad, 2) la accesibilidad, 3) la estabilidad y 4) la
utilización de los alimentos.
Y
frente al aspecto de la disponibilidad dijo
que con ello “se entienden las posibilidades que tiene el individuo de alimentarse
ya sea directamente, explotando la
tierra productiva u otras fuentes naturales de alimentos, o mediante
sistemas de distribución, elaboración y de comercialización que funcionen
adecuadamente y que puedan trasladar los alimentos desde el lugar de producción
a donde sea necesario según la demanda”. En cuanto a la accesibilidad hace referencia a que los
individuos tengan acceso a alimentos adecuados, tanto en términos económicos
como físicos.
Resultado
de lo anterior, aparece el derecho a la seguridad alimentaria, cuya existencia
se puede reconocer como la dimensión colectiva del derecho de todos a la
alimentación adecuada, suficiente y de calidad, y también como el derecho de
cada uno a acceder a los alimentos que satisfagan las necesidades y la calidad
de vida digna de todo sujeto. Al respecto, como también se apunta en la
sentencia T-348 de 2012, la organización internacional encargada de la
alimentación en el mundo, la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura- FAO-, ha reconocido adicionalmente que tanto la
disponibilidad de alimentos como el acceso sostenible a los mismos, están
determinados por diversos factores que reclaman una gestión pública y
comunitaria prudente, a fin de que se asegure la disponibilidad de alimentos a
las generaciones presentes y futuras[64].
Así mismo, en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación en 1996, la FAO acogió la
iniciativa de un movimiento campesino internacional la “Vía Campesina” [65],
de introducir el concepto “soberanía alimentaria”, como derecho de cada pueblo
a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción,
distribución y consumo de los alimentos que garanticen una alimentación sana.
Lo anterior, con base en la pequeña y mediana producción, respetando sus
propias culturas y la diversidad de los medios campesinos, pesqueros, étnicos e
indígenas de producción agropecuaria, comercialización y gestión de recursos[66].
La seguridad y la soberanía alimentaria, son dimensiones objetiva o
institucional y colectiva del derecho fundamental de alimentarse adecuadamente.
La
jurisprudencia ha dicho que del artículo
65 se desprende el concepto de seguridad alimentaria. Así, prescribió en la
sentencia T-506 de 1992 y
posteriormente en la C-864 de 2006
que “(…)se vulnera el deber de
seguridad alimentaria reconocido en el artículo 65 del Texto Superior,
cuando se desconoce “el grado de garantía que debe tener toda la población, de
poder disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran
sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y
tomando en consideración la conservación y equilibrio del ecosistema para
beneficio de las generaciones futuras”.
La
seguridad alimentaria también se ha resaltado como elemento especialmente
valioso en el sistema de protección de las comunidades étnicas. En este sentido
se expresó en la sentencia C-262 de 1996 al estudiar la Ley 243 de 1995 “Por medio de
la cual se aprueba el Convenio Internacional para la Protección de las
Obtenciones Vegetales –UPOV”. Un convenio desde el cual se desprende, según la
corte, “la obligación del Estado de
promover la actividad científica para fomentar y mejorar la producción de
alimentos y la protección de la propiedad intelectual sobre obtenciones
vegetales como derecho colectivo de las comunidades étnicas para garantizar su
soberanía y sostenibilidad alimentaria”. Con ello, ante todo se evidencia
la estrecha “relación de subsistencia que
tienen las comunidades étnicas y campesinas con los recursos naturales, y en
esa medida, llamó la atención sobre la necesidad de que en los proyectos o
decisiones sobre desarrollo sostenible, se de prevalencia a los intereses de
estas comunidades cuando su alimento depende de los recursos que explotan y
producen tradicionalmente”.
En
línea con lo anterior, es que en múltiples decisiones se ha incluido como parte
del problema de carácter iusfundamental que se plantea y por tanto como
garantía concreta en sede de tutela de las comunidades indígenas y de las
comunidades campesinas desplazadas forzosamente o por procesos de desarrollo,
la explotación de recursos en los territorios que habitan, poseen u ocupan.
Así, en sentencia T-602 de 2003, se
precisaron los efectos nocivos de los reasentamientos que provoca el
desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan “(i) la
pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el desempleo, (iii) la pérdida del
hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento de la enfermedad y de la
mortalidad, (vi) la inseguridad
alimentaria, (vii) la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y
(viii) la desarticulación social.”, así como el empobrecimiento y el
deterioro acelerado de las condiciones de vida. También en los autos 174
de 2011 y 173 de 2012, como medida especialmente urgente para ciertas
comunidades indígenas; o en los autos 383 y 385 de 2010, o 219 de 2011, frente a
desplazados.
Dentro
de esta misma perspectiva, la citada sentencia T-348 de
2012[67],
se refiere al concepto de soberanía
alimentaria en comunidades vulnerables, desde la perspectiva de las comunidades
rurales que subsisten del cultivo, producción y distribución de alimentos
obtenidos de la naturaleza y en particular señala: “La soberanía alimentaria, comprende, no sólo la libre potestad de los
Estados y los pueblos de determinar sus procesos de producción de alimentos;
también implica que esos procesos de producción garanticen el respeto y la
preservación de las comunidades de producción artesanales y de pequeña escala,
acorde con sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos y
pesqueros”.
En
hilo de lo expuesto, debe concluirse que el campo no puede ser reconocido
únicamente como un área geográfica ordenada por regímenes distintos de
autoridades nacionales o locales, por derechos de propiedad privada,
posesiones, ocupaciones, planes de ordenamiento territorial y por tierras
baldías que administra el Estado. En cambio, debe ser entendido dentro de su
especificidad como bien jurídico protegido para garantizar derechos subjetivos e
individuales, derechos sociales y colectivos, así como la seguridad jurídica
pero además, es herramienta básica de la pervivencia y el progreso personal,
familiar y social.
4.2.3.
La regulación sobre baldíos y en general las competencias de configuración
normativa del legislador en asuntos agrarios y campesinos. Numeral 18 del
artículo 150 de la Carta
Por último, es importante también destacar la
descripción constitucional de los baldíos rurales desde las disposiciones de
competencia y función del legislador.
En primer lugar se destaca la función que el
numeral 18 del artículo 150 C.P. le otorga al Congreso de “dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de
tierras baldías”. Su especificidad permite reconocer en los baldíos, en
cuanto tales, un valor específico importante y preponderante para el Estado,
que reclama un tratamiento cuidadoso, diferenciado y detallado por parte del
legislador, en gran medida por el efecto
determinador que su manejo tiene sobre el modelo económico.
En esta línea se ha
pronunciado la Corte en diversas ocasiones. Así, en la sentencia C-595 de 1995, al examinar la
constitucionalidad de algunas disposiciones que preveían limitaciones para la
entrega de baldíos[68], se
destaca como (i) objeto primordial de la adjudicación de baldíos el acceso a la
tierra de quien de ella carece y (ii) la existencia de otros mecanismos,
diferentes de la entrega de baldíos, para lograrlo. Al respecto, la Corte
indicó lo siguiente:
“La
adjudicación de terrenos de propiedad de la Nación, concretamente de baldíos,
tiene como objetivo primordial, permitir el acceso a la propiedad de la tierra
a quienes carecen de ella, pues es requisito indispensable, según la ley
acusada, que el presunto adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni tenga
ingresos superiores a mil salarios mínimos mensuales (arts. 71 y 72 ley
160/94), como también contribuir al mejoramiento de sus recursos económicos y,
obviamente, elevar su calidad de vida”. De tal suerte enseguida se agrega que
“si bien es cierto el Estado tiene el
deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra,
especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal fin no se
logra únicamente con la adjudicación de tierras baldías, que es una forma de
hacerlo, sino también con otras políticas, como por ejemplo, la concesión
de créditos a largo plazo y con facilidades de pago; la creación de subsidios
para la compra de tierras, el fomento de las actividades agrícolas, etc, que
también buscan esa finalidad”(subrayas fuera de texto).
En la sentencia C-536 de 1997 la Corte, siguiendo
la misma orientación puesta de presente en la sentencia C-595 de 1995, aludió
al alcance general de la competencia de regulación prevista en el numeral 18
del artículo 150 de la Constitución, así: “En la Constitución
de 1991 se mantuvo el sentido prescriptivo del artículo 76-21 de la Carta de
1886, en el sentido de que el legislador está autorizado para "dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras
baldías”. En
tal virtud, en desarrollo de dicha atribución le es dado regular lo relacionado
con la forma como se adquiere la propiedad de los baldíos, las limitaciones a
su adjudicación, las restricciones que reclaman su disposición o enajenación
una vez adjudicados, los procedimientos administrativos a través de los cuales
se hacen efectivas tales limitaciones o restricciones y, en general, las cargas
a las cuales puede someterse su aprovechamiento económico, con el fin de lograr
los objetivos sociales y económicos a los cuales se hizo alusión anteriormente.
Así pues, se aprecia con claridad que la función
del legislador prevista en el artículo 150, numeral 18 de la Constitución,
constituye sin duda una competencia propia de las funciones del Estado para
materializar los propósitos de igualdad material y el desarrollo económico a
través de libertades económicas y relaciones de mercado y que en el Estado
social de derecho y en el sistema económico que se protege por la Constitución
de inequívoco valor trascendental. De manera tal que al tratarse de bienes públicos, no pueden
ser las reglas del mercado las que lo ordenen ni la ausencia de medidas idóneas
y con resultados las que legitimen situaciones de facto que ordenan por encima
de la legislación y en contravía de los objetivos constitucionales.
Por lo demás, las variables anteriores confirman la
necesidad de que sea esta una competencia del legislador, un poder de
configuración normativo que opere en cabeza del Congreso de la República pues de
nuevo, es la pluralidad de actores, de debates, el procedimiento de formación
de la ley, la publicidad, en definitiva la herramienta de la democracia
procedimental la que favorece el espacio de discusión y de adopción de medidas
que mejor aseguren el correcto uso de los recursos del Estado como es el caso
de los baldíos, de cara a mejorar las condiciones de vida de los campesinos.
El establecimiento de las políticas de adjudicación
de baldíos no es otra cosa que una clara manifestación de la función
general de intervención del Estado en la economía (artículo 334 superior) y es
tal vez la política agraria la que mayor sensibilidad despierta por sus
implicaciones sociales. De allí que la definición de todos los elementos que
incidan en la disposición y adjudicación de baldíos deba ser materia definida
por el legislador en leyes ordinarias específicamente dedicadas al sector rural
y no dejada al arbitrio del Gobierno de turno, con el riesgo que ello entraña
para la seguridad jurídica de los habitantes del campo y la estabilidad
macroeconómica.
En este orden de ideas, esas temáticas deben ser
reguladas en una ley ordinaria y particular, producto de un procedimiento
legislativo independiente, con un margen amplio de deliberación, en tiempos
ordinarios, y cuya configuración corresponda a la competencia amplia otorgada
por la Constitución al legislador en el numeral 18 del artículo 150. Esto es,
en el marco de un trámite legislativo no reducido.
En
definitiva, como se advierte de lo expuesto, el orden constitucional
establecido con relación al campo destaca al campesino como sujeto de especial
protección constitucional, como personas vulnerables por sus condiciones
sociales y económicas. En no pocos aspectos en todo caso, su tratamiento
jurídico constitucional y legal es diverso y no sobre todo ello habrá de pronunciarse la Corte en esta
ocasión. Con todo, esta precisión debe servir para entender el valor que los
trabajadores de la tierra poseen en el Estado colombiano y para su discurso
constitucional.
Por todo ello, el campesino y su relación con la
tierra debe privilegiarse y hacer parte
de las prioridades de políticas económicas de intervención, en pos tanto de la
igualdad material del Estado social de derecho (art. 1ºC.P.), como de
incorporarlos en los procesos productivos y los beneficios del mercado y el
ejercicio de las libertades económicas y empresariales.
5. Poder de configuración
legislativa, desarrollo de deberes constitucionales del Estado: juicios de no
regresividad y suficiencia
Dado
el marco económico constitucional general y el amplio poder de configuración
legislativa reconocido en todas las materias para el Congreso, la
jurisprudencia constitucional ha ido decantando herramientas analíticas
destinadas a verificar el cumplimiento de estos mandatos y competencias, en
términos de respeto a los límites constitucionalmente previstos en términos de
no regresividad (5.1.) y también, en términos de suficiencia de la regulación
dispuesta o de los reglas legales con que se procura la realización de los
mandatos de la Constitución (5.2.). Y, además, ha determinado las herramientas
de análisis para la valoración que realiza el juez constitucional sobre los
desarrollos legislativos de la Constitución económica.
5.1. El test de
progresividad o no regresividad.-
Para establecer si se ha cumplido con el régimen de
protección constitucional de los derechos sociales se utiliza tradicionalmente
a nivel jurisprudencial el test de no regresividad, que verifica tres elementos, a saber:
1)
si
la medida es regresiva,
2)
si
afecta contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales, y
3)
si
de existir regresividad y afectar contenidos mínimos, la medida se encuentra
justificada.
1)
El primero de estos elementos tiene a su vez una condición habilitante para
efectos de desplegar el control de constitucionalidad. El debate constitucional
no se puede adelantar si la medida objeto de control no es regresiva.
La
regresividad, en palabras de la Corte, implica que la disposición demandada
modifica las condiciones normativas que le preexisten, ya sea porque reduce el
“radio de protección de un derecho social”,
disminuye “los recursos públicos
invertidos en [su] satisfacción”, aumenta “el
costo para acceder al derecho”, o en términos generales, tal disposición “retrocede, por cualquier vía, el nivel de
satisfacción de un derecho social”[69].
Para
precisar si la disposición demandada constituye una medida regresiva es
indispensable adelantar un cotejo entre la norma de la disposición demandada y
la norma que se afectaría con dicho cambio normativo. Debe verificarse entonces que ambas normas
guarden una suerte de identidad entre sí, o en otras palabras, que ambas
regulen un mismo supuesto de hecho y una misma consecuencia jurídica. Esta
verificación se pude adelantar a partir de una comparación entre los elementos
normativos de la disposición posterior (demandada) con los elementos normativos
de la disposición anterior (conducta regulada, circunstancias normativas,
destinatarios, beneficiarios, titulares, sujetos obligados, y demás elementos
que puedan ser relevantes según el caso). Para la Corte, el escrutinio
constitucional comprende “una comparación
con los estándares de protección anteriores, es decir, el juicio de
constitucionalidad de estas medidas incluye también un examen de evolución
cronológica de las garantías asociadas al derecho correspondiente.”[70]
2)
Una vez establecido el carácter regresivo de la medida i.e. de la disposición demandada, la Corte debe examinar si ésta no
desconoce los contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales. No existen reglas generales en los tratados
internacionales ni en la jurisprudencia de esta Corte que precisen cuál es el
contenido mínimo intangible de los derechos sociales. Este análisis debe
hacerse caso por caso, consultando la naturaleza de cada derecho, las garantías
reconocidas por los tratados internacionales que los desarrollan, la doctrina
del Comité para la vigilancia del PIDESC y, sobre todo, el régimen
constitucional de cada uno de ellos. Así, unas serán las reglas aplicables para
definir, por ejemplo, el contenido mínimo del derecho al trabajo, otras el de
la seguridad social, y unas diferentes en relación con el derecho a la
educación o a la vivienda. En el caso de la Sentencia C-038 de 2004, la Corte
consideró que las reformas a las garantías del derecho al trabajo no
desconocían los contenidos mínimos del derecho al trabajo como “el salario mínimo y el principio de favorabilidad en la
interpretación de las normas laborales” o “la prohibición de discriminación laboral o la jornada máxima de ocho
horas”, tal y como éstas habían sido precisadas en la Constitución y en los
tratados internacionales pertinentes[71].
En el mismo sentido, en la Sentencia C-228 de 2011 la Corte consideró que la
reforma a los requisitos para acceder a la pensión de vejez en el caso de los
aviadores civiles, a pesar de ser regresivas, no afectaba la garantía de “los derechos adquiridos” entendida como
un contenido mínimo inalterable del derecho a la seguridad social[72].
3)
Finalmente, el tercer elemento del test es la justificación de la medida
regresiva. El Legislador debe dar cuenta de las razones por las cuales la
medida regresiva está justificada. Las reglas sobre el tipo de justificación y
la forma en que debe adelantarse el escrutinio varían de caso a caso. Está
ordenado por el texto de los tratados en la materia, en especial el PIDESC y el
Protocolo de San Salvador, que las restricciones a los derechos sociales solamente
podrán ser introducidas mediantes leyes formales “promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general” y en
la medida “en que no contradigan el
propósito y razón” de los derechos sociales (art. 4 del Protocolo de San
Salvador) o que “sea[n] compatible[s] con la naturaleza de esos derechos” (art. 4 del PIDESC). En este sentido, el Comité PIDESC ha indicado
que “las medidas de carácter deliberadamente retroactivo (…) requerirán la
consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a
la totalidad de los derechos previstos en el Pacto.”[73]
A
su vez, esta Corte ha cualificado el deber de justificación que pesa sobre el
Legislador al momento de tomar medidas regresivas. El método adoptado para
determinar la justificación de las medidas es el del principio de
proporcionalidad. En la aplicación de este método la Corte ha exigido que el
Legislador demuestre que, con la medida restrictiva, persigue “una finalidad constitucionalmente imperiosa”,
que es “adecuada y necesaria” y que
es “estrictamente proporcional en
términos costo beneficio”.[74]
También ha considerado, como criterio para determinar la justificación, que la
medida regresiva haya sido adoptada “luego
de un análisis serio de las distintas alternativas posibles dentro de las
cuales la escogida resulta ser la menos costosa para el conjunto de derechos
que se encuentren involucrados”, siempre que esté soportada en “razones ciertas, claras, suficientes y
contundentes.”[75]
O también que las medidas regresivas “fueron
cuidadosamente estudiadas y justificadas, y representan medidas adecuadas y
proporcionadas para alcanzar un propósito constitucional de particular
importancia” bajo la premisa de que “no
es necesario que la restricción promueva todos los derechos [del PIDESC].”[76]
Igualmente, la Corte ha considerado que las medidas regresivas no se encuentran
justificadas cuando en el trámite legislativo no fueron discutidas las razones
por las cuales la medida regresiva era necesaria, o cuando no fueron estudiadas
otras alternativas menos lesivas, porque por ejemplo, no “existen reportes sobre la existencia de un debate, en el curso del
trámite legislativo de [la disposición demandada]” o no “existan datos precisos sobre la real
afectación [del contenido del derecho en cuestión].”[77] O debido a que “no se vislumbra que la medida promueva la realización de otros derechos
fundamentales” y que la misma “no fue
acompañada de ninguna justificación de porqué (sic) una medida menos lesiva no
podía emplearse para el propósito de descongestión judicial.”[78]
Esta
herramienta sin embargo, conduce también a considerar las exigencias sobre la
configuración legislativa en cuanto tal, como forma en que se va completando el
ámbito de protección de los derechos en general, pero particularmente de los
DESC, incluidos los derechos de los trabajadores del campo.
5.2. La suficiencia de la regulación
El ejercicio de la competencia general o de las
competencias específicas se encuentra sometido a diferentes límites. Así, (1) las leyes no pueden desconocer los
mandatos o prohibiciones establecidos por la Constitución o por las normas
internacionales que, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 93 de la
Constitución, integran el bloque de constitucionalidad y que por ello
constituyen parámetro para evaluar su pertenencia al sistema jurídico
colombiano. Igualmente las leyes no pueden adoptar regulaciones, que por omitir
elementos o sujetos que deberían encontrarse contemplados en ellas, desconocen
deberes constitucionales específicos. Adicionalmente, (2) las leyes deben alcanzar un mínimo básico de regulación que
impida que la competencia del Congreso sea objeto de absorción por parte de un
órgano incompetente. Finalmente, (3) las leyes pueden regular hasta el
máximo habilitado por la Constitución. La
obligación de adoptar una regulación suficiente, como se ha dicho, es un límite
que prohíbe al Congreso renunciar al ejercicio de competencias
constitucionalmente asignadas y, por esa vía, transferir su ejercicio a otros
órganos que ostentan capacidades subsidiarias de regulación.
Este problema plantea en realidad una dificultad
relativa al reparto de competencias entre el Congreso de la República y otras
autoridades cuando aquél la ha ejercido de alguna manera. En este contexto la
jurisprudencia constitucional ha destacado que esta obligación constitucional
de regulación suficiente se proyecta de manera diferente según se trate de una
materia amparada por la cláusula general de competencia o por un asunto
respecto del cual exista una reserva legal dado que, en el segundo de los
eventos, la obligación de regulación suficiente opera con mayor fuerza[79]. Además
de ello en los casos de reserva la Corte también ha admitido que “es posible distinguir, siguiendo la
jurisprudencia de la Corte, entre reservas más o menos estrictas, en relación
con la posibilidad de concreción administrativa de los elementos contenidos en
la ley”.
Conforme con lo expuesto, la obligación de
regulación a cargo del Congreso puede imponer cargas diferentes. Cabe enunciar
algunos criterios, que pueden derivarse de la jurisprudencia constitucional y
que pueden ser relevantes para determinar su cumplimiento por parte del
Congreso[80]. En
primer lugar, habrá de considerarse si se trata de una materia que haga parte
de la cláusula general de competencia o si es un asunto propio de una reserva
legal. En segundo lugar, deberá evaluarse si la regulación se vincula o no estrechamente
con el ejercicio de derechos constitucionales. En tercer lugar, deberá
considerarse si la disposición examinada adopta o no las decisiones políticas fundamentales
relativas a la materia regulada. En cuarto lugar, deberá determinarse si la regulación
examinada deja o no al reglamento “en la posibilidad de erigirse en una fuente autónoma de deberes,
obligaciones o limitaciones a la actuación de los asociados”[81]. Adicionalmente deberá
establecerse, si la regulación examinada establece los contenidos mínimos en función de la materia de que se trate.
Así, por ejemplo y como caso límite, podría afirmarse la
infracción del deber de regulación suficiente a cargo del Congreso cuando (1)
se trata de una regulación que se ocupa de un asunto sometido a una reserva
legislativa estrechamente vinculada con al ejercicio de derechos
constitucionales, (2) las normas examinadas y que serán objeto de
reglamentación no contienen las decisiones políticas fundamentales y (3) la regulación
evaluada renuncia a la fijación de los contenidos básicos permitiendo, por
ejemplo, que el reglamento defina –sin parámetro alguno- determinadas cargas o
límites a la libertad de las personas.
En cada caso entonces deberá establecer el intérprete si la
regulación legal adoptada resulta suficiente atendiendo, entre otros, a los
criterios acabados de mencionar. Cabe advertir, en todo caso, que existen
materias como las propias de las leyes marco – art.150.19- en las que el
reparto de competencias de regulación adquiere una fisonomía diferente. Otro
tanto ocurre con relación a la competencia de regulación sobre la Banca Central
-art. 150.22-, frente a las que la autonomía que le reconoce a la misma la
Constitución –arts.371 y 372-.
De lo que se trata es de asegurar que la función se cumpla de modo
tal que satisfaga tanto el poder de configuración a través de los modelos que
se consideren para cada intervención, para cada reserva de ley, pero que al
mismo tiempo en el ejercicio de esa competencia incluya como normas, la
totalidad de los elementos de modo suficiente, satisfactorio y lo más
garantista posible. Ello, para que se cumpla con el cometido de la Constitución
de dejarlo en manos del Legislador. Así,
tal como se mencionaba antes, en desarrollo del artículo 150.18 de la Carta y
del marco constitucional, internacional y jurisprudencial sobre garantías para
grupos de vulnerables y sobre protección de los DESC –particularmente sobre
derechos de los la población campesina-, los asuntos relacionados con la
adjudicación y manejo de tierras deben estar contenidos en un cuerpo normativo
que haya surgido de una deliberación amplia e íntegra por parte del Congreso de
la República, como manifestación de su libertad de configuración normativa y
del principio democrático.
Con
base en las consideraciones que anteceden y desde las herramientas de análisis
reconocidas, pasa la Corte a resolver los problemas jurídicos del caso.
6. La solución de los
problemas jurídicos del caso
Los problemas jurídicos planteados giran en torno
de tres bienes jurídicos especialmente protegidos por la Constitución: el
acceso a la propiedad de la tierra por los trabajadores agrarios, el deber de
protección estatal a la producción agrícola -seguridad alimentaria- y la reserva legal sobre baldíos, de forma
que se trata de verificar sí estos bienes han sido vulnerados por causa de lo
dispuesto en los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1540 de 2011[82].
Para los efectos de su resolución, se analizará,
en primer lugar, el alcance normativo de los artículos acusados y en qué medida
estos han sustituido o modificado la Ley 160 de 1994 (6.1.). Con base en la valoración normativa anterior,
se aplicará el test de no
regresividad, así como el test de
suficiencia, según lo impongan las medidas adoptadas por los preceptos
demandados adoptados en ejercicio del poder de configuración legislativa de
derechos sociales (6.2.) y de reservas de ley general y específicas (6.3.). A
partir de lo anterior, se formularán las conclusiones pertinentes.
6.1. Análisis del alcance o contenido normativo de los artículos 60, 61
y 62 de la Ley 1450 de 2011. “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”
y modificaciones del régimen anterior
Los
preceptos que se aducen violatorios del deber de promoción del acceso
progresivo a la propiedad rural, crean reglas de carácter sustancial
relacionadas con la disposición del derecho de propiedad por parte de los
campesinos cuando el origen de tal derecho se deriva directamente de la
adjudicación de baldíos o compras de tierra que realiza el Estado en desarrollo
de los distintos mecanismos de reforma agraria con el fin de que dichos predios
sean explotados por parte de empresas agrícolas. En ese orden, las normas
reprochadas contienen textos normativos que pueden clasificarse según su
alcance de dos maneras:
6.1.1 La
autorización de enajenaciones -venta o aporte societario- de predios
inicialmente adjudicados como baldíos o adquiridos mediante subsidio integral,
con consolidación de propiedades en extensiones superiores a las fijadas para
la Unidad Agrícola Familiar, en tanto
estén vinculadas a proyectos especiales -art 60-
En
ese orden, se establece la exoneración de aprobación previa de proyectos y
enajenaciones, cuando la propiedad consolidada no excede las 10 UAF -parágrafo
1º del artículo 61 demandado de la Ley 1450 de 2011-, es decir que, la
propiedad consolidada igual o inferior a 10 Unidades Agrícolas Familiares no requerirá la
autorización previa de la Comisión, la cual sólo se requiere cuando exceda esta
extensión.
6.1.2
La autorización de
entrega de baldíos en Zonas de Desarrollo Empresarial, para uso y aprovechamiento
de empresas especiales del sector -art
62-
Hacen
parte de esta norma, los siguientes elementos sustanciales:
6.1.2.1 El
derecho de prelación en la readquisición de los predios aportados al proyecto
por parte del aportante en virtud de adjudicación o con apoyo en el subsidio
integral de tierras, y
6.1.2.2
La preferencia que debe dar la Comisión a los proyectos que prevean la
aportación de predios y la formación de alianzas o asociaciones entre pequeños,
medianos y/o grandes productores, carecen de autonomía normativa al depender de
los supuestos principales.
Las
normas restantes, definen la competencia y criterios para el ejercicio de estas
facultades y, específicamente hacen referencia a la creación de la Comisión de
Proyectos Especiales, sus funciones y composición; los criterios para la
autorización de las enajenaciones y el uso o aprovechamiento de los baldíos;
las preferencias o prelaciones establecidas y el levantamiento de nulidades y
restricciones a los beneficiarios de subsidios en los contratos de operación y
funcionamiento o la condición resolutoria -art 61- ; así como las modalidades
enunciativas de contratos de baldíos no traslaticios del dominio; lo referente
a las condiciones de autorización de los mismos y la reversión de la autorización
-art 62-. Éstas, aunque disposiciones complementarias a los mandatos
principales descritos en el párrafo anterior, serán analizadas de manera
puntual, sólo en la medida en que los argumentos señalados para las primeras,
resulten insuficientes para determinar su exequibilidad o inexequibilidad.
Sin embargo, por razón de los cargos formulados, en
particular el relativo a la violación del principio de no regresividad, los
anteriores contenidos deben ser analizados no sólo de cara a los preceptos constitucionales
que se estiman vulnerados, sino además en relación con las normas legales que
están sustituyendo, adicionando y modificando. Para tales efectos, en un cuadro
comparativo, se presentarán los preceptos demandados, confrontados con las
disposiciones de la Ley 160 de 1994 que contienen las normas objeto de
modificación. Esto
permite al mismo tiempo reconocer el alcance de los artículos objeto de
control, frente a los reformados, para establecer el resultado de esta
evolución cronológica normativa de los derechos sociales y las garantías
institucionales en juego.
LEY 160 DE 1994 “Por la cual se crea el Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un
subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. |
LEY 1450 DE 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. |
CAPÍTULO I. OBJETO DE LA LEY ARTÍCULO 1o. Inspirada en
el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y
a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la
calidad de vida de la población campesina, esta Ley tiene por objeto: Primero. Promover y consolidar la paz, a través
de mecanismos encaminados a lograr la justicia social, la democracia
participativa y el bienestar de la población campesina. Segundo. Reformar la estructura social agraria
por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa
concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico
y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos
mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas
jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los
programas especiales que establezca el Gobierno Nacional. Tercero. Apoyar a los hombres y mujeres
campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisición de tierras
promovidos por ellos mismos, a través de crédito y subsidio directo. Cuarto. Elevar el nivel de vida de la población
campesina, generar empleo productivo en el campo y asegurar la coordinación y
cooperación de las diversas entidades del Estado, en especial las que
conforman el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, para el desarrollo integral de los programas respectivos. Quinto. Fomentar la adecuada explotación y la
utilización social de las aguas y de las tierras rurales aptas para la
explotación silvoagropecuaria, y de las tierras incultas, ociosas o
deficientemente aprovechadas, mediante programas que provean su distribución
ordenada y su racional utilización. Sexto. Acrecer el volumen global de la producción
agrícola, ganadera, forestal y acuícola, en armonía con el desarrollo de los
otros sectores económicos; aumentar la productividad de las explotaciones y
la eficiente comercialización de los productos agropecuarios y procurar que
las aguas y tierras se utilicen de la manera que mejor convenga a su
ubicación y características. Séptimo. Promover, apoyar y coordinar el
mejoramiento económico, social y cultural de la población rural y estimular
la participación de las organizaciones campesinas en el proceso integral de
la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino para lograr su
fortalecimiento. Octavo. Garantizar a la mujer campesina e
indígena las condiciones y oportunidades de participación equitativa en los
planes, programas y proyectos de desarrollo agropecuario, propiciando la
concertación necesaria para lograr el bienestar y efectiva vinculación al
desarrollo de la economía campesina. Noveno. Regular la ocupación y aprovechamiento
de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a
los campesinos de escasos recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina
para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las
políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables
y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se
señalen. PARÁGRAFO. Los fines que este artículo enumera
servirán de guía para la reglamentación, interpretación y ejecución de la
presente Ley. Las disposiciones de esta Ley, y en general las
normas que se dicten en materia agraria, tendrán efecto general inmediato de
conformidad con lo establecido en la Ley 153 de 1887, salvo las disposiciones
expresas en contrario. (…) CAPÍTULO IV. DEL SUBSIDIO, EL CRÉDITO Y LOS BENEFICIARIOS (…) ARTÍCULO 22. <Artículo modificado por el
artículo 26 de la Ley 812 de 2003. El nuevo texto es el
siguiente:> El otorgamiento del subsidio integral se hará efectivo siempre
que el proyecto productivo presente condiciones de viabilidad técnica,
económica y social que garanticen su competitividad, equidad y
sostenibilidad, condiciones que serán evaluadas y certificadas por el Incora
o quien haga sus veces, y de conformidad con la disponibilidad presupuestal. Para garantizar el destino y la eficiencia de la
inversión pública, los beneficiarios del subsidio deberán suscribir un
contrato de operación y funcionamiento en el cual se determinen sus
compromisos y responsabilidades, durante un período no inferior al definido
en el proyecto productivo y en ningún caso menor a cinco (5) años. El
incumplimiento del contrato generará el retiro inmediato del subsidio y la
pérdida de sus derechos patrimoniales generados dentro del proyecto
productivo. El monto del subsidio integral para comprar
tierra podrá ser del ciento por ciento del valor del predio. ARTÍCULO 24. Serán elegibles como beneficiarios
de los programas de reforma agraria los hombres y mujeres campesinos que no
sean propietarios de tierras y que tengan tradición en las labores rurales,
que se hallen en condiciones de pobreza y marginalidad o deriven de la
actividad agropecuaria la mayor parte de sus ingresos. Dentro de los criterios de selección que
establezca la Junta Directiva deberá darse atención preferencial a la
situación en que se hallan las mujeres campesinas jefes de hogar y las que se
encuentren en estado de desprotección social y económica por causa de la
violencia, el abandono o la viudez y carezcan de tierra propia o suficiente. La Junta Directiva establecerá los criterios de
selección, las prioridades y los requisitos que deben cumplir los campesinos
y señalará la forma en que debe otorgarse el subsidio para la adquisición de
inmuebles rurales. Los títulos de propiedad de los predios
adquiridos mediante el subsidio deberán hacerse conjuntamente a nombre de los
cónyuges o compañeros permanentes cuando a ello hubiere lugar. ARTÍCULO 25. Los beneficiarios de los programas
de reforma agraria deberán restituir al INCORA el subsidio, reajustado a su
valor presente, en los casos en que enajene o arriende el terreno
adquirido con el subsidio dentro de los doce (12) años siguientes a su
otorgamiento sin la autorización expresa e indelegable de la Junta Directiva
del INCORA, o si se estableciere que el predio no está siendo explotado
adecuadamente por el campesino a juicio del Instituto, o se comprobare que
incurrió en falsedades para acreditar los requisitos como beneficiario de la
reforma agraria. La autorización para la enajenación solo podrá comprender a
quienes tengan la condición de sujetos de reforma agraria y en ningún caso se
permitirá el arrendamiento de la unidad agrícola familiar. En las escrituras de adquisición de predios
subsidiados por parte del Estado se anotará esta circunstancia, así como la
obligación del propietario de adelantar directamente su explotación, y deberá
establecerse una condición resolutoria del subsidio en favor del INCORA por
el término de 12 años, cuando ocurran los eventos previstos en el inciso
anterior. La Junta Directiva reglamentará lo relativo a la recuperación de la
cuantía entregada a título de subsidio bajo condición resolutoria. Quien transfiera la propiedad, posesión o
tenencia de la parcela adquirida mediante subsidio, no podrá ser nuevamente
beneficiario de los programas de Reforma Agraria. El nuevo adquirente o
cesionario será considerado poseedor de mala fe y en consecuencia no habrá
reconocimiento de las mejoras que hubiere introducido en el predio. El subsidio de tierras previsto en este Capítulo
no es incompatible con otra clase de subsidios que en favor de los campesinos
de escasos recursos se establezcan. PARÁGRAFO. Los Notarios y Registradores de
Instrumentos Públicos, so pena de incurrir en causal de mala conducta
sancionable con la destitución, se abstendrán de otorgar e inscribir
escrituras públicas que contengan la transmisión del dominio o la posesión de
predios adquiridos con subsidio en las que no se protocolice la autorización
expresa y escrita del INCORA para llevar a cabo la enajenación, dentro del
término previsto en este artículo. Serán absolutamente nulos los actos o contratos
que se celebren en contravención a lo aquí dispuesto. (…) CAPÍTULO XII. BALDÍOS NACIONALES (…) ARTÍCULO 72. No se podrán efectuar
titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas
que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios
rurales en el territorio nacional. Con el fin de dar cumplimiento
a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud
de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del
juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el
territorio nacional. Serán absolutamente nulas las
adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en
este artículo. La acción de nulidad contra las
resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por
los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente
Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su
ejecutoria o desde su publicación en el "Diario Oficial", según el
caso. La procedencia de esta acción
se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida
el INCORA. Sin perjuicio de lo dispuesto
en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier
tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con
violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes
sobre baldíos. En este caso no se exigirá el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el
procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del
Código de lo Contencioso Administrativo. Para la aplicación de las
prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta,
además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las
que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de
su cónyuge, compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido
habilitación de edad. Ninguna persona podrá adquirir
la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las
extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la
Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo
municipio o región. También serán nulos los actos o
contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o
comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido
adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades
consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la
fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar. Quien siendo adjudicatario de
tierras baldías las hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva
adjudicación antes de transcurridos quince (15) años desde la fecha de la
titulación anterior. Los terrenos baldíos
adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el
INCORA como Unidad Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio,
salvo las excepciones previstas en esta Ley. Los Registradores de
Instrumentos Públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de
tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de
baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del INCORA
cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles. La declaratoria de caducidad de
los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación
se harán sin perjuicio de los derechos de terceros. Las prohibiciones y
limitaciones señaladas en los incisos anteriores, deberán consignarse en los
títulos de adjudicación que se expidan. (Subraya fuera de texto)”. (…) CAPÍTULO XIII. COLONIZACIONES, ZONAS DE RESERVA CAMPESINA Y
DESARROLLO EMPRESARIAL (…) ARTÍCULO
83.
Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de
Agricultura como empresas especializadas del sector agropecuario, en los
términos del inciso 2o. del artículo 157 del Decreto Extraordinario 0624 de
1989 (Estatuto Tributario), o que se dediquen a la explotación de cultivos
agrícolas o a la ganadería, podrán solicitar la adjudicación de terrenos
baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el artículo
anterior, en las extensiones que al efecto determine la Junta Directiva del
Incora, de conformidad con lo previsto en el artículo 66 de la presente Ley. Tal adjudicación sólo
será procedente cuando la explotación del baldío se haya llevado a efecto en
virtud de un contrato celebrado con el Instituto, mediante el cual la
sociedad se comprometa a explotar una superficie no menor de las dos terceras
partes de la extensión solicitada, en los cultivos o actividad ganadera
convenida, dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha del contrato
respectivo. Cuando la sociedad
adjudicataria requiera para su explotación una extensión adicional a la
inicialmente adjudicada, podrá permitirse por una sola vez la elaboración de
un nuevo contrato de explotación en favor de la sociedad, hasta por una
extensión igual, por un término de dos (2) años, al vencimiento del cual, si
hubiere dado cumplimiento a las obligaciones contraídas, se autorizará la
venta del terreno baldío conforme al precio que señale la Junta Directiva. En todo caso, el
incumplimiento de las obligaciones durante la vigencia del contrato dará
lugar a la declaratoria de caducidad y a la recuperación de los terrenos
baldíos”. Por
su parte, el artículo 66 señala que el régimen general de titulación de
tierras baldías se efectuará a través de la medida UAF, cuyas dimensiones
distintas serán determinadas por la Administración, con base en múltiples
criterios objetivos. [y a los efectos de la
concordancia de Capítulo XII sobre Baldíos Nacionales] ARTÍCULO 66. A partir de la vigencia de esta Ley
y como regla general, salvo las excepciones que establezca la Junta
Directiva, las tierras baldías se titularán en Unidades Agrícolas Familiares,
según el concepto definido en el Capítulo IX de este estatuto. El INCORA
señalará para cada caso, región o municipio, las extensiones máximas y
mínimas adjudicables de las empresas básicas de producción y declarará, en
caso de exceso del área permitida, que hay indebida ocupación de las tierras
de la Nación. El INCORA cobrará el valor del área que exceda el
tamaño de la Unidad Agrícola Familiar establecida para las tierras baldías en
la región o municipio, mediante el procedimiento de avalúo señalado para la
adquisición de tierras. Para expedir las reglamentaciones sobre las
extensiones máximas y mínimas adjudicables, el Instituto deberá tener en
cuenta, entre otras, las condiciones agrológicas, fisiográficas,
disponibilidad de aguas, cercanía a poblados de más de 3.000 habitantes y
vías de comunicación de las zonas correspondientes. También se considerarán la
composición y concentración de la propiedad territorial, los índices de
producción y productividad, la aptitud y las características del desarrollo
sostenible de la región. |
CRECIMIENTO SOSTENIBLE Y
COMPETITIVIDAD. (…) 2.3AGROPECUARIA Y DESARROLLO
RURAL. ARTÍCULO 60. PROYECTOS ESPECIALES
AGROPECUARIOS O FORESTALES. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con el siguiente
artículo: “Artículo 72A. Proyectos especiales
agropecuarios o forestales. A solicitud del interesado se podrán
autorizar actos o contratos en virtud de los cuales una persona natural o
jurídica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras que
originalmente fueron adjudicadas como baldíos o adquiridas a través de
subsidio integral de tierras, aún cuando como resultado de ello se consoliden
propiedades de superficies que excedan a la fijada para las Unidades
Agrícolas Familiares UAF por el Incoder, siempre y cuando los predios objeto
de la solicitud estén vinculados a
un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal que justifique la
operación”. ARTÍCULO 61. COMISIÓN DE PROYECTOS
ESPECIALES DE DESARROLLO
AGROPECUARIO Y FORESTAL. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con el siguiente artículo: “Artículo 72B. Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal.
Créase la Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y
Forestal, con el objeto de recibir, evaluar y aprobar los proyectos
especiales agropecuarios y forestales, autorizar las solicitudes de los actos
o contratos relacionados con estos proyectos cuando con ellos se consolide la
propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de hacer el seguimiento para
garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado. La Comisión estará integrada
por los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural, de Hacienda y Crédito
Público, de Comercio, de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial, o quien
haga sus veces, de Industria y Turismo, el Director del Departamento Nacional
de Planeación Nacional y el Alto Consejero(a) para la Gestión Pública y
Privada de la Presidencia de la República. El Gerente del INCODER ejercerá la
Secretaría Técnica. Al reglamentar la materia el Gobierno Nacional tendrá en
cuenta los criterios para la aprobación de los proyectos y para la
autorización de los actos y contratos sometidos a consideración de la
Comisión, incluyendo la generación de inversión y empleo, su aporte a la
innovación, la transferencia tecnológica y el porcentaje de predios aportados
al proyecto. La reglamentación respectiva será expedida dentro de los seis
meses siguientes a la aprobación de la presente ley. Al considerar los proyectos, la
Comisión dará preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y a
aquellos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeños,
medianos y/o grandes productores. Las solicitudes que se
presenten a consideración de la Comisión, deberán incluir la descripción del
proyecto que se desarrollará en el predio consolidado, con la identificación
precisa de los predios para los cuales se solicita la autorización. En caso de terminación o
liquidación anticipada de cualquier proyecto que haya implicado el aporte de
predios adjudicados o adquiridos mediante el subsidio integral de tierras,
los adjudicatarios y/o beneficiarios del subsidio tendrán la primera opción
para recuperar la propiedad del predio aportado. PARÁGRAFO 1o. En aquellos casos
en los cuales la superficie sobre la cual se consolida la propiedad sea igual
o inferior a 10 UAF los proyectos y las transacciones sobre la tierra no
requerirán autorización ni aprobación por parte de la comisión, pero esta
será informada sobre el proyecto a realizar con su descripción y sobre las
transacciones, con la identificación precisa de cada uno de los predios sobre
los cuales dichas transacciones se efectuarán. PARÁGRAFO 2o. El término mínimo
del contrato de operación y funcionamiento de que trata el artículo 22 de la Ley 160 de 1994 y la
condición resolutoria de que trata el artículo 25 de la misma ley, no serán
aplicables a los beneficiarios del subsidio integral de tierras cuando se
trate de predios aportados o vendidos para el desarrollo de los Proyectos
Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal”. (…) ARTÍCULO 62o. Modifíquese el artículo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual
quedará así: “Artículo 83. Las sociedades de cualquier
índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural como empresas especializadas del
sector agropecuario y forestal, podrán solicitar autorización para el
uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo
Empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones y con las condiciones que al efecto determine el
Consejo Directivo del INCODER, de acuerdo con la reglamentación del Gobierno
Nacional. Tal autorización se hará
efectiva previa presentación y aprobación del proyecto a desarrollar en los
terrenos baldíos y mediante contrato celebrado con el Instituto. En todo
caso, el incumplimiento de las obligaciones del contrato celebrado dará lugar
a la reversión de la autorización de los terrenos baldíos. La autorización para el
aprovechamiento de los terrenos baldíos se efectuará a través de contratos de
leasing, arriendos de largo plazo, concesión u otras modalidades que no impliquen
la transferencia de la propiedad, de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto expedirá el Gobierno Nacional”. |
Se trata en efecto de dos
leyes de distinta textura y significado, aunque ambas ordinarias. La primera,
la Ley 160 de 1994, ordinaria y sectorial, que crea “el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, (…) establece un subsidio para la adquisición de tierras” y
reforma el INCORA. En este orden como se aprecia en su art. 1º, está fue
concebida sustancialmente para desarrollar el artículo 64 superior, así como el
tratamiento de baldíos, en acatamiento de lo dispuesto en la reserva legal
contenida en el artículo 150, numeral 18 de la Carta. La otra, la Ley 1450 de
2011, también ordinaria, por “la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”, es decir, la ley que en
aplicación de la Constitución, y la Ley Orgánica 152 de 1994, establece la
herramienta de política macroeconómica de mayor envergadura en la Constitución.
Por su parte, la Ley 160 de
1994 tiene como propósito crear un sistema normativo e
institucional para cumplir con los mandatos constitucionales destinados a proteger
la población campesina, tanto en lo que se refiere al acceso a la propiedad de
la tierra, como a los demás derechos y bienes jurídicos que mejoren sus
condiciones de vida, su capacidad productiva y su patrimonio (art. 1º). Por tal
razón, los campesinos de escasos recursos aparecen como beneficiarios directos y principales de la
Reforma Agraria y en ese marco de carácter subjetivo se estructuran medidas
específicas dispuestas para asegurar a estos la propiedad (art. 24). De allí
que la ley desarrolle quienes pueden ser adjudicatarios de baldíos (arts.
69-72), el régimen de subsidios y sus beneficiarios (capítulo IV), la política
de Estado dirigida a buscar y negociar
tierras aptas para la reforma agraria (capítulos VI y VII) y, la
definición de aspectos dirigidos a
evitar la concentración de la tierra o su uso improductivo a través de la
regulación de las unidades agrícolas familiares y el sistema de parcelaciones
(capítulo IX) y finalmente se adoptan medidas de apoyo a la actividad
empresarial campesina (art. 40).
Así pues, uno de los principales mecanismos
previstos por el legislador para facilitar el acceso a la propiedad de la
tierra por parte de los trabajadores campesinos, se encuentra en la figura del subsidio con la cual el Estado paga al
solicitante un porcentaje del valor del terreno en el porcentaje fijado por el
artículo 20 de la Ley 160 de 1994[83].
Para otorgar este subsidio, a más de otras exigencias, se imponía una
importante restricción que pesaba sobre la libre disposición del terreno, en la
medida en que como lo establecía el artículo 25 de la Ley 160 de 1994, se
prohibía dentro de los doce (12) años siguientes al
otorgamiento del subsidio la venta del predio, salvo que contara con la
autorización expresa e indelegable del Incora después Incoder[84]
y que además el comprador tuviese también la condición de sujeto de reforma
agraria.
También se establecía como garantía adicional para
que la anterior prohibición se acatara que quien “transfiera la propiedad, posesión o tenencia de la parcela adquirida
mediante subsidio”, no podría “ser
nuevamente beneficiario de los programas de Reforma Agraria”. Y además el nuevo adquirente o cesionario sería
considerado poseedor de mala fe y en consecuencia no habrá reconocimiento de
las mejoras que hubiere introducido en el predio”. Ello junto con las
restantes previsiones de ese precepto, incluida la nulidad absoluta “de los actos o contratos que se celebren en
contravención a lo aquí dispuesto”[85].
Las normas anteriores constituían sin duda una
restricción a la libertad de disposición del propietario sobre el bien
adquirido con subsidio frente a los atributos predicables del derecho de
propiedad en el régimen común. Sin embargo, bajo el contexto de una Reforma
Agraria que pretendía asegurar el acceso
a la tierra a los trabajadores del campo, así como a su distribución
equitativa, tales límites operaban como garantía 1) a la propiedad rural para campesinos de escasos recursos, 2) a la no concentración de la tierra,
y 3) como modo de asegurar que los esfuerzos del Estado
por conseguir tierra para la población campesina y asegurar toda una
infraestructura de apoyo tecnológico y financiero no terminará en fracaso o en
manos de actores económicos con capacidad de proveerse sus propias tierras y
por tanto no llamados a ser destinatarios especialmente protegidos de la
mencionada reforma.
De otro lado, en los preceptos de la Ley 160 de
1994 también se contempló como mecanismo para el acceso a la propiedad de los
trabajadores del campo, la adjudicación de tierras baldías que
pertenecen al Estado y que son parte de su patrimonio, así como la
disponibilidad de recursos para alcanzar los objetivos y finalidades
constitucionales de igualdad material, crecimiento y desarrollo sostenible. En
efecto, el régimen general de adjudicación operado por el INCODER y regulado
por los artículos 65 a 78 de esta Ley, se concibe en torno del campesino
ocupante –de escasos recursos- y dentro de los límites de las Unidades
Agrícolas Familiares (UAF). Sólo como excepción operan figuras como las
reservas a favor de las entidades públicas para realizar actividades
especiales, las reservas ambientales, las zonas de reserva campesina, las
relacionadas con asuntos de seguridad del Estado y, las zonas de desarrollo
empresarial que se sustraen del régimen general de adjudicación.
Así pues dentro de este régimen destinado a
campesinos sujetos de la reforma agraria, se estableció en el artículo 72 la
restricción de que ninguna persona podía “adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como
baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación
señalados por la Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el
respectivo municipio o región”. Es decir, que aunque las tierras
adjudicadas podían ser vendidas por el campesino beneficiario en cualquier
tiempo[86],
los contratos y actos que se celebrasen en contravía de este mandato
prohibición, consolidando la propiedad
sobre terrenos en superficies que excedieran a la fijada por el Instituto para
la Unidad Agrícola Familiar, serían nulos.
Esta restricción, por demás, se estimó conforme a
la Constitución en sentencia C-536 de 1997, como
quiera que constituía una garantía para que la medida alcanzara sus propósitos
constitucionales y adicionalmente permitiera al Estado contar con tierras suficientes
para los efectos redistributivos de la propiedad[87], dicho de otro modo, con tal
medida se garantiza la permanencia de la titularidad campesina sobre predios
adjudicados, piezas con las cuales se articula el mandato de igualdad material,
de apuesta por el crecimiento y desarrollo sostenible desde la protección de
derechos y libertades económicas.
Es decir que tales restricciones se vinculaban a
varias finalidades pretendidas por el Estado: La prohibición de enajenar o
aportar inmuebles cuando con ello se superara la Unidad Agrícola Familiar tenía
como objetivo hacer más democrático el acceso a la tierra a través de un
mecanismo jurídico que preservara la propiedad en manos de campesinos de escasos
recursos de manera tal que las enajenaciones tuviesen lugar entre éstos, con lo
cual se asegurarían los fines de la reforma agraria y se reducirían los riesgos
de concentración de la propiedad rural, siempre que tal propiedad estuviese
acompañada técnica y financieramente para asegurar su productividad. En tal
sentido, las restricciones jurídicas a la enajenación y los efectos que se
atribuyen al incumplimiento de los contratos de operación y funcionamiento así
como la fijación de una condición resolutoria por la enajenación anticipada del
predio rural, pretendían la promoción del desarrollo de proyectos productivos
sostenibles así como el control a la destinación de los recursos invertidos por
el Estado en una política de redistribución de la propiedad rural, a fin de que
estos recursos no terminaran beneficiando a personas no destinatarias de la
reforma implementada en la Ley 160 de 1994.
Por su parte los artículos
60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 forman parte de un nutrido conjunto de
disposiciones que se incorporan en el Plan Nacional de Desarrollo del actual
período presidencial, para regular asuntos agrarios relativos a la disposición
de baldíos. En efecto, aparece este conjunto de normas en el título III de la
Ley 1450 de 2011 relativo a los “Mecanismos
para la ejecución del plan”, Capítulo II sobre “Crecimiento sostenible y competitividad” en el cual se ubica el
numeral “2.3. Agropecuaria y Desarrollo
Rural”. En las Bases del Plan Nacional de
Desarrollo se fijó la necesidad de examinar las restricciones vigentes en
materia de Unidad Agrícola Familiar, y al efecto se advirtió: “En cuanto al uso productivo de la tierra, será necesario alinear los
instrumentos sectoriales con los objetivos de competitividad, con el fin de que
el Estado promueva el uso eficiente de la tierra, para lograr así la expansión
de la producción y cuando sea necesario, la reconversión en equilibrio con el
medio ambiente. De la misma manera, se desarrollarán mecanismos que faciliten
la inversión privada en proyectos agroindustriales, complementados con esquemas
de negocios inclusivos que ‘(…) incorporen las tierras ‘(…) de los pequeños
productores a proyectos sostenibles (…)”(subrayado fuera de texto).
Y en línea con lo anterior, dispone esta misma Ley que: “Dentro de estos objetivos, es importante
también considerar que, en un contexto de creciente inserción en la economía
mundial y apertura de mercados, mejorar la competitividad de la producción
agropecuaria también requiere aumentar las escalas de la producción bajo un
enfoque de conglomerados productivos que integren vertical y horizontalmente la
producción, transformación y comercialización. Adicionalmente, es necesario
involucrar a los pequeños productores en esquemas asociativos y de economía
solidaria’ ‘(…) que faciliten su incorporación en procesos de empresarización y
articulación con inversionistas privados (negocios inclusivos), que mejoren su
productividad y capacidad de negociación, y de esta manera faciliten su
inserción en los mercados. En un contexto de precios internacionales de las
materias primas al alza, es fundamental que el sector productivo colombiano sea
más dinámico para que pueda aprovechar estas oportunidades.”
Con todo y la innegable
importancia estratégica que estos proyectos representan para el país y, que por
supuesto deben impulsarse, pues la Corte Constitucional no puede negar su
importancia y vigencia, lo cierto es que los preceptos acusados constituyen tal
como aparecen planteados, una afectación sustancial de las líneas ordenadoras
de la reforma agraria que se diseñó mediante la Ley 160 de 1994, en particular
por apuntar al núcleo duro de la protección del campesino en relación con la
tierra ya adjudicada o subsidiada por el Estado, sin que la Ley acusada cree de
manera paralela mecanismos de derecho que compensen o sustituyan la afectación
cierta del derecho a la propiedad de la tierra por parte de los
campesinos.
Y es que la eliminación de
las restricciones estudiadas por la norma demandada, no se acompaña de manera
alterna de una forma de protección específica a la población campesina que enajena por venta o aporte su derecho a la tierra,
en el cual el Estado invirtió esfuerzo y recursos y, no sólo eso sino que el
Estado olvida motivar de manera suficiente las razones por las cuales resulta
más importante al país priorizar el aumento de escales de producción rural
sobre el esquema de acceso a la propiedad rural por el sistema de UAF a
pequeños propietarios rurales. Es así como con las reformas introducidas, los
campesinos adjudicatarios pasan a segundo plano para priorizar a las personas
naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras con capacidad jurídica y económica para formular proyectos de desarrollo agropecuario o forestal, a partir de una exposición de motivos casi inexistente.
Por
virtud de esta nueva norma el campesino propietario de un bien baldío
adjudicado o adquirido con subsidio integral, puede solicitar a una Comisión
creada y reglada en el artículo 61 de la ley juzgada, la autorización para
transferir la propiedad o entregarla como aporte a un proyecto agrícola o
forestal, eliminando la limitación en la extensión que puede ser adquirida para
las tierras adjudicadas, así como el límite en el tiempo para el caso de las
obtenidas con subsidio. El fundamento de la solicitud y por tanto de la
sustitución de reglas, se encuentra en el objetivo de adelantar proyectos
especiales agropecuarios o forestales PEAF. En este caso, según se precisa en
el parágrafo 2º del art. 61 de la Ley 1450 de 2011, no serán aplicables ni el “término mínimo del contrato de operación y
funcionamiento de que trata el artículo 22
de la Ley 160 de 1994”, esto es de cinco (5) años,
ni “la condición resolutoria de que trata
el artículo 25 de la misma ley”, es decir
la que resultaba de enajenar el terreno adquirido con el subsidio dentro
de los doce (12) años siguientes a su otorgamiento. Pero en este caso no
porque así lo autorice el Consejo Directivo del Incoder para transferirla a
favor de otro sujeto de reforma agraria, sino porque así lo justifican los “Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario
y Forestal”.
La
valoración de que la solicitud de adquisición de la/las UAF o predios
adquiridos con subsidio para efectos de los PEAF, la debe efectuar una Comisión
de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y
Forestal, cuando se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF,
quien deberá hacer el seguimiento
para garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado. Las solicitudes
que se presenten a consideración de la Comisión, deberán incluir la descripción
del proyecto que se desarrollará en el predio consolidado, con la
identificación precisa de los inmuebles frente a los cuales se solicita la
autorización. Al considerar los proyectos, la Comisión dará preferencia a las
solicitudes que incluyan aporte de predios y aquellos en los cuales se
configuran alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes
productores. Esta cópula disyuntiva bien puede implicar que los proyectos de desarrollo
agropecuario o forestal que pretendan realizarse en bienes adjudicados como
baldíos o que fueron adquiridos mediante el subsidio integral de tierras podrán
ser adjudicados sólo a asociaciones de grandes productores, con lo cual se abre
a favor de los empresarios la condición de beneficiario de los programas de
reforma agraria del artículo 22 de la Ley 160 de 1994, que sólo tenía por tales
a los pequeños productores rurales.
Por
lo demás, no se define el tipo de alianza y sus características; no se
establece ningún criterio de preferencia y, en particular, no se adopta ninguna
acción positiva a favor del campesino que enajena su predio a título de venta
y/o aporte en orden a mantener la igualdad material. Apenas se dispone que en caso de terminación o liquidación anticipada de
cualquier proyecto que implique el
aporte de predios adjudicados o adquiridos mediante el subsidio integral de
tierras, los adjudicatarios de baldíos y/o beneficiarios del subsidio tienen la
primera opción para recuperar la propiedad del predio aportado.
Al reglamentar la materia el
Gobierno Nacional tendrá en cuenta los criterios para la aprobación de los
proyectos y para la autorización de los actos y contratos sometidos a
consideración de la Comisión, incluyendo la generación de inversión y empleo,
su aporte a la innovación, la transferencia tecnológica y el porcentaje de
predios aportados al proyecto. La reglamentación respectiva será expedida
dentro de los seis meses siguientes a la aprobación de la ley materia de
análisis constitucional.
Como se nota, se crea una
modalidad especialmente liberalizada frente al régimen anterior. Es la del
parágrafo 1º del art. 61 de la Ley 1450 de 2011, que incorpora el artículo 72B a la Ley 160 de
1994. El caso es aquel en que “la
superficie sobre la cual se consolida la propiedad sea igual o inferior a 10
UAF”, pues si es inferior “los
proyectos y las transacciones sobre la tierra no requerirán autorización ni
aprobación por parte de la comisión”. Sólo esta última deberá ser “informada” sobre tres puntos:
i)
el proyecto a realizar con su descripción,
ii)
las
transacciones, y
iii)
la
“identificación precisa de cada uno de los predios sobre los cuales dichas
transacciones se efectuarán”.
Finalmente se encuentra lo ordenado por el artículo
62 de la Ley 1450 de 2011, frente al precepto reformado, el artículo 83 de la
Ley 160 de 1994. Este último, recogía una figura que incluso también había
prevista por la Ley 135 de 1961[88]. Como precepto del Capítulo
XIII sobre “Colonizaciones, zonas de reserva campesina y desarrollo
empresarial”, por virtud de ésta se incorporaban las empresas o sociedades como
sujetos de adjudicación de terrenos baldíos, mediante su explotación, previa la
suscripción de un contrato con obligaciones específicas y consecuencias
jurídicas frente al incumplimiento. Éstas eran:
i)
empresas especializadas del sector
agropecuario o
ii)
que
se dedicaran a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería,
iii)
quienes podían “solicitar la adjudicación de terrenos baldíos en las Zonas de
Desarrollo Empresarial”, esto es,
las que aún son delimitadas por el Incoder, según estudios, con regulación
propia y objetivos específicos[89];
iv)
Estas zonas además tendrían la extensión que “al
efecto” determinará la Junta Directiva del Incora (Incoder), según lo previsto
en el artículo 66 de la Ley 160[90].
De tal suerte que, para “expedir las
reglamentaciones
sobre las extensiones máximas y mínimas adjudicables”[91],
“el Instituto [ahora el Incoder] deberá
tener en cuenta, entre otras, las condiciones agrológicas, fisiográficas,
disponibilidad de aguas, cercanía a poblados de más de 3.000 habitantes y vías
de comunicación de las zonas correspondientes. También se considerarán la
composición y concentración de la propiedad territorial, los índices de
producción y productividad, la aptitud y las características del desarrollo
sostenible de la región”.
v)
La adjudicación a favor de las empresas, para
el caso de las zonas de desarrollo empresarial, sólo era procedente, cuando la
explotación del baldío se hubiere “llevado a efecto en virtud de un contrato
celebrado con el Instituto, mediante el cual la sociedad” se comprometía
a)
“a explotar una superficie no menor de las
dos terceras partes de la extensión solicitada, en los cultivos o actividad
ganadera convenida”,
b)
“dentro
de los cinco (5) años siguientes a la fecha del contrato respectivo” y
c)
en caso de que la sociedad adjudicataria
requiriera para su explotación “una
extensión adicional a la inicialmente adjudicada”, podía permitirse por una
sola vez la elaboración de un nuevo contrato de explotación en favor de la
sociedad. Lo anterior, sólo hasta por una extensión igual, por un término de dos (2) años más al
vencimiento del cual, si hubiere dado cumplimiento a las obligaciones
contraídas, se autorizaría la venta del terreno baldío conforme al precio
señalado por la Junta Directiva.
Esta figura, en suma, disciplinaba la forma en que
las empresas, en determinadas zonas sustraídas del régimen de adjudicación
común a campesinos como sujetos de especial protección agraria, permitía la
adjudicación, siempre y cuando existiere previamente contrato, por un término
reducido y sometida a un conjunto de parámetros respecto de la extensión y
criterios de selección.
Por el contrario, el
artículo 62 de la Ley 1450 de 2011, contempla las siguientes reglas:
i)
Es posible que sociedades reconocidas por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como empresas especializadas del
sector agropecuario y forestal se les asigne tierras baldías;
ii)
Estas
empresas deben solicitar autorización para usar
y aprovechar terrenos baldíos en aquellas zonas calificadas como de
desarrollo empresarial;
iii)
la
autorización para el uso y aprovechamiento allí previsto se ajustará a las
extensiones y condiciones que precise el
Consejo Directivo del INCODER con sujeción, a su vez, a la reglamentación
adoptada por el Gobierno Nacional.
iv)
La
autorización que se imparta se encuentra condicionada a) a la presentación y
aprobación del proyecto que será desarrollado en los terrenos baldíos, y b) a
la celebración de un contrato con el INCODER cuyo incumplimiento implicará la
reversión de la autorización otorgada para el uso y aprovechamiento de los
terrenos baldíos.
v)
Los contratos
a los que se condiciona el uso y la explotación de los terrenos baldíos serán
“contratos de leasing, contratos de arrendamiento a largo plazo, contratos de
concesión y otros contratos que no impliquen la transferencia de la propiedad.
vi)
En todo
caso, la instrumentación contractual prevista se llevará a cabo de acuerdo con
la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
Es decir, que nuevamente se afectan elementos
esenciales de la excepción a la regla de adjudicación a favor de empresas, pues
el alcance de la norma respecto de plazos, extensiones, condiciones a que se
someten las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras están
llamados a ser precisados por la Administración mediante reglamento, es
decir, donde todas las reglas de concreción se definen por el Gobierno y la
Administración.
De tal
suerte, que resulta ostensible cómo el conjunto de normas contenidas en los
artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, introducen ingredientes de carácter sustancial y
procedimental en el sistema de Reforma Agraria, cuya construcción altera de
manera frontal el régimen preexistente, pues sus excepciones pueden convertirse
en regla y hacer trasmutar la legislación agraria y sobre baldíos de unos criterios
a otros, en esencia distintos e incluso contradictorios, fijados
sustancialmente por el Ejecutivo.
Con base en estos elementos primarios y generales del
análisis normativo, procede la Corte a aplicar los test antes anunciados a las disposiciones que se demandan.
6.2. Inconstitucionalidad de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de
2011, por regresividad en la configuración de los derechos sociales
En
aplicación de los tres elementos que involucran el test de no regresividad, los artículos acusados de cara al
desarrollo de los derechos sociales involucrados, resultan inconstitucionales,
como se vera a continuación.
6.2.1. Las normas
demandadas incluyen medidas regresivas
Las
normas sustanciales objeto de demanda modifican condiciones jurídicas
prexistentes de manera regresiva en razón a que: por un lado, reducen los
radios de protección de los derechos sociales previstos en los artículos 64 y
65 Superiores, éstos son, el derecho de acceso a la propiedad de la tierra de
los trabajadores agrarios y el de seguridad alimentaria individual y familiar
del campesino. De otro, retroceden por
la vía de una figura jurídica borrosa, en la medida en que crea posiciones
jurídicas visiblemente desiguales en relación con el nivel de satisfacción de
los derechos de los trabajadores rurales.
En efecto, las excepciones a las prohibiciones
contenidas en la Ley 160 de 1994, relativas a la posibilidad de adquirir
tierras que en principio eran baldías y que fueron adjudicadas a campesinos
pobres o tierras adquiridas por éstos a
través de subsidios otorgados por el Estado por encima de la UAF o sin
completar el término de amortización del subsidio, constituyen un retroceso
para la población rural en cuanto al acceso a la tierra y a la vocación de
permanencia sobre ésta. Del contenido de las normas demandadas se evidencia
claramente cómo las tierras baldías, destinadas bajo el anterior modelo
normativo a garantizar la calidad de vida de los campesinos en situación de
pobreza y vulnerabilidad, pueden pasar, sin límite alguno, a manos de personas
naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras con capacidad económica para
generar proyectos productivos. Este modelo agrario privilegia la competitividad
de la producción agrícola por encima del dominio de la tierra por el trabajador
rural. A simple vista, este modelo resulta regresivo porque incumple no sólo la
obligación constitucional de garantizar
acceso a la tierra de los trabajadores del campo sino de recibir otros
beneficios inherentes a esa propiedad también contemplados en el artículo 64
Superior, para inclinarse a favor del crecimiento nudo, la competitividad
agrícola y las tendencias económicas de acumulación de la tierra en el mundo.
Tendencias ajenas a los mandatos constitucionales de pluralidad de actores en
el mercado, equilibrio en las contraprestaciones, garantías de igualdad
material y acciones afirmativas de distinción positiva que ameritan los sujetos
de especial protección.
Con
las medidas señaladas, sin calificarlas como buenas o malas, es claro que el
legislador se aparta del sentido de la plena realización de los derechos
sociales constitucionalmente previstos y legisla en favor del aumento de la
productividad del campo en un entorno de escasez de tierra, sin reparar en el
presente y futuro de los pequeños campesinos que venden sus parcelas, entre
otras cosas, por no haber recibido la ayuda técnica y financiera del Estado
para hacerlos productivos, como tampoco se ocupa de los nuevos “accionistas” de
los proyectos productivos, campesinos que bajo la legislación anterior eran
objeto central de las políticas agrarias, entre otras cosas, porque las normas
en estudio se concentraron en asegurar la productividad del campo pero
olvidaron mantener un adecuado balance entre zonas de desarrollo empresarial y
zonas de reserva campesina, con lo cual se dejó la puerta abierta a que en
cualquier sitio productivo o no tan productivo del país y al arbitrio de la
Administración de turno, la regla sea la constitución de zonas de desarrollo
empresarial, sin miramiento sobre el futuro de quienes en un momento fueron
destinatarios de la reforma agraria en desarrollo del artículo 64 de la Carta y
sin reparo en que el recurso público y esfuerzo material invertido por el
Estado en la población rural de escasos recursos pase sin mayores explicaciones
a manos de personas con capacidad económica.
Lo
anterior en tanto, el levantamiento de las restricciones, opera según lo
plantea la norma demandada sin compensaciones efectivas y equiparables a cambio
de los campesinos enajenantes, por tanto las disposiciones acusadas:
(i)
contribuyen
a la pérdida de la condición de “propietarios” de los trabajadores rurales y al
desarrollo de su proyecto de vida en el campo al permitir que puedan enajenar
los predios baldíos originalmente adjudicados por encima de la UAF o adquiridos
con subsidios estatales antes de 12 años bien a
título de venta o aporte.
(ii)
También
se restringe la posibilidad de acceso a la adjudicación de baldíos por parte de
campesinos pobres, al impulsar sin ningún parámetro o limitación establecida en
la ley, el uso de baldíos en proyectos empresariales a título de usufructo,
comodato, arrendamiento etc., en un ambiente en el cual predomina la escasez de
la tierra;
(iii)
dificulta la adquisición de los baldíos ya
adjudicados, por otros trabajadores agrarios no propietarios, al permitir su
venta o aporte para la consolidación de extensiones superiores a una UAF
vinculadas a proyectos especiales.
Ello
se observa cuando los artículos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011, se ocupan de
levantar los límites hasta ahora establecidos para la disposición de baldíos ya
adjudicados o de tierras subsidiadas, pues como lo advierten algunas de las
intervenciones, reducen la oferta de predios rurales para los trabajadores
agrarios, dado que los pequeños propietarios tendrán incentivos para proceder a
enajenarlos a personas naturales o jurídicas insertas en el circuito de
extensiones mayores al que difícilmente acceden los trabajadores agrarios, sin
que a cambio se abran opciones de mejoramiento en su ingreso y calidad de vida
a largo plazo. Cabe señalar que aunque no es éste un efecto necesario de lo
previsto en las normas demandadas, sí resulta altamente probable, por cuanto el
mercado de tierras para el campesino no propietario deja de estar intervenido y
la protección dispensada mediante restricciones jurídicas desaparece. En
síntesis, no puede desconocerse que la liberación jurídica condicionada de
estos predios, exigencia prevista en los artículos 60 y 61 de la Ley 1450/11,
constituyen una excepción a las reglas generales previstas originalmente en la
Ley 160 de 1994, en cuanto a la protección del estatus de propietario del
campesino.
Es
que quizás donde resultan más regresivas las disposiciones, o al menos de
manera más evidente, es en relación con el derecho a la propiedad de los
trabajadores, como titularidad de la disposición plena, con las limitaciones
constitucionales y legales, de la tierra adjudicada o subsidiada. Derecho
reconocido desde el art. 64 C.P. y desarrollado por la Ley 160 de 1994, de la
cual, por un tiempo importante, no podía desprenderse el campesino, a pesar de
sí mismo y en razón de la propia vulnerabilidad de la cual es víctima, del
ánimo de preservar su oficio, conocimiento y proyecto de vida, valioso para sí
mismo y para la sociedad.
La
posibilidad de venta otorgada al campesino adjudicatario de baldío o subsidiado
por el Estado en cualquier tiempo y de que los particulares puedan acumular la
propiedad inicialmente destinada al trabajador de la tierra sin ningún
límite, conduce a la literal pérdida del
derecho social configurado por el legislador en el año 1994, a cambio de un
derecho de crédito en el caso de “aporte”
o de un derecho a una mínima retribución que seguramente no redundara en
un mejor nivel de vida al campesino vendedor. La ley en estudio crea un nuevo
modelo agrario y de distribución de baldíos en el cual se extrañan medidas que
concreten mejoras en favor del campesino. Por lo pronto la norma en estudio
arrebata conquistas y, a cambio no asegura al campesino calidad de vida, no
reafirma sus lazos con la tierra, no se compromete con los antes destinatarios
de la reforma agraria sino que los deja al garete privados de condiciones que
les permita mantener su forma de vida rural.
Ahora
bien, además de la venta, los preceptos en estudio admiten la posibilidad de
que la propiedad del campesino se enajene a título de “aporte” en sociedades
(art. 60). Además, también se establece que la “Comisión dará preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y
a aquellos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeños,
medianos y/o grandes productores”. Tal
figura, que en principio podría resultar tan consistente y coherente con el
mandato constitucional de ordenación económica, al buscar una alianza entre los
objetivos de la igualdad material y del desarrollo competitivo de la economía
colombiana, de cara al mercado interno y a los mercados globales, no ofrece
empero, ninguna
pauta hermenéutica que permita reconocer que las medidas adoptadas en tales
preceptos mejorarán efectivamente la condición de acceso de los campesinos a mercados, a procesos productivos, a
conocimiento para hacerlos más
competitivos, es decir que el progreso tan anhelado sea representativo
en este esquema de eficiencias económicas. Ello porque la norma los deja apenas
en calidad de accionistas pero desprovistos del dominio de su tierra la cual es
sin duda su fuente de trabajo, ocupación, seña de identidad cultural, esto es,
campesinos con representación de sus inciertos intereses en el mercado de
valores, pero sin tierra.
Es
que si bien la permisión de aportes a
sociedades de la propiedad de los predios en cuestión, encuentra una fundamentación a partir
de propósitos constitucionales valiosos como la promoción de formas asociativas
de producción y estimulo del desarrollo empresarial,
la disposición en estudio se encuentra regresiva y desproporcionada al
restringir los alcances de una verdadera alianza productiva que no
necesariamente entrañe desprenderse del dominio de la tierra, pues en este caso
la norma reduce la alianza a la enajenación de la propiedad rural a título de
“aporte” representada aquella en acciones. Lo anterior, no sólo porque de igual
manera favorece la concentración de propiedad a la cual la normatividad
demandada no establece límite alguno, sino porque despoja al campesino
de la propiedad de la tierra a cambio de la condición de accionista en un
proyecto productivo, desnaturalizando con ello el fin de la reforma agraria.
Esto
último, en la medida en que al convertir al campesino en accionista se le
desvincula de su relación con la tierra, con lo cual se favorece el
desplazamiento del trabajador campesino a las zonas urbanas, pues tal como lo
plantea la norma, se asegura a éste dividendos, más no se le garantiza la
posibilidad de participar y contribuir con su trabajo al proyecto productivo o
de asegurarle el reintegro del aporte, esto es, la devolución del predio al
finalizar el proyecto productivo, la liquidación de la sociedad o retiro voluntario
de aquella desnaturalizando los propósitos que llevaron en su momento al Estado
a adjudicar baldíos o a invertir sus recursos en la entrega directa de
subsidios.
En
esta línea, el esquema asociativo propuesto, hace posible canalizar la
inversión privada y, promueve una más eficiente explotación de la tierra baldía
o comprada por el Estado, como riqueza nacional. Pero contrario al propósito
del Plan de Desarrollo, como efecto definitivo se tiene inhibir el acceso de
los trabajadores agrarios, despojarlos de sus UAF bajo el supuesto insostenible
que allí existe un acuerdo de voluntades entre iguales: el campesino, por un
lado y, por otro los empresarios e inversionistas de los PEDAF y que además se
estableció un proceso de aprobación igualmente equilibrado con corte
garantista. Pero vale recordar que el libre mercado garantiza la existencia de
los actores económicos fuertes, que cuentan con el capital necesario para
impulsar los proyectos de compra y explotación de tierras, los de uso y usufructo sobre los baldíos del
Estado. Mas la norma brilla por la ausencia de medidas que respalden al pequeño
propietario campesino en la decisión de venta o aporte a proyectos
empresariales, las normas acusadas no señalan alternativas y tampoco, medidas
con las que se generen las condiciones más adecuadas para que los campesinos
efectivamente, como sujetos de especial protección, accedan a los procesos de
integración económica regional y global que amparados en la Constitución vienen
desarrollándose.
Algo semejante ocurre con el artículo 62 de la Ley
1450 de 2011, al menos desde el punto de vista de la ausencia de límites
específicos a los procesos de concentración, así como de uso, usufructo y
concesión de baldíos, esta norma se torna regresiva, pues sin límite alguno
respecto de áreas y destinatarios bien nacionales bien extranjeros, las
Administraciones de turno preferirán siempre inversionistas que campesinos como
destinatarios de la tierra. Adicionalmente, el artículo 83 de la Ley 160 de
1994, sí establecía un límite en cuanto a la superficie que podía ser explotada
así como el tiempo en que podía ser desarrollada dicha actividad por parte de
las empresas.
Teniendo
en cuenta que la norma no determina un período fijo de tiempo en que podrá
realizarse dicha explotación como tampoco consagra un límite referente a la
superficie a usar o usufructuar, es posible concluir, al igual que los
demandantes, que se está privilegiando una visión empresarial del campo en
desmedro de la explotación campesina y la preservación de su cultura y forma de
vida.
Sumado
a lo anterior, también estima la Corte que las medidas de carácter sustancial
previstas en los artículos 60, 61 y 62, han supuesto igualmente regresividad
desde el punto de vista de la seguridad alimentaria. Pues perder la tierra por
su venta o aporte al PEDAF, o perder la opción de acceder a la adjudicación de
baldíos por ser estos asignados en grandes extensiones a empresarios de
macroproyectos productivos, anula para el campesino en varias zonas del país su
economía tradicional de subsistencia a partir del autoabastecimiento, así como
encarece su forma de vida.
La regresividad normativa que aquí se reconoce, no
hace presuponer que el nuevo modelo que persigue el Estado sea per se inconstitucional. Sin embargo, al
enfrentar el estudio de la regulación demandada por la cual se modifican los
parámetros legislativos previos ampliamente garantistas, debe la Corte concluir que ellas no contienen garantías
para que no obstante la inclusión de intensas modificaciones se aseguren los
mínimos hasta ahora alcanzados por los trabajadores del campo, más aún cuando
aquellos ya han sido beneficiarios reales de la reforma agraria.
6.2.2. La regresividad
afecta los contenidos mínimos de derechos constitucionales.
Agotado
el análisis del primer elemento habilitante para la aplicación del test de no
regresividad, se verifica además el segundo elemento, a saber, que las medidas analizadas de los artículos 60, 61 y 62 de
la Ley 1450 de 2011, se vinculan estrechamente con el ejercicio de derechos
constitucionales. Lo anterior, como quiera que las disposiciones en cuestión,
alteran el ejercicio de los derechos de configuración legislativa previstos en
los artículos 64, 65, 66 de la C.P., que se habían concretado sustancialmente
en la Ley 160 de 1994 a través de la adjudicación y el subsidio y la
preferencia por los campesinos como sujetos de especial protección.
Las
nuevas medidas no contemplan los mínimos dispuestos por los artículos 64, 65,
66, como parte de los principios que articulan la igualdad material del Estado
social y la apuesta porque el crecimiento y la satisfacción de las necesidades
se produzcan en general en el mercado. Porque ninguna de las medidas
relacionadas con la supresión de las restricciones para la venta de
propiedades, y para la acumulación de UAFS o de tierras baldías para la
explotación en cabeza de un único gran productor ni tampoco los procedimientos
y pautas muy generales señaladas, aseguran la propiedad –así sea en otra zona o
en otras condiciones- ni siquiera contempla el acceso a los servicios de “educación, salud, vivienda, seguridad
social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos,
asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de
vida de los campesinos” (art. 64 C.P.). Tampoco concreta contenidos mínimos
de protección a la producción de alimentos, para la seguridad alimentaria de
los campesinos y sus derechos sociales relacionados con la alimentación
contemplados desde el DIDH, ni pautas efectivas de promoción de la “investigación y la transferencia de
tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen
agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad”, que no
sólo beneficie a los inversionistas y
las cifras del crecimiento sino también a quienes han trabajado desde
siempre la tierra.
Y
es que si bien no existen parámetros estrechos y con poder vinculante
definitivo para el Estado, diversas fuentes del Derecho internacional
establecen que la concreción de tales mandatos de protección sobre la población
campesina y su seguridad alimentaria y la del resto de los asociados y que la
protección de la tierra como recurso escaso, riqueza pública y privada,
resultan cada vez más necesarios, como formas de proteger derechos
individuales, sociales y colectivos[92].
De esta forma, ninguna de las normas jurídicas analizadas, se preocupó en
absoluto por asegurar lo que allí se consagra, en perfecta concordancia con las
previsiones de la Constitución tantas veces relacionadas.
6.2.3. Falta de
justificación y de proporcionalidad de las medidas.
Los
artículos objeto de demanda, hacen parte de una ley del plan de desarrollo, que
en su componente de planes de inversión tiene prelación sobre las demás leyes
(art. 341 C.P.), se apreciaría promulgada para preservar el bienestar general desde la protección a
la inversión privada en el campo, opción que resulta admisible desde los
elementos liberales y de mercado de la Constitución económica, pero que en sí
contradicen el propósito y razón de
la configuración de los derechos de los campesinos como sujetos de especial
protección. Empero, no se trata de finalidades constitucionalmente
imperiosas, como sucede con los derechos
de los niños (art. 44 C.P.), en el sentido que deban prevalecer sobre otros
bienes constitucionales como los DESC reconocidos a los campesinos -sujetos de
especial protección-.
Antes
bien, las medidas en todo caso deben orientarse a favor de aquél, no porque sea
la medida más eficiente desde el punto de vista económico, sino porque es la
medida más sostenible en términos humanos, sociales, alimentarios, culturales y
también en términos de democracia económica, como pluralidad de actores y
agentes en todos los planos de los mercados y de los espacios de producción de
bienes y servicios públicos.
El
crecimiento y desarrollo, la mayor competitividad y productividad que animan
los poderes compartidos de intervención económica del Gobierno y el Legislador
y que se afianzan como políticas económicas globales, claro que son bienvenidos
siempre que no supongan el incremento de la pobreza de los campesinos y de la
riqueza y acumulación de los impulsores de los PEDAF o de las empresas en las
zonas de explotación destinadas a ese propósito.
Tratándose
de tierras ya destinadas por el Estado en favor de los campesinos, bien baldías
bien adquiridas pero subsidiadas, en tanto acciones positivas para cumplir con el deber de protección del
artículo 64 Superior y, de acuerdo con la reserva legal establecida por el art.
150, numeral 18 de la C.P, es claro que la enajenación a título de venta o de
aporte de los predios originalmente baldíos o adquiridos con subsidio, aleja al
campesino trabajador de la condición de propietario rural, sin que la
retribución obtenida individualmente por el trabajador agregue algún beneficio
o compensación social que justifique tal sacrificio. Así mismo, la opción de
concentración de la propiedad de la tierra rural en general, pero en especial
de los campesinos, proveniente de los
recursos escasos del Estado, tampoco resulta justificada a la luz del deber de
protección de la producción alimentaria (art. 65).
Es
así como a partir del juicio estricto de proporcionalidad que amerita este
asunto, encuentra la Corte que liberalizar el mercado de la tierra de los
campesinos pobres de Colombia, para que en el marco de su necesidad enajenen la
titularidad plena de su propiedad, sin criterios ciertos de equidad o
compensación de derechos equiparables, no se aprecia adecuada y necesaria.
Lo
anterior además, porque no se presentó ante la Corte ni por parte del Congreso
ni por el Ministerio de Agricultura ni por quienes participaron del proceso,
estudios cuidadosos o serias justificaciones que permitieran evidenciar cómo al
autorizar a los trabajadores del campo la libre enajenación de predios
inicialmente adjudicados o comprados por el Estado y, la concentración de éstos
en manos de particulares, se favorece el interés general en términos de
producción de empleo, seguridad alimentaria, incremento de ingresos locales y
nacionales, mejora en la calidad de vida de los habitantes de las áreas que
rodean las zonas de desarrollo empresarial, así como en qué medida estos
cambios benefician a esos pequeños propietarios enajenantes y cómo el Estado
frente a ese nuevo modelo asegura su calidad de vida, su relación con la tierra
y con medios adecuados de subsistencia.
No
aparece tampoco en el expediente, a pesar de haber sido requerida, constancia
expresa de que en los debates surtidos en el Congreso se hubiese discutido por
qué tales medidas ciertamente regresivas eran necesarias e impostergables ni se
encontró constancia del estudio de otras alternativas menos lesivas, que
articularan todos los bienes jurídicos en juego[93],
con posiciones jurídicas de derecho claras y garantistas tanto para el
campesino como para el empresario del campo y menos incertidumbre en la
regulación de las condiciones en que los grandes capitales y firmas de la
economía nacional e internacional accederán como propietarios o como
usufructuarios de las tierras del Estado para cumplir con los derechos sociales
de los artículos. 60, 64 y 65 de la C.P. y concordantes.
Por
lo demás, no se vislumbra cómo se promueve la realización de otros derechos fundamentales de los campesinos, como
sería el efectivo acceso a mejores servicios, calidad de vida, acceso a los
mercados, al conocimiento, para habilitarlo en la cadena de valor del
desarrollo empresarial, de manera que
participe no solo en la generación de riqueza como accionista sino también a
partir de su conocimiento y su mano de obra o trabajo material, es decir que se
vuelva parte importante dentro de la cadena de valor, de forma que se garantice
su derecho a hacer parte del progreso que auguran los mercados competitivos,
productivos, sostenibles. Baste con mirar modelos actualmente en desarrollo en
el país en que los empresarios del campo no necesariamente adquieren el derecho
a la propiedad de estos pequeños campesinos, sino que celebran con ellos
alianzas mediante las cuales aportan tecnología de alto impacto (semillas,
maquinaria, asistencia etc) y a cambio obtienen la cosecha por la cual pagan un
precio razonable al agricultor, de forma que aquellos comercializan grandes
cantidades del producto acordado sin perder el domino de su parcela con lo
cual todos ganan dentro de la cadena
productiva.
Así
la norma en estudio demuestra un claro desbalance del modelo en la medida en
que resulta benéfico para los inversionistas en proyectos productivos y, en
cambio en nada contribuye al campesino propietario. A partir de las nuevas
reglas en estudio una persona natural o jurídica que no vive en estado de
vulnerabilidad y cuya actividad agrícola no es definitiva en su modus vivendi, podrá adquirir la
propiedad o el usufructo de tierras que tuvieron la naturaleza de baldías o que
aún la tienen, aunque excedan la UAF,
sin límite alguno, sin reparar en el esfuerzo del Estado en identificar
y adjudicar baldíos a los campesinos marginados y la inversión de recursos
públicos en estos propósitos.
Todo
esto, sin que sean suficientes los poderes ni la preferencia otorgada a los
PEDAF en los que existen alianzas entre empresarios y campesinos, al carecer la
ley de regulación de mínimos que, en cambio fueron otorgados al reglamento.
Tampoco resultas protección suficiente la preferencia de recompra a favor del
propietario del terreno adjudicado o comprado con subsidio, pues las opciones
de que no cuente con dinero para readquirir la tierra son muy altos.
Por
lo anterior, encuentra la Corte que frente el test de regresividad las medidas
contenidas en las disposiciones que se demandan no fueron debida y
suficientemente justificadas ni resultaron proporcionales pues en la
ponderación formulada sólo prevalece el uso eficiente de la tierra sin
atender la garantía del acceso a la
propiedad de la misma por parte del trabajador campesino.
6.3. Inconstitucionalidad de los artículos 60, 61 y 62, por insuficiencia
en el cumplimiento de los deberes constitucionales de la reserva legal general
y específica en la configuración
legislativa y delegación excesiva en el gobierno y en la
Administración.-
Como
últimos componentes de análisis del test
de regresividad se analiza otro elemento analítico destacado que tiene que ver
con la suficiencia en la regulación del legislador, en asuntos donde posee un
amplio margen de configuración legislativa.
En efecto en las disposiciones acusadas, no se
adoptan las decisiones políticas y jurídicas fundamentales relativas a la
materia regulada, esto es, de la protección del campesino, de asegurar su
derecho de propiedad y la calidad de los proyectos que habilitan la compra. Ni
establece los contenidos mínimos de legalidad, en
función de las materias de que se trata, sometidas a la reserva de ley por
doble vía, la configuración de los derechos sociales y la regulación de los
baldíos (arts. 64, 65, 150-num 18).
Y además, la regulación examinada deja al
reglamento en la posibilidad de erigirse en una fuente autónoma del poder de
la Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario
y Forestal o del Consejo Directivo del INCODER, así como de los deberes, obligaciones
o limitaciones a la actuación de los particulares, de los campesinos y en
definitiva del Estado, sobre la tierra de los trabajadores agrarios.
Así pues, desde el art. 60 de la Ley 1450 de 2011,
se advierte la importancia de la Comisión en la autorización de los actos o
contratos para adelantar PEDAF que alcancen más de diez (10) UAF, o para
supervisar, los que no superen tal monto (art. 61, parágrafo 1º Ley 1450 de
2011). Esta comisión gubernamental tanto en lo político como en lo técnico, Comisión
de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, tiene por
objeto, i) recibir, evaluar y aprobar los proyectos especiales agropecuarios y
forestales, ii) autorizar las solicitudes de los actos o contratos relacionados
con estos proyectos cuando con ellos se consolide la propiedad de superficies
que excedan 10 UAF, y de recibir “información
sobre el proyecto a realizar con su descripción y sobre las transacciones, con
la identificación precisa de cada uno de los predios sobre los cuales dichas
transacciones se efectuarán” (par. 1º art. 61), cuando apenas alcancen esta
dimensión; iii) esta autoridad empero,
atenderá la reglamentación del gobierno, el que tendrá en cuenta “los criterios
para la aprobación de los proyectos y para la autorización de los actos y
contratos sometidos a consideración de la Comisión, incluyendo la generación de
inversión y empleo, su aporte a la innovación, la transferencia tecnológica y
el porcentaje de predios aportados al proyecto”; iv) aún así, dispone un
criterio de preferencia a los proyectos en los que se evidencia alianzas o
asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores.
En lo que hace a las zonas de desarrollo
empresarial, artículo 62, es en primer lugar el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, el que determina las empresas habilitadas para solicitar autorización
para el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en dichas Zonas. Y es el
Consejo Directivo del INCODER, el que determina las extensiones y condiciones
correspondientes, según la reglamentación del Gobierno Nacional. Sólo se
establece que la autorización responderá a la solicitud de la empresa
interesada, y se formaliza con un contrato de múltiple naturaleza que no
implique transferencia de propiedad, cuyo incumplimiento
“dará lugar a la reversión de la autorización de los terrenos baldíos”. También
sobre este aspecto el Gobierno debe reglamentar.
Son en consecuencia muchos los ingredientes
normativos que omite la ley. La remisión a las disposiciones adoptadas por el
Gobierno Nacional, previstas en los incisos primero y tercero del artículo
cuestionado, constituye una deficiencia que desconoce la reserva legal en la
medida que precisa las condiciones de ejecución.
El reenvío a la reglamentación por parte la ley en
cabeza del Gobierno Nacional en tanto instrumento que no precisa criterios sino
que establece aspectos sustanciales, desconoce abiertamente la reserva de ley.
No se definen los criterios generales a los que
deberá sujetarse el Gobierno nacional en todas las materias a las que se remite
ni para los PEDAF ni para el uso y usufructo de las zonas de desarrollo
empresarial. En tal sentido no se formulan las decisiones legislativas básicas relativas a la ejecución de este
tipo de proyectos, propias al debate deliberativo, pluralista y democrático que
se espera para adoptar decisiones justas.
No se establece cómo valorar la demanda de
autorización o si debe ser comparada con otras demandas, no se diseñan
elementos de juicio que aseguren la verdadera capacidad del proyecto o de la
empresa para el uso y usufructo y las formas cómo se decantan los derechos de
las partes: de campesinos, empresarios y Estado. No trata en absoluto los
precios por pagar, o las compensaciones de los inversionistas, de cara a los
trabajadores de la tierra y de cara al Estado y la cesión temporal de su
riqueza.
La decisión fundamental relativa a la prohibición
consistente en que los contratos que se celebren para el uso y aprovechamiento
de los bienes baldíos impliquen transferencia de la propiedad, no se acompaña
sin embargo, de la claridad de los contratos que se pueden celebrar a cambio.
No prever la
duración máxima de los contratos de leasing, arrendamiento y concesión, desconoce
el valor que estas limitaciones poseen en el ejercicio de una prerrogativa
excepcional como la que aquí se trata, con valoraciones que sólo el foro del
Congreso puede asegurar, según los objetivos y bienes jurídicos que se pretende
proteger. Y no incluir los criterios que permitan definir con exactitud los requisitos
que deben cumplir las empresas que solicitan el usufructo y las condiciones
bajo las cuales deben explotar el inmueble, también defiere en el reglamento y en la autoridad administrativa de
aplicación, decisiones trascendentales para el Estado, su economía, la
realización del Estado social de derecho, es decir que desarrolla de modo
insuficiente las reservas de ley atribuidas.
Pues nada aclara que deba tratarse de sociedades
especializadas en el desarrollo de actividades propias del sector agropecuario
y forestal, ni de sociedades reconocidas por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural. Tampoco sirve a tales propósitos, la necesidad de
presentación de los proyectos respectivos, pues no se ha determinado ningún
objetivo concreto, ninguna meta específica para el cumplimiento de los mandatos
constitucionales todos.
Además
de los aspectos señalados en el estudio de regresividad, no se establecen en
los PEDAF, la retribución al Estado, no se determina un área límite o criterios
para fijarla, no se asegura un proceso permanente de evaluación del proyecto,
no sólo para su estudio previo, sino durante y ex post. Y en las zonas de
desarrollo empresarial, no se establece ninguna referencia a la posible
situación de solicitudes concurrentes: por ejemplo una comunidad y una empresa,
no establece criterios para seleccionar los beneficiarios. No atiende en
absoluto la realidad de que el baldío esté ocupado y sus ocupantes tengan el
derecho adquirido o la expectativa legítima de que les fuese adjudicado. ¿Cómo
atender este conflicto de intereses?
Las normas legales, por lo demás, no incluyen
exigencias relacionadas con metas y resultados, que revistan de seriedad al
proyecto, sentido a las excepciones que se creen, equidad en las relaciones que
tejan, resultados o el impacto eficiente pero al mismo tiempo redistribuidor de
los beneficios y costos del proyecto.
No se establecen tampoco, consecuencias económicas
frente al incumplimiento, al destino de las tierras apropiadas o usufructuadas.
No incluye la ordenación medular sobre la solución de conflictos entre derechos
e intereses de empresarios, colonos, ocupantes, campesinos propietarios.
En
relación con relación los incentivos o estímulos de asociatividad, no se
contemplan los diseños normativos que aseguren una participación efectiva del
trabajador de la tierra en el proceso productivo y competitivo por emprender.
Sea aquél en el que contribuye con su propiedad, no necesariamente cediendo su
disponibilidad, sino los demás atributos, sea con su trabajo, mejoras,
ocupación legítima, para los baldíos no adjudicados formalmente que sean
demandados por las empresas. No define cómo sortear la necesidad de asegurar en
todo caso, la subsistencia y seguridad alimentaria del campesino y su familia,
el acceso a terrenos que le permitan cultivar para el pan coger. Ese decir que se echan en falta, como era
propio al deber de desarrollo de la reserva legal de configuración de derechos
sociales y regulación de baldíos, definir las reglas efectivas para que el uso
y explotación productiva de la tierra de los trabajadores agrarios, con PEDAF o
con empresas o con otras fórmulas, pero que crearan el verdadero tejido estratégico
capaz de asegurar que los adjudicatarios de baldíos y beneficiarios de
subsidios, o también a los campesinos sin tierra, mejorar sus condiciones de
vida, elevar sus condiciones de dignidad humana, protección de sus derechos
sociales fundamentales, reconocimiento como sujetos de especial protección pero
también como agentes económicos trascendentales del campo y de la seguridad
alimentaria de los asociados, al mismo tiempo que opciones de negocio, utilidad
y expansión a las empresas y a los inversionistas[94].
A
falta de tales elementos de juicio, la potestad reglamentaria del Gobierno no
podrá cumplir la función de cumplida ejecución de las leyes, pues no hay
lineamientos definidos ni precisos por parte del legislativo para su ejercicio.
Menos aún en materias que tienen reserva legal como las relacionadas con el
manejo de baldíos, al tenor de lo previsto en el artículo 150 numeral 18 C.P.,
ya que por la reserva de ley, no se puede delegar en el Ejecutivo el lleno de
los vacíos legales ni entrar en la regulación de aspectos sustanciales sobre
tales bienes, lo cual decididamente excedería la órbita de las competencias de
reglamentación.
Por otro lado, es preciso afirmar que en atención al procedimiento especial de aprobación de las leyes del Plan
Nacional de Desarrollo consagrado en el artículo 341 Superior -en cuanto tienen
iniciativa exclusiva del Gobierno, las modificaciones que se introduzcan por
parte del Congreso requieren el aval del Gobierno, y, además, un término
perentorio de tres meses para su aprobación so pena de que el Gobierno le de
vigencia mediante un decreto con fuerza de ley[95]- debe existir un cuidado
estricto sobre las temáticas que pretenda incluir para evitar que se vacíe el
contenido democrático previsto para otras leyes ordinarias[96].
Así, en el caso de las normas del Plan Nacional
de Desarrollo bajo estudio, que se refieren a la función expresamente otorgada
al Congreso por el numeral 18 del artículo 150 de la Constitución de “dictar las normas sobre apropiación o
adjudicación y recuperación de tierras baldías”, su contenido debe ser objeto
de consideración y deliberación en un procedimiento legislativo ordinario e
independiente que permita un margen de discusión más amplio que el dispuesto
para la discusión y aprobación de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo.
Además, las normas contenidas en las Leyes del
Plan Nacional de Desarrollo no tienen vocación de permanencia en la medida que
están previstas para el respectivo cuatrienio presidencial[97], de manera que ellas no
están llamadas a regular normas como las que se estudian, en las que se
instaura un modelo estructural sobre manejo de tierras en el país, que, además,
es distinto al previsto en la Ley 160 de 1994 –especialmente en el artículo 72.
En este orden de ideas, en cuanto los artículos
acusados pretenden establecer más que una norma de planeación, una regulación
integral sobre la apropiación de tierras baldías, se está vaciando la
competencia del legislador consagrada en el artículo 150, numeral 18, de la
Carta, no sólo por su limitado margen de deliberación y decisión en el
procedimiento de aprobación de las Leyes del Plan Nacional de Desarrollo, sino
también por cuanto a través de este tipo de leyes -que no pretenden ser
permanentes-, se está regulando un modelo estructural de tierras que debe ir
más allá de una política circunscrita a un específico periodo presidencial.
6.4. Conclusión
Los
artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450, por la cual se establece el Plan de
Desarrollo 2010-2014, son inexequibles en tanto regresivos respecto de los
mecanismo de protección hasta entonces garantizados por el Estado con el fin de
asegurar los mandatos constitucionales relacionados con el derecho de acceso a
la propiedad rural de los trabajadores del campo y los derechos inherentes a
éste como la vocación de permanencia sobre la misma, la vivienda campesina, la
productividad de su parcela a partir del apoyo financiero, técnico y científico
del Estado y, regresivo respecto del derecho de seguridad alimentaria en el
mediano y largo plazo, es decir, el derecho a acceder en condiciones dignas a
las fuentes de actividad económica agroindustrial para asegurar su
subsistencia.
Lo
anterior por cuanto al modificar los mecanismos de protección que sobre la propiedad de la tierra se venía garantizando,
el Estado se limitó a liberar las
medidas restrictivas de enajenación de baldíos adjudicados o de tierras
financiadas mediante subsidios a campesinos de escasos recursos, así como a modificar el orden de prelación
respecto de la disposición de baldíos de forma que éstos pudiesen ser aplicados
a zonas de desarrollo empresarial sin ningún tipo de límite o criterio frente a
empresarios nacionales o extranjeros. Es decir, todas estas medidas regresivas
no vinieron acompañadas de justificación suficiente para sacrificar los logros
hasta ahora alcanzados por la población campesina y fueron establecidos sin
presentar mecanismo proporcional alguno dirigido a asegurar un balance entre
empresas agroindustriales y campesinos.
Nada
se señalo respeto de la creación de zonas de reserva campesina, nada se
puntualizó sobre el alcance de las alianzas productivas ¿es realmente necesario
el aporte de la tierra para desarrollar este modelo asociativo? ¿No pueden los
campesinos ser incluidos dentro de la cadena productiva a través del aporte de
su fuerza de trabajo, su conocimiento e incluso sus parcelas sin necesidad de
desprenderse del derecho de dominio? ¿Qué exigió el Estado a favor de la
población campesina por parte de las empresas agroindustriales? ¿Cómo protege
el Estado a los campesinos que enajenan sus parcelas? ¿Qué exige el Estado a
las Empresas Agroindustriales a favor de las regiones en las cuales operan?
¿Cómo controla o limita el Estado el proceso de concentración de la tierra, más
aún en manos de personas extranjeras? ¿Por qué se justifica que no exista
límite alguno en cuanto al número de UAF a adquirir por parte de las empresas
agroindustriales?. Lamentablemente ninguno de estos interrogantes y, otros más
expuestos a lo largo de esta providencia fueron absueltos, razón por la cual se
confirma la regresividad de sus contenidos en la medida en que estas
disposiciones por sí solas dejan al campesino enajenante o desposeído en
manifiesta situación de debilidad.
De
otra parte, el Legislador en materia tan importante cede a la Administración la
concreción del mecanismo creado, olvidando el contenido del artículo 150
numeral 18 Superior. De forma que la pobre regulación sobre estos mecanismos, incrementa la
vulnerabilidad del campesino mientras el Congreso deslegaliza materias que
imperativamente le corresponde definir y garantizar.
Ocurre
lo mismo respecto del artículo 62 de la Ley en estudio, en lo que se refiere al
artículo 83 de la Ley 160 de 1994, pues aunque ciertamente se activa una figura
preexistente aún no explorada de modo suficiente por el Estado colombiano, se
estableció para su funcionamiento un régimen jurídico incierto desde el cual se
desconoce por completo la contraprestación que debe recibir el Estado por
permitir que se disponga de parte de su riqueza en tierras, sobre todo cuando
se tiene un número dramático de población campesina desplazada por la violencia
y una comprobada escasez de tierra disponible. Ningún argumento presentó el
Gobierno nacional para defender este planteamiento.
Por lo anterior, las disposiciones según sus contenidos específicos son
inexequibles por cuanto no superaron ni el test
de no regresividad aplicable a los derechos sociales configurados por la ley,
desde los artículos 64, 65 y 66 de la Carta, en consonancia con los artículos
1º, 13, 58, 333, 334, 365, 366 de la misma, ni el test de la suficiencia en la configuración normativa de materias
que tanto dependen del desarrollo de una reserva de ley específica como la prevista
en el artículo 150, numeral 18 de la Carta, es decir, por suprimir las
garantías mínimas previstas en los artículos 25, 72 y 83 de la Ley 160 de 1994
de aseguramiento de la titularidad de los campesinos, sin justificación alguna,
sin proporcionalidad de la medida y, sin contraprestación suficientemente
ventajosa y sostenible para el campesino y para el Estado en términos del
derecho de propiedad sobre la tierra y del derecho a la seguridad
alimentaria de todos los asociados, en
términos de la correcta distribución de los recursos escasos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-Declarar INEXEQUIBLES
los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 por las razones y cargos
expuestos.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
Con salvamento de voto
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
ADRIANA MARIA GUILLÉN ARANGO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con
salvamento de voto
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-644/12
Expediente: D-8924
Demanda de inconstitucionalidad
en contra de los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011.
Magistrado Ponente:
ADRIANA MARÍA GUILLEN ARANGO
Como lo expresé en su oportunidad
mi discrepancia con la decisión de mayoría sintéticamente, se sustenta en lo
siguiente:
Parto del reconocimiento de que
al amparo de precisos mandatos constitucionales que cuentan con el
reforzamiento de específicas regulaciones que incorpora el denominado bloque de
constitucionalidad, como también lo ha reconocido reiteradamente la
jurisprudencia de esta Corporación, los derechos sociales a los que se refiere
nuestra Carta están cobijados por el mandato de progresividad y su correlativo
de “no regresividad”, y que fue dentro
de ese ámbito que se expidieron las medidas adoptadas en las disposiciones
demandadas (arts. 60, 61 Y 62 de la Ley 1450 de 2011), entendimiento al que
claramente arribo pero solo si se supeditara a los lineamientos que
seguidamente esbozo:
No cabe duda que las medidas
cuestionadas propugnaban por estimular el mayor desarrollo del sector rural en beneficio
del grupo poblacional que habita en dichas áreas, posibilitando que propietarios de baldíos se
vincularan como socios a grandes proyectos productivos que requerían
considerables extensiones de tierra para su realización, aportando su parcela
como insumo para constituir la estructura física requerida. Sin embargo, la
sombra de un eventual fracaso de la empresa y la posible pérdida de titularidad
de la tierra por el adjudicatario del baldío condujeron a la mayoría de la Sala
a considerar que las disposiciones acusadas bien podrían derivar en el
desconocimiento del deber constitucional del Estado de promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y de
adoptar medidas tendientes al mejoramiento de su ingreso y de su calidad de
vida, lo que se valoró como una especie de retroceso en el caso presente, a mi modo de ver, bien
pudo optar la Corte por compatibilizar los intereses en tensión manteniendo
vigentes las normas que permitían la implementación de esos grandes
proyectos, pero bajo el entendido de que
en ningún caso, los campesinos aportantes de los baldíos que les fueron
adjudicados perderían esa titularidad garantizando el Estado los auxilios
económicos que fueran necesarios para recuperar su plena propiedad en el caso
de que esta haya quedado en riesgo. Un condicionamiento en ese sentido bien
pudo ensayarse en aras de no abortar lo positivo de la norma pero si
proscribiendo lo que de ella pudiera resultar reprochable al amparo de los
enunciados de la Carta frente a las cuales se confrontó
Lo
que sí no podía condicionarse y por tanto era menester declarar
inconstitucional como lo decidió acertadamente la mayoría fue la remisión al
gobierno para que reglamentara asuntos como el aprovechamiento de los terrenos
baldíos a través de contratos de leasing, arriendos a largo plazo, concesión u
otras modalidades, cuando ello, a no dudarlo es atribución propia del
legislador.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
SALVAMENTO PARCIAL DE
VOTO DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-644/12
Demanda de inconstitucionalidaden contra de los artículos 60,
61 y 62 de la ley 1450 de 2011
Referencia: Expediente D-8924.
Actores: Jorge Enrique Robledo Castillo y Wilson Neber
Arias Castillo
Magistrado
Ponente: Adriana María Guillen Arango
1. Comparto la decisión de declarar inexequible la
autorización que establecía el artículo 60 de la ley 1450 de 2011 para enajenar -con un propósito diferente a la
realización de un aporte a una sociedad-, los predios baldíos adjudicados o
adquiridos con subsidio integral sin que interesara la
consolidación de propiedades con una superficie superior a la Unidad Agrícola
Familiar fijada por el Incoder.
2. No obstante lo anterior, considero improcedente la
declaración de inexequibilidad de la totalidad del citado artículo 60 así como
de los artículos 61 y 62 de la misma ley.
2.1. El artículo 60 admitía, además de la enajenación de
los predios adjudicados o adquiridos con el subsidio integral de tierras
establecía la posibilidad de celebrar actos o contratos que tuvieren como
objeto el aporte de bienes para el desarrollo de proyectos de desarrollo
agropecuario o forestal. Esta posibilidad implicaba que al aportante se le
confería un derecho de participación y, en esa medida, no se desprendía de la
posibilidad de participar en las utilidades de la explotación de la tierra y en
la gestión de los proyectos. La
eliminación de las restricciones en los casos en los que el acto o contrato
tuviera como propósito la realización de un aporte para el desarrollo de un
proyecto agroindustrial o forestal, no equivalía a una desprotección o
retroceso en el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios. Esta conclusión se
fundamenta en las siguientes razones:
2.1.1.
Los artículos 60 y 61 de la ley 1450 de 2011 –sin perjuicio de la declaración
de inexequibilidad- se ocupaban de regular la posición de los actuales
propietarios estableciendo una autorización para disponer del derecho de
dominio aportando la tierra a una organización o asociación y, en esa medida,
constituía una forma de potenciar las facultades que confiere la propiedad y no
un mecanismo para establecer límites a su acceso. De acuerdo con ello, las
facultades de uso, goce y disposición jurídica, se encontraban debidamente
protegidas por los artículos acusados, cuyo propósito consistía en incentivar
la asociación de propietarios para el desarrollo de proyectos
empresariales.
2.1.2.
Disposiciones como las acusadas pueden tener como resultado –de hecho ese es su
objetivo- la consolidación de propiedades superiores a la Unidad Agrícola
Familiar para la configuración de asociaciones de propietarios. Sin embargo, de
ese estado de cosas no se desprende que el acceso a la propiedad de los
trabajadores agrarios resulte inhibido, anulado y ni siquiera restringido.
Ampliar la extensión posible de tierras, eliminando las
restricciones para su aporte, implica también la posibilidad de que a través de
medios asociativos complejos en los que participan los propietarios se
instrumenten formas de cooperación diferentes cuyo resultado consista (i) en
una percepción más eficiente de los frutos naturales o civiles que provienen de
la explotación de la tierra, (ii) en la ampliación de las posibilidades de
acceder al crédito, (iii) en la creación de escenarios propicios para el
despliegue de formas de democracia económica y (iv) en la generación de condiciones
más adecuadas para los procesos de integración económica regional y global que,
amparados en la Constitución, vienen desarrollándose.
2.1.3.
Las normas cuestionadas preveían limitaciones de diferente naturaleza para
asegurar que las operaciones allí contempladas no derivaran en prácticas
opuestas a la Constitución. En efecto, se encontraba establecido que debía
tratarse de un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal, que
los propietarios rurales eran titulares
de un derecho preferente para la readquisición de los predios en los eventos en
los que la que la ejecución se terminara anticipadamente y que en algunos casos
se requería de una autorización especial.
El
resultado que se asocia a los artículos cuestionados –concentración de la
tierra- no es necesario ni tampoco inevitable. Ellos permitían la creación de
alianzas entre campesinos propietarios, la constitución de sociedades para el
desarrollo de proyectos y la gestión empresarial con la participación de los
trabajadores agrarios de diferente forma.
2.1.4.
Es indispensable destacar que el artículo 64 de la Constitución en el que se
fundamentó la declaratoria de inexequibilidad, prevé que el acceso a la
propiedad de los trabajadores agrarios sea instrumentada a través de formas
asociativas. Entre ellas, además de las que pueden surgir al amparo de zonas de
reserva campesina, se encontraban también las contempladas en los artículos 60
y 61 de la ley 1450 de 2011, cuya estructura no afectaba el acceso a la
propiedad de los trabajadores agrarios ni la obligación de garantizar su
participación en los beneficios de la tierra.
2.1.5.
Las restricciones establecidas en la ley 160 de 1994 –ahora suprimidas para
supuestos excepcionales y controlados-no constituían elementos imprescindibles
para el aseguramiento del derecho de acceder a la propiedad si se tiene en
cuenta, además de lo señalado anteriormente, que el Estado se encuentra
obligado a continuar avanzando en la definición de mecanismos efectivos de
apoyo para hacer posible el acceso a la propiedad de los trabajadores del
campo.
Cabe
advertir que la regla de preferencia de adjudicación de baldíos a pequeños
campesinos, establecida en el objetivo noveno del artículo 1 de la ley 160 de
1994, se encuentra vigente y debe ser tomada
en serio por todas las autoridades.
2.1.6.
Es necesario precisar que aunque en la sentencia C-536 de 1997 se declaró la constitucionalidad de la disposición que
establece la restricción a la enajenación de predios adquiridos en virtud de
adjudicación de baldíos cuando se consolidaran propiedades superiores a la
unidad agrícola familiar, ello no implica que toda regulación que se le oponga
total o parcialmente resulte inconstitucional. Considerando la apertura del
deber establecido en el artículo 64 de la Constitución, existen diversos medios
para avanzar en la protección allí consagrada. Así pues, las virtudes que la
Corte atribuyó a la norma examinada en esa oportunidad, no constituían un obstáculo
insuperable para adoptar una regulación alternativa como la que fue objeto de
examen.
2.1.7.
No existe un retroceso normativo en el grado de protección de los derechos que
se adscriben al artículo 64 de la Constitución. Las posibilidades previstas en
las normas declaradas inexequibles por la Corte no implicaban un deterioro de
la protección del derecho de los trabajadores agrarios de acceder a la
propiedad si se considera (i) su carácter excepcional y (ii) su fundamentación
en propósitos constitucionales altamente valiosos previstos en el primer inciso
del artículo 65 de la Constitución -conforme al cual la
producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado y, para
ello se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas,
pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales-, en el artículo 333
-según el cual el Estado fortalecerá las
organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial- y en el
artículo 334 -que prevé la intervención del Estado en la producción, distribución, utilización y consumo de
bienes-.
Adicionalmente,
la alternativa regulada en los artículos 60 y 61 de la ley 1450 (iii) era una
de las modalidades –entre muchas otras- a través de las cuales se pueden
afianzar formas de propiedad asociativa, (iv) no contemplaba un impedimento
definitivo para acceder a la propiedad, (v) ampliaba las posibilidades de
disposición por parte de los trabajadores agrarios, (vi) no alteraba la regla
de preferencia en materia de adjudicación de baldíos contemplada en el noveno
objetivo de la ley 160 de 1994, (vii) se encontraba sometida a restricciones
generales y específicas determinadas por la ley y (viii) preveía mecanismos de
reintegro de tierras a los trabajadores agrarios en el evento de no continuarse
con el proyecto.
2.2.
El artículo 62 de la ley 1450 de 2010, que modificaba el artículo 83 de la
ley 160 de 1994, establecía la posibilidad de conferir
autorizaciones de explotación de determinados predios rurales para la ejecución
de proyectos aprobados por el Incoder. Esta disposición tampoco desconocía la
Constitución.
2.2.1. La comprensión conjunta de los artículos 65,
333 y 334 de la Constitución, hace posible concluir que el legislador cuenta
con la posibilidad de establecer mecanismos para promover el desarrollo de
proyectos empresariales que impliquen una explotación sostenible del campo. Los
proyectos a los que aludía el artículo 62 demandado constituían una forma
posible de materializar esos objetivos constitucionales. Adicionalmente la
ejecución de tales proyectos se encontraría sometida a diferentes límites
asegurados, entre otras cosas, por el hecho consistente en que el Estado no se
desprendía del derecho de dominio, a diferencia de lo que ocurría en la
regulación prexistente en la que se permitía la adjudicación de tierras a empresas especializadas
del sector agropecuario.
2.2.2.
Tampoco violaba -el referido artículo 62 demandado-la competencia del Congreso
en materia de adopción de normas relativas a la adjudicación y recuperación de
tierras.
2.2.2.1. El artículo 150.8de la Constitución
establece que le corresponde al Congreso, por medio de leyes, dictar
las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías. De acuerdo con lo
anterior, la regulación de los procesos relativos a la apropiación,
adjudicación y recuperación de bienes baldíos, se encuentra sometida a reserva
legislativa. Se trata entonces de un asunto en el que el mandato de regulación
suficiente exige que se disciplinen los ejes centrales para el desarrollo de
tales operaciones y los límites que deben serle impuestos.
2.2.2.2. El Congreso había definido en las normas acusadas los
aspectos cardinales relativos a las condiciones en que debería llevarse a cabo
la reglamentación. En primer lugar, establecía los sujetos que podían desarrollar tales actividades precisando que
lo serían las sociedades que desarrollen de manera especializada actividades
económicas organizadas en el sector agropecuario y forestal. Tales sociedades,
además de ello, deberían ser reconocidas por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural.
En
segundo lugar, la norma fijaba reglas relativas al objeto de uso y explotación, previendo que la autorización para
ello debía atender las condiciones establecidas por el Consejo Directivo del
Incoder así como las extensiones previstas por parte de dicho Consejo. Este
organismo, a su vez, se encontraba en la obligación de ajustarse a la
reglamentación que sobre ello adoptara el Gobierno Nacional.
En
tercer lugar, la ley fijaba parámetros específicos relativos a las condiciones y la forma bajo las cuales habrían de usarse y aprovecharse los bienes
baldíos. De esta manera, la ley indicaba que la explotación del bien baldío
requería la presentación y la aprobación de un proyecto que
sería desarrollado en las tierras. Adicionalmente el desarrollo del proyecto
sólo podría iniciarse previa celebración de un contrato con ese propósito que,
en ningún caso, implicaría la transferencia de la propiedad. Entre las
modalidades contractuales que podían emplearse, que además serían objeto de
reglamentación por parte del Gobierno Nacional, se encontraba el leasing, el
arrendamiento a largo plazo y la concesión.
2.2.2.3. El artículo demandado se ocupó entonces de
regular el núcleo básico de las actividades de uso y explotación de bienes
baldíos. La remisión a las disposiciones adoptadas por el Gobierno Nacional,
previstas en los incisos primero y tercero, no constituía una deficiencia que desconociera
la reserva legal sino un instrumento para precisar las condiciones de
ejecución. Además de las razones expuestas, cabe presentar las siguientes
respecto de lo indicado por los incisos primero
2.2.2.3.1. El inciso primero del artículo demandado
establecía que las actividades de uso y explotación se llevarían a cabo en zonas de desarrollo empresarial. De
conformidad con el artículo 82 de la ley 160 de 1994, las zonas de desarrollo
empresarial deben orientarse a permitir
la incorporación de sistemas sustentables de producción en áreas ya
intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento
de la producción agropecuaria, a través de la inversión de capital, dentro de
criterios de racionalidad y eficiencia y conforme a las políticas que adopten
los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente.
El análisis conjunto del primer inciso con lo
previsto en el artículo 82 de la ley 160 de 1994, hace factible concluir que en
este punto específico el legislador estableció el contenido básico exigido por
la existencia de una reserva legislativa. A pesar de que la regulación no
resultaba especialmente detallada, sí permitía identificar los criterios a los
que debía sujetarse el Gobierno Nacional en esta materia dado que, entre otras
cosas, habría de tener en cuenta la articulación del uso y aprovechamiento de
bienes baldíos con las finalidades que se encuentran en tal artículo 82
enunciadas.
2.2.2.3.2. La remisión que al reglamento se hacía en
el tercer inciso del artículo demandado tampoco desconocía el mandato de
regulación suficiente que se vincula a la reserva legal. El artículo adoptaba
una decisión fundamental relativa a la prohibición consistente en que los
contratos que se celebraran para el uso y aprovechamiento de los bienes baldíos
implicaran transferencia de la propiedad. Adicionalmente enunciaba algunos
tipos contractuales que podrían ser instrumentados para ello. Sin embargo, dado
que sería posible prever otras modalidades contractuales en función de la clase
de proyectos que se presenten para el uso y explotación de bienes baldíos,
dejaba abierta la posibilidad para su definición reglamentaria. Igualmente
contemplaba de forma precisa la consecuencia que se sigue del incumplimiento
del contrato al establecer que, en esos casos, procedería la reversión de la
autorización originalmente dada.
Así las cosas, con la excepción que referí al
iniciar el presente salvamento, las disposiciones acusadas han debido
declararse exequibles.
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
MAGISTRADO
[1] La totalidad de los antecedentes de esta providencia y algunas consideraciones se han tomado del proyecto original presentado a la Sala Plena por el Magistrado MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, quien generosamente lo ofreció para la preparación de la sentencia definitiva a pesar de su salvamento de voto.
[2] En este aparte el demandante transcribe diferentes párrafos de la sentencia C-536 de 1997.
[3] Para los demandantes, ya en Colombia los inversionistas extranjeros –gobiernos y empresas privadas- están avanzando en la adquisición de tierras en Colombia. En el municipio de pivijay, Magdalena, el grupo económico Merhav, de Israel, adquirió 10 mil hectáreas para sembrar caña de azúcar que usará para la producción de etanol (…). En esa misma dirección y de acuerdo con algunas informaciones de periódicos nacionales inversionistas extranjeros están adquiriendo grandes extensiones de tierra en la altillanura. Igualmente, un documento elaborado por investigadores de la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe señala que diversas multinacionales agropecuarias, estados y conglomerados financieros, están adquiriendo (y/o pretenden hacerlo) vastas extensiones de tierra en los departamentos de Meta y Vichada, dinámica que se había visto obstaculizada según los mismos inversionistas por la “limitante burocrática” que imponía la Unidad Agrícola (…). Agregan datos sobre el proceso de adquisición de tierras por parte de inversionistas y gobiernos extranjeros: “Los inversionistas privados están adquiriendo una gran cantidad de tierras alrededor del mundo. ‘La empresa Black Rock Inc, con sede en Nueva York, una de las mayores administradoras de dinero en el mundo, con casi 1.5 billones de dólares en sus libros, acaba de crear un fondo de cobertura agrícola de 200 millones de dólares, 30 millones de los cuales se utilizarán para adquirir tierras en todo el mundo’ (…) Morgan Stanley, una de las principales entidades financieras de Estados Unidos, compró 40 mil hectáreas de tierras agrícolas en Ucrania y Renaissance Capital, un fondo de inversión de Rusia, se apropió de 300 mil hectáreas en el mismo país (…). En 2008, el gobierno de Madagascar le entrego a Daewoo (Corea del Sur) 1,3 millones de hectáreas para producir maíz con destino al mercado coreano. Desde 2009, empresas y fondos privados han adquirido cerca de 9 millones y medio de hectáreas en el mundo (…).”
[4] Señala su condición de organización internacional que aboga por el derecho a la alimentación y, en esa medida, estima pertinente intervenir en el proceso de constitucionalidad mediante un amicus curiae.
[5] Leticia Margarita Gómez Paz, Henry E. Linares E., Dalia Edith Rodríguez, Nidia Torres O, Viviana Martínez , Delia Caicedo Carranza, Margarita Rodríguez, Olga Martínez, Reina Cepeda Pedroza, Edwin Damian Uribe, Juan Carlos Ayala, Luis Ernesto Bocanegra, Yolima Corredor R., Faccello Angel Manjarres, Edwin Alfonso Vanegas, Gladys Monroy González, Rocío Pinzón, Aristides N. Flórez, María Gloria Rivera, Helga Peña Ceballos, Yenny Forero Santamaría, Rafael A., Jovan Neira, Gloria Silva, José Jesús Padilla Guerrero, Manuel Follero Benítez, Luis Álvaro Díaz Chitiva, Jhon Molina Vargas, María Yazmin Ávila Pacheco, Julián Darío Henao, Eva Irene Castelblanco, Josefina Carmona, Jairo Ruiz Espitia, Ligia Cruz, Leandro Mateus, Jazmín Eslait Masson, Claudio Casas, Adriana Romero, Ángel Niño Alonso, William Aponte, Clara Edith Acosta Manrique, José Del Carmen Rincón A., Edgar Acero Jiménez, José Darío Muñoz Carvajal, Víctor Hugo Hernández Sánchez, Héctor Fabio Candamil Montoya, Miguel Francisco Ríos, Amparo González Forero, Andrea Rodríguez J., Esperanza Castro Duque, Marina Reyes Suárez, Johana Trujillo Otero, Carlos Mauricio Parad B., Deledda Páez Vega, Omar Ramírez Z, Adriana Rodríguez, Henry Camacho Ovalle, Angélica María Vega, Nohora Elsa Quevedo A., María Patricia Mateus C., María Helena C., Magdalena C., Blanca Gutiérrez Guasca, Hernán Alfonso Mahecha Bustos, José Idulyo Ramos, Claudia Sanabria P., Boltan Sánchez, Sonia Navarro M., Ana B. Ramírez, Narola Dora Ramírez, Luz Marina Castro, Angélica María P., Miriam C., Jorge Mario Correa Niño, Irma B., Luz Miriam Castro P., Yesmin D. Andreius, Gisela P. Bolívar Mora, Teresa Niño R., Santiago Cruz V., Lucy Mecán Sandoval, Pedro Velásquez G., William Ruíz, Manuel Guillermo Pinear, Jorge E. López R., Alexander Rincón Olaya, Ligia Inés Botero Mejía, Hector Erney Andrade C., Gustavo Rubén Triana Suárez, Ramón Antonio Paba Roso, María Victoria Forero, Medardo Hernández B., Francisco José Valderrama Mutis, Álvaro Francisco Morales Sánchez, Elías Fonseca C., Winston Petro Barrios, José Diógenes Orjuela, José Fernando Ocampo, Jhonier Mauricio Castañeda, Ana Rocío Bermúdez Jaimes, Michael Tache Victorino, Andrés Felipe Carmona Ospina, Sonia Alejandra Agudelo Gómez, Yuli Yesnei Higuera Nieto, José Julián Carvajal Cárdenas, Marco Alirio Muñoz, Franklin José Díaz Romero, Juliana M., Segundo Manuel Carrillo, Beatriz A. S., Celio Miguel García, Luz María Ortiz, Gabriela Gómez Paz, Sandra E. Camargo Gutiérrez, Adriana Carolina Contreras Pardo, Jennifer Daza Sanabria, Marcela Patricia Velasco Rojas, Albeiro Casallas Leguizamón, Cesar Augusto Dionisio R, Saúl Andrés Peña Castaño, Richard Orlando Sabogal Triana, Alberto Simbaqueva, Jaime Salamanca S., Claudia L Morales, Nestor Peña Zarate, Angélica Castillo Henao, Alejandra Osorio, José Daniel S. Figueroa, Edilberto Centeno Castro, Cristian Camilo Ayala Chacón, Luis Eduardo Gaitán, Nelson Carvajal, Enrique Ardila Rojas, José Agustín, Nepomuceno Castro Martínez, Sandra Villamizar Quiñones, Uberney Forero, Berenice Quimbayo, Carlota Duran Ruiz, María Del Rosario González, Flor Alba A., Atilio Granados, Diomar Echeverry, Jairo González, Eddy Ramos, María Niño, Luis Germán Díaz Hurtado, Luis Alfredo Cadena Gamboa, Libia Esperanza Cuervo Páez, Amparo Reina, Marta P., Reina B. Aguilar, Claudia Patricia Gómez R., Claudia Pedraza, Doris León Bello, Daniel Zambrano, Carolina Marín Blanco, Jorge Ruíz, Carlos Felipe Ospina Marulanda, Carlos Mario Acero Castellanos, Ximena Canal Laiton, José Luis Rodríguez, Manuel Martínez, Manuel Camilo Parra Osorio, Rodrigo Cruz Hernández, Alba Karina Estevez Amaya, Diego Edgar Medina Morales, Jarri Beltrán Pastrana, Adriana Camargo Garzón, Mónica García, Ruth Marina Betancur, Alicia Huérfano R., Elizabeth Montes Castro, Camilo Garzón Cuervo, Mery González Guayara, José De Jesús Gil, Luis Bernal, Carlos Medina, Ricardo Santacruz, Efraín Tamayo, Sonia N., Edgar Valderrama, Argemiro Castellanos, Diómedes Ruíz Rodríguez, Ronald Rojas, Jorge Marín, Claudia Gómez, Armando Rodríguez, Gloria Vargas, Ivon Rodríguez, Gloria Barrera, Luis Alfonso Bareño, Andrés Ramírez, Karina Gene Prada, Carlos R., Juan Vanegas Suárez, Fany Pino B., Nathanel Machado Nuñez, Cris Encarnación Reyes Gómez, Fernanda Casas Ortiz, Alexandra Ramírez S,, Ángel María Morales, Oscar Mauricio Stemhor, Carmenza R., Ana Carolina Moreno, Liliana Liscano Romero, Melba Pilar Gamboa, Ana Janeth Bernal Reyes, Alba Ester Tovar Porras, Sandra Constanza O., Fredy Andrade Ordoñez, José I. Rodríguez Mahecha, Leszli Kálli López, Inés Sanmiguel C., Luis Emilio Marín C., Carlos Adolfo Álvarez, José Gonzalo Garzón, María Elena Alarcón E., Carlos Alberto López, Jenny Carolina Moreno Ceballos, Jaime Torres Ramírez, Elsa Barrantes López, María Fernanda Ortigoza, Adriana Maritza Salamanca V., Manuel Ricardo M. Bustamante, Leonardo Baptista, Elba Mercedes Rico P., Ana I. Salgado P., Diego Mayorga, Julia Mariana Díaz Z, Mauricio López Acosta, Ángela Consuela Lagos Prieto, Claudia Constanza Ovalle, Camilo Romero Cortés, Eliana Pineda C, Yolanda Gómez González, Fanny María Suárez Camargo, Boris Torres, José G. Camargo R., Nestor Alejandro Peláez F., Marcía Verónica Piñeros, Fernando Gamboa, Jaime Campos, Héctor Beltrán P., Blanca Bohórquez, Lina Raquel Rodríguez Mesa, Martha Reyes, Jorge A. Mora C., Doris C. Monroy., María Eugenia Vásquez, William Arturo Sánchez S., Eliveleth Tapias Arias, Felipe Perón, Omar Torres, Edgar J. Figueroa Morales, Esperanza B., Carmen Lilia Izquierdo, Martha Gómez, Jaqueline Aldana Rodríguez, Elías Torres, Héctor Fabio Bestides, Giovanny Arguello, Leonor Ruíz O, Luz Marina Ávila, José Silva, Ángela Viviana Ortiz Carrillo, Joaquín Ricardo Bejarano, Luis Eduardo Posada, Martina Bonilla Rodríguez, María Helena Torres Carrillo, Jorge Caba Uribe, Adolfo Bresneider García, Edgar L., Luis Néstor Taquica Cordero, Yurgen Toro Pérez, Oscar Cabeza, Jaime Eduardo Ávila R., William Herrera Camelo, Francy Yaneth Cuervo Díaz, Carmen Aldana, Elsa Sánchez A., José Luis Díaz Granados, Fernando Silva Carrero, Ana Milena Socarras Vega, Eduard Peñaloza, Jorge Iván Arias, Miriam Cárdenas, Juan Carlos Urrea, Sonia P. Contreras, Adriana Jiménez, Gladys Sandoval, Jesús Cárdenas, Luis Enrique Castiblanco, Oscar Rubén Galindo. En el escrito de coadyuvancia suscrito por los ciudadanos referidos, se encuentran algunas firmas que no hacen posible identificar su nombre. Corresponden a las cédulas de ciudadanía No. 51.610.925, 51.651.292, 51.705.991, 51.816.549, 28.307.276, 41.287.220, 41.718.663, 27.123.355, 5.984.449, 41.582.376, 79.904.418, 51.770.771, 91.209.332, 39.529.625, 41.894.217, 20.550.178, 11.804.740, 13.842.930, 51.937.261, 80.273.129, 79.317.264, 20.584.361, 41.698.165, 19.144.695.
[6] Gaceta Judicial No. 1987. Tomo LIII. Bogotá Septiembre de 1942.
[7] Ibídem. Al respecto señaló la Corte Suprema de Justicia: “En el régimen colonial la explotación económica de las tierras realengas ocupadas sin título anterior de la autoridad pública obtenido en repartimiento que dice base a perfeccionar el dominio mediante cultivo, o respecto a tierras simplemente ocupadas y explotadas no constituyó, por si sola, una medio idóneo para llegar a la propiedad. Las tierras recibidas en repartimiento de la autoridad, se convertían en propiedad de los adjudicatarios mediante cultivo, en virtud de un fenómeno calificado de justa prescripción, y siempre que se justificara esa antigua posesión (Capítulo IV Cédula de San Lorenzo); y las solas ocupación y explotación debían legitimarse ulteriormente. Y la prescripción no existió en el sistema jurídico colonial en favor de los particulares, respecto a la Corona, con las características que le eran propias al derecho civil, de particular a particular, pues el régimen territorial de defensa, permanente y rigurosa de las tierras para el Soberano, no le dio entrada con ese carácter, sino en una forma limitada y sui géneris, única que se compadecía con la organización rígida y especial del derecho público a que estuvieron siempre sujetos los traspasos de las tierras realengas a personas distintas al Estado”.
[8] Ibídem. Páginas 809 a 867.
[9] Vid. Roberto Luis Jaramillo y Adolfo Meisel Roca. “Más allá de la retórica de la reacción. Análisis económico de la desamortización en Colombia: 1861-1888”. En Revista Economía Institucional, vol.11 no.20, Bogotá, enero/junio 2009. Pp. 45-81.
[10] Guía de Derecho Agrario. Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – Procuraduría Agraria ante Incora. Héctor Calderón Alarcón.
[11] Sobre el particular y en especial, sobre el movimiento campesino de los años 30 que antecedió a la Reforma Constitucional de 1936 vid. Marco Palacios. ¿De quién es la tierra? Propiedad, politización y protesta campesina en la década de 1930. Bogotá, Universidad de los Andes, F.C.E., 2010.
[12] Proveniente, al menos en sus fuentes conocidas, del derecho francés, en particular del teórico Léon Duguit, reconocida por él como imperativa para la transformación del derecho. Vid. Léon Duguit. Les Transformations Genérales du Droit Privé: Depuis le Code Napoléon, 2ème ed. París, Éditions La Mémoire du Droit, 1999.
[13]
Comenta al respecto la
historiadora Sandra Botero: “La reforma a lo relativo al
régimen de propiedad privada en la Constitución es inseparable de la discusión
sobre la reforma agraria, central en esos días dado el conflicto agrario que
atravesaba al país. En este sentido, los intentos de reforma
vienen desde el gobierno de Olaya Herrera (1930-1934), con las iniciativas de su Ministro de Industria, Francisco José Chaux, quien ya había presentado un proyecto de ley sobre dominio y posesión de tierras, cuya orientación, aunque en el marco del respeto absoluto a la propiedad privada, reconocía en los latifundios improductivos un problema fundamental, e incorporaba el trabajo como elemento esencial de una nueva interpretación del principio de la propiedad (Francisco José Chaux, Memoria del Ministro de Industrias al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1934.Bogotá: Imprenta Nacional, 1934, pp. 344-390). Vid. Sandra Botero.”La reforma constitucional de 1936, el Estado y las políticas sociales en Colombia”. En Anuario Colombiano de Historia Social y de la Cultura, No. 33, 2006, pp. 92-93.
[14] En
efecto, dispuso el artículo 10 de la reforma, modificatorio del artículo 32 de
la Constitución de 1886: “Artículo 10: Se garantizan
la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con
arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no
pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la
aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o de interés
social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad
reconocida
por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social./La propiedad es una función social que implica obligaciones./Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa./Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar a indemnización mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara”.
[15] A
mediados de 1960, Alberto Lleras Camargo completaba dos años como Presidente de
Colombia
en el inicio del período que se conoció como el “Frente Nacional”, entre 1958 y 1974. Lleras Camargo tenía un gran conocimiento de Estados Unidos, en donde era muy respetado en los círculos políticos e intelectuales. Se había desempeñado en los años cuarenta como embajador de Colombia en Washington y había sido el primer Secretario General de la OEA. El Comité de los 21, también conocido como Comisión para el Estudio y la Formulación de Nuevas Medidas para la Cooperación Económica, se reunió de nuevo en abril y en mayo de 1959 y tuvo su última reunión en Bogotá en septiembre de 1960, en donde se firmo el Acta de Bogotá que sentó las bases para la Alianza para el Progreso.
[16] J.O. Melo. Colombia Hoy: Perspectivas para el siglo XXI. Bogotá: TM Editores, 1995. También, H. Mondragón, H. (01 de 04 de 2002). Colombia: O mercado de tierras, o reforma agraria. Recuperado el 22 de 10 de 2010, de Asociación Campesina de Antioquia: http://www.acantioquia.org/documentos/prob_agraria/mercado_tierras_reforma_agraria.pdf
[17] La reforma Agraria en Colombia. Alfonso Uribe Badillo Editor. Colección “Pensadores Políticos Colombianos”. H. Cámara de Representantes, 1987-1989. Páginas 113 a 208. Tal como se desprende se la ponencia para segundo debate ante el Senado del proyecto de ley sobre Reforma Agraria, esta no sólo planteaba nuevos modos o patrones respecto de la distribución de la tierra, sino que comprendía una segunda fase que consistía “…en la administración de recursos a los nuevos propietarios para la explotación adecuada de las extensiones territoriales que reciban como resultado de la primera fase de la reforma. Es también parte esencial de ésta la asistencia técnica a los nuevos terratenientes para el mejoramiento de cultivos, lo mismo que la organización para la compra de los elementos esenciales a toda explotación agrícola y para la venta de los productos agropecuarios (…) Finalmente, la reforma agraria implica la asistencia social en favor de los beneficiados con ella, a fin de elevar sus niveles de vida, no solo como un imperativo de justicia, sino para arraigarlos a la tierra que han recibido”.
[18] Ibídem. Así, la citada ponencia señalaba: “ A propósito de la discusión pública que hoy llega al Senado ha habido oportunidad de escuchar a personas que para la discusión del problema toman casi exclusivamente la productividad. Y, partiendo de tal base, ponderan la ventaja económica de la gran explotación agrícola donde el uso de la maquinaria, la aplicación de una alta densidad de capital y la superior dirección técnica garantizan mayores rendimientos por unidad de superficie…”. Sobre tales argumentos concluye: “la extensión óptima de una propiedad depende esencialmente de la naturaleza de las tierras, del tipo de explotación que sobre éstas sea mejor adelantar. Cuando el proyecto habla de Unidad Agrícola Familiar no está hablando de muy pequeñas extensiones. El régimen de lluvias, las clases de suelos, la conveniencia de rotar los cultivos etc., deben determinar la extensión de la unidad de explotación agrícola (…)”. En ese orden, “identificar la existencia de propiedades de muy grande extensión con lo que serían las condiciones de máxima productividad resulta tan erróneo como pensar que esa máxima productividad puede alcanzarse con una estructura muy pequeña de predios. Un sistema caracterizado por predominio de un tipo de unidad familiar razonablemente concebido y de propiedades de mediana extensión es, en lo que agricultura se refiere y salvo casos de excepción, el ideal ambicionable desde el punto de vista de técnica agrícola”. Más aun cuando no sólo debía tenerse en cuenta el tema de productividad sino también el aspecto social, en la medida que la figura de asalariado rural favorece la pobreza, debido a que “ … más que un país de peones, Colombia debe ser un país de propietarios, con la posibilidad de poseer un hogar propio y estable; la seguridad y la libertad que tiene quien es dueño de la tierra que trabaja…más si se tiene en cuenta que la gran explotación emplea un mínimo de brazos en algunas etapas del ciclo agrícola, mientras demanda un número más considerable en otros, lo que crea períodos de desocupación transitoria, migraciones inconvenientes, inestabilidad y bajo nivel de vida para los trabajadores del campo”
[19] En la Ley 135 de 1961 se distinguieron dos fuentes de tierras a partir de las cuales el Estado podría adjudicar predios a la población campesina: Por una parte, los terrenos baldíos de la Nación, adjudicados a los campesinos a título gratuito, siempre que se demostrara buena fe y explotación económica ininterrumpida por el término de cinco (5) años. Por otra, las tierras obtenidas por el INCORA a título de compra o expropiación, las cuales se vendían al campesino bajo el sistema de parcelaciones. Una y otra, estaban sujetas a los límites propios de las UAF con la diferencia de que en las parcelaciones el comprador no podía transferir la parcela, sin permiso del Instituto, mientras no hubiese terminado de pagar el subsidio .
[20] En efecto, se estableció por regla general que la adjudicación de baldíos sólo podía realizarse extensiones no mayores a 450 hectáreas siempre que demostrará la explotación de las dos terceras partes de esa superficie[20]. Este límite podía ampliarse a favor de una persona natural con autorización del Incora hasta 1000 hectáreas para: i.) regiones muy apartadas de los centros de actividad económica y de difícil acceso, ii.) sabanas de pastos naturales donde la naturaleza de los suelos, el régimen meteorológico o las inundaciones periódicas no hicieren económicamente factible su explotación; iii) regiones como lo Llanos Orientales, en las cuales se autorizó una UAF de 3000 hectáreas previa delimitación realizada por el Instituto Agustín Codazzí. A su vez, el límite de adjudicación podía reducirse cuando se tratara de predios aledaños a carreteras transitables, a ferrocarriles, ríos y a puertos marítimos.
[21] Al respecto, se estableció que las sociedades y personas jurídicas en general, no tendrían derecho a ser adjudicatarias de tierras baldías. Sin embargo, era posible celebrar contratos con sociedades colectivas o limitadas (sociedades de personas) para la explotación de tierras baldías a través del cual se comprometían a explotar la tierra con cultivos agrícolas por no menos de cinco años, siempre que demostraran explotación permanente al final de cada año[21]. De igual forma, en virtud de contratos de ocupación se podían exceder los límites iniciales hasta 2500 hectáreas cuando se tratará de terrenos baldíos no cubiertos por las reservas para colonizaciones dirigidas a una explotación agrícola de interés para la economía nacional, ya porque los cultivos estuviesen destinados a sustituir importaciones, a ser exportados de manera razonable o para proveer materias primas a las industrias nacionales. En estos casos el Instituto podía celebrar contratos con personas naturales o jurídicas, en los cuales se señalarían los plazos y condiciones de adjudicación, pero requerían para su validez la aprobación del Gobierno previo concepto del Consejo Nacional de Planeación[21]. También podían celebrarse contratos, con las mismas formalidades antes vistas, para el establecimiento de explotaciones agrícolas en regiones de muy escasa densidad de población y abundancia de tierras baldías no reservadas a colonizaciones especiales, sin limitación en cuanto a su superficie. Dichos contratos establecerían la delimitación de las extensiones bajo explotación en cada período anual y no podía entregarse una superficie mayor a la que pudiese explotarse en un plazo de 5 años. Para estos casos el INCORA podía celebrar contratos de arrendamiento hasta por la extensión señalada en la ley, por un término no superior a 50 años cuando apareciera de conveniencia nacional que los terrenos no debían salir del patrimonio del Estado. Además, en todos estos casos para que la adjudicación se surtiera, se estipularía que el interesado pagara el Estado por cada hectárea contratada en exceso de los límites establecidos en la ley, una suma que contemplara la ubicación de las tierras, su calidad, su costo probable después de su adaptación a las explotaciones y demás factores que influyeran sobre su valor. Tales contratos también podrían celebrarse con cooperativas de trabajadores, caso en el cual la superficie se adjudicaría en consideración al número de afiliados y con la condición de que explotaran la tierra de manera personal.
[22] Artículos 37 y 38. Fueron ellas: 1. El propietario de tierras adjudicadas como baldíos no podría obtener una nueva adjudicación que sobrepasara los límites de la ley./2. En caso de enajenación de la tierra adjudicada, no podría obtener nuevas adjudicaciones antes de transcurridos cinco (5) años./3. Cuando se tratara de la celebración de los contratos antes señalados con sociedades de personas, se tomarían en cuenta las adjudicaciones hechas con anterioridad a los socios de estas para efectos de las prohibiciones.4. Las sociedades de personas que celebraran contratos sobre tierras baldías, no podían traspasar sin previa autorización del Instituto derechos y obligaciones mientras no se hubiese hecho adjudicación definitiva. La omisión de este requisito generaba nulidad absoluta del traspaso y el que las tierras regresaran a poder del Estado.
[23] Vrg. J.H. Pulecio Franco (2006) "La Reforma Agraria en Colombia"* en Observatorio de la Economía Latinoamericana, número 61. Texto completo en www.eumed.net/cursecon/ecolat/la/.
[24] A este respecto, señala la exposición de motivos de la Ley 160 de 1994: “La particularidad de la norma citada consiste, en primer término, en que no se hallaba una consagración semejante en la Constitución de 1886, y en segundo lugar, que se enmarca en la reciente transformación del esquema constitucional del Estado colombiano, a partir de la nueva Carta, de un Estado de Derecho a un Estado Social de Derecho, donde la preocupación fundamental es la prevalencia de la solidaridad (…)”. Además, señala como en torno de la categoría de derechos económicos y sociales “contenidos expresamente en el artículo 64 la Constitución [que] no pueden verse meramente como programáticos o expectativas de derecho social”, como quiera que dicha “creencia –dice la ponencia- es errada”. Vid. Gaceta del Congreso No. 131 de 29 de octubre de 1992. Proyecto de Ley Número 114 Cámara de 1992.
[25] Artículo 72.
[26] Artículo 20.
[27] Artículo 22.
[28] Artículo 24 de la Ley 160 de 1994: “Serán elegibles como beneficiarios de los programas de reforma agraria los hombres y mujeres campesinos que no sean propietarios de tierras y que tengan tradición en las labores rurales, que se hallen en condiciones de pobreza y marginalidad o deriven de la actividad agropecuaria la mayor parte de sus ingresos…”
[29] Una concepción distinta del régimen agrario animó el llamado Estatuto de Desarrollo Rural, Ley 1152 de 2007, que derogó expresamente la ley 160 de 1994. Sin embargo, como quiera que en su concepción no se adelantaron los procesos de consulta previa con las comunidades étnicas requeridas, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-175 de 2009.
[30] “Las cifras sobre distribución de la tierra rural en Colombia son dramáticas: Las 98.3 millones de hectáreas rurales que están escrituradas se distribuyen así: 52% son de propiedad privada, 32% de indígenas y negritudes, y el resto, 16%, del Estado. El análisis realizado cubre 32.7 millones de hectáreas en 1985 y 51.3 millones en 1996, lo que equivale al 45% de la superficie continental total (114 millones de hectáreas). (FAJARDO, 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras que reporta Fajardo (2002), los predios menores de 3 hectáreas, cubrían el 1.7% de la superficie del país reportada en el registro nacional y estaban en manos del 57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de 500 hectáreas, que cubrían el 61.2% del territorio nacional registrado, estaban en manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500 hectáreas en el año 2000, cubrían el 14.6% del territorio y estaban en manos del 2.6% de los propietarios. Es muy probable que la concentración de la propiedad se haya agravado en el último decenio, si se considera el escalamiento del conflicto armado que generó la expropiación forzada de tierra a los pequeños propietarios, y la persistencia del narcotráfico como generador de capitales especulativos, que se concentran en la compra de tierras como mecanismo de lavado de activos ilícitos. Vid. FAJARDO M. D. Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra. Bogotá: Instituto de Estudios Ambientales – Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC - Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Atlas de Colombia. 5ª Edición. Bogotá: IGAC, 2002. Citado por Luis Carlos Agudelo Patiño. “Campesinos sin tierra, tierra sin campesinos: territorio, conflicto y resistencia campesina en Colombia”. En Revista nera, ano 13, Nº. 16 – JANEIRO/JUNHO DE 2010 – ISSN: 1806-6755, pp. 81-95. Absalón Machado C. La Reforma Rural. Una deuda social y política. Bogotá, Universidad Nacional de Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123, 135-139.
[31]
Dice al respecto Albán: “Según estimaciones
oficiales y privadas, en Colombia hay 114 millones de hectáreas, 68 millones
correspondientes a predios rurales. En 2003, el 62,6% estaba en manos del 0,4%
de los propietarios y el 8,8% en manos del 86,3%. De modo que la situación
empeoró entre 1984 y 2003. Y vale la pena mencionar que la estimación de las
tierras aptas para ganadería es del 10,2%, y hoy se dedica a esta actividad el
41,7%. Por su parte, en 2010 el índice de Gini rural llegó
a 0,89, y aumentó en un 1% desde 2002. En el cuadro 1 se compara la concentración de la propiedad entre 1984 y 2003”. Lo precisa con los siguientes datos: Concentración propiedad de la tierra, 1984-2003: Grandes propietarios (> 500 ha) 11.136 16.352; Porcentaje del total de propietarios 0,55 0,4; Propiedad de la tierra (%) 32,7 62,6; Pequeños propietarios (0-20 ha) 2.074.247 3.223.738; Porcentaje del total de propietarios 85,1 86,3; Propiedad de la tierra (%) 14,9 8,8 (Fuentes: Planeta Paz, basado en IGAC-CEGA, e Ibáñez (2010).. Vid. Alvaro Albán. “Reforma y Contrarrforma Agraria” En. Revista de Economía Institucional, vol. 13, n.º 24, primer semestre/2011, pp. 327-356
[32]Derechos fundamentales individuales y sociales, colectivos, objetivos reconocidos en la Constitución (arts. 13, 15, 16, 19, 21, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 31, 35, 36, 37, 40, 42, 43, 44, 45. 46. 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 55, 56, 57, 58, 60, 61, 63, 64, 65, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 82 C.P.).
[33] En la sentencia C-704 de 2010 la Corte Constitucional indicó sobre ello, apoyándose en su jurisprudencia anterior: “La jurisprudencia constitucional ha sostenido que por regla general corresponde al Congreso de la República (artículos 114 y 150 CP), en virtud de la cláusula general de competencia legislativa, desarrollar la Constitución y dictar las leyes o normas con fuerza de ley, y sólo de manera excepcional, tal competencia estaría radicada en cabeza del Ejecutivo (artículos 150-10 y 212 CP). De esta manera, cuando la Constitución señala en forma general la asignación de una competencia al Estado, se debe entender con tal manifestación, que le está entregando en principio dicha competencia al legislador, y a partir del ejercicio de la misma, los demás órganos podrán ejercer sus respectivas competencias.”
[34] En la sentencia C-228 de 2010 la Corte señaló lo siguiente: “Así, la Corte ha considerado que pueden distinguirse dos tipos de reserva de ley. Una de carácter ordinario, que opera cuando la Constitución, de manera expresa, ha señalado que determinadas materias específicas deben ser reguladas directamente por el legislador. Otra, de naturaleza estatutaria u orgánica, en donde la Carta Política no solo adscribe competencia exclusiva al legislador para regular el tópico, sino que obliga a que la norma correspondiente esté precedida de un trámite particular, relacionado generalmente con un mayor grado de exigencia en las mayorías congresionales exigidas para la aprobación del proyecto correspondiente. Del mismo modo, los postulados constitucionales que restringen la competencia del reglamento para regular determinadas materias, como sucede con los códigos, también hace parte de la reserva de ley en el sentido expuesto”.
[35] En el primer caso se trataría de aquellas materias respecto de las cuales, con fundamento en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, el Congreso tiene posibilidades de conceder facultades extraordinarias al Gobierno. En el segundo caso la reserva de ley opera de manera especialmente fuerte en tanto prohíbe que el Congreso se desprenda del ejercicio de sus facultades. Caen en esta reserva legal estricta tal y como lo indicó la sentencia C-710 de 2001 las materias respecto de las cuales el Congreso no puede otorgar facultades extraordinarias y aquellas relacionadas con “los principios que integran el contenido material del principio de legalidad como garantía para el juzgamiento de personas”.
[36] Sentencias C-074 de 1993 (que analizaba la medida de supresión de puestos de trabajo a la luz de la constitución económica) y C-265 de 1994 (en el estudio de las exigencias legales para la constitución de las sociedades administradoras de derechos de autor).
[37] Sentencias C-657 de 1997, C-191 de 2005, C-575 de 2009, C-365 de 2012.
[38] En efecto la expresión derechos sociales involucra más bien una cierta de categoría de derechos de diverso contenido, social prestacional o de configuración de igualdades o distinciones positivas de carácter económico, con los cuales se pretende asegurar condiciones de dignidad humana para todos los asociados. Por esto incluyen los derechos sobre sujetos de especial protección como las mujeres, los niños, los adultos mayores, las personas en situación de discapacidad, así como el trato diferenciado a los indígenas, a las comunidades afrodescendientes, a los sujetos que tradicionalmente han sido discriminados y excluidos, a los campesinos.
[39] Esta último introducido a la legislación mediante ley 319 de 1996, declarada exequible por la Corte en sentencia C-251 de 1997
[40] En la Sentencia C-1165 de 2000, la Corte por primera vez declara la inconstitucionalidad de una ley apelando al principio de progresividad. Sobre la fundamentación de este principio ver consideraciones 1, 3 y 8. En el caso, la Corte consideró regresiva e inconstitucional la disminución del porcentaje de los aportes al sistema subsidiado de seguridad social en salud, vía fondo de seguridad y garantía, ordenada en la Ley 344 de 1996.
[41] Como bien lo explica la Corte en la consideración 20 de la Sentencia C-038 de 2004 (que calificó como regresivas pero justificadas, las disposiciones que reformaron el Código Sustantivo del Trabajo sobre disminución del costo de los despidos injustificados, la extensión de la jornada diurna hasta las 10 de la noche y la disminución de la remuneración por trabajo en días festivos).
[42] Este argumento está recogido en la consideración 2.6.2 de la Sentencia C-372 de 2011 (que declara regresiva e injustificada, y por tanto inconstitucional, la disposición que aumenta la cuantía para recurrir en casación en materia laboral).
[43] Consideración 6, Sentencia C-629 de 2011 (que resolvió que la modificación a los términos para gozar del subsidio familiar, en el caso de empleados de pequeñas empresas, a pesar de ser regresivo estaba justificado).
[44] Así, en la consideración 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008 (que resolvió que la disposición que ordenaba la cofinanciación del pasivo pensional de las universidades públicas entre las universidades y el Gobierno Nacional era regresiva e injustificada).
[45] Así, en las consideraciones 18, 22 y 23 de la Sentencia SU-225 de 1998 (que ordena la vacunación colectiva de niños no protegidos por ningún servicio de salud, con el argumento de que el contenido mínimo del derecho a la salud tiene carácter fundamental y está ligado a los principios de igualdad material y Estado Social de Derecho)
[46] Así, en la consideración 5.1 de la Sentencia C-727 de 2009 (que estimó no regresiva la modificación del requisito para acceder a la pensión de invalidez consistente en haber cotizado 25 semanas en los últimos 3 años, una vez cotizado el 75% de las semanas requeridas).
[47] Ver consideración 22, Sentencia C-038 de 2004, ya citada.
[48] Ver consideración 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
[49] Ver consideración 25, Sentencia C-038 de 2004, ya citada.
[50] Así, en consideración 13, Sentencia C-671 de 2002 (que declara regresiva e injustificada la exclusión de beneficios en salud de los padres del personal pensionado de las fuerzas armadas).
[51] Así, en consideración 3.3.2, Sentencia C-428 de 2009 (que declara regresivo y no justificado el aumento del requisito del tiempo de fidelidad para acceder a la pensión de invalidez).
[52] Vid. Tesis doctoral Héctor Santaella Quintero. El régimen constitucional de propiedad. UAM. Carlos Restrepo Piedrahita. Constituciones de la primera república liberal. Constituciones de Colombia 1996.
[53] En efecto, se juzgaban el art. 3º de la ley 34 de 1993, por la cual se ordena la “refinanciación de la deuda de los cafeteros, algodoneros, arroceros y demás sector agrario se dictan las normas y los criterios para su regulación y aplicación", por presunta violación del régimen de competencias y por violación de las libertades económicas de las entidades financieras y los derechos de propiedad. La Corte estimó inexequibles las normas, pero en particular por incompetencia del legislador al invadir funciones del Banco de la República.
[54] M.P. Antonio Barrera Carbonell
[55] Art. 72 Ley 160 de 1994, inciso 9°: Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.
[56] “ARTÍCULO 44.
Salvo las excepciones que se señalan en el artículo siguiente, los predios
rurales no podrán fraccionarse por debajo de la extensión determinada por el
INCORA como Unidad Agrícola Familiar para el respectivo municipio o zona.
En consecuencia, so pena de nulidad absoluta del acto o contrato, no podrá llevarse a cabo actuación o negocio alguno del cual resulte la división de un inmueble rural cuyas superficies sean inferiores a la señalada como Unidad Agrícola Familiar para el correspondiente municipio por el INCORA.”
[57]En relación con los artículos 21 (parcial) y 85 de la ley 160 de 1994, se consideraron exequibles por la Corte al existir “razones constitucionalmente legítimas como los son la diferencia de los sujetos destinatarios, la diferente destinación de los predios adquiridos, y la diferencia de principios y valores constitucionales en juego”.
[58] Cfr. Sentencia C-006 de 2002.
[59] En este caso, la Corte analizó la restricción de vender las tierras de propiedad privada que hacen parte de la afectación de sistema de parques nacionales naturales consagrada en el artículo 13 (parcial) de la Ley 2ª de 1959, la cual se estimó exequible en razón de los bienes jurídicos ambientales que se pretende proteger.
[60] Por la cual se resuelve positivamente la tutela presentada por una asociación de pescadores artesanales frente a las obras de cerramiento del área donde realizan su actividad para construcción de obras públicas, amparándose sus derechos fundamentales a la participación, a la alimentación, al trabajo, la libre escogencia de profesión u oficio y a la dignidad humana (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[61] En ella se definió la seguridad alimentaria como “la disponibilidad de garantizar en todo momento un adecuado suministro mundial de alimentos básicos para mantener una expansión constante del consumo de alimentos y contrarrestar las fluctuaciones de la producción y los precios” Véase la Declaración de Roma sobre Seguridad Alimentaria Mundial de 1966.
[62] Disponible en: “Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación”. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación – FAO (2010).
[63] “1. Los Estados Partes en el
presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida
adecuado para sí y su familia, incluso
alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las
condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para
asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la
importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre
consentimiento.
2.
Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo
el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre,
adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las
medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para:
a)
Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos
mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la
divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma
de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización
más eficaces de las riquezas naturales;
b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan”.
[64] Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación”. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación – FAO (2010).
[65] A propósito de lo anterior, a nivel mundial la comunidad
campesina ha iniciado movimientos para exigir la protección de los derechos
humanos enfocados concretamente a sus actividades tradicionales, al igual que
los indígenas y afrodescendientes, éstos últimos encaminados a sus intereses y
tradiciones especiales y distintas. Un ejemplo de los movimientos sociales
actuales es la “Vía Campesina”. Esta organización surgió en 1993, como un
movimiento internacional que agrupa a millones de grupos de campesinos y
pequeños productores, y busca defender la agricultura sostenible a pequeña
escala. “La Vía Campesina es el movimiento internacional que agrupa a millones
de campesinos y campesinas, pequeños y medianos productores, pueblos sin
tierra, indígenas, migrantes y trabajadores agrícolas de todo el mundo.
Defiende la agricultura sostenible a pequeña escala como un modo de promover la
justicia social y la dignidad. (…) comprende en torno a 150 organizaciones
locales y nacionales en 70 países de África, Asia, Europa y América. En total,
representa a alrededor de 200 millones de campesinos y campesinas. Es un
movimiento autónomo, pluralista y multicultural, sin ninguna afiliación
política, económica o de cualquier otro tipo. Un grupo de de
organizaciones campesinas, mujeres y hombres, procedentes de los cuatro
continentes, fundaron La Vía Campesina en 1993 en Mons, Bélgica. En aquel
momento, las políticas agrícolas y la agroindustria se estaban globalizando y
los campesinos necesitaban desarrollar una visión común y luchar por ella. Las
organizaciones campesinas y de medianos productores también querían que se
reconociese su voz y participar directamente en las decisiones que afectaban a
sus vidas.
La Vía Campesina es considerada hoy en día uno de los
principales actores en los debates alimentarios y agrícolas. Es escuchada por
instituciones como la FAO y el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas, y goza de un gran reconocimiento entre otros movimientos sociales desde
el nivel local al nivel global”.
Tomado de
http://viacampesina.org/sp/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=27&Itemid=44
[66] Véase, Declaración Final del Foro Mundial sobre Soberanía Alimentaria, 7 de septiembre de 2001. http://www.fao.org/righttofood/kc/downloads/vl/docs/AH290_Sp.pdf
[67] Donde la Sala Séptima de Revisión ordenó a las entidades demandadas garantizar el derecho a la participación de la comunidad pesquera en el proyecto de infraestructura a realizar sobre la playa, toda vez que su oficio se había visto reducido, afectándoles el derecho al acceso al alimento y al mínimo vital.
[68] En
esa ocasión la Corte estudió, con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz,
una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 3 de la ley
48 de 1882, el artículo 61 de la ley 110 de 1912, el inciso segundo del
artículo 65 y un aparte del inciso segundo del artículo 69 de la ley 160 de
1994, declarándolos exequibles en cuanto: Si
la adjudicación de baldíos tiene como
objetivo primordial satisfacer, en el caso de personas naturales, las
necesidades del ocupante y posterior adjudicatario, permitir el acceso a la
propiedad a quienes carecen de ella y contribuir a mejorar las condiciones
económicas y sociales de los adjudicatarios; y en el caso de personas
jurídicas, satisfacer necesidades colectivas y de servicio público en favor de
la comunidad, nada se opone a que se prohíba la transferencia a otras personas
de la ocupación para efectos de la adjudicación, a diferencia de la suma de
posesiones, legalmente autorizada cuando se trata de bienes
prescriptibles.
[69] Hipótesis todas recogidas en la consideración 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
[70] Consideración 2.6.8, Sentencia C-372 de 2011, ya citada.
[71] Ver consideraciones 19 y 21, Sentencia C-038 de 2005, ya citada.
[72] Consideración 3.2.5, Sentencia C-228 de 2011.
[73] Consideración 10, Observación General 3, sobre la índole de las obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1º del artículo 2 del Pacto) E/1991/23.
[74] Consideración 2.5.9.6, Sentencia C-444 de 2009 (que consideró regresiva e injustificada, por no superar el test de proporcionalidad y no desvirtuar así la presunción de inconstitucionalidad, la disposición que eliminó la norma que exigía póliza de estabilidad y calidad de vivienda nueva para las viviendas de interés social).
[75] Consideración 5.6.3, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
[76] Consideraciones 25 y 30, Sentencia C-038 de 2004, ya citada.
[77] Consideración 5.6.3, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
[78] Consideración 3.4.7, Sentencia C-372 de 2001, ya citada.
[79] Esta perspectiva fue así formulada en la sentencia C-474 de 2003 en la que esta Corporación indicó: “Conforme a lo anterior, si un asunto no es expresamente atribuido por la Constitución a una autoridad específica, como el Gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o las entidades territoriales, entre otros órganos estatales, se entiende que, conforme a la cláusula general de competencia, se trata de una materia que corresponde desarrollar primariamente al Legislador. (…) Eso no significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada materia corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula genera de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla, pues la reserva de ley “es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley” (…).” (Negrillas no hacen parte del texto original)
[80] En la sentencia C1041 de 2007 la Corte señaló:” En este orden, la inconstitucionalidad de una norma por violación del principio del de reserva de ley estará relacionada con aspectos tales como si se permite que el Reglamento invada o no la órbita de competencias propias del legislador en materia de delimitación de las libertades ciudadanas, si se respeta o no la existencia de mínimos legales (de acuerdo con los diferentes tipos de leyes desarrollados por el Constituyente) y si se desnaturaliza o no la función derivada que tiene la potestad reglamentaria en la configuración de los contenidos normativos, esto es, como complemento de las decisiones políticas contenidas en la ley.”
[81] Sentencia C-228 de 2010
[82] “¿Desconocen el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores agrarios -Constitución, artículos 60 y 64-, las disposiciones legales de los artículos 60, 61 y 62 demandados, que: (i) autorizan la venta o aporte, en cualquier tiempo, de tierras originalmente baldías o adquiridas mediante subsidio integral, para adelantar proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal, permitiendo la consolidación de propiedades con extensión superior a la de la Unidad Agrícola Familiar (en adelante UAF), a partir de tales enajenaciones? (ii) autorizan el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos ubicados en zonas de desarrollo empresarial -sin transferencia de propiedad- a sociedades reconocidas por la administración como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal? /“¿Vulnera el mandato constitucional de especial protección del Estado a la producción de alimentos -Constitución, art 65-, las disposiciones legales contenidas en los artículos demandados que levantan las restricciones a enajenaciones de tierras originalmente baldías o adquiridas con subsidios integrales, que hacen posible la consolidación de propiedades superiores a las extensiones de las UAF respectivas y que permiten el uso y aprovechamiento de baldíos por empresas especiales del sector?/“¿Desconoce la reserva legislativa prevista para dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de baldíos -Constitución, art 150, numeral 18-, la disposición legal del artículo 62 demandado que, al ocuparse de regular el uso y aprovechamiento de bienes baldíos en Zonas de Desarrollo Empresarial, sólo establece pautas generales acerca de las condiciones y formas de hacer posible tal uso y aprovechamiento?”. Problemas jurídicos planteados por el proyecto original llevado a discusión de la Sala Plena por el Magistrado Mauricio González.
[83] O el artículo 63 de la ley 1450 de 2011.
[84] Como quiera que mediante Decreto 1292 de 2003, se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación y mediante Decreto 1300 de 2003, se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, el cual asume las funciones que venía desempeñando aquél.
[85] Artículo 25 y siguientes de la Ley 160 de 1994.
[86] No obstante pesar sobre él la inhabilidad para obtener una nueva adjudicación durante los siguientes quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior.
[87] Frente a la acusación
de inconstitucionalidad, la Corte entonces señaló lo siguiente “La limitación introducida por la norma acusada sobre el tamaño
transferible de la propiedad originada en una adjudicación de baldíos, no
atenta contra el derecho de propiedad ni su libre enajenación. En efecto, ha sido la voluntad del legislador,
amparada como se dijo en la previsión del art. 150-18 y en la persecución de
los fines constitucionales de lograr el acceso de los campesinos a la propiedad
rural (…). Por lo tanto, este límite a la adjudicación guarda congruencia con
el precepto acusado, que prohíbe a toda persona adquirir la propiedad de
terrenos inicialmente adjudicados como baldíos si la respectiva extensión
excede de una UAF, precepto que consulta la función social de la propiedad
que comporta el ejercicio de ésta conforme al interés público social y
constituye una manifestación concreta del deber del Estado de ‘promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios…con
el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos’ (art.
64 C.P.)”. Bajo tales supuestos entonces, determinó que “si se limita la posibilidad de adquirir la propiedad de los baldíos,
o la que se deriva de un título de adjudicación de baldíos a una UAF, como lo
prevé el acápite normativo acusado, más posibilidades tendrá el Estado de
beneficiar con dicha propiedad a un mayor número de campesinos, aparte de que
se logrará el efecto benéfico de impedir la concentración de la propiedad o
su fraccionamiento antieconómico”(subrayas fuera de texto).
[88] En efecto se establecía en el artículo 45: “Las colonizaciones dirigidas se organizaran en aquellas zonas de terrenos baldíos mejor dotadas de acceso a vías importantes de comunicación y que más aptas sean para cultivos agrícolas o ganadería en pequeña escala por la calidad de los suelos, las corrientes de agua utilizables y las condiciones meteorológicas de la región./ En cada zona o sub-zona de colonización dirigida se harán las reservas definitivas necesarias para la conservación de los recursos naturales, el control de las aguas y el establecimiento de granjas de demostración, escuelas, puestos de salud y servicios públicos y de la colonia. Además, cuando ello apareciere indicado, se reservarán terrenos comunales, de pastoreo y superficies suficientes para poblados, cuyos lotes, excluidos los necesarios para los fines indicados arriba y para la construcción de una iglesia católica, se venderán preferentemente a los pequeños colonos vecinos. Es entendido que las reservas para terrenos comunales de pastoreo podrán ser levantadas por el Instituto si con el transcurso del tiempo llegare a estimarse que ello es necesario para atender a más urgentes necesidades económicas./De los terrenos sobrantes, no menos de un setenta por ciento (70%) se destinará a la creación de Unidades agrícolas familiares" que serán asignadas gratuitamente a trabajadores pobres o de escasos recursos, bajo las normas que con respecto a tales unidades consagra la presente Ley y las que determine el reglamento de colonización. Las tierras aledañas a vías de transporte automotor y ferrocarriles y puertos tendrán precisamente esa destinación./ Es entendido que se cargará al colono el costo de las mejoras que el Instituto realice en la parcela que le asigne, y el monto de lo que por tal concepto salga a deber será cubierto por él al Instituto en los términos y condiciones que señale el reglamento de colonización./Las cooperativas de trabajadores agrícolas que hayan recibido aprobación deI Gobierno podrán obtener asignaciones dentro de las tierras destinadas a "unidades agrícolas familiares", y la superficie que se les señale se fijará tomando en cuenta el número de personas que las integran./Las superficies restantes, dentro de cada zona de colonización dirigida, podrán venderse por el Instituto a personas naturales o jurídicas que contraiga la obligación de explotarlas, en la proporción que para cada período anual señale el contrato hasta completar no menos del sesenta y cinco por ciento (65%) de su extensión total dentro del término de cinco años contados desde la fecha en que se otorgó el respectivo instrumento. Se dará preferencia a quienes se comprometan a realizar la clase de explotación que el Instituto indique como de mayor interés para la economía nacional. La extensión que puede venderse a cada persona natural o jurídica no será mayor de la que esta Ley señala para las adjudicaciones ordinarias de baldíos /Excepcionalmente, cuando se trate de empresas que se califiquen por el Instituto como de notable interés para la economía nacional y que impliquen el empleo de un número considerable de trabajadores en la preparación o explotación de las tierras, se podrán hacer, con aprobación del Gobierno, ventas hasta por mil hectáreas(1.000 hectáreas) explotables. En los contratos respectivos podrá el Instituto imponer al adquiriente una o varias de las siguientes obligaciones: a) La de montar plantas que puedan beneficiar los productos de los pequeños colonos de la zona, en las condiciones que el mismo contrato señale; b) La de prestar asistencia técnica a los pequeños colonos que deseen desarrollar explotaciones de la misma índole de aquella que vaya a establecer el comprador; c). La de destinar un determinado porcentaje de la tierra explotable para pequeñas parcelas donde los trabajadores permanentes de la empresa puedan tener su casa de habitación y cultivos de pan coger”. ”. Y en el art. 46 de la misma ley, se disponía: También podrá el Instituto celebrar, sin exceder los límites que señalan los artículos anteriores, contratos de arrendamientos de tierras en zonas de " colonización dirigidas", de conformidad con el artículo 33 de la presente Ley, cuando apareciere conveniente que la superficie respectiva no salga del dominio del estado.
[89] Prescribe el art. 82 de la ley 160 de 1994: “Previos los estudios correspondientes, el INCORA delimitará zonas de baldíos que no tendrán el carácter de Reserva Campesina sino de Desarrollo Empresarial de las respectivas regiones, en las cuales la ocupación y acceso a la propiedad de las tierras baldías se sujetará a las regulaciones, limitaciones y ordenamientos especiales que establezca el Instituto, para permitir la incorporación de sistemas sustentables de producción en áreas ya intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria, a través de la inversión de capital, dentro de criterios de racionalidad y eficiencia y conforme a las políticas que adopten los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente”.
[90] Lo último, como excepción a la regla general de que las tierras baldías se titulen en Unidades Agrícolas Familiares (UAF), definidas por el art. 38 de ley 1964, como “empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio”.
[91] Establece la ley 160 de 1994, artículo 66:“A partir de la vigencia de esta Ley y como regla general, salvo las excepciones que establezca la Junta Directiva, las tierras baldías se titularán en Unidades Agrícolas Familiares, según el concepto definido en el Capítulo IX de este estatuto. El INCORA señalará para cada caso, región o municipio, las extensiones máximas y mínimas adjudicables de las empresas básicas de producción y declarará, en caso de exceso del área permitida, que hay indebida ocupación de las tierras de la Nación. /El INCORA cobrará el valor del área que exceda el tamaño de la Unidad Agrícola Familiar establecida para las tierras baldías en la región o municipio, mediante el procedimiento de avalúo señalado para la adquisición de tierras. /Para expedir las reglamentaciones sobre las extensiones máximas y mínimas adjudicables, el Instituto deberá tener en cuenta, entre otras, las condiciones agrológicas, fisiográficas, disponibilidad de aguas, cercanía a poblados de más de 3.000 habitantes y vías de comunicación de las zonas correspondientes. También se considerarán la composición y concentración de la propiedad territorial, los índices de producción y productividad, la aptitud y las características del desarrollo sostenible de la región”.
[92] Vid.
al respecto, FAO, “Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de
la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad
alimentaria nacional”, mayo 2012. Disponible en
http://www.fao.org/fileadmin/templates/cfs/Docs1112/VG/VG
Final_SP_May_2012.pdf;
igualmente vid. Comité DESC de Naciones Unidas. Observación No 12 sobre el derecho a la alimentación adecuada, mayo de 1999. Consultado: http://www.fao.org/righttofood/common /ecg/51635_es_observacion_general_12 esp.pdf.
[93] En el expediente no se encuentra estudio sobre estos aspectos. Estudios por demás necesarios, que deben incluir no sólo el punto de vista económico, en términos de productividad o competitividad, pues a más de él, es indispensable, como mandato de la Constitución económica en su todo, aspectos sociales que de no ser tenidos en cuenta pueden llevar a condiciones de marginalidad a la población campesina.
[94] Así operan buenos ejemplos de alianzas productivas que no implican necesariamente enajenación o transferencia de dominio, excesivamente riesgosa para el campesino y para el Estado, pero que permiten la participación del dinamismo, iniciativa y recursos de capital en la realización de los fines de igualdad, libertades económicas y crecimiento y apertura a los mercados internacionales. Ha ocurrido por ejemplo, en el departamento del Cesar en los cuales el empresario aporta su músculo financiero y tecnología –semillas maquinaría etc., para posteriormente comprar la producción de todos los campesinos asociados. Otros ejemplos relevantes se pueden encontrar en el Brasil, Argentina y especialmente en México. Llama especialmente la atención el caso mexicano. En este caso el programa agrario del Gobierno Federal busca aprovechar la certeza jurídica en la tierra social para dar paso a las inversiones que cumplan dos requisitos esenciales: aprovechar la gran riqueza y vocación de los ejidos y comunidades del país, incorporando a los dueños de la tierra, ejidatarios y comuneros, a los negocios por desarrollar sin necesidad de que vendan su propiedad. Sus características son: a) generación de condiciones económicas, sociales y políticas que garanticen certeza jurídica en los procesos de inversión (titulares de la tierra e inversionistas) b) participación voluntaria, c) servicio gratuito, d) atiende la demanda de campesinos para hacer productivas sus tierras, e) promueve la coinversión y no la venta de la tierra, f) crea un banco de datos geográfico y alfanumérico, g) mejora el nivel de vida de los campesinos. Disponible en: http://www.pa.gob.mx/pa/documentos/FIPP.pdf. Recuperado el 20 de septiembre de 2012. Señala González Patiño (2011) que el programa FIPP fomenta la inversión pública y privada para el desarrollo integral sustentable de la propiedad rural, asesorando a los ejidos, comunidades, ejidatarios, comuneros, avecindados, posesionarios y pequeños propietarios, para que en un entorno de seguridad jurídica y transparencia, privilegien mecanismos de asociación, convenios y contratos que incrementen la productividad en beneficio de los propietarios de la tierra. Los campesinos cuentan con el respaldo de la Procuraduría Agraria para establecer vínculos con los dueños del capital en los términos que ellos, en su calidad de propietarios, decidan para mejorar la rentabilidad de su tierra. Los inversionistas, por su parte, cuentan con la seguridad de que esas propiedades están debidamente regularizadas y con la certeza jurídica para el éxito y continuidad de los proyectos. El principio básico de su operatividad es la formulación de proyectos de inversión entre los propietarios de la tierra social o pequeña propiedad; canalizar la inversión privada, los apoyos públicos de programas federales o estatales y cualquier otra forma de recursos que, de manera lícita, genere un beneficio a los campesinos. Disponible en: http://www.pa.gob.mx/publica/rev_48/An%C3%A1lisis/Rocendo _Gonz%C3%A1lez_Pati%C3%B1o_Certeza.pdf. Recuperado el 20 de septiembre de 2012.
[95] Ver, entre otras, las Sentencias C-094 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-795 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; y C-535 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[96] Ver, al respecto, la Sentencia C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[97] La Corte ha señalado que los objetivos y medios para alcanzarlos contenidos en las normas de las Leyes del Plan Nacional de Desarrollo están fijados para los cuatro años correspondientes al periodo del Gobierno que lo presenta. Ha dicho entonces que “como resultado del proceso interinstitucional y participativo de planeación diseñado por el Constituyente, la Ley del Plan debe contener tanto las orientaciones y prioridades, como las estrategias de la política económica, social y ambiental que se pretenderán aplicar durante el cuatrienio presidencial correspondiente, políticas y estrategias que han sido fruto de la concertación entre la propuesta gubernamental y las demás corrientes políticas que encuentran representación en el Congreso Nacional, previa participación de las autoridades de los distintos niveles territoriales y de la comunidad misma a través del Consejo Nacional de Planeación. Es decir, es una propuesta política referente a ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertación, se ha estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompañada de estrategias concretas a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos durante este período.” Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver también Sentencia C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto