Corte Constitucional
Sentencia C-679/11
(Septiembre
14 de 2011)
Referencia: expediente D- 8446 Demanda de
inconstitucionalidad: contra el artículo 39, inciso 3º de la ley 715 de 2001. Actor: Guillermo León Gómez Peláez. Magistrado Ponente: MAURICIO GONZALEZ CUERVO. |
I. ANTECEDENTES.
El
ciudadano Guillermo León Gómez Peláez, en ejercicio de acción pública en
defensa de la Constitución Política (CP; art. 40.6), demandó la inconstitucionalidad
del artículo 39,
inciso 3º de la Ley 715 de 2001.
1. Texto
normativo demandado.
El
texto de la norma mencionada es el siguiente (subrayados los apartes demandados):
“LEY 715 DE 2001
(Diciembre
21 )
Por
la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001)
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 39.
SUPERVISORES Y DIRECTORES DE NÚCLEO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> El
Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos para la inspección,
supervisión y vigilancia de la educación, y la destinación y provisión de las
vacantes de los cargos de supervisores y directores de núcleo educativo
existentes y las que se generen a partir de la vigencia de la presente ley.
Los
departamentos, distritos y municipios certificados organizarán para la
administración de la educación en su jurisdicción, núcleos educativos u otra
modalidad de coordinación en función de las necesidades del servicio.
Las
autoridades departamentales, distritales y de los municipios certificados
podrán asignar funciones administrativas, académicas o pedagógicas, a los
actuales docentes directivos que se desempeñen como supervisores y directores
de núcleo educativo.
(…)”
2. Demanda: pretensión y fundamentos.
2.1. Pretensión.
El
actor solicita sea declarado inconstitucional el aparte subrayado del artículo
39 de la Ley 715 de 2001, por
considerar que vulnera el inciso primero del artículo 122 de la Constitución Política.
2.2.
Fundamento: vulneración del inciso primero del artículo 122 de la Constitución
Política.
El
aparte demandado del artículo acusado vulnera el artículo 122 de la Carta
Política, ya que el otorgamiento de competencia a las autoridades
departamentales, distritales y municipales de los entes certificados, para la
asignación de funciones administrativas, académicas o pedagógicas a los docentes
directivos que se desempeñan como supervisores y directores de núcleo educativo,
se hizo por la norma demandada sin que las funciones de dichos cargos se encuentren
detalladas en una Ley o reglamento o una norma de inferior jerarquía expedida
por la autoridad competente como lo es el Ministerio de Educación Nacional, pero
en modo alguno por las autoridades territoriales.
3. Intervenciones públicas y ciudadanas.
3.1. El Ministerio de Educación Nacional[1].
Procede
desestimar los cargos de la demanda contra el artículo 39 inciso 3 de la Ley 715 de 2001, y en su lugar declarar la
exequibilidad de la norma acusada.
El
Legislador mediante la ley 715 de 2001,
descentralizó el servicio público educativo en los niveles preescolar, básica y
media, siendo las entidades territoriales certificadas las encargadas de
administrar dicho servicio, dentro del cual se encuentran el personal docente y
administrativo y las instituciones educativas de su jurisdicción, con cargo a
los recursos del Sistema General de Participaciones. (Arts. 6º núm. 2.3 y 7º
núm. 3º Ley 715/2001). Los artículos 305 y
3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[2]
Debe
declararse la constitucionalidad de la norma acusada, por los siguientes
motivos:
El
artículo 39 es una norma de transición que faculta al nominador para asignar
funciones administrativas, académicas o pedagógicas al Supervisor de educación
y Director de Núcleo, mientras subsista la vinculación laboral, teniendo en
cuenta que estos cargos no fueron contemplados en el Estatuto de
Profesionalización del Docente (Decreto 1278/2002). El decreto 4710/08,
establece la preferencia para que el responsable de la dependencia de
coordinación pueda ser el Director de Núcleo o Supervisor, en aquellas
entidades territoriales certificadas donde todavía se están desempeñando
docentes directivos en cargos de supervisores y Directores de núcleo. Así, la
norma demandada no vulnera el artículo 122 constitucional, teniendo en cuenta
que los supervisores de educación y los directores de núcleo en su condición de
“directivos docentes” tienen las funciones establecidas para dicho cargo en los
artículos 4 y 5 del decreto 2740/04.
3.3. Departamento
Nacional de Planeación [3]
La
Corte debe declararse inhibida para conocer del fondo, pues la inconformidad
del actor se funda en que las funciones asignadas por las autoridades
territoriales a los docentes directivos que se desempeñan como supervisores y
directores de núcleo educativo, no tienen en cuenta el perfil de los mismos,
refiriéndose a la forma de aplicación de la norma, a la lectura dada por el
actor a la misma y no a su contenido material, careciendo el cargo de certeza.
Solicita
en caso de que se entre al estudio de fondo, se declare la exequibilidad del
aparte acusado de la Ley 715 de 2001,
atendiendo a los siguientes argumentos:
La
disposición atacada forma parte del esquema de reorganización del sector de la
educación y de las plantas docentes permitiendo a los organismos territoriales
la asignación de funciones a los docentes directivos que se desempeñen como
supervisores y directores de núcleo educativo. En desarrollo de las facultades
conferidas por el artículo 11, numeral 2 de la citada ley, se expidió el Decreto Ley 1278/02, mediante
el cual se regula la carrera docente y su profesionalización con base en
criterios de mejor salario, establecimiento de incentivos, evaluación, mejoramiento
entre otros y en el cual se enuncian una serie de funciones a los directivos
entre las cuales se encuentran funciones pedagógicas y académicas. En la medida
que los departamentos, distritos y municipios certificados tienen la facultad
de crear núcleos educativos, tendrán la posibilidad de asignar funciones
administrativas, académicas y pedagógicas a los docentes directivos.
3.4. Departamento de Cundinamarca [4]
Partiendo
de los conceptos sobre funciones administrativa, pedagógica y académica, pedagogía,
didáctica y supervisión “...no se
requiere ni siquiera que se le atribuyan funciones a lo que fluye natural por
la misma naturaleza del cargo, entendiéndose que el Supervisor lo que hace es
supervisar. Por eso cuando en virtud de la norma demandada se atribuye se
atribuye (sic) a los departamentos y demás entes territoriales la organización
para ejercer la inspección y vigilancia, no está haciendo otra cosa que
direccionando la función de supervisar para que se ejerza en orden y mediante
procesos que los sistema (sic) modernos de la Gestión de Calidad determinan
para hacer lo que corresponde, como corresponde y en su momento. El legislador
no puso a los entes Territoriales a inventar funciones, sino a orientar lo que
corresponde lo que la naturaleza del cargo establece y la ley le da vida
jurídica.”
3.5. Federación Colombiana de Educadores – FECODE-[5]
Entendiendo
que las entidades territoriales estén ejerciendo la facultad de asignar funciones
a los supervisores de educación y directores de núcleo educativo, y que dichas
funciones se encuentren actualmente vigentes, es inexequible el artículo 39,
inciso 3º. de la ley 715 de 2001, por
vulneración de los artículos 122, 123 y
150, núm. 23 de la Constitución Política. Facultar a las autoridades
territoriales para asignar funciones a dichos servidores, desconoce el principio constitucional de que
todo empleo debe tener funciones detalladas en la ley o el reglamento,
correspondiéndole dicha función únicamente al Congreso de la República, sin que
pueda arrogarse dicha competencia ninguna otra autoridad. Por el contrario, si las
facultades de asignación de funciones a los supervisores de educación y
directores de núcleo educativo fueron ejercidas pero actualmente no están
produciendo efectos jurídicos, en virtud de la transitoriedad de la norma
acusada, solicitan que la Corte dicte sentencia inhibitoria por carencia actual
de objeto.
3.6. Universidad Pedagógica Nacional [6]
La
norma acusada se ajusta a la Constitución Política en tanto va en concordancia
con las funciones y facultades que por derecho y asignación constitucional les corresponden
a los Gobernadores y Alcaldes, tal como se consignan en los artículos 305 y 315
de la Carta Magna.
4. Concepto del Procurador General de la Nación[7].
La
Corte debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, por
ineptitud sustancial de la demanda, por cuanto la misma no reúne los
presupuestos materiales que deben observarse en una demanda de
constitucionalidad. En especial, lo referido a que la demanda recaiga sobre un
texto real y no simplemente deducido por el actor, puesto que la acusación se
reduce a deducciones e interpretaciones que no se advierten en la disposición
atacada y en su contenido normativo, por lo cual no es posible establecer una
confrontación alguna entre ésta y la Constitución.
Frente
a la vulneración del artículo 122 CP, de su texto no se deduce una clara
competencia en cabeza del Ministerio de Educación Nacional, para determinar las
funciones de los docentes directivos que ejerzan funciones de supervisores y
directores de núcleo educativo. La norma
superior se limita a establecer que no habrá cargo público sin funciones
detalladas en una ley o en un reglamento. En el caso concreto, el Legislador,
en ejercicio del principio de libertad de configuración de la ley, dispuso que
las autoridades territoriales sean las que asignen funciones administrativas,
académicas o pedagógicas a los citados funcionarios.
Expresa
el Ministerio Público que la controversia planteada no es de la jurisdicción
constitucional, puesto que trata del cumplimiento de la ley por parte de las
autoridades territoriales en la asignación de las funciones a los docentes
directivos que se desempeñan como supervisores y directores de núcleo
educativo.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda, al estar dirigida contra una disposición contenida en
una ley -Ley 715/01-, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º
de la Constitución Política.
2. Marco y alcance de la normatividad demandada.
2.1. La Ley 715 de 2001, de la cual hace parte la disposición
demandada, adoptó normas orgánicas en materia de recursos y competencias de la
Nación y las entidades territoriales, para la organización de la prestación de
servicios, entre otros, de educación.
2.2. El artículo 39
trae unas regulaciones relativas a los “supervisores
y directores de núcleo” educativo. En su primer inciso - inexequible-[8]
la norma legal hizo explícita la potestad reglamentaria de Gobierno Nacional en
dos materias: los procedimientos de inspección, supervisión y vigilancia de la
educación y la suerte -“destinación y
provisión”- de los cargos de supervisores y directores de núcleo educativo.
En el segundo
inciso, se ordena a los entes territoriales certificados la organización de “núcleos de desarrollo educativo u otros medios de coordinación”
para la
administración de la educación dentro de su jurisdicción,
en función de las particulares necesidades del servicio.
2.3. Debe
precisarse que los entes territoriales certificados son los departamentos,
distritos, municipios con más de 100.000 habitantes, y los municipios con menos de 100.000 habitantes que
cumplan los requisitos establecidos por el reglamento respectivo de
certificación. A éstos, les corresponde la prestación del servicio educativo a
través del sistema educativo oficial o mediante entidades sin ánimo de lucro de
carácter estatal o particular de reconocida idoneidad y trayectoria; los
departamentos, a su vez, se encargan de organizar la administración de la
educación de los municipios no certificados.
Así mismo, para la financiación
del servicio las entidades territoriales cuentan con recursos del Sistema General
de Participaciones, constituido por las transferencias de ingresos de la Nación
en cumplimiento de mandatos constitucionales (arts. 356 y 357). Tales entidades
territoriales se hallan facultadas para dirigir, administrar y prestar el servicio
educativo, administrar y distribuir los recursos del SGP, administrar las
instituciones educativas, el personal docente y administrativo, pudiendo
nombrarlos, trasladarlos y ascenderlos de acuerdo con las necesidades del
servicio[9].
2.4. En relación
con la categoría de “directivo
docente”, la Ley 115/90
los definió como los educadores que ejercen funciones de dirección, de
coordinación, de supervisión e inspección, de programación y de asesoría.
Previó que dicho cargo de directivo
docente puede ser creado por las entidades territoriales que asuman
directamente la prestación de los servicios educativos estatales, en la medida
que las instituciones educativas lo requieran, con las siguientes
denominaciones: Rector o director de establecimiento educativo, Vicerrector,
Coordinador, Director de Núcleo de Desarrollo Educativo o Supervisor de
Educación (art. 126). Y su autoridad nominadora es el gobernador o el alcalde
distrital o de los municipios que hayan asumido la prestación del servicio
educativo (art. 127).
2.5. Finalmente, en
el inciso tercero del artículo 39, la disposición demandada (i) faculta a
determinadas autoridades territoriales para (ii) asignar funciones a los “docentes directivos” que fungen como
supervisores o directores de núcleo educativo; tales funciones pueden ser de
(iii) carácter administrativo, académico o pedagógico (Inc final del art. 39). Se observa que estos directivos docentes son funcionarios principalmente
administrativos, lo que explica que en el inciso tercero demandado se haya previsto
para ellos la asignación de adicionales tareas académicas o pedagógicas.
En este contexto se
enmarca el aparte acusado del artículo 39, relacionado con la asignación de
adicionales funciones educativas a los directivos
docentes que laboran como supervisores o directores educativos, por las autoridades territoriales
certificadas.
3. Aptitud del cargo de la demanda.
3.1. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que para poder
pronunciarse de fondo en una demanda de inconstitucionalidad es necesario que
esta contenga cargos sustentados contra
la norma acusada, esto es, que permitan hacer una evaluación real de
constitucionalidad de una norma. “En
efecto, es necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros
mínimos que puedan llevar a esta Corporación a desconfiar de la constitucionalidad
de la norma acusada”[10]. Además de la observancia formal de los requisitos a que se
refiere el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991[11], debe establecerse “el objeto de la demanda, la razón por la
cual la Corte es competente para conocer de ella, y el concepto de la violación”[12].
La
Corte ha establecido que la acción de inconstitucionalidad tiene un carácter
público y esto implica que la demanda debe analizarse a la luz del principio pro
actione, también ha indicado que en la demanda deben “concurrir
unas condiciones mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y
orientar, asimismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende
instarse”[13]. En tal sentido, para poder pronunciarse
de fondo en una demanda de inconstitucionalidad es necesario que esta contenga
cargos que sean “claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes”[14].
Estos requisitos no pueden interpretarse como una decisión arbitraria de
la Corte, sino como un requerimiento de idoneidad de los argumentos para poder
pronunciarse. Así, el propósito específico de estas exigencias se concreta:
primero, “en racionalizar el uso del derecho, impidiendo que la presunción
de constitucionalidad que ampara el ordenamiento sea cuestionada sin fundamento
válido y real”[15]
y, segundo, “en delimitar el ámbito de competencia del juez constitucional,
quien dentro del sistema previsto por la actual Carta Política, no tiene
asignada la función de adelantar un control oficioso de constitucionalidad
sobre la actividad legislativa”[16].
Siendo esto así, se
debe entender que los cargos son claros si permiten vislumbrar el motivo
de la presunta violación. Esto es, que sea posible distinguir con facilidad las
ideas expuestas y que los razonamientos sean comprensibles de forma sencilla.
Por su parte, la certeza hace
referencia a que los cargos deben versar “sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico,
que la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda; así entonces, los
cargos no pueden inferir consecuencias subjetivas de las disposiciones
demandadas, ni extraer de estas efectos que ellas no contemplan objetivamente”[17].
Las conjeturas, las suposiciones, las presunciones y las sospechas del
demandante respecto de la norma acusada no son un cargo cierto y, por tanto, no
pueden ser considerados como un argumento de inconstitucionalidad. La especificidad
se refiere a que “los cargos de
inconstitucionalidad deben relacionarse directamente con la norma demandada y
no pueden sustentarse en exposiciones vagas, indeterminadas, indirectas,
abstractas y globales que no permitan directamente realizar un juicio de
constitucionalidad”[18].
Los cargos son pertinentes cuando
son de orden constitucional, es decir, que los cargos contraponen
normas de inferior categoría a las normas constitucionales. Finalmente,
los cargos deben ser suficientes, es decir, que despierten una sospecha mínima sobre la constitucionalidad de la norma
demandada, de tal suerte que de inicio “realmente un proceso dirigido
a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal
y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[19].
3.2. El demandante soporta el cargo manifestando que el aparte de la
disposición acusada vulnera el artículo 122 de la Carta Política, pues éste
establece que no habrá empleo público sin funciones detalladas en ley o
reglamento. El Legislador, al otorgar competencia a las autoridades
departamentales distritales o municipales de los entes certificados para la
asignación de funciones administrativas, académicas y pedagógicas a los
docentes que se desempeñen como supervisores educativos y directores de núcleo,
condujo a que las funciones para dichos cargos no quedaran en forma precisa, en
la misma ley o en reglamento expedido por autoridad competente, que en criterio del accionante, es el Ministerio de Educación Nacional.
Encuentra la Corte que de
la acusación realizada por el accionante sobre la presunta vulneración del
artículo 122 constitucional y señalada anteriormente, es clara, en la medida
que de sus afirmaciones se logra deducir la acusación planteada y los
argumentos sobre la presunta vulneración constitucional; es cierta en tanto el cargo
formulado se refiere a un texto normativo existente en el ordenamiento jurídico
y a su contenido material y no a deducciones o suposiciones realizadas por el
actor o a afirmaciones vagas e indeterminadas de las que se pueda inferir
carencia de especificidad. En cuanto a la pertinencia de la acusación, encuentra
la Corte que el cargo formulado permite confrontar el parte de la norma acusada
con una disposición constitucional, (art. 122) siendo por lo tanto un cargo de
constitucionalidad y en lo que se refiere a la suficiencia, el cargo planteado
genera una mínima sospecha de la constitucionalidad de la norma acusada,
motivos por los cuales, esta Corporación se pronunciará de fondo.
Respecto de la intervención de FECODE solicitando
que la Corte dicte sentencia inhibitoria por carencia actual de objeto, este Tribunal considera que es procedente el
examen del aparte acusado, toda vez que las facultades de asignación de
funciones a los supervisores de educación y directores de núcleo educativo
establecidas en esta norma puede estar produciendo efectos jurídicos en la
actualidad.
4. Problema jurídico constitucional.
El problema jurídico a resolver es:
¿se vulnera el artículo 122 de la Constitución Política -según
el cual los empleos públicos deben tener funciones detalladas en la ley o
reglamento- al facultar el Legislador a las autoridades de entidades territoriales
certificadas para la asignación de funciones administrativas, pedagógicas o
académicas a los docentes directivos que se desempeñen como supervisores y
directores de núcleo educativo? En otras palabras, ¿los reglamentos dictados
por las entidades territoriales son desarrollo del articulo
5. Cargo único: vulneración
del artículo
5.1. La razón de
inconstitucionalidad en la demanda.
5.1.1. En esencia, el actor alega la incompetencia de las autoridades
territoriales para dictar reglamentos de asignación de funciones
administrativas, académicas o pedagógicas a los docentes directivos que se desempeñen como supervisores o
directores de núcleo educativo. A su juicio, solo el propio Gobierno Nacional
podría reglamentar las funciones de dichos servidores públicos y en modo alguno
las entidades territoriales. En suma, considera que la expresión “reglamento”
que trae el inciso primero del artículo 122 de la Constitución es sinónimo de
potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, con exclusión de las otras
autoridades como las del orden territorial.
5.1.2. Por su
parte, el inciso primero del artículo 122 constitucional[20]
-presuntamente vulnerado- dispone que: (i) las funciones de todo empleo público
estarán detalladas en ley o reglamento; (ii) la previsión de un empleo en la
planta correspondiente y de su remuneración en el presupuesto del caso, son prerrequisitos
para la provisión de un empleo público remunerado.
5.1.3. Con base en
lo anterior, se concluye que sólo el reglamento del Gobierno Nacional
-Ministerio de Educación- puede detallar las “funciones administrativas, docentes o pedagógicas” de los “docentes directivos”, careciendo la
autoridad territorial de competencia para dictarlas a través de sus propios actos
y reglamentos.
5.2. El alcance del concepto “reglamento” en el
artículo 122 de la Carta: comprensivo de actos generales dictados por
autoridades administrativas diferentes al Gobierno Nacional.
5.2.1. Noción
general de “reglamento”: no equivale
solamente a reglamento de autoridad nacional.
Tal como lo
reconoció la Corte en la sentencia C-447 de 1996, nuestra Carta Política emplea
el término reglamento con otras distintas acepciones: (i) en los artículos 122
y 123 al referirse a los reglamentos de la función pública[21]; (ii) en el numeral 11 del artículo 189
Superior, al referirse a la potestad reglamentaria del Presidente de la
República[22];
(iii) en los artículos 235, numeral 6; 237, numeral 6; 241, numeral 11, y 265,
numeral 11, respectivamente, al referirse a los reglamentos de la Corte Suprema
de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional, y del Consejo
Nacional Electoral[23];
y (iv) en el artículo 257, al referirse a la función del Consejo Superior de la
Judicatura de dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento
de la administración de justicia[24].
Esto sin contar con las veces en que el Constituyente atribuye al propio
Legislador la tarea de reglamentar una disposición constitucional.
En un sentido más preciso, ha señalado la Corte que
por “reglamento” ha de entenderse “el conjunto de normas creadoras de
situaciones jurídicas generales, dictadas por la Administración o por los
distintos organismos del Estado que no ostentan la potestad legislativa”[25], correspondiente a la noción de "reglamentos ejecutivos o secundun
legem", por ser expedidos en ejecución de una ley preexistente,
función que comprende tanto los reglamentos que detallan, desarrollan o
complementan los preceptos legales, como los que preparan su aplicación.
En cuanto a la
expresión “reglamento” empleada por
el inciso primero del artículo 122 constitucional, esta Corporación ha indicado: “[e]s preciso aclarar que cuando la
Constitución alude en la citada norma a dicha expresión, se refiere no sólo a
los decretos reglamentarios que corresponde expedir al Presidente como
atribución constitucional propia, sino también a una serie de actos de diversas
formas: resoluciones, circulares, instrucciones, órdenes, etc, provenientes de
las autoridades administrativas jerárquicamente inferiores.”[26].
Así,
la voz “reglamento” hace referencia a
las normas de contenido general, expedidas en desarrollo de una ley
preexistente por autoridades en ejercicio de funciones administrativas. En modo
alguno, los reglamentos corresponden exclusivamente al ejercicio de la potestad
reglamentaria del Gobierno Nacional.
5.2.2. El concepto
de “reglamento” para detallar las funciones
de los empleos públicos.
Visto
está que la voz “reglamento”, como fuente para la definición de las funciones
de cada empleo público (CP 122.1), no excluye la posibilidad de tratarse de actos
diferentes a los de la administración central o nacional. Pero aún más, la
Corte ha precisado en su jurisprudencia “[q]ue
cuando el artículo 122 exige fijar las funciones de los empleos públicos, entre
otros actos por medio de reglamentos, no se está refiriendo exclusivamente a la
ley que determina la estructura orgánica de la entidad pública, ni al manual
general de funciones que expide el Presidente de la República, sino también al
manual específico de funciones de cada entidad” [27].
Resulta apenas
lógica tal interpretación. Al restringir exegéticamente la interpretación de la
citada norma constitucional para admitir que la asignación de funciones
únicamente procede por medio de ley o decreto expedido por el Presidente de la
República o el Ministerio de Educación Nacional, por tratarse de un asunto en
materia educativa, se atentaría contra los principios de eficacia, economía y
celeridad que orientan la función administrativa, la cual, entre otras formas,
se cumple mediante la delegación, la
desconcentración y la descentralización de funciones (CP, art 209). Un orden
jurídico que atribuyera al Legislador y al Gobierno Nacional la potestad de
fijar las tareas propias de los empleos de todos los niveles centralizados y
descentralizados de la administración nacional -por no hablar de la
administración territorial- negaría el carácter de república descentralizada,
participativa y autonómica que predica nuestra Constitución (CP; art 1).
Es pertinente
resaltar que lo anterior es distinto de la precisión de las tareas concretas
que le asigne la autoridad administrativa correspondiente dentro del marco de
las funciones generales previamente definidas en la ley o en el reglamento. En
efecto, la autoridad competente podrá detallar las tareas que le correspondan a
los docentes con arreglo a dicho marco, sin que ello implique que se estén
definiendo funciones ad - hoc o contrarias a la premisa de generalidad que
deben tener los reglamentos.
5.2.3. En suma, se
cumple con el artículo 122 Superior al definir las funciones de los distintos
empleos públicos por un acto de alcance general, que puede estar plasmado en
una ley, un decreto nacional, una resolución general o un reglamento interno
del propio órgano o dependencia al que pertenezca la planta del cargo en
cuestión. Dicho acto general deberá contener la enunciación y definición de las
funciones a ser desempeñadas por el funcionario que ocupe determinado empleo
público.
5.3. La competencia de la
autoridad territorial para asignar funciones en materia de educación y,
específicamente, a través de reglamento, a los “docentes directivos”.
5.3.1. Nuestro ordenamiento constitucional en el Titulo XI, Capítulo I,
que las entidades territoriales, gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley, destacando el
derecho de “ejercer las competencias que
les correspondan” (CP, art. 287). La Constitución Política señala como una de
las finalidades del Estado asegurar la eficiente prestación de los servicios
públicos a la totalidad de los habitantes del territorio nacional (CP, artículo
365). Cuando la responsabilidad la prestación de un servicio sea compartida por
la Nación y las entidades territoriales, las competencias de éstas se ejercen de
acuerdo con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (CP,
288).
5.3.2. En materia
educativa, el
Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó el artículo 356 de la Constitución,
ordenó al Legislador fijar los servicios a cargo de la Nación y de los
Departamentos, Distritos y Municipios, y para ello creó el Sistema General de
Participaciones -SGP- , con el fin de proveer los recursos para financiar
adecuadamente su prestación. A su vez, la Ley 715/01 distribuyó las
competencias entre la Nación y las entidades territoriales -departamentos,
distritos y municipios certificados y no certificados-, asignando a la Nación
aquellas referidas a la formulación de políticas, la expedición de la
regulación, el diseño de mecanismos de medición de la calidad, la vigilancia y
control, administración, distribución y
regulación del Sistema General de Participaciones, entre otros. Los entes territoriales
certificados, por su parte, quedaron a cargo de la prestación misma del
servicio educativo, con la facultad de dirigir y administrar sus instituciones educativas, el personal
docente y administrativo, y determinar los nombramientos, traslados y ascensos
del personal, de acuerdo con las necesidades del servicio[28].
5.3.3. En desarrollo de la facultad constitucional para la prestación de
los servicios públicos asignados, las Asambleas Departamentales y los Concejos
Municipales son competentes para la determinación de la estructura de la
administración, las funciones de las dependencias y las escalas de remuneración
a las distintas categorías de empleos (Arts. 300 y 131 CP), y específicamente,
para reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios de
educación a cargo del ente territorial correspondiente. A su vez, los
gobernadores y alcaldes, para asegurar su cumplimiento, tienen potestad de crear,
suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones
especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley, a las ordenanzas
y acuerdos correspondientes (CP, arts. 305 y 315 CP), entre ellas las propias del
servicio educativo. Así, corresponde a los entes territoriales la prestación del servicio
público de la educación, de conformidad con las facultades y competencias otorgadas
por la Constitución y desarrolladas por el Legislador, para lo cual cuentan con
autonomía para la gestión de los establecimientos educativos que forman parte
del sistema oficial de su jurisdicción. Específicamente, las autoridades
territoriales están facultadas para la asignación de las funciones y el
régimen de novedades del personal educativo de su jurisdicción, de acuerdo con
las necesidades del servicio, dentro del marco
constitucional y legal.
5.3.4. Es menester
confirmar la competencia de las autoridades territoriales para asignar las
funciones cuya constitucionalidad se cuestiona, por lo siguiente: (i) las
entidades territoriales cuentan con facultades constitucionales y legales para
ejercer competencias en materia educativa; (ii) tienen atribuciones legales
generales para la prestación del servicio de educación preescolar, primaria y
media (Ley 715, arts. 5 y 6);
(iii) son competentes -en cuanto entidades territoriales certificadas- para organizar “para la administración de la educación en su jurisdicción, núcleos
educativos u otra modalidad de coordinación” (Ley
715, art. 39, inciso 2); y, finalmente, (iv) están legalmente habilitadas para
la creación del cargo de docente directivo -rector o director de
establecimiento educativo, vicerrector, coordinador, director de núcleo o
supervisor de Educación-, siendo su autoridad nominadora el gobernador o el
alcalde distrital o de los municipios que hayan asumido la prestación del
servicio educativo (Ley 115/94, arts. 126 y
127). Forzoso es concluir que, en el ámbito de su jurisdicción, las
autoridades territoriales pueden asignar las funciones administrativas,
académicas o pedagógicas adicionales a funcionarios docentes directivos que ocupan cargos de supervisores o directores
educativos.
6. Razón de la decisión de
exequibilidad.
6.1. El concepto de “reglamento” incluido
en el artículo 122 de la Carta, no equivale solamente a reglamento de autoridad
central del orden nacional. Por el contrario, es comprensivo de actos generales
dictados por autoridades administrativas diferentes al Gobierno Nacional.
6.2. Los
reglamentos que deben detallar las funciones inherentes a un cargo público
-inciso 1 del artículo 122 constitucional-, pueden adquirir diversa forma según
se trate de resoluciones,
circulares, instrucciones, órdenes, etc., provenientes de diferentes autoridades
no legislativas del orden nacional o del orden territorial, central o
descentralizado. Y pueden consistir en manuales
generales de la administración o en manuales específicos de funciones generales
de cada entidad o dependencia.
6.3. Las entidades territoriales
departamentales, distritales y municipales -certificadas- son competentes organizar
la prestación del servicio educativo en el ámbito de su jurisdicción y,
particularmente, para establecer núcleos educativos u otras modalidades de
coordinación del mismo. También sus autoridades tienen competencia para crear,
suprimir y fusionar cargos en el área educativa y asignarles funciones a los
mismos, en el marco de las disposiciones legales que los regulan. Específicamente,
cuentan los gobernadores y alcaldes con tal atribución respecto del cargo de docente
directivo.
6.3. El otorgamiento de facultades por parte del Legislador a las
autoridades territoriales para asignar funciones administrativas, docentes y
académicas a los directivos docentes que se desempeñen como supervisores o
directores de núcleo educativo, representa un desarrollo legal de las
competencias constitucionales del Legislador en materia educativa (CP, art. 67)
y una concreción de sus facultades generales de dirección, financiación y
administración de los servicios educativos estatales por parte de las
autoridades territoriales.
6.4. En suma, a través de reglamentos generales, las autoridades
territoriales pueden asignar las funciones administrativas, académicas o
pedagógicas adicionales a funcionarios docentes
directivos que ocupan cargos de supervisores o directores educativos, en el
ámbito territorial respectivo, sin necesidad de que las
funciones de los docentes directivos deban
ser adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional.
III. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
Declarar la
exequibilidad del aparte demandado del inciso
3 del artículo 39 de la Ley 715 de 2001, por el cargo formulado.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA Magistrada |
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO Magistrado |
|
|
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado
|
JORGE IVAN PALACIO PALACIO Magistrado
|
|
|
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA Magistrado
|
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado
|
|
|
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado |
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado Ausente en comisión |
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Folios
[2] Folios 49 a 55 cuaderno ppal.
[3] Folios
[4] Folios
[5] Folios
[6] Folios
[7] Concepto No 5147, recibido en
[8] La razón de la inexequibilidad: siendo atribución del Congreso la
expedición de la ley a la que debe sujetarse el Gobierno para ejercer las
funciones de inspección y vigilancia, en el inciso primero del artículo 39 de
[9] Artículos 6, 7 y 8 de
[10] Ver Auto 032/05
[11] “por el cual se dicta el
régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante
[12] Sentencias C-1052/01 y C-717/08.
[13] Sentencia C-717/08.
[14] Sentencia C- 1052/01.
[15] Sentencia C-1115/04.
[16] ibídem.
[17] Auto 032/05.
[18] ibídem.
[19] C- 1052 de 2001 Al respecto pueden consultarse: C- 918/02, C- 150, C- 332 y C- 569 , estas últimas de 2003.
[20] Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
[21]Artículo 122. No habrá empleo público
que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento. Artículo 123. Son
servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y
por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por
[22] Artículo 189. Corresponde al Presidente de
[23]Artículo 235. Son atribuciones de
[24] Artículo 257. Con sujeción a la
ley, el Consejo Superior de
[25] C-447 de 1996 y C- 312de 2003, entre otras.
[26] Sentencia C- 447 de 1996.
[27] Ibídem.
[28] Artículos 6, 7 y 8 de