MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Acciones
de restitución de tierras de los despojados
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, A LA JUSTICIA Y A LA REPARACION
INTEGRAL EN EL MARCO DEL DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Contenido y alcance
DERECHOS DE LAS VICTIMAS DEL DESPLAZAIENTO FORZADO-Relevancia constitucional/RECONOCIMIENTO Y
PROTECCION DE LOS DERECHOS DE LAS VICTIMAS, JUSTICIA, VERDAD, REPARACION Y NO
REPETICION-Instrumentos internacionales
DERECHOS DE VICTIMAS DE GRAVES VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS, JUSTICIA
Y REPARACION-Importancia del sistema
interamericano y jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
DERECHOS DE LAS VICTIMAS DE GRAVES VIOLACIONES DE DERECHOS HUMANOS-Relevancia de la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos/DERECHO A LA VERDAD EN LA JURISPRUDENCIA
DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Implicaciones/DERECHO A LA REPARACION DE LAS VICTIMAS-Jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos
DERECHO A LA REPARACION Y DERECHO A LA VERDAD Y JUSTICIA-Conexión intrínseca
Es de reiterar que
la jurisprudencia de la CIDH ha destacado la conexión intrínseca existente
entre el derecho a la reparación y el derecho a la verdad y a la justicia,señalando en reiteradas oportunidades que el derecho
de las víctimas a conocer lo que sucedió, a conocer los agentes de los hechos,
a conocer la ubicación de los restos de sus familiares, así como también el
derecho a la investigación de los respectivos hechos y la sanción de los
responsables, hace parte integral de la reparación de las víctimas y constituye
un derecho que el Estado debe satisfacer a las víctimas, a sus familiares y a
la sociedad como un todo.
DERECHOS DE VICTIMAS DE GRAVES VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS, JUSTICIA
Y REPARACION-Obligatoriedad y
vinculatoriedad de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos
INFORMES
DE LA COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Fuente
importante del derecho internacional sobre el contenido y alcance de los
derechos de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos a la
verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición
DERECHOS
DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION-Contenido
y alcance en la Constitución Política y Jurisprudencia constitucional
DERECHOS
DE LAS VICTIMAS DE GRAVES DELITOS CONTRA LOS DERECHOS HUMANOS A LA VERDAD,
JUSTICIA Y REPARACION INTEGRAL-Jurisprudencia constitucional/DERECHOS
DE LAS VICTIMAS DE GRAVES DELITOS CONTRA LOS DERECHOS HUMANOS A LA VERDAD,
JUSTICIA Y REPARACION INTEGRAL-Contenido
y alcance/DERECHO A LA JUSTICIA-Reglas
jurisprudenciales/DERECHO A LA VERDAD-Criterios jurisprudenciales/DERECHO A LA REPARACION-Parámetros y estándares
constitucionales
DERECHO
A LA RESTITUCION-Componente preferente y principal de la
reparación integral a víctimas/DERECHO A LA RESTITUCION-Instrumentos internacionales/RESTITUCION-Concepto
DERECHO
A LA RESTITUCION-Jurisprudencia constitucional
JUSTICIA
TRANSICIONAL-Alcance
PROTECCION
SOBRE LOS DERECHOS A LA POBLACION DESPLAZADA-Jurisprudencia
constitucional sobre reubicación y restitución de tierras
PROTECCION SOBRE
LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO FRENTE A LA
PROPIEDAD INMUEBLE-Jurisprudencia constitucional
PROTECCION SOBRE
LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO FRENTE A LA
PROPIEDAD INMUEBLE-Principios
En materia de
protección de los derechos de las personas en situación de desplazamiento
frente a la propiedad inmueble, la jurisprudencia de esta Corte ha resaltado
que los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los
refugiados y las Personas desplazadas, determinan deberes concretos a cargo de
las autoridades estatales. Así, en cuanto a las obligaciones que tienen
especial vinculación con la materia debatida en la presente sentencia, se
destacan aquellas impuestas a los Estados y dirigidas a satisfacer los derechos
afectados por la privación de la tierra de la población desplazada. Entre ellas debe hacerse referencia a (i) el
derecho de todos los refugiados y desplazados a que se les restituyan las
viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o
ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier vivienda, tierra o bien cuya
restitución sea considerada de hecho imposible por un tribunal independiente e
imparcial; (ii) el derecho de todos los refugiados y desplazados a regresar
voluntariamente a sus anteriores hogares, tierras o lugares de residencia
habitual en condiciones de seguridad y dignidad. El regreso voluntario en
condiciones de seguridad y dignidad debe fundarse en una elección libre,
informada e individual. Se debe proporcionar a los refugiados y desplazados
información completa, objetiva, actualizada y exacta, en particular sobre las
cuestiones relativas a la seguridad física, material y jurídica en sus países o lugares de origen; (iii) el
derecho de toda persona a quien se haya privado arbitraria o ilegalmente de su
vivienda, sus tierras o su patrimonio de tener la posibilidad de presentar una
reclamación de restitución o de indemnización ante un órgano independiente e
imparcial, que debe pronunciarse acerca de la reclamación y notificar su resolución
al reclamante. Los Estados deben velar por que todos los aspectos de los
procedimientos de reclamación de restitución, incluidos los trámites de
apelación, sean justos, oportunos, accesibles y gratuitos, y que en ellos se
tengan en cuenta las cuestiones de edad y de género; (iv) el deber de los
Estados de garantizar que todos los refugiados y desplazados, cualquiera sea el
lugar en que residan durante el período de desplazamiento, puedan acceder a los
procedimientos de reclamación de la restitución ya sea en los países de origen,
en los países de asilo o en los países a los que hayan huido. Este deber
implica la garantía que todas las personas afectadas tengan conocimiento de los
procedimientos de reclamación de la restitución y que la información sobre
dichos procedimientos se ponga fácilmente a su disposición, ya sea en los
países de origen, en los países de asilo o en los países a los que hayan huido;
(v) el deber de los Estados de procurar establecer centros y oficinas de
tramitación de las reclamaciones de restitución en todas las zonas afectadas en
que residen personas con derecho a presentar esas reclamaciones; (vi) los
Estados deben velar por que los usuarios de las viviendas, las tierras o el
patrimonio, incluidos los arrendatarios, tengan derecho a participar en los
procedimientos de reclamación de la restitución, incluso mediante la
presentación de reclamaciones conjuntas; (vii) los Estados deben garantizar la
prestación de una asistencia jurídica adecuada y, de ser posible, gratuita a
quienes deseen presentar una reclamación de restitución. Esta asistencia
jurídica, cuya prestación podrá correr a cargo de instituciones gubernamentales
o no gubernamentales (nacionales o internacionales), deberá estar exenta de
discriminación y satisfacer normas adecuadas de calidad, equidad e
imparcialidad, a fin de que los procedimientos de reclamación no se vean
menoscabados; y (viii) los Estados deben velar porque toda declaración
judicial, cuasi judicial, administrativa o consuetudinaria relativa a la propiedad
legítima de las viviendas, las tierras o el patrimonio, o a los derechos
correspondientes, vaya acompañada de medidas encaminadas a hacer efectivos el
registro o la delimitación de dichos bienes, como requisito para garantizar la
seguridad jurídica de la tenencia. Estas medidas se ajustarán a las
disposiciones de los instrumentos internacionales de derechos humanos, del
derecho de los refugiados y del derecho humanitario, y de las normas conexas,
incluido el derecho a la protección contra la discriminación.
OBLIGACIONES
ESTATALES QUE SE DERIVAN DEL MARCO DE DERECHOS HUMANOS DE LAS PERSONAS EN
SITUACION DE DESPLAZAMIENTO-Reglas contenidas en la legislación y
jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA VIVIENDA DE LOS DESPLAZADOS-Obligaciones
del Estado
NORMAS
DE RESTITUCION DE TIERRAS-Principios de adecuación y efectividad, así
como el enfoque diferencial y carácter transformador con que se debe llevar a
cabo
ACCION DE RESTITUCION DE TIERRAS DE DESPOJADOS-Exequibilidad condicionada
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencias
La
jurisprudencia constitucional ha determinado los requisitos para que se
configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa
relativa, precisando que deben cumplirse con ciertas exigencias especiales y
específicas. A este respecto expresó la Corte que deben cumplirse con cinco
requisitos para que se configure y prospere el cargo por omisión: “(a) La existencia de una norma respecto de la
cual se pueda predicar necesariamente el cargo por inconstitucionalidad;(b) La exclusión de las consecuencias
jurídicas de la norma de aquellos casos
o situaciones análogas a las reguladas por la norma, que por ser
asimilables, debían estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de
un ingrediente o condición que,
de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la carta; (c)
La inexistencia de un principio de
razón suficiente que justifica la exclusión de los casos, situaciones,
condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el precepto en
cuestión; (d) La generación de una desigualdad
negativa para los casos o situaciones excluidas de la regulación legal
acusada, frente a los casos y situaciones que se encuentran regulados por la
norma y amparados por las consecuencias de la misma, y en consecuencia la vulneración del principio de igualdad,
en razón a la falta de justificación y objetividad del trato desigual; y (e) La
existencia de un deber específico y
concreto de orden Constitucional impuesto al legislador para regular una
materia frente a sujetos y situaciones determinadas, y por consiguiente la
configuración de un incumplimiento, de un deber especifico impuesto por el
constituyente legislador.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Eventos en que
puede plantearse
La jurisprudencia
de esta corporación ha precisado que se presenta una omisión legislativa relativa cuando el
legislador regula una materia de manera parcial, insuficiente o incompleta,
omitiendo una condición, un sujeto destinatario, un ingrediente esencial o
algún supuesto que, en atención a los contenidos superiores del ordenamiento,
debería formar parte de la disciplina legal o de la materia normativa. En esta hipótesis de control, el debate se suscita en torno
a un texto legal que se reputa incompleto en su concepción, y que puede ser
cotejado con la Carta, por resultar arbitrario, inequitativo o discriminatorio
en perjuicio de ciertas garantías constitucionales como la igualdad y el debido
proceso.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la
Corte Constitucional
VICTIMAS DE DESPOJO, USURPACION Y ABANDONO FORZADO DE TIERRAS-Carácter asimilable
Para la Corte, si bien los conceptos de abandono
y despojo son fenómenos distintos, es claro que ambos producen la expulsión de
la tierra de las víctimas, lo que genera una vulneración masiva de los derechos
fundamentales de las víctimas del conflicto interno, razón por la cual esta
Corporación en múltiples y reiteradas ocasiones ha reconocido normativa y
jurisprudencialmente a las víctimas de despojo y de abandono sin ninguna
distinción, como sucede con la definición del delito de desplazamiento
forzado. En este orden, la Ley 1448 de
2011 y especialmente los artículos que ahora se demandan –arts.28 y 72- dejan
ver el carácter asimilable de las víctimas de despojo, de usurpación y de
abandono forzado de tierras, de tal manera que ambas son incluidas y tenidas en
cuenta por el Legislador en el marco de la Ley 1448 de 2011. En este sentido,
la Corte colige que las normas demandadas
no exhiben una omisión legislativa genuina, ya que al comparar los textos de
los artículos 28-9 y 75 de la Ley se ve claramente que se cobija los
desplazados que abandonaron sus predios por la presión o a la fuerza. Así
mismo, el registro, que es el principal
instrumento de restitución, se denomina “Registro de tierras despojadas y
abandonadas forzosamente”, lo cual significa que el registro es tanto para
tierras despojadas como abandonadas forzosamente. De esta forma el Legislador
al usar la expresión “tierras despojadas”
no descarta a las tierras abandonadas, dado que ello se entiende de
manera tácita.
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Expresiones
demandadas no generan desigualdad negativa para los casos o situaciones de
víctimas que no solo fueron despojadas sino que se vieron forzadas a abandonar
sus bienes
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Inexistencia
de violación del deber específico impuesto al legislador acerca de la garantía
de los derechos de las víctimas
La Sala no constata la existencia de un incumplimiento respecto del
deber específico impuesto por el Constituyente al Legislador acerca de la
garantía de los derechos de las víctimas, tal y como se encuentra consagrado en
las normas superiores y ha sido desarrollado por la
jurisprudencia constitucional, en concordancia con los instrumentos de derecho
internacional de Derechos Humanos y de Derecho Internacional Humanitario, en
los cuales se garantiza la restitución de las víctimas como parte integral y
esencial de la reparación en condiciones dignas, sin que sea posible generar
trato desigual e injustificado que vulnere sus derechos.
NORMAS
QUE REGULAN LA RESTITUCION DE TIERRAS A VICTIMAS-Interpretación
sistemática permite determinar que incluye a las víctimas que se han
visto obligadas a abandonar sus tierras, bienes y pertenencias y por tanto a
los bienes abandonados forzosamente
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-No se
configura omisión legislativa relativa contra segmentos normativos que no
incluyen bienes muebles y que de ello se desprenda la generación de una
desigualdad negativa/REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO
INTERNO-No existe el deber categórico impuesto al Legislador para que
incluya bienes muebles como parte de la restitución, por cuanto la reparación
integral cuenta con otras vías como la indemnización o vía judicial
Para la Sala no se configura la omisión legislativa
relativa alegada por la demanda, por cuanto (a) no existe el mandato imperativo
de orden constitucional relativo a que la reparación de bienes muebles se dé
necesariamente por la vía de la restitución; (b) no se genera por tanto una
tratamiento desigual negativo; y (c) no existe el déficit de protección
constitucional alegado frente a la reparación de los bienes muebles, puesto que
no fue la voluntad del Legislador dejar por fuera de la reparación integral a
los bienes muebles, sino que éstos deben ser reparados por otras mecanismos diferentes a la restitución, como a través de
medidas compensatorias o indemnizatorias.
RESTITUCION DE TIERRAS EN EL MARCO DE REPARACION INTEGRAL A LAS
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-No es
aplicable al simple tenedor/TENENCIA-Implica un titulo precario que no tiene
el alcance jurídico para dar lugar a la restitución de un bien inmueble
VICTIMA
DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO QUE OSTENTA LA CALIDAD DE TENEDOR-Se puede proteger mediante otros mecanismos de reparación
integral/VICTIMA DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO QUE OSTENTA LA CALIDAD DE
TENEDOR-Se le puede proteger a través de la indemnización
Si bien a los
tenedores víctimas del conflicto, no se les puede aplicar en estricto sentido
jurídico el derecho a la restitución de una propiedad o de una posesión,
restitución que procede respecto de los propietarios, los poseedores o
ocupantes, estas víctimas que ostentaban el derecho de tenencia no quedan
desprotegidas frente a su legítimo derecho de reparación integral, el cual no
solo incluye la restitución de bienes inmuebles, sino también medidas de
indemnización y otros componentes reparatorios, sin perjuicio de que puedan
acudir a la vía judicial ordinaria para la reivindicación de sus derechos.
RESTITUCION DE TIERRAS EN EL MARCO DE REPARACION INTEGRAL A LAS
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Exclusión
a los tenedores no genera una desigualdad negativa/LEGISLADOR-No incurre
en la figura de la omisión legislativa relativa, al no incluir en las
expresiones demandadas al tenedor
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición para pronunciarse
de fondo en relación con las expresiones “explotador económico de un baldío”,
“explotadores de baldíos” y “explotación de baldíos”, contenidos en la ley 1448
de 2011
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Inscripción
en el registro de tierras despojadas o abandonadas como requisito de
procedibilidad para iniciar la acción de restitución
VICTIMA
DEL CONFLICTO ARMADO-Cuenta con mecanismos de
defensa para controvertir una decisión de no incluir un predio en el registro y
poder acceder al procedimiento establecido para la restitución de sus derechos
CONDICION
DE VICTIMA Y REQUISITOS FORMALES DE TRAMITE PARA ACCESO A BENEFICIOS DE
PROTECCION PARA EL GOCE EFECTIVO DE SUS DERECHOS-Diferenciación/CONDICION
DE VICTIMA DEL CONFLICTO ARMADO-Hecho fáctico que no depende de
declaración o de reconocimiento administrativo alguno
REGISTRO
UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Finalidad/MEDIDAS O
REQUISITOS FORMALES DE ACCESIBILIDAD A BENEFICIARIOS EN DIFERENTES
NORMATIVIDADES QUE PROTEGEN LOS DERECHOS DE LAS VICTIMAS-No pueden convertirse en un obstáculo
insalvable para la atención y reparación de las víctimas del conflicto/ACTO
CONSTITUTIVO Y ACTO DECLARATIVO DE CONDICION DE VICTIMA-Distinción
La Corte insiste en
su jurisprudencia en relación con la distinción entre hecho constitutivo y
hecho declarativo de la condición de víctima, el cual ha sido aplicado en el
caso de las víctimas de desplazamiento forzado. Así, como se explicó, la
jurisprudencia de esta Corte ha afirmado que la condición de víctima de desplazamiento
se genera en un hecho constitutivo de tal condición, o una situación fáctica de
violencia, coacción y desplazamiento forzado, y que por tanto, no es necesario
un reconocimiento administrativo de la condición de víctima para ostentar tal
calidad. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la
condición de desplazado proviene de una situación fáctica de desprotección por
lo que no es necesario “un título plasmado en una declaración administrativa
para reclamar la protección especial o reforzada que el Estado debe otorgar”.
Por tanto, en punto a este tema, la Corte reitera en esta nueva oportunidad,
que los registros de las víctimas son una herramienta técnica que permite
identificar parte de esta población y determinar algunas de sus
características, con el propósito de brindar herramientas para su atención y
reparación. En este sentido, el registro no puede entenderse como el acto
constitutivo de la condición de víctima, sino un acto declarativo de carácter
administrativo que permite el acceso de las víctimas a los beneficios de la
ley, no siendo por tanto un instrumento por medio del cual se constituya una
calidad, como la de víctima, sino por medio del cual se declara
administrativamente tal calidad, como requisito formal para el acceso efectivo,
organizado y eficaz de las víctimas a los beneficios que plantea el derecho
fundamental a la reparación integral.
INSCRIPCION
DE TIERRAS COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PARA INICIAR LA ACCION DE
RESTITUCION DE TIERRAS DE LAS VICTIMAS-No vulnera el acceso a la justicia o
el debido proceso/INSCRIPCION DE TIERRAS COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD
PARA INICIAR LA ACCION DE RESTITUCION DE TIERRAS DE LAS VICTIMAS-Finalidad
PRESUNCION
DE DESPOJO EN FAVOR DE OPOSITORES-Resulta contraria a los derechos de
restitución de las victimas del conflicto armado, del debido proceso y del
acceso a la administración de justicia/PRESUNCION DE DESPOJO EN FAVOR DE
OPOSITORES-Expresión “opositora”
de la norma acusada constituye un yerro de técnica legislativa
La Corte encuentra
que, en relación con este cargo, le asiste razón a los demandantes, ya que la
expresión opositora, contenida en el artículo 77 numeral 3, de la Ley 1448 de
2011, establece una presunción de despojo en favor de los opositores, que resulta
contraria a los derechos de restitución de las víctimas, del debido proceso y
del acceso a la administración de justicia. Sin embargo, considera la Corte que
esta expresión constituye un yerro de técnica legislativa, un error grave en la
redacción de la norma, pues de la lectura de este precepto se colige
claramente, que ese no es de ninguna manera el
espíritu de la norma, ni la voluntad del Legislador, sino que muy por el
contrario, la presunción que consagra el precepto está concebida material y
realmente en favor de la parte solicitante o de la víctima, y que al quedar
consagrado en favor de la parte opositora, se desnaturaliza por completo el
significado semántico, el sentido natural y el alcance normativo del precepto.
En este orden de ideas, a juicio de esta Corporación, tal y como quedó plasmada
la expresión “opositora” contenida en el artículo 77 numeral 3, de la Ley 1448
de 2011, se encuentra estableciendo una presunción de despojo en favor de los
opositores que es contradictoria, incoherente con la finalidad de la norma, y
contraria a los derechos de restitución de las víctimas, el debido proceso y el
acceso a la justicia. Así, la inclusión de la expresión “opositora” en la norma
objetada, contraría los fines de la ley de víctimas, pues genera confusión e
implica el riesgo de que no se garantice la adopción de medidas requeridas para
la restitución jurídica y material en favor de las víctimas, a partir del
contenido literal de esta presunción, de conformidad con el cual se está
favoreciendo a la “parte opositora”, siendo obligación del solicitante o de la
víctima, desvirtuar dicha presunción. Por consiguiente, esta presunción tal y
como quedó consagrada, es contraria al propósito de las demás presunciones del
artículo, que favorecen al solicitante o a la víctima, en la medida en que
probada la relación jurídica con la tierra y el despojo o abandono, se invierte
la carga de la prueba, siendo obligación del opositor desvirtuar dicha
presunción. Por estas mismas razones, esta expresión contraría el principio de
restitución como medida preferente de reparación integral para las víctimas,
establecido en el artículo 73 de la Ley 1448 de 2011.
CONTRATOS PARA USO
DE PREDIO OBJETO DE RESTITUCION ANTE LA EXISTENCIA DE PROYECTOS
AGROINDUSTRIALES PRODUCTIVOS-Contenido y alcance
CONTRATOS PARA USO
DE PREDIO OBJETO DE RESTITUCION ANTE LA EXISTENCIA DE PROYECTOS
AGROINDUSTRIALES PRODUCTIVOS-Condiciones
Para que el
contrato de uso tenga lugar, (i) debe mediar necesariamente la voluntad expresa
y clara de las partes, de manera que se debe contar con el consentimiento de la
víctima; (ii) debe ser autorizado por el Magistrado que actúa como garante
constitucional especialmente de los derechos fundamentales de las víctimas,
quienes son las que se encuentran en estado de vulnerabilidad y debilidad
manifiesta y están en la posición débil en el proceso de restitución y ante la
eventualidad de la suscripción del contrato de uso; debe adelantarse un trámite
incidental para tal efecto con el lleno de los requisitos materiales y
procesales; (iii) debe probarse la buena fé exenta de culpa por parte del dueño
del proyecto agroindustrial; (iv) debe reconocerse plenamente el derecho de
dominio del predio restituido a la víctima o víctimas; todo lo cual es
desconocido o subvalorado por los demandantes.
REGIMEN PENAL
APLICABLE PARA CONDUCTAS QUE GENEREN RESPONSABILIDAD RESPECTO DE LA INSCRIPCION
EN EL REGISTRO DE TIERRAS DESPOJADAS-Contenido y alcance
ALTERACION O
SIMULACION EN REGISTRO DE TIERRAS DESPOJADAS-Régimen penal
APLICACION
DEL PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD PREVISTO EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL A
FAVOR DE QUENES CONFIESAN LA ILEGALIDAD DE TITULOS EN PROCESO DE RESTITUCION DE
TIERRAS-Desborda los límites constitucionales impuestos al Legislador por
los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación
El inciso 3 del
artículo 120 de la Ley 1448 de 2011 es inconstitucional por cuanto (1) vulnera
el orden justo, los derechos de las víctimas, y de desconoce el deber del
Estado de investigar y juzgar las graves violaciones de los derechos
humanos y las infracciones al derecho internacional humanitario; (2) quebranta
los límites constitucionales previstos para la aplicación del principio de
oportunidad; y (3) no excluye de su aplicación graves violaciones de derechos
humanos.
PRINCIPIO
DE OPORTUNIDAD-Contenido/PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Límites/PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Exigencias para su aplicación
PERDIDA
DE DERECHOS DE LAS VICTIMAS POR EL USO, INVASION U OCUPACION DE PREDIOS OBJETO
DE RESTITUCION-Resulta desproporcionada e irrazonable al
desconocer la calidad de víctima y su derecho a la restitución en razón de una
situación de hecho
Referencia: expediente
D-8963
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1448
de 2011, artículos 28 numeral 9 (parcial), 70 (parcial); 72 incisos 1, 2, 4, y
5 (parciales); 73 numeral 1 y 2 (parciales);
74 inciso 6 (parcial); 75 (parcial); 76 inciso 4 (parcial) e inciso 5;
77 numeral 3 y 4 (parciales); 78
(parcial); 84 parágrafo 2
(parcial); 91 inciso 1 (parcial); 99,
120 inciso 3 y 207.
Actor: Gustavo Gallón Giraldo y otros.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., trece (13) de septiembre de dos mil doce (2012)
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
Constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la
Constitución, los ciudadanos demandantes solicitan a esta Corte, que declare la
inexequibilidad de la
Ley 1448 de 2011, en sus artículos 28 numeral 9 (parcial), 70 (parcial), 72
incisos 1,2,4, y 5 (parciales), 73 numeral 1 y 2 (parciales), 74 inciso 6 (parcial), 75 (parcial), 76
inciso 4 (parcial) e inciso 5, 77 numeral 3 y 4 (parciales), 78 (parcial),
84 parágrafo 2 (parcial), 91 inciso 1 (parcial), 99, 120 inciso 3, y 207.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
Ley 2067 de 1991, esta Corporación procede a resolver sobre la demanda de la
referencia.
A
continuación se transcriben las normas demandadas según publicación en el
Diario Oficial No 48.096 de 10 de junio de 2011.
“LEY 1448 DE 2011
(Junio 10)
Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones.
(…)
ARTÍCULO 28. DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS. Las víctimas de las
violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente Ley, tendrán entre
otros los siguientes derechos en el marco de la normatividad vigente:
1. Derecho a la verdad, justicia y reparación.
2. Derecho a acudir a escenarios de diálogo institucional y
comunitario.
3. Derecho a ser beneficiario de las acciones afirmativas
adelantadas por el Estado para proteger y garantizar el derecho a la vida en
condiciones de dignidad.
4. Derecho a solicitar y recibir atención humanitaria.
5. Derecho a participar en la formulación, implementación y
seguimiento de la política pública de prevención, atención y reparación
integral.
6. Derecho a que la política pública de que trata la presente Ley,
tenga enfoque diferencial.
7. Derecho a la reunificación familiar cuando por razón de su tipo
de victimización se haya dividido el núcleo familiar.
8. Derecho a retornar a su lugar de origen o reubicarse en
condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad, en el marco de la política
de seguridad Nacional.
9. Derecho a la restitución de la tierra si hubiere sido
despojado de ella, en los términos establecidos en la presente Ley.
10. Derecho a la información sobre las rutas y los medios de
acceso a las medidas que se establecen en la presente Ley.
11. Derecho a conocer el Estado de procesos judiciales y
administrativos que se estén adelantando, en los que tengan un interés como
parte o intervinientes.
12. Derecho de las mujeres a vivir libres de violencia.
TÍTULO IV.
REPARACIÓN DE LAS VÍCTIMAS.
CAPÍTULO I.
DISPOSICIONES GENERALES.
ARTÍCULO 70. El Estado colombiano, a través del Plan Nacional para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, deberá adoptar un programa
integral dentro del cual se incluya el retorno de la víctima a su lugar de
residencia o la reubicación y la restitución de sus bienes inmuebles.
TÍTULO IV.
CAPÍTULO III.
RESTITUCIÓN DE TIERRAS. DISPOSICIONES GENERALES.
ARTÍCULO 72. ACCIONES DE RESTITUCIÓN DE LOS DESPOJADOS. El Estado
colombiano adoptará las medidas requeridas para la restitución jurídica y
material de las tierras a los
despojados y desplazados. De no ser posible la restitución, para determinar y
reconocer la compensación correspondiente.
Las acciones de reparación de los despojados son: la
restitución jurídica y material del inmueble despojado. En
subsidio, procederá, en su orden, la restitución por equivalente o el
reconocimiento de una compensación.
En el caso de bienes baldíos se procederá con la adjudicación del
derecho de propiedad del baldío a favor de la persona que venía ejerciendo su
explotación económica si durante el despojo o abandono se cumplieron las
condiciones para la adjudicación.
La restitución jurídica del inmueble despojado se
realizará con el restablecimiento de los derechos de propiedad o posesión,
según el caso. El restablecimiento del derecho de propiedad exigirá el registro
de la medida en el folio de matrícula inmobiliaria. En el caso del derecho de
posesión, su restablecimiento podrá acompañarse con la declaración de
pertenencia, en los términos señalados en la Ley.
En los casos en los cuales la restitución jurídica y material del
inmueble despojado sea imposible o cuando el despojado no
pueda retornar al mismo, por razones de riesgo para su vida e integridad
personal, se le ofrecerán alternativas de restitución por equivalente para
acceder a terrenos de similares características y condiciones en otra
ubicación, previa consulta con el afectado. La compensación en dinero sólo
procederá en el evento en que no sea posible ninguna de las formas de
restitución.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia dentro de los (6)
seis meses siguientes a la expedición de la presente Ley.
ARTÍCULO 73. PRINCIPIOS DE LA RESTITUCIÓN. La restitución de que
trata la presente Ley estará regida por los siguientes principios:
1. Preferente. La restitución de tierras, acompañada
de acciones de apoyo pos-restitución, constituye la medida preferente de
reparación integral para las víctimas;
2. Independencia. El derecho a la restitución de las tierras
es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no el
efectivo el retorno de las víctimas a quienes les asista ese derecho;
3. Progresividad. Se entenderá que las medidas de restitución
contempladas en la presente Ley tienen como objetivo el de propender de manera
progresiva por el restablecimiento del proyecto de vida de las víctimas;
4. Estabilización. Las víctimas del desplazamiento forzado y del
abandono forzado, tienen derecho a un retorno o reubicación voluntaria en
condiciones de sostenibilidad, seguridad y dignidad;
5. Seguridad jurídica. Las medidas de restitución propenderán por
garantizar la seguridad jurídica de la restitución y el esclarecimiento de la
situación de los predios objeto de restitución. Para el efecto, se propenderá
por la titulación de la propiedad como medida de restitución, considerando la
relación jurídica que tenían las víctimas con los predios objeto de restitución
o compensación;
6. Prevención. Las medidas de restitución se producirán en un
marco de prevención del desplazamiento forzado, de protección a la vida e
integridad de los reclamantes y de protección jurídica y física de las
propiedades y posesiones de las personas desplazadas;
7. Participación. La planificación y gestión del retorno o
reubicación y de la reintegración a la comunidad contará con la plena
participación de las víctimas;
8. Prevalencia Constitucional. Corresponde a las autoridades
judiciales de que trata la presente Ley, el deber de garantizar la prevalencia
de los derechos de las víctimas del despojo y el abandono forzado, que tengan
un vínculo especial Constitucionalmente protegido, con los bienes de los cuales
fueron despojados. En virtud de lo anterior, restituirán prioritariamente a las
víctimas más vulnerables, y a aquellas que tengan un vínculo con la tierra que
sea objeto de protección especial.
ARTÍCULO 74. DESPOJO Y ABANDONO FORZADO DE TIERRAS. Se entiende
por despojo la acción por medio de la cual, aprovechándose de la situación de
violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su propiedad, posesión u
ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo,
sentencia, o mediante la comisión de delitos asociados a la situación de
violencia.
Se entiende por abandono forzado de tierras la situación temporal
o permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón
por la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y
contacto directo con los predios que debió desatender en su desplazamiento
durante el periodo establecido en el artículo 75.
La perturbación de la posesión o el abandono del bien inmueble,
con motivo de la situación de violencia que obliga al desplazamiento forzado
del poseedor durante el período establecido en el artículo 75, no interrumpirá
el término de prescripción a su favor.
El despojo de la posesión del inmueble o el desplazamiento forzado
del poseedor durante el período establecido en el artículo 75 no interrumpirá
el término de usucapión exigido por la normativa. En el caso de haberse
completado el plazo de posesión exigido por la normativa, en el mismo proceso,
se podrá presentar la acción de declaración de pertenencia a favor del
restablecido poseedor.
Si el despojo o el desplazamiento forzado perturbaron la
explotación económica de un baldío, para la adjudicación de su derecho de
dominio a favor del despojado no se tendrá en cuenta la duración de dicha
explotación.
En estos casos el Magistrado deberá acoger el criterio sobre la
Unidad Agrícola Familiar como extensión máxima a titular y será ineficaz
cualquier adjudicación que exceda de esta extensión.
El propietario o poseedor de tierras o explotador económico de un
baldío, informará del hecho del desplazamiento a cualquiera de las
siguientes entidades: la Personería Municipal, la Defensoría del Pueblo, la
Procuraduría Agraria, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución
de Tierras Despojadas o a la Procuraduría General de la Nación, a fin de que se
adelanten las acciones a que haya lugar.
PARÁGRAFO. La configuración del despojo es independiente de la
responsabilidad penal, administrativa, disciplinaria, o civil, tanto de la
persona que priva del derecho de propiedad, posesión, ocupación o tenencia del
inmueble, como de quien realiza las amenazas o los actos de violencia, según
fuere el caso.
ARTÍCULO 75. TITULARES DEL DERECHO A LA RESTITUCIÓN. Las personas que
fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos
cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas
de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia
directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata
el artículo 3o de la presente Ley, entre el 1o de enero de 1991 y el término de
vigencia de la Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de
las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en los términos
establecidos en este capítulo.
PROCEDIMIENTO DE RESTITUCIÓN Y PROTECCIÓN DE DERECHOS DE TERCEROS.
ARTÍCULO 76. REGISTRO DE TIERRAS PRESUNTAMENTE DESPOJADAS Y
ABANDONADAS FORZOSAMENTE. Créase el “Registro de tierras despojadas y
abandonadas forzosamente” como instrumento para la restitución de tierras a que
se refiere esta Ley. En el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas
Forzosamente se inscribirán también las personas que fueron despojadas de sus
tierras u obligadas a abandonarlas y su relación jurídica con estas,
determinando con precisión los predios objeto de despojo, en forma preferente
mediante georreferenciación, así como el período durante el cual se ejerció
influencia armada en relación con el predio.
El registro se implementará en forma gradual y progresiva, de
conformidad con el reglamento, teniendo en cuenta la situación de seguridad, la
densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno.
La conformación y administración del registro estará a cargo de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas que se
crea por esta Ley.
La inscripción en el registro procederá de oficio, o por solicitud
del interesado. En el registro se determinará el predio objeto del despojo o
abandono forzado, la persona y el núcleo familiar del despojado o de quien
abandonó el predio. Cuando resulten varios despojados de un mismo predio o
múltiples abandonos, la Unidad los inscribirá individualmente en el registro.
En este caso se tramitarán todas las solicitudes de restitución y compensación
en el mismo proceso.
Una vez recibida la solicitud de inscripción de un predio en el
registro por la parte interesada, o iniciado el trámite de oficio, la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas,
comunicará de dicho trámite al propietario, poseedor u ocupante que se
encuentre en el predio objeto de registro, a fin de que pueda aportar las
pruebas documentales que acrediten la propiedad, posesión u ocupación de
dicho predio de buena fe, conforme a la Ley. Esta Unidad tiene un término de
sesenta (60) días, contado a partir del momento en que acometa el estudio
conforme con el inciso segundo de este artículo, para decidir sobre su
inclusión en el Registro. Este término podrá ser prorrogado hasta por treinta
(30) días, cuando existan o sobrevengan circunstancias que lo justifiquen.
La inscripción de un predio en el registro de tierras despojadas
será requisito de procedibilidad para iniciar la acción de restitución a que se
refiere este Capítulo.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas tendrá acceso a todas las bases de datos sobre las víctimas
de despojo o abandono forzado, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y de
los catastros descentralizados, de las notarías, del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural, de la Superintendencia de Notariado y Registro, de las
oficinas de registro de instrumentos públicos, entre otros.
Para estos efectos, las entidades dispondrán de servicios de intercambio
de información en tiempo real con la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas, con base en los estándares de seguridad y
políticas definidas en el Decreto 1151 de 2008 sobre la estrategia de Gobierno
en Línea.
En los casos en que la infraestructura tecnológica no permita el
intercambio de información en tiempo real, los servidores públicos de las
entidades y organizaciones respectivas, deberán entregar la información en el
término máximo de diez (10) días, contados a partir de la solicitud. Los
servidores públicos que obstruyan el acceso a la información o incumplan con
esta obligación incurrirán en falta gravísima, sin perjuicio de las sanciones
penales a que haya lugar.
PARÁGRAFO 1o. Las autoridades que reciban información acerca del
abandono forzado y de despojo de tierras deben remitir a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, al día
hábil siguiente a su recibo, toda la información correspondiente con el objetivo
de agilizar la inscripción en el registro y los procesos de restitución.
PARÁGRAFO 2o. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas deberá permitir el acceso a la información
por parte de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, en aras de garantizar la integridad e
interoperatividad de la Red Nacional de Información para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas.
ARTÍCULO 77. PRESUNCIÓNES DE DESPOJO EN RELACIÓN CON LOS PREDIOS
INSCRITOS EN EL REGISTRO DE TIERRAS DESPOJADAS. En relación con los predios
inscritos en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente se
tendrán en cuenta las siguientes presunciones:
1. Presunciones de derecho en relación con ciertos contratos. Para
efectos probatorios dentro del proceso de restitución, se presume de derecho
que existe ausencia de consentimiento, o causa ilícita, en los negocios y
contratos de compraventa o cualquier otro mediante el cual se transfiera o se
prometa transferir un derecho real, la posesión u ocupación sobre el inmueble
objeto de restitución, celebrados durante el periodo previsto en el artículo
75, entre la víctima de este, su cónyuge, compañero o compañera permanente, los
familiares o mayores de edad con quienes conviva, sus causahabientes con las
personas que hayan sido condenadas por pertenencia, colaboración o financiación
de grupos armados que actúan por fuera de la Ley cualquiera que sea su
denominación, o por narcotráfico o delitos conexos, bien sea que estos últimos
hayan actuado por sí mismos en el negocio, o a través de terceros. La ausencia
de consentimiento en los contratos y negocios mencionados en este numeral
genera la inexistencia del acto o negocio de que se trate y la nulidad absoluta
de todos los actos o negocios posteriores que se celebren sobre la totalidad o
una parte del bien.
2. Presunciones legales en relación con ciertos contratos. Salvo
prueba en contrario, para efectos probatorios dentro del proceso de
restitución, se presume que en los siguientes negocios jurídicos hay ausencia
de consentimiento o de causa lícita, en los contratos de compraventa y demás
actos jurídicos mediante los cuales se transfiera o se prometa transferir un
derecho real, la posesión o la ocupación sobre inmuebles siempre y cuando no se
encuentre que la situación está prevista en el numeral anterior, en los
siguientes casos:
a. En cuya colindancia hayan ocurrido actos de violencia
generalizados, fenómenos de desplazamiento forzado colectivo, o violaciones
graves a los DH en la época en que ocurrieron las amenazas o hechos de
violencia que se alega causaron el despojo o abandono, o en aquellos inmuebles
en donde se haya solicitado las medidas de protección individuales y colectivas
relacionadas en la Ley 387 de 1997, excepto en aquellos casos autorizados por
la autoridad competente, o aquellos mediante el cual haya sido desplazado la
víctima de despojo, su cónyuge, compañero o compañera permanente, los
familiares o mayores de edad con quienes convivía o sus causahabientes.
b. Sobre inmuebles colindantes de aquellos en los que, con
posterioridad o en forma concomitante a las amenazas, se cometieron los hechos
de violencia o el despojo se hubiera producido un fenómeno de concentración de
la propiedad de la tierra en una o más personas, directa o indirectamente;
sobre inmuebles vecinos de aquellos donde se hubieran producido alteraciones
significativas de los usos de la tierra como la sustitución de agricultura de
consumo y sostenimiento por monocultivos, ganadería extensiva o minería
industrial, con posterioridad a la época en que ocurrieron las amenazas, los
hechos de violencia o el despojo.
c. Con personas que hayan sido extraditadas por narcotráfico o
delitos conexos, bien sea que estos últimos hayan actuado por sí mismos en el
negocio, o a través de terceros.
d. En los casos en los que el valor formalmente consagrado en el
contrato, o el valor efectivamente pagado, sean inferiores al cincuenta por
ciento del valor real de los derechos cuya titularidad se traslada en el
momento de la transacción.
e. Cuando no se logre desvirtuar la ausencia de consentimiento en
los contratos y negocios mencionados en alguno de los literales del presente
artículo, el acto o negocio de que se trate será reputado inexistente y todos
los actos o negocios posteriores que se celebren sobre la totalidad o parte del
bien estarán viciados de nulidad absoluta.
f. Frente a propiedad adjudicada de conformidad con la Ley 135 de
1961 y el Decreto 561 de
3. Presunciones legales sobre ciertos actos administrativos.
Cuando la parte opositora
hubiere probado la propiedad, posesión u ocupación, y el
posterior despojo de un bien inmueble, no podrá negársele su restitución con
fundamento en que un acto administrativo posterior legalizó una situación
jurídica contraria a los derechos de la víctima. Para efectos probatorios
dentro del proceso de restitución, se presume legalmente que tales actos son
nulos. Por lo tanto, el Juez o Magistrado podrá decretar la nulidad de tales
actos. La nulidad de dichos actos produce el decaimiento de todos los actos administrativos
posteriores y la nulidad de todos los actos y negocios jurídicos privados que
recaigan sobre la totalidad del bien o sobre parte del mismo.
4. Presunción del debido proceso en decisiones judiciales. Cuando
el solicitante hubiere probado la propiedad, posesión u ocupación,
y el posterior despojo de un bien inmueble, no podrá negársele su restitución
con fundamento en que una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada otorgó,
transfirió, expropió, extinguió o declaró la propiedad a favor de un tercero, o
que dicho bien fue objeto de diligencia de remate, si el respectivo proceso
judicial fue iniciado entre la época de las amenazas o hechos de violencia que
originaron el desplazamiento y la de la sentencia que da por terminado el
proceso de que trata esta Ley.
Para efectos probatorios dentro del proceso de restitución, se
presume que los hechos de violencia le impidieron al despojado ejercer su
derecho fundamental de defensa dentro del proceso a través del cual se legalizó
una situación contraria a su derecho. Como consecuencia de lo anterior, el Juez
o Magistrado podrá revocar las decisiones judiciales a través de las cuales se
vulneraron los derechos de la víctima y a ordenar los ajustes tendientes a
implementar y hacer eficaz la decisión favorable a la víctima del despojo.
5. Presunción de inexistencia de la posesión. Cuando se hubiera
iniciado una posesión sobre el bien objeto de restitución, durante el periodo
previsto en el artículo 75 y la sentencia que pone fin al proceso de que trata
la presente Ley, se presumirá que dicha posesión nunca ocurrió.
ARTÍCULO 78. INVERSIÓN DE LA CARGA DE LA PRUEBA. Bastará con la
prueba sumaria de la propiedad, posesión u ocupación y
el reconocimiento como desplazado en el proceso judicial, o en su defecto, la prueba
sumaria del despojo, para trasladar la carga de la prueba al demandado o a
quienes se opongan a la pretensión de la víctima en el curso del proceso de
restitución, salvo que estos también hayan sido reconocidos como desplazados o
despojados del mismo predio.
ARTÍCULO 84. CONTENIDO DE LA SOLICITUD. La solicitud de
restitución o formalización deberá contener:
a) La identificación del predio que deberá contener como mínimo
los siguientes datos: la ubicación, el departamento, municipio, corregimiento o
vereda, la identificación registral, número de la matrícula inmobiliaria e
identificación catastral, número de la cédula catastral.
b) La constancia de inscripción del predio en el registro de
tierras despojadas.
c) Los fundamentos de hecho y de derecho de la solicitud.
d) Nombre, edad, identificación y domicilio del despojado y de su
núcleo familiar, o del grupo de personas solicitantes, según el caso.
e) El certificado de tradición y libertad de matrícula
inmobiliaria que identifique registralmente el predio.
f) La certificación del valor del avalúo catastral del predio.
PARÁGRAFO 1o. Se garantizará la gratuidad a favor de las víctimas,
de los trámites de que trata el presente artículo, incluyendo la exención del
arancel judicial a que se refiere la Ley 1394 de 2010.
PARÁGRAFO 2o. En los casos en que no sea posible allegar con la
solicitud los documentos contenidos a literales e) y f) del presente artículo,
se podrán acreditar por cualquiera de los medios de prueba admisibles señalados
en el Código de Procedimiento Civil su calidad de propietario, poseedor u
ocupante de las tierras objeto de restitución.
ARTÍCULO 91. CONTENIDO DEL FALLO. La sentencia se pronunciará de
manera definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u ocupación del
baldío objeto de la demanda y decretará las compensaciones a que
hubiera lugar, a favor de los opositores que probaron buena fe exenta de culpa
dentro del proceso. Por lo tanto, la sentencia constituye título de propiedad
suficiente.
La sentencia deberá referirse a los siguientes aspectos, de manera
explícita y suficientemente motivada, según el caso:
a. Todas y cada una de las pretensiones de los solicitantes, las
excepciones de opositores y las solicitudes de los terceros;
b. La identificación, individualización, deslinde de los inmuebles
que se restituyan, indicando su ubicación, extensión, características generales
y especiales, linderos, coordenadas geográficas, identificación catastral y
registral y el número de matrícula inmobiliaria.
c. Las órdenes a la oficina de registro de instrumentos públicos
para que inscriba la sentencia, en la oficina en donde por circunscripción
territorial corresponda el registro del predio restituido o formalizado.
d. Las órdenes a la oficina de registro de instrumentos públicos
para que cancele todo antecedente registral sobre gravámenes y limitaciones de
dominio, títulos de tenencia, arrendamientos, de la denominada falsa tradición
y las medidas cautelares registradas con posterioridad al despojo o abandono,
así como la cancelación de los correspondientes asientos e inscripciones
registrales;
e. Las órdenes para que los inmuebles restituidos queden
protegidos en los términos de la Ley 387 de 1997, siempre y cuando los sujetos
a quienes se les restituya el bien estén de acuerdo con que se profiera dicha
orden de protección;
f. En el caso de que procediera la declaración de pertenencia, si
se hubiese sumado el término de posesión exigido para usucapir previsto por la
normativa, las órdenes a la oficina de registro de instrumentos públicos para
que inscriba dicha declaración de pertenencia;
g. En el caso de la explotación
de baldíos, se ordenará al Incoder la realización de las adjudicaciones
de baldíos a que haya lugar.
h. Las órdenes necesarias para restituir al poseedor favorecido en
su derecho por la sentencia dentro del proceso de restitución, de acuerdo con
lo establecido en la presente Ley, cuando no se le reconozca el derecho de
dominio en la respectiva providencia;
i. Las órdenes necesarias para que se desengloben o parcelen los
respectivos inmuebles cuando el inmueble a restituir sea parte de uno de mayor
extensión. El Juez o Magistrado también ordenará que los predios se engloben
cuando el inmueble a restituir incluya varios predios de menor extensión;
j. Las órdenes pertinentes para que se haga efectivo cumplimiento
de las compensaciones de que trata la Ley, y aquellas tendientes a garantizar
los derechos de todas las partes en relación con las mejoras sobre los bienes
objeto de restitución;
k. Las órdenes necesarias para que la persona compensada
transfiera al Fondo de la Unidad Administrativa el bien que le fue despojado y
que fue imposible restituirle.
l. La declaratoria de nulidad de las decisiones judiciales que por
los efectos de su sentencia, pierdan validez jurídica, de conformidad con lo
establecido en la presente Ley.
m. La declaratoria de nulidad de los actos administrativos que
extingan o reconozcan derechos individuales o colectivos, o modifiquen
situaciones jurídicas particulares y concretas, debatidos en el proceso, si
existiera mérito para ello, de conformidad con lo establecido en esta Ley,
incluyendo los permisos, concesiones y autorizaciones para el aprovechamiento
de los recursos naturales que se hubieran otorgado sobre el predio respectivo;
n. La orden de cancelar la inscripción de cualquier derecho real
que tuviera un tercero sobre el inmueble objeto de restitución, en virtud de
cualesquiera obligaciones civiles, comerciales, administrativas o tributarias
contraídas, de conformidad con lo debatido en el proceso;
o. Las órdenes pertinentes para que la fuerza pública acompañe y
colabore en la diligencia de entrega material de los bienes a restituir;
p. Las órdenes que sean necesarias para garantizar la efectividad
de la restitución jurídica y material del bien inmueble y la estabilidad en el
ejercicio y goce efectivo de los derechos de las personas reparadas;
q. Las órdenes y condenas exigibles de quienes hayan sido llamados
en garantía dentro del proceso a favor de los demandantes y/o de los demandados
de buena fe derrotados en el proceso;
r. Las órdenes necesarias para garantizar que las partes de buena
fe exenta de culpa vencidas en el proceso sean compensadas cuando fuera del
caso, en los términos establecidos por la presente Ley;
s. La condena en costas a cargo de la parte vencida en el proceso
de restitución de que trata la presente Ley cuando se acredite su dolo,
temeridad o mala fe;
t. La remisión de oficios a la Fiscalía General de la Nación en
caso de que como resultado del proceso se perciba la posible ocurrencia de un
hecho punible.
PARÁGRAFO 1o. Una vez ejecutoriada la sentencia, su cumplimiento
se hará de inmediato. En todo caso, el Juez o Magistrado mantendrá la
competencia para garantizar el goce efectivo de los derechos del reivindicado
en el proceso, prosiguiéndose dentro del mismo expediente las medidas de
ejecución de la sentencia, aplicándose, en lo procedente, el artículo 335 del
Código de Procedimiento Civil. Dicha competencia se mantendrá hasta tanto estén
completamente eliminadas las causas de la amenaza sobre los derechos del
reivindicado en el proceso.
PARÁGRAFO 2o. El Juez o Magistrado dictará el fallo dentro de los
cuatro meses siguientes a la solicitud. El incumplimiento de los términos
aplicables en el proceso constituirá falta gravísima.
PARÁGRAFO 3o. Incurrirá en falta gravísima el funcionario que
omita o retarde injustificadamente el cumplimiento de las órdenes contenidas en
el fallo o no brinde al Juez o al Magistrado el apoyo requerido por este para
la ejecución de la sentencia.
PARÁGRAFO 4o. El título del bien deberá entregarse a nombre de los
dos cónyuges o compañeros permanentes, que al momento del desplazamiento,
abandono o despojo, cohabitaban, así al momento de la entrega del título no
están unidos por Ley.
ARTÍCULO 99. CONTRATOS PARA EL USO DEL PREDIO RESTITUIDO. Cuando
existan proyectos agroindustriales productivos en el predio objeto de
restitución y con el propósito de desarrollar en forma completa el proyecto, el
Magistrado que conozca del proceso podrá autorizar, mediante el trámite
incidental, la celebración de contratos entre los beneficiarios de la
restitución, y el opositor que estuviera desarrollando el proyecto productivo,
sobre la base del reconocimiento del derecho de dominio del restituido o
restituidos, y que el opositor haya probado su buena fe exenta de culpa en el
proceso.
Cuando no se pruebe la buena fe exenta de culpa, el Magistrado
entregará el proyecto productivo a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas para que lo explote a través de terceros y
se destine el producido del proyecto a programas de reparación colectiva para
víctimas en las vecindades del predio, incluyendo al beneficiario de la
restitución.
El Magistrado velará por la protección de los derechos de las partes
y que estos obtengan una retribución económica adecuada.
ARTÍCULO 120. RÉGIMEN PENAL. El que obtenga la inscripción en el
registro de tierras despojadas alterando o simulando deliberadamente las
condiciones requeridas para su inscripción, u ocultando las que la hubiesen
impedido, incurrirá en prisión de ocho (8) a doce (12) años. De la misma
manera, el servidor público que teniendo conocimiento de la alteración o
simulación fraudulenta, facilite, o efectúe la inscripción en el registro de
tierras despojadas, incurrirá en la misma pena e inhabilitación para el
ejercicio de derechos y funciones públicas de diez (10) a veinte (20) años.
Las mismas penas se impondrán al que presente ante el Tribunal
solicitud de restitución de tierras en desarrollo de las disposiciones de esta
Ley, sin tener la calidad de despojado, o a quien presente oposición a una
solicitud de restitución, a través de medios fraudulentos o documentos falsos y
a quien emplee en el proceso pruebas que no correspondan con la realidad.
Quienes acudan al proceso y confiesen la ilegalidad de los títulos
o el despojo de las tierras o de los derechos reclamados en el proceso se harán
beneficiarios al principio de oportunidad previsto en el Código de
Procedimiento Penal.
TÍTULO IX.
DISPOSICIONES FINALES.
ARTÍCULO 207. Cualquier persona que demande la condición de
víctima en los términos del artículo 3o de la presente Ley, que utilice las
vías de hecho para invadir, usar u ocupar un predio del que pretenda
restitución o reubicación como medida reparadora, sin que su situación jurídica
dentro del proceso de restitución de tierras despojadas y abandonadas
forzosamente haya sido resuelta en los términos de los artículos 91, 92 y
siguientes de la presente Ley, o en las normas que las modifiquen, sustituyan o
adicionen, perderá los beneficios establecidos en el Capítulo III del Título IV
de esta Ley.
Lo anterior sin perjuicio de la aplicación de las demás normas
vigentes que sancionen dicha conducta.”
(Se
resaltan y subrayan las expresiones que se demandaron)
III. LA DEMANDA
Los ciudadanos
consideran que las expresiones demandadas de los artículos 28, 70, 72, 73, 74,
75, 76, 77, 78, 84, 91, 99 y 207 de la Ley 1448 de 2011 vulneran los derechos de las víctimas a la verdad, a
la justicia y a la reparación y el derecho a la restitución, que es uno de los
aspectos esenciales que comporta la reparación integral.
(i) Manifiestan que
las disposiciones acusadas son violatorias del Preámbulo de la Constitución en
relación con la finalidad de asegurar a los integrantes del pueblo de Colombia
la justicia y la igualdad, dentro de un marco jurídico que garantice un orden
político, económico y social justo; del artículo 2 (garantía de la efectividad
de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, la
vigencia de un orden justo y los fines esenciales del Estado); artículo 13
(derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 26
(libertad de escogencia de profesión u oficio), artículos 58 y 60 (derecho a la
propiedad privada y otros derechos adquiridos), artículo 64 (derecho de acceso
progresivo a la propiedad de la tierra para los trabajadores y trabajadoras
agrarios), artículos 29 y 229 (derecho a las garantías judiciales y
administrativas y a un recurso efectivo) y del artículo 93 (bloque de
constitucionalidad) de la Constitución Política de Colombia.
Adicionalmente, los
ciudadanos demandantes consideran que las normas aludidas no guardan
correspondencia con algunos de los tratados y convenciones internacionales
ratificados por Colombia, que son parte integral del bloque de
constitucionalidad y que protegen los derechos de las víctimas, consagran el
derecho a la restitución y tienen por objeto la protección de otros derechos
vulnerados.
(ii) Al efecto
mencionan que los artículos demandados vulneran los siguientes derechos:
(a) Derechos a
la verdad, la justicia y la reparación integral especialmente el derecho a la
restitución como componente de ésta y a las garantías de no repetición:
contemplados en el Preámbulo y los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución
Política; 1, 8, 25 y 63 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH);
y 2, 9, 10, 14 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(PIDCP). Igualmente en los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos
(Principios Deng); y finalmente los Principios sobre la Restitución de las
Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas
(Principios Pinheiro).
(b) Derecho a la
igualdad de las víctimas: Previstos en los artículos 13 de la Constitución
Política; 1 de la Declaración Universal de DH (DUDH), 1 y 24 de la CADH; 1 de
la Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra
la Mujer (CEDAW); 3 y 26 del PIDCP; 3 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).
(c) Derecho a la
propiedad privada, derecho de
los trabajadores agrarios, y derecho al trabajo y a la libre escogencia
de profesión u oficio: protegidos a través de los artículos 25, 26,
58, 60 y 64 de la Constitución Política (CP); artículos 21 de la CADH; 15 y 16
de la CEDAW y 6 del PIDESC.
(d) Derecho a un
recurso judicial efectivo: señalado en los artículos 29 y 229 de la CP; 8
de la DUDH; 1, 8 y 25 de la CADH; 2.3 del PIDCP; 2 y 6 de la CEDAW; 13 y 14 de
la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes (CCT); 8.2 de la Convención Internacional para la protección de
todas las personas contra las desapariciones forzadas (CCDF); principios 8 y 18
de los Principios relativos a una eficaz prevención e investigación de las
ejecuciones extralegales, arbitrarias o sumarias.
(iii) El libelo
presenta los cargos objeto de la demanda de la siguiente manera:
“i. Cargo contra el artículo 28 numeral 9
parcial en concordancia con el artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 producto de
la omisión legislativa relativa en relación con los bienes abandonados y
respecto a los despojados, que trae como consecuencia la violación del derecho
a la restitución como componente de la reparación integral, al igual que los
derechos de las víctimas a la verdad y a la justicia y el derecho a la
igualdad.
ii.
Cargo de inconstitucionalidad contra los artículos 70, 72, 73, y 75 de la Ley
1448 de 2011 por omisión legislativa relativa, en relación con los bienes
muebles, que trae como consecuencia la violación del derecho fundamental de las
víctimas a la restitución por consiguiente atenta contra el derecho a la
reparación integral, al igual que los derechos de las víctimas a la verdad y a
la justicia, el derecho a la igualdad y a la propiedad privada.
iii.
Cargo de inconstitucionalidad contra los artículos 74 inciso 6 parcial, 75
parcial, 76 inciso 4 parcial, 77 numeral 3 y 4 parciales, 78 parcial, 84
parágrafo 2 parcial y 91 inciso 1 parcial de la Ley 1448 de 2011 por omisión
legislativa relativa que excluye a los tenedores del derecho a la restitución y
por tanto viola este derecho, así como los derechos a la verdad y la justicia,
el derecho a la igualdad, a la propiedad y demás derechos adquiridos conforme a
las Leyes civiles.
iv.
Cargo contra el artículo 76 inciso 5 de la Ley 1448 de 2011 relativo al
registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente y su establecimiento
como requisito de procedibilidad, lo cual vulnera el acceso a la justicia de
las víctimas, y consecuentemente vulnera sus derechos a la verdad, y a la
reparación integral y como parte de esta la restitución.
v.
Cargo contra el artículo 77 numeral 3 parcial de la Ley 1448 de 2011, relativo
al otorgamiento de una presunción de despojo a favor de los opositores y en
contra de las víctimas en relación con los predios inscritos en el registro de
tierras despojadas, por violación de los derechos de las víctimas a la
restitución, al debido proceso y al acceso a la justicia.
vi.
Cargo contra el artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 relativo a los contratos de uso, por
violación del derecho a la restitución de las víctimas, el derecho a la
propiedad, el derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, el derecho al trabajo y a la libre escogencia de
profesión u oficio y el derecho a la igualdad.
vii.
Cargo contra el artículo 120 inciso 3 de la Ley 1448 de 2011relativo al
principio de oportunidad para quienes confíen la ilegalidad de los títulos, o
el despojo de las tierras, por vulneración de los limites a la libertad de
configuración del legislador en la materia, que acarrea la violación de los
derechos de las víctimas a la restitución y a la reparación integral, la verdad
y la justicia y los estándares internacionales sobre ellos.
viii.
Cargo contra el artículo 207 de la Ley 1448 de 2011 relativo a pérdida de los
derechos de las víctimas por la invasión, uso u ocupación de predios objeto de
restitución, por violación del mandato de democratización del acceso a la
tierra, los derechos de las víctimas a la restitución y la justicia y el
derecho a la igualdad.”
(iv) Señalan que
dentro de las medidas propias de la justicia transicional se establece el
enfoque trasformador que deben tener las reparaciones (art. 25 de la Ley 1448
de 2011). Por lo tanto, sostienen que volver a la situación anterior es
insuficiente e inconveniente para las víctimas por las condiciones a las que
han sido sometidas, por lo que los programas de reparación deben adoptar
medidas que impliquen cambios estructurales encaminados a garantizar los
derechos de éstas. En este orden de ideas, consideran que “…cualquier apartado de la norma demandada que favorezca o perpetúe la
exclusión social, la discriminación y la fragmentación de los derechos de las
víctimas debe ser declarado inexequible o con una interpretación condicionada
que le dé un alcance acorde con los preceptos superiores. De lo contrario, los
objetivos propuestos por la Ley no serán alcanzados y varias de sus
disposiciones inconstitucionales e injustas actuarían en contravía del enfoque
y la finalidad de las reparaciones expresado por los órganos judiciales,
cuasi-judiciales y de monitoreo de los tratados internacionales de Derechos
Humanos ratificados por Colombia.”
(v) Sostienen que
las disposiciones acusadas, vulneran los derechos de las mujeres, quienes en su
entender son las personas más afectadas en el marco del conflicto. En este
sentido, argumentan que las mujeres, en tiempo de paz como en tiempo de guerra,
han sido objeto de las más grandes discriminaciones, por lo que es
indispensable la adopción de medidas especiales para la protección de sus
derechos. También consideran, que las mujeres tienen relaciones jurídicas más
precarias con la tierra que los hombres, por lo que se hace indispensable que
se tenga en cuenta este tipo de situaciones para adoptar medidas de reparación
transformadora frente a medidas inequitativas de acceso a la tierra. Afirman
que al permitir el acceso a las mujeres a la propiedad de la tierra, se
contribuirá a la justicia transformadora
con lo que se modificarán patrones históricos de subordinación y
exclusión social.
(vi) Argumentan que
tanto la reparación como la restitución, deben ser justas e integrales, pues la
Corte Constitucional ha indicado que la
restitución es un medio idóneo de
reparación a favor de los desplazados que han abandonado o han sufrido despojo
de sus bienes; además, el derecho a la restitución es independiente del
retorno y de las demás medidas para el restablecimiento de los derechos
vulnerados. Finamente, anotan que la restitución no es solo una medida de
reparación, sino que además es garantía de no repetición.
(vii) Aducen que
existen instrumentos de derecho internacional especializados en estudiar lo
contentivo sobre reparación y restitución,
los cuales en ejercicio de sus competencias, fijan pautas y principios
de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, por ser parte integral
del bloque de constitucionalidad, como la Convención Americana de Derechos, los
Principios de Pinheiro, los Principios de Van Boven; los Principios Joinet. Así
mismo, mencionan las recomendaciones y pronunciamientos de los órganos
encargados de vigilar el cumplimiento de los principales instrumentos
internacionales en materia de derechos humanos, como el Comité de Derechos
Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
(viii) En relación
con el marco jurídico nacional, afirman que las normas demandadas hacen
referencia a la restitución como parte de la reparación integral, que beneficia
a las víctimas del desplazamiento forzado además de tener relación directa con
el derecho a la propiedad privada, el cual consideran vulnerado. De esta manera
exponen que la Ley 1448 de 2011 en su art. 2 hace referencia a reparaciones
específicas de los grupos étnicos.
En este sentido,
afirman que los derechos a la justicia, la verdad y la reparación (arts. 2, 29,
93, 229. 250 numeral. 6 y 7) son de aplicación inmediata, que deben ser
protegidos con base en el principio de no discriminación (art. 13 CP), y por lo
tanto no puede haber lugar a diferencias injustificadas entre las víctimas.
Aunado a lo
anterior, exponen la forma en que la Corte Constitucional ha resuelto la
tensión generada por acceder a este derecho, haciendo énfasis en las
situaciones suscitadas por el desplazamiento forzado, citando para ello la
múltiple jurisprudencia constitucional.
(ix) Con fundamento
en lo anterior, los demandantes solicitan a la Corte
(a) Declarar la
inconstitucionalidad de las expresiones “si
hubiere sido despojado de ella” y “de
los despojados”, “despojado” y “el despojado” contenidas en los artículos
28, numeral 9 y 72 incisos 2, 4 y 5. Subsidiariamente solicitan que se declare
la constitucionalidad condicionada de los apartes subrayados de los artículos
28, numeral 9 y 72 incisos 2, 4 y 5, en el entendido que la restitución
previstas en los apartes demandados de la Ley 1448 de 2011 se aplica, en igual
medida, para víctimas con bienes “despojados” (o usurpados) y, para las
víctimas con bienes abandonados forzosamente.
(b) Declarar la
inconstitucionalidad de las expresiones “de
la tierra”, “inmuebles”, “de las tierras”, “de los inmuebles”, “del
inmueble” y “de tierras”
contenidas en los artículos 70, 72, 73 y 75 de la Ley 1448 de 2011, subrayados
en la transcripción de dichas normas. Subsidiariamente solicitan que se declare
la constitucionalidad condicionada de los apartes subrayados de los artículos
70, 72, 73 y 75 de la Ley 1448 de 2011, que contienen las expresiones acusadas,
en el entendido de que el derecho a restitución regulado en dichos artículos
hace referencia tanto a bienes inmuebles como a bienes muebles.
(c) Declarar la
inconstitucionalidad parcial de los artículos 74, 75, 76 inciso 4, 77, 78, 84 y
91 de la Ley 1448 de 2011. Subsidiariamente solicitan que se declare la
constitucionalidad condicionada de las expresiones demandadas en este cargo, en
el entendido de que tanto los propietarios o poseedores de predios, como los
ocupantes de baldíos y tenedores tienen derecho a la restitución contemplada en
los artículos 74, 75, 76 inciso 4, 77, 78, 84 y 91 de la Ley 1448 de 2011.
(d) Declarar la
inconstitucionalidad del artículo 76 inciso quinto.
(e) Declarar la
inconstitucionalidad de la expresión “opositora”
contenida en el artículo 77 numeral 3 de la Ley 1448 de 2011.
(f) Declare la
inconstitucionalidad del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011.
(g) Declarar la
inconstitucionalidad del inciso 3 del artículo 120 de la Ley 1448 de 2011.
(h) Declarar la
inconstitucionalidad del artículo 207 de la Ley 1448 de 2011.
IV. INTERVENCIONES
A- INTERVENCIONES
DE ENTIDADES OFICIALES
1.
Senado de la República
El Senado
de la República intervino a través de apoderado judicial dentro del presente
proceso de constitucionalidad para defender la exequibilidad de los preceptos
demandados de la Ley 1448 de 2011, con base en las siguientes consideraciones:
(i) No
encuentra que haya una oposición relevante, razonable y argumentada, tanto en
la motivación de la demanda, como en los soportes explicativos de cada uno de
los cargos formulados, contra la Ley 1448 de 2011.
(ii)
Sostiene que a pesar de la sustentación de cada uno de los cargos de los
demandantes, no hay fundamentos valederos para que prosperen, por cuanto “la Ley de víctimas fue expedida con el
cumplimiento tanto de los requisitos formales, como sustanciales, esto es
previendo las circunstancias que debían tenerse en cuenta para cumplir con la
finalidad y filosofía de su contenido, en aras de asistir y reparar
integralmente a las víctimas del conflicto armado”.
(iii)
Considera que con esta Ley el legislador pretende instituir una política de
Estado de asistencia, atención, protección y reparación de las víctimas de
violaciones de sus derechos, todo desde una óptica de violaciones manifiestas a
las normas internacionales de derechos humanos o infracciones al derecho
internacional humanitario. De otra parte, asevera que la ley fue redactada de
manera concertada, razonable y estructurada, sustancial y formalmente, en los
diversos debates hubo personas avezadas y eruditas en el tema que lo ameritaba.
(iv)
Finalmente afirma, que la Ley 1448 de 2011, no solo se encuentra ajustada al
ordenamiento jurídico nacional sino al supralegal, por lo cual solicita la
declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas.
2.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República de Colombia
La Secretaria Jurídica de Presidencia intervino dentro del presente
proceso de constitucionalidad para defender la exequibilidad de los preceptos
demandados de la Ley 1448 de 2011. En este orden de ideas considera que los
cargos de la demanda resultan sustancialmente ineptos para promover un juicio
adecuado de inconstitucionalidad, por lo que expuso los siguientes argumentos:
(i) Considera que en los cargos contra los artículos 70, 72, 73 y 75
parciales de la Ley 1448 de 2011, los demandantes no tienen en cuenta que las
normas acusadas hacen parte de un sistema distinto de reparación y restitución,
propio de la justicia transicional. El cargo de violación del principio de
igualdad está insuficientemente
sustentado; en la demanda no se alcanza a desvirtuar la presunción de
legitimidad de la regulación diversa, fundada en la libre configuración del
legislador. Por otra parte, encuentra que la aplicación de las leyes
transicionales va más allá de la indemnización total de los perjuicios
materiales de todas las víctimas, y apunta a un proceso de reconciliación y por
lo tanto de pacificación. Además, para establecer la inconstitucionalidad de
las normas acusadas, hay que indicar por qué las mismas son discriminatorias,
cosa que no logran hacer los demandantes, pues la demanda no alcanza a desvirtuar
la presunción de legitimidad de la
regulación diversa, fundada en la libre configuración del legislador.
(ii) Afirma que en los cargos contra los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 84
y 91 de la Ley 1448 de 2011, en los cuales, según consideran los demandantes,
se dejan por fuera la posibilidad de reparación a los tenedores de bienes
raíces y los ocupantes de los baldíos, no se menciona el régimen de justicia
transicional para descalificar la Ley demandada, dado que este régimen no
pretende remplazar la regulación común sino reforzarla. El argumento de los
demandantes de violación del principio de igualdad está insuficientemente
sustentado, por cuanto no consideraron que las normas acusadas hacen parte de
un sistema distinto de reparación y restitución que es propio de la justicia
transicional; igualmente, la demanda no
alcanza a desvirtuar la presunción de legitimidad de la regulación diversa,
fundada en la libre configuración del legislador.
(iii) Aduce, en cuanto al cargo de inconstitucional en contra del inciso
quinto del artículo 76, que el registro de tierras despojadas es una imposición
de la Ley de justicia transicional que tiene un alcance temporal y es una
imposición que no debe ignorarse. Para los demandantes, el derecho a la
restitución es independiente al registro, pero este registro es un elemento que
garantiza la ejecución de la Ley en su dimensión de transitoriedad. Así mismo,
por el hecho de que esta Ley tenga un término en el tiempo, el Estado necesita
organizar de manera pronta el registro de las tierras despojadas para tener un
registro que dé certeza sobre los predios susceptibles de ser restituidos.
(iv) En relación con el cargo en contra del artículo 99, respecto del
alcance del derecho a la propiedad, indica que los actores prescinden del
contexto en que se da la restitución de bienes. Afirma que la restitución de
tierras no puede evaluarse desde la óptica de procesos reivindicatorios
ordinarios en el que solo se involucran los intereses particulares de las
partes. En ese sentido, sostiene que la justicia transicional tiene un objetivo
común de reconciliación. Por lo tanto, era indispensable que la demanda
contextualizara la norma en el escenario que le es propio, por lo tanto,
concluye la insuficiencia del cargo.
(v) Sostiene que el cargo contra el inciso 3º del artículo 120, no puede
prosperar por insuficiencia del mismo, al descalificar la posibilidad de
aplicar el principio de oportunidad en el escenario propio de la Ley 1448 de
2011. Argumenta que el alcance de la justicia transicional es mayor que el de
la justicia ordinaria y determina los estándares y parámetros con que se define
el alcance de sus instituciones. Por lo tanto, no es posible afirmar, que el
principio de oportunidad en materia de despojo impedirá llegar a la verdad
material del mismo, y además era necesario hacer referencia a los fines de
reconciliación de la justicia transicional.
(vi) Finalmente, solicita a la Corte Constitucional inhibirse de emitir
pronunciamiento de fondo respecto de los cargos contra los artículos demandados
de la Ley 1448 de 2011.
3.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino a través de apoderada
judicial para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de las normas
demandadas de la Ley 1448 de 2011, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
(i) Defensa de los cargos contra los artículos
28 (numeral 9) y 72.
Indica que
los actores ignoran que la ley demandada incluye acciones de reparación que se
insertan en el marco de justicia transicional, que hacen parte de una “política pública y masiva de reparación
administrativa que propende por una reparación adecuada, transformadora y
efectiva, respetando estrictamente los principios de igualdad y no
discriminación.” (Art. 1º y 8º).
Así no se
puede equiparar un programa de reparación administrativa y restitución de
tierras con los componentes de la reparación propios de un proceso judicial
ordinario. La integridad de la reparación administrativa de la ley, además del
componente material, aborda temas dirigidos a lo inmaterial adoptando medidas de satisfacción como lo es el
proyecto de vida, excluirlos del pago de servicio militar y el restablecimiento
de la víctima en el goce de su efectivos derechos; actos de reparación simbólica, con la creación de día Nacional de
las víctimas y la construcción de la memoria histórica; de rehabilitación, en forma de atención psicosocial; y de garantías de no repetición, o sea una
serie de acciones orientadas a evitar que las transgresiones masivas de
derechos humanos se repitan de nuevo.
Con base
en lo expuesto para este cargo, considera que la Corte debe inhibirse de emitir
un pronunciamiento, por ineptitud sustantiva de la demanda.
(ii) Defensa de los cargos contra los artículos
70, 72, 73 y 75.
Sostiene
que uno de los mecanismos que debe presentar el actor que trate una
declaratoria de inexequibilidad por la presencia de una omisión legislativa
relativa, es la exigencia de un deber específico impuesto al legislador por el
constituyente. La inexistencia de un deber constitucional puesto en cabeza del
legislador, de asignar el mismo tratamiento a los bienes muebles e inmuebles
resulta de sus diferencias evidentes.
Además el
principio de igualdad lleva implícita la autorización para que el legislador
regule heterogéneamente lo que no es idéntico. Por lo tanto, a menos que se
esté frente a dos situaciones fácticas realmente idénticas, una acusación por
vulneración del principio de igualdad constitucional debe argumentar con
competencia que el trato es desproporcionado, irrazonable o injustificado. La
Corte ha dicho que la carga argumentativa en demandas por violación del
principio de igualdad es más exigente.
En este
caso, el demandante pretende demostrar que los bienes muebles e inmuebles
merecen el mismo tratamiento jurídico, lo cual parte de un supuesto falso y el
desconocimiento de las diferencias evidentes en la reglamentación jurídica
entre unos y otros. La especial protección de los bienes inmuebles, en este
caso, tiene que ver con su relación estricta y directa con los derechos a la
vida y a la vivienda digna, además de su íntima relación con el mínimo vital de
la población víctima del conflicto armado interno, por lo que resulta razonable
que la norma proteja específicamente el patrimonio que asegura la vivienda
digna. Por lo anterior es razonable la diferenciación entre ambos tipos de
bienes.
(iii) Defensa
de los cargos contra los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 84 y 91
Aduce que
“El accionante pretende satisfacer el requisito relativo a la existencia de
un deber específico en cabeza del legislador, en una serie de consideraciones
que no son propias de los procesos de justicia transicional (como las normas
que regulan los daños propios de los procesos civiles) o que resultan de
extractos de sentencias de constitucionalidad cuyas conclusiones se refieren a supuestos
diferentes a los estudiados en el presente caso.”, por ejemplo en la cita
del art 984 del Código Civil, en la cual hay una relación civil entre
particulares que prescribe a los seis meses, en la cual se permite al tenedor
exigir que las cosas se restablezcan al Estado que se hallaban antes del
despojo. De esta norma y otras, no puede deducirse que la propiedad y tenencia
deban tener el mismo tratamiento jurídico, sino que el Estado tiene la
obligación de asegurar la vivienda digna de la población en situación de
vulnerabilidad, sin que esto se cumpla exclusivamente asegurando el dominio del
inmueble que se habita, el derecho a la vivienda digna no comporta
exclusivamente al derecho a la propiedad de sobre la vivienda propia, sino en
el deber del Estado de establecer el mismo tratamiento para dos situaciones
jurídicas. Por lo tanto, no hay un deber constitucional que obligue al
legislador a darle un tratamiento igual al tenedor y al propietario o poseedor.
Afirma que
el actor pretende asimilar el tratamiento jurídico de los propietarios y los
poseedores, al de los tenedores, suponiendo que se trata de condiciones
jurídicas asimilables que emitan una normativa idéntica. Lo cual se trata de
una definición de las tres figuras y una exigencia de regularlas de la misma
manera, estos conceptos se refieren a situaciones jurídicas completamente
diferentes y por tanto tienen regulación distinta relativa a los mecanismos
para su adquisición, las acciones procesales y civiles para reclamarlos, entre
otros. Es razonable que, si en las regulaciones del derecho privado existen
notorias diferencias, estas persistan en un régimen de justicia transicional,
que por definición es excepcional. Lo anterior, no excluye al Estado de
asegurar una vivienda digna a las víctimas del conflicto armado
independientemente de la relación jurídica que las mismas ostenten respecto del
bien que lleguen a ocupar.
Solicita,
por consiguiente, que la Corte se inhiba para pronunciarse en lo relacionado
con los cargos por omisión legislativa relativa, por ineptitud sustantiva de la
demanda. En este sentido, argumenta que la Corte Constitucional no tiene
competencia para declarar contradicciones o inconsistencias de las normas y
para resolverlas mediante sentencia de inexequibilidad (sentencia C-189 de
1998).
Considera
que las acusaciones de inconstitucionalidad parten de supuestos erróneos de la
lectura de la norma, por lo que no deben ser considerados por la Corte como
cargos susceptibles de ser estudiados de fondo, además carece de competencia
para resolver, por vía constitucional, las interpretaciones puntuales que se
deriven de una norma.
Finalmente,
reiteran por lo expuesto, solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de la
norma acusada.
4.
Ministerio de Justicia y del Derecho y Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural
El
Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural intervinieron a través de apoderada judicial para solicitar a
la Corte, declarar la exequibilidad de las normas demandadas de la Ley 1448 de
2011, con fundamento en las siguientes consideraciones:
(i) Réplica del cargo contra el artículo 28
numeral 9 en concordancia con el art. 72.
Aduce, en
este primer cargo, que las normas demandadas no exhiben una omisión legislativa
genuina, el lenguaje del legislador no siempre es perfecto, claro e inequívoco;
el intérprete Constitucional debe extraer su significado antes de confrontar la
Ley acusada. Eso se hace simplemente comparando los textos de los artículos
28-9 y 75 de la Ley para comprobar que no existe la omisión planteada.
Consideran que se ve claramente que se cobija los desplazados que abandonaron
sus predios por la presión o a la fuerza. El registro, que es el
principal instrumento de restitución, se denomina “Registro de tierras despojadas y
abandonadas forzosamente”, esto quiere decir que el registro es tanto
para tierras despojadas como abandonadas forzosamente. El legislador al usar la
expresión “tierras despojadas” no descarta a las tierras abandonadas, dado
que ello se entiende de manera tácita.
Concluye: (a) El legislador no se ha propuesto excluir
los inmuebles de las personas que han sufrido abandono forzado de tierras de la
acción de restitución. (b) En los términos de la Ley, pese a su lenguaje a
veces abreviado y anfibológico, las personas víctimas del abandono forzado de
tierra, tienen derecho a su restitución y son titulares de la acción que con
ese fin regula la Ley. En consecuencia, no hay omisión legislativa.
(ii) Réplica del cargo contra los artículos
70, 72, 73 y 75 parciales.
Advierte
que la parte demandante, comete un error al no advertir la coexistencia de los
dos regímenes, lo cual le ha llevado a percibir un supuesto vacío o laguna del
derecho que intenta suplir apelando a la jurisprudencia sobre las omisiones
legislativas relativas. El sistema jurídico de Colombia ofrece al desplazado
que ha perdido sus bienes muebles por causa de la violencia “un entero plexo sustantivo, procesal y
judicial para platear su pretensión de indemnización integral”.
Sostiene
que las disposiciones de la justicia transicional tienen la naturaleza de
medida de acción afirmativa enderezadas a equilibrar la igualdad de las partes
dentro del proceso judicial, con eso pretende romper la asimetría de poder que
históricamente ha inhibido a los despojados y desplazados para ejercer sus
derechos; los elementos principales son: (a) registro de tierras presuntamente
despojadas y abandonadas forzosamente, (b) presunciones de despojo en relación
con los predios inscritos en el registro de tierras despojadas, (c) inversión
de la carga de la prueba durante el proceso judicial, (d) acompañamiento por
parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, (e) acumulación procesal, (f) atención preferencial para las
mujeres en los procesos de restitución, (g) mecanismos reparativos en relación
con los pasivos, y (h) entrega de los predios. Los ministerios aportan en los
folios 458 y 459 un gráfico que describe la estructura y el funcionamiento de
la acción de restitución.
Argumenta
que el cargo de omisión legislativa relativa demandado por los actores no
satisface ninguno de los requisitos señalados en el test de la Corte Constitucional “… porque se limitaron a demandar palabras aisladas del texto de algunos
artículos que en sí mismas no constituyen ni siquiera un texto inteligible y,
menos todavía, una norma como tal”.
Aduce que
la presunta omisión legislativa por la inexistencia de un situación igual con
los dos tipos de propiedad y de víctimas, pierde el asidero incluso sobre una
presunta violación del derecho a la propiedad; en todo caso de configurarse
esta violación, la omisión debería ser absoluta lo cual no puede ser objeto de
control de constitucionalidad. Sin embargo, no se configura ni la una ni la
otra, por cuanto tanto desde el régimen ordinario en sus dos componentes,
sustantivo como procesal, se han incorporado suficientes mecanismos de
protección del derecho de la propiedad de las víctimas de violencia
sistemática, como desde la faceta de la justicia transicional se han dado
medidas de todo orden con el objeto de atender las exigencias jurídicas y
materiales de protección de todos los derechos de las víctimas incluidos los de
la propiedad. Así mismo, reafirma que la demanda concreta los cargos en
palabras aisladas, lo que constituye un defecto técnico insuperable, además se
percibe una notoria ausencia de lectura de la totalidad de la Ley.
Finalmente
sintetiza los argumentos expuestos de la siguiente manera:
“(1) Las medidas transicionales no impiden
que en el supuesto elegido por los demandantes, se mantenga abierto el acceso a
los mecanismos no transicionales de la justicia ordinaria que pueden servir de
medio a una restitución o compensación por la pérdida de los bienes muebles.
(2)No obstante, un conjunto de medidas transicionales fortalecen los derechos
de acceso a la justicia ordinaria de la victima si ella llegare a escogerla.
(3) Las medidas transicionales que contempla la ley proveen a la susodicha
víctimas, de múltiples y complementarias formas de reparación capaces de
resarcir un cumulo apreciable de perjuicios materiales y no materiales y, al
mismo tiempo, la convierten en sujeto beneficiario de políticas públicas
enderezadas a su dignificación, todo lo cual busca legitimar en alguna medida
sus daños y padecimientos.”
(iii) Réplica del cargo contra los artículos
74, inciso 6 parcial, 75 parcial, 76 inciso 4 parcial, 77 numeral 3 y 4
parciales, 78 parcial, 84 parágrafo 2 parcial y 91 inciso I parcial.
Afirma que
“la estructura, contenido, alcance,
metodología y fundamentos en este cargo, son idénticos a los del cargo segundo
y, por consiguiente, las razones para rechazarlo son las mismas que allí se han
expuesto y a ellas cabe remitirse a ese respecto”.
(iv) Réplica del cargo contra el artículo 76
inciso 5.
Considera
que los demandantes no se detienen a analizar la autonomía y el amplio margen
de libertad de configuración normativa que se reconoce constitucionalmente al
legislador, por el contrario, los actores ven la exigencia del registro como un
requisito excesivo que obstaculiza la restitución. En este caso, el registro se
erige como una garantía de seguridad jurídica con la que se respeta el debido
proceso de todas las partes que intervienen en el proceso de restitución. Este
registro no desconoce que la condición de titular del derecho a la restitución
de tierras se adquiere como consecuencia de la situación fáctica concreta que
generó el despojo o abandono forzado. Este registro “no solo no es un acto constitutivo del derecho a la restitución sino
que no es arbitrario y se debe ajustar, de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto
4829 de
Sostiene
que el registro dota al Estado de las herramientas para garantizar el derecho a
la restitución sin comprometer las garantías jurídicas de terceros que puedan
tener algún interés en los predios objeto de restitución. Además garantiza a la
UAEGRTD la identificación precisa del terreno, información sobre las víctimas y
la relación de estas con el predio, y las circunstancias de modo, tiempo y
lugar previas y posteriores a la ocurrencia del hecho; esta información es
indispensable para que la unidad pueda instruir el proceso y el Juez de
restitución adopte una decisión pronta y efectiva para la restitución.
Por lo
tanto, concluye que el registro más que un obstáculo representa una garantía
material para la restitución de tierra a las víctimas. El legislador debatió en
el trámite legislativo “si el Registro
debía ser un requisito de procedibilidad
y concluyo que solo de esa manera la justicia transicional podría de
manera ordenada, gradual y progresiva restituir los predios despojados y
abandonados a través de los jueces especializados”.
(v) Réplica del cargo contra el artículo 77
numeral 3 parcial.
Señala que
es evidente que hay un error involuntario del legislador. Allí donde se dice
“parte opositora” debe decir “parte solicitante”, de lo contrario el precepto
sería incoherente con la finalidad de la Ley. La norma debe declararse
exequible bajo el entendido de que se trata de la parte “solicitante” y no de la parte
“opositora”.
(vi) Réplica del cargo contra el artículo 99.
Sostiene
que el contrato de uso no obliga a la víctima a hacer efectivo el mismo. Por
otra parte, cuando el opositor-explotador no demuestra su buena fe exenta de
culpa, el contrato se entregaría a la Unidad Administrativa de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas para que lo explote un tercero y que el
producido se destine a programas de reparación colectiva para víctimas de las
vecindades del predio, incluido el beneficiario de la restitución. El artículo
demandado no viola ninguna norma constitucional ni tratado internacional, pues
supone la voluntad del restituido, protegida por el Juez que autoriza el
contrato. En otras palabras la misión del Juez es la de velar el pleno
consentimiento de las personas que se restituyen sus predios y evitar que se
aprovechen de él. Además el beneficiario puede no querer volver a su predio por
diferentes motivos y prefiera obtener la renta de los mismos; “la Ley, en estricto rigor, no introduce una
injerencia que limite el derecho de propiedad, la libertad de oficio, el
derecho al trabajo o el libre desarrollo de la personalidad”. La Ley no
discrimina entre beneficiarios en cuyos predios hay proyectos agroindustriales
y los que no cuentan con esto. Afirman que los primeros pueden consentir o
rechazar continuar con la misma. Las dos situaciones son diferentes por lo que
no hay violación alguna al derecho de igualdad.
(vii) Réplica del cargo contra el inciso 3
del artículo 120.
Considera
que en el contexto local la falta de recursos materiales se hace palpable con
la experiencia de la Ley de justicia y paz, este tipo de limitaciones no son
exclusivas de sistemas judiciales afectados por el conflicto armado, aun en
sistemas completamente operativos y de altos índices de eficiencia no podrían
tramitar todos los conflictos que la justicia prevé, pues en la práctica no
todos los problemas sociales se convierten en disputas, no todas las disputas
se convierten en litigios y no todos los litigios son llevados a una sentencia.
A pesar de ello el legislador ha diseñado diferentes tipos de medidas para que
se pueda aplicar el principio de oportunidad, puesto que la sanción penal para
todos los posibles responsables puede no ser indispensable en una sociedad que
busca la reconciliación.
Evidencia
que el principio de oportunidad busca que se logre la recolección de pruebas e
informaciones indispensables para destruir las cadenas, redes ilícitas y
violentas de apropiación de predios. Las confesiones servirían, tal vez, para
escalar las investigaciones y penetrar organizaciones poniendo al descubierto a
responsables y determinadores, y con base en esto sancionarlos. Aducen que con
la implementación de este principio no se viola ninguna norma Constitucional o
tratado internacional.
(viii) Réplica del cargo contra el artículo
207.
Sostiene
que las vías de hecho para recuperar sus bienes no es la forma de acabar con su
problema, ni conduce a una suerte de vacancia judicial; pero si cesan los
beneficios de la Ley 1448 de 2011 Cap. III del Tít. IV, por cuanto es el medio
ideado por el legislador para restablecer el equilibrio procesal frente a una
contraparte que detenta el poder, muchas veces por la violencia. El monopolio
del uso legítimo de la fuerza está en manos del Estado, por lo que nadie puede
ejercerlo sin ser sancionado. Prohibir este tipo de conductas no constituye una
violación al derecho a la verdad, a la justicia y a la reparación puesto que
este derecho no tiene como fuente ni garantía el uso de la fuerza, incluidas
las víctimas.
Afirma que
es legítimo, razonable y proporcionado que el Estado subordine los beneficios a
que las víctimas no ejerzan de hecho sus derechos, esto para no repetir la
historia de la violencia e interrumpir si ciclo, por cuanto el inmueble
usurpado lo restituye el derecho, no la fuerza.
Finalmente,
argumenta que la concepción y alcance del bloque de constitucionalidad que se
postula en la demanda, no corresponde a la que ha acuñado la doctrina de la
Corte Constitucional. Aclaran que no toda disposición, declaración o informe
emitidos a nivel internacional y que guarden relación con los derechos humanos,
integran automáticamente el Bloque de Constitucionalidad, como parece sugerirse
en la demanda.
Por lo
anterior solicita que se declare la constitucionalidad de las normas
demandadas.
5.
Departamento Nacional de Planeación
El
Departamento Nacional de Planeación
intervino a través de apoderado judicial para justificar la
constitucionalidad de los apartes atacados de la Ley 1448 de 2011. Para
fundamentar lo anterior, expuso los siguientes argumentos:
(i) La Ley
1448 de 2011, utiliza como sinónimos las palabras despojo y abandono forzado,
con el objetivo de no hacer repeticiones excesivas de las mismas en la ley. En
este orden de ideas, aducen que a pesar que ambas palabras se encuentran en el
artículo 74, expresan lo mismo.
(ii) El
propósito de la Ley 1448 es restaurativo y no necesariamente tiene que contener
disposiciones que ejecuten una reforma agraria como lo formulan los actores. El
objetivo de la Ley es la reparación que implica su condición de víctima, más no
su carácter genérico de potencial beneficiario de tierra en los términos del
art 64 de la CP.
(iii) El
énfasis de la Ley está en la recuperación de la tierra que es el elemento
primordial, definitorio y más relevante del proceso. En concordancia con lo
anterior, consideran que, la restitución de otro tipo de bienes es susceptible
de ser tramitada por otras vías procesales.
(iv) Los
actores confunden el trámite a cargo de la administración con el acceso a la
justicia que, para lo que concierne, no afecta tal posibilidad, sólo encauza el
proceso en el sentido de brindar un orden y un control que resultan adecuados a
la finalidad restitutiva.
(v) Frente
al derecho al debido proceso, “la
demostración de la propiedad, posesión o incluso la ocupación no constituyen
una prueba que sea inmanejable por la víctima. Por el contrario, resulta
circunstancial al proceso que se delante de manera que no es claro cómo resulta
afectada la situación jurídica de la víctima y el entorno mismo del debido
proceso, al cual se ha hecho referencia”.
(vi) En el
caso del principio de oportunidad y la justicia transicional, “la
norma soporta la revisión que debe hacerse en este caso en cuanto responde al
proceso de restitución que se lleva a cabo, en el plano de excepcionalidad que
allí se previene”. Las características del principio de oportunidad se
encuentran en las sentencias C-673 de 2005, C-591 de 2005, C-979 de 2005 y
C-095 de 2007.
(vii) En
cuanto a la utilización de vías de hecho, esta no puede ser susceptible de
apoyo o incentivo por cuanto debilita al Estado y los propósitos de la norma al
enrarecer el proceso.
En
conclusión, con base en lo expresado, el Departamento solicita a la Corte
Constitucional, declarar exequibles los art. 25, 28, núm. 9, 70, 72, 73, nums.
1 y 2, 74, 75, 76, 77, 78, 84, 91, 99, 120 y 207 de la Ley 1448 de 2011
(parcial), y los art. 99 y 207 que son atacados en su integridad.
6.
Departamento para la Prosperidad Social
El Departamento para la Prosperidad Social intervino a través de apoderado judicial en el presente proceso para solicitar a
la Corte se declare inhibida para fallar de fondo por ineptitud sustancial de
la demanda, por las siguientes consideraciones:
(i) Los actores se limitan a señalar conceptos amplios
y ambiguos que no permiten determinar la causa de la violación alegada en la
demanda, es decir, que presenta serias falencias argumentativas en la
sustentación de los cargos de violación, porque no concreta la eventual
divergencia entre la norma acusada y el texto Constitucional. No obstante,
presenta algunas consideraciones en las cuales se demuestra la
Constitucionalidad de las normas demandadas. Afirma que la actividad
legislativa está en cabeza del congreso de la república el cual es la representación
de los ciudadanos, y la actividad legislativa es la principal función del
mismo. Para el ejercicio de esta función legislativa el congreso de la
república cuenta con la “facultad de
configuración legislativa” que como se sabe es el margen de discrecionalidad
en la labor de desarrollo de las normas superiores, esta facultad no es
absoluta por cuanto debe guardar sujeción y subordinación a la Constitución.
(ii) El legislador determinó que los bienes perdidos
a causa del conflicto armado en la comisión de distintos tipos penales, serían
reconocidos mediante la figura de reparación integral inmersa en la Ley de
víctimas con estos componentes: restitución, indemnización, rehabilitación,
sustitución, satisfacción y garantías de no repetición. Por lo anterior se desprende que la
restitución de los bienes muebles no es la única vía de reparación, pues se
puede resarcir el daño a través de la indemnización. Estos bienes muebles se
pueden reclamar mediante la figura de reparación
integral más no de la restitución. Además, las víctimas podrían solicitar
medidas de reparación al victimario en el marco de un proceso judicial por
cuanto este último tiene la obligación de reparar. Las víctimas inclusive
podrían solicitar su reparación e incluso restitución a los victimarios dentro
de un proceso judicial.
(iii) La tenencia no otorga derechos de propiedad y
tampoco hay una intensión de acceder a derechos reales por cuanto hay un
reconocimiento expreso de la existencia del propietario del bien inmueble, por
lo tanto los argumentos de los demandantes en contra de los artículos 74, 75,
76 y 77 son equívocos, con lo que parece que no existe en los demandantes
claridad de la diferencia conceptual contenida en el código civil ya que
colocan como iguales a propietarios y poseedores con los tenedores. Esto hace
necesario que se haga una aclaración conceptual que permita distinguir las tres
figuras.
(iv) El registro del bien despojado ayuda a
determinar con precisión los predios objeto de despojo, esto no constriñe el
acceso a la justicia; esto da a la posibilidad a las víctimas de ser
restituidos sus bienes por vía administrativa, sin embargo, quienes deseen
solicitarla directamente a los victimarios lo pueden hacer mediante proceso
judicial, por lo que no se quebranta el derecho al acceso de la justicia.
(v) La Ley de víctimas es creada dentro del marco de
un proceso de justicia transicional, es decir que busca poner solución al
conflicto, el intento de los actores de ocupar las tierras sin resolver la
situación jurídica desconoce los postulados de la justicia transicional, por lo
que es a todas luces antidemocrático optar por las vías de hecho y un intento
por desechar la justicia material a favor de las víctimas.
Finalmente, solicitan a la Corte que se declare
inhibida para fallar de fondo por ineptitud sustancial de la demanda, pero en
caso que la Corte decida llevar a cabo el juicio de Constitucionalidad de las
normas demandadas, solicita que se declare la exequibilidad de la misma por las
razones expuestas.
7.
Fiscalía General de la Nación
El Fiscal General de la Nación (E), intervino en la
Acción Pública de Inconstitucionalidad de las normas demandadas de la Ley 1448
de 2011, planteando las siguientes
consideraciones:
(i)
Primer cargo: contra el artículo 28 numeral 9º parcial en concordancia con el
artículo 72 incisos, 2º, 4º, y 5º (parciales).
Aduce que este cargo parte de una premisa falsa para
sustentar su tesis, por lo que el cargo no puede estar llamado a prosperar, y
en consecuencia debe declararse la exequibilidad de las expresiones demandadas.
En ese sentido afirma que los demandantes citan jurisprudencia de manera
fragmentada y descontextualizada con la pretensión de realizar una
interpretación particular, de la norma.
Frente a ello indica, que los conceptos de abandono
y despojo, son distintos, razón que permite afirmar, que el legislador hizo lo
correcto al establecer mecanismos de protección individuales para cada una de
esas situaciones.
(ii)
Segundo cargo: contra los artículos 70, 72 inciso 1º, 73 y 75 parciales.
Argumenta de nuevo que los accionantes parten de una
premisa falsa, las expresiones demandadas no excluyen per se
el derecho a la reparación de que son titulares las víctimas de desplazamiento
forzado ni constituyen un trato desigual respecto al derecho de restitución de
bienes muebles, por lo tanto no existe la omisión legislativa alegada por los
actores.
Considera que el legislador no dejó a las víctimas
de estos casos sin mecanismos para su reparación puesto que ésta contempla
medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías
de no repetición. El legislador no estableció limitante alguna para que las
víctimas puedan acudir a la reclamación de estos bienes muebles, teniendo como
fundamento los demás componentes del derecho a la reparación integral.
(iii)
Tercer cargo: contra los artículos 74, 75, 76 inciso 4, 77 numeral 4º, 78
parciales.
Afirma que se debe declarar la exequibilidad
condicionada de las normas demandadas, porque la condición de víctima no puede
limitarse a lo que prescribe la norma, y debe entenderse como tales a los
tenedores y otros propietarios de derechos precarios.
(iv)
Cuarto cargo: contra el artículo 76 inciso 5º.
Sostiene que la consagración de una norma, que
imponga un trámite administrativo discrecional de registro respecto de
reclamaciones efectuadas por personas víctimas de violaciones a los derechos
humanos, es una limitante que no se debe soportar, por lo que solicita la
declaratoria de constitucionalidad condicionada.
Menciona que a pesar que el tema de la discrecionalidad
propuesto por los demandantes, no se encuentra evidente ni intrínseco en la
norma ( por lo que encuentra desproporcionado presumirla), “es procedente y razonable que se exija la
solicitud de inscripción previo al inicio del trámite de restitución, pero
resulta desproporcionado que el acceso a la acción judicial quede completamente
supeditado a las resultas del trámite administrativo, cuando la finalidad que
debe perseguir el mismo, es de naturaleza informativa, ya que el debate se
adelantará en el trámite judicial”.
En concordancia con lo anterior, concluye que el
trámite o negativa en el registro solo debe tener efectos informativos y no de
reconocimiento de la calidad de víctimas, para que no se convierta en un
obstáculo que no permita acceder a la justicia y hacer efectivos sus derechos.
(v)
Quinto cargo: contra el numeral 3º parcial del artículo 77.
Considera que no es cierto que la norma pretenda
conceder derechos a terceros e incluso, victimarios, sino lo que pretende es
afianzar las garantías que concede a las víctimas a tal punto que permite la
oposición al registro de quien consideran no tiene esas calidades, para lo
cual, el opositor al registro, deberá demostrar que sí las tiene. Por lo tanto,
no es procedente la declaratoria inexequibilidad de la disposición señalada por
lo que debe declararse ajustada a la Constitución.
B-
INTERVENCIONES DE INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR
1.
Universidad Pontificia Bolivariana
La
Universidad Pontificia Bolivariana intervino dentro del presente proceso de
Constitucionalidad para solicitar a la
Corte declarar la inconstitucionalidad del inciso 3º, del artículo 120 de la
Ley 1448 de 2011, con base en los siguientes argumentos:
Considera
que la disposición contenida en el inciso 3º de la Ley 1448 de 2011, no
establece si la confesión se debe realizar en el proceso penal, o en el proceso
de restitución de tierras, lo cual no sólo puede afectar los derechos de las
víctimas sino de los propios acusados.
Por otra
parte, sostiene que el artículo 120 no establece ni delimita los delitos a los
que se puede aplicar el principio de oportunidad, lo que permitiría que se
dejen en la impunidad graves violaciones a los derechos humanos así como
delitos de lesa humanidad. En este sentido, expone que en Sentencia C-936 de
2009 la Corte se pronunció sobre un asunto similar acaecido en la Ley 1312 de
2009 en su artículo 2º, donde se podía aplicar el principio de oportunidad a
los desmovilizados de grupos al margen de la ley con el solo hecho de firmar un
documento en donde indicaban que no habían cometido ningún delito de lesa
humanidad. La declaración de inexequibilidad en este caso se dio porque no
contemplaba la exigencia de investigar de manera profunda los móviles,
integrantes, maneras de operar propias de la estructura criminal que violento a
sus víctimas y con esto se vulneraban
diferentes pactos y disposiciones del bloque de Constitucionalidad colombiano.
Por lo
anterior solicita declarar la inexequibilidad del artículo en discusión.
2.
Universidad del Rosario
La
Universidad del Rosario intervino dentro del presente proceso, para solicitar a
la Corte la declaratoria de constitucionalidad de las normas demandadas de la
Ley 1448 de 2011, con base en los siguientes argumentos:
(i) Los
accionantes afirman que el término “despojados” excluye a las víctimas que
abandonaron sus bienes (arts. 28 y 72).
Esto a pesar de ser razonable, se basa en una lectura inapropiada de la
norma, puesto que quienes abandonaron sus predios les basta con retomar su
tenencia o posesión; o ser puestos en la tenencia de los bienes
imprescriptibles del Estado y reconocer el tiempo intermedio para efectos de
poder acceder a la adjudicación.
(ii) En
cuanto al segundo cargo (arts. 70, 72, 73 y 75) asegura los actores que existe
inconstitucionalidad al no incluir en estos artículos la restitución de los
bienes muebles y otros daños materiales. Si existiese una omisión legislativa
esta emanaría de toda la Ley, por lo tanto este cargo no puede prosperar por ineptitud
sustantiva de la demanda, al proponer que las reglas de restitución de tierras
tengan forzosamente que comprender los bienes muebles.
(iii)
Acerca de los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 84 y 91 considera que el derecho de
tenencia es relativo, cosa contraria acontece con los dueños o poseedores. “Al tenedor no se le puede restituir, porque
implicaría imponer un contrato a los agentes y esto, por más que se pretenda
revolcar el sistema jurídico, no es posible, porque la autonomía de la voluntad
todavía tiene espacio en el Derecho”. En este orden de ideas el tenedor
podría servirse de la Ley solo para obtener indemnizaciones nunca restitución,
por lo que las normas que hablan de restitución no le serán jamás aplicables al
tenedor.
De otra
parte, asegura que proponer que personas que detentan sin legitimidad algún
baldío del Estado sean incluidas en el programa de reparación de víctimas, “tiene el mismo cuestionamiento jurídico-moral de estimar que a los violentos
que despojaron a los titulares de los bienes y que luego fueron despojados por
otros más violentos todavía, se les deba restituir sus bienes”, de manera
que no se puede premiar al que no obra conforme a las reglas, por lo cual
encuentra que el cargo formulado es improcedente.
(iv) Sobre
el cargo cuarto considera que los actores temen que algún funcionario pueda
arbitrariamente impedir el registro de una reclamación legítima, pero esto no
es problema de constitucionalidad de la Ley, sino de aplicación de la misma. No
obstante, si a ello hubiere lugar los rechazos a la inscripción tendrían
recursos por vía administrativa y eventualmente disciplinaria, y de manera
extraordinaria a la acción de tutela.
(v) Frente
al cargo del núm. 3º del art. 77 en donde hay presunción a favor del opositor,
afirman que no hay claridad argumentativa dado que en el supuesto en que “un opositor demuestra que tiene en regla sus
títulos y luego fue despojado, automáticamente pasa a ser víctima y por eso en
lugar de estar contenido como
tercero, adquiriente de buena fe, debe gozar de los mismos derechos de las
víctimas incluida la presunción que nos ocupa”, el opositor debe demostrar
la buena fe para pasar a ser víctima, en caso contrario cuando se demuestre que
es victimario de otra víctima, por simple lógica y la justicia conmutativa,
vuelve a ser victimario y la presunción desaparece.
3.
Universidad de Ibagué – Proyecto de Docente Catedrática
La
Universidad de Ibagué intervino dentro del presente proceso de
constitucionalidad para solicitar a la
Corte declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1448 de 2011 en los artículos
demandados, con base en los siguientes argumentos:
(i)
Comparte con el demandante que existen convenios y tratados internacionales
aprobados y ratificados por Colombia que contemplan que la reparación de las
víctimas de un conflicto armado debe ser integral, por lo que la sola
restitución de la tierra e indemnización no es suficiente, se debe contemplar
la satisfacción y el derecho a la verdad, a la justicia y a la reparación moral
y digna por lo que padecieron.
(ii)
Asegura que la Ley de víctimas y restitución de tierras no incluye medidas de
restitución del patrimonio, muebles y aspectos laborales y socioeconómicos que
se ven afectados por el conflicto.
(iii)
Aduce que en los términos de la Ley, víctima es cualquier persona que hubiera
sufrido un daño, consecuencia de la vulneración de las normas internacionales
de derechos humanos en el marco del conflicto armado del país.
(iv)
Finalmente considera, en su corta apreciación,
que los argumentos sostenidos para la acción pública de
inconstitucionalidad de los artículos demandados, “afectan los derechos de la víctima y vulneran los principio de
igualdad, justicia, equidad, el acceso progresivo a la propiedad, a la
protección y restitución de tierras, el derecho al trabajo, al debido proceso y
no alcanza a consagrarse el concepto de reparación integral a las víctimas en
el ámbito de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario”.
4.
Universidad de Ibagué
La
Universidad de Ibagué intervino dentro del presente proceso de
constitucionalidad para solicitar declarar inconstitucional los cargos 3, 4, 5,
6 y 8; y declarar constitucional el cargo 7. Para fundamentar lo anterior, expuso los siguientes
argumentos:
(i) Con
respecto al primer cargo, consideran vulnerados los artículos 28 núm., 9 y 72
inc. 2 y 4 de la constitución, por omisión legislativa, al no incluir en los
mismos a las víctimas que abandonaron sus bienes.
Afirma que
en este cargo, se observa una omisión que no trasciende a la
inconstitucionalidad de la norma, se debe simplemente completarla y subsanar de
esta forma la falencia, y así se protege el derecho fundamental a la igualdad y
que se busque una verdadera reparación de las víctimas del conflicto.
(ii)
Frente al segundo cargo, aduce que con el fin de evitar la lesión al
ordenamiento jurídico, se deben complementar las normas acusadas, incluyendo
los bienes muebles dentro de los bienes objeto de reparación.
(iii)
Acerca del tercer cargo, argumenta que las disposiciones acusadas en el mismo, deben declararse inconstitucionales
por vulnerar el derecho de los tenedores de a reclamar lo que les pertenecía
antes del despojo o abandono.
(iv) Con
relación al cuarto cargo, sostiene que el registro de víctimas es solo una base
de datos a partir de la cual el gobierno puede diseñar las acciones políticas y
gestiones a seguir para el amparo y reparación necesarias, pero no puede
tomarse como base generadora de los derechos de las víctimas. En este orden
ideas, considera que el registro no puede servir de base o requisito para que
la víctima acceda a la justicia para invocar su derecho a la reparación
integral. Además esta facultad de inclusión o no del registro de tierra
despojadas y abandonadas forzosamente, constituye una vulneración de la órbita
de competencia se los funcionarios asignados por la Ley para conocer de los
procesos de restitución. Por lo solicitan declarar la inconstitucionalidad del
inciso cuarto del art. 76 y hacer claridad de las facultades que en el inciso
5º se da a la Unidad
Administrativa Especial de Restitución de Tierras.
(v)
Frente al quinto cargo aduce que la norma genera no
cumple con el principio de unidad de legislativa, por lo que el legislador está
excediendo el marco de sus funciones, puesto que el objetivo de la Ley, no le
permite referirse pronunciarse sobre personas que no tengan la calidad de
víctimas. En ese sentido consideran que debe declararse la inconstitucionalidad
de la disposición acusada.
(vi) En lo
concerniente al sexto cargo indica que no hay reparación a las víctimas puesto
que se limita el derecho de propiedad, de las mismas puesto que no se hace de
acuerdo al art.
(vii) Ante
lo previsto en el séptimo cargo, considera que la norma se encuentra ajustada a
la constitución por cuanto “No se puede
entender desproporcionada, inútil o irrazonable la persecución penal de los
actores del conflicto armado interno de Colombia, y mucho menos garantista de
los limites que sobre este particular hubiera señalado el Máximo Tribunal
Constitucional, al entender como restrictores de la facultad los derechos de
las víctimas de los delitos y del correlativo deber del Estado de investigar,
juzgar y sancionar la grave criminalidad” .
(viii)
Finalmente ante el octavo cargo argumenta que las disposiciones deben
declararse inconstitucionales por ser
marginal a la realidad de las víctimas, al contexto social mismo y vulnerar en
esencia del orbe constitucional y en general al derecho más que humano, natural
a la tierra.
C-
INTERVENCIÓN DE LAS ORGANIZACIONES GREMIALES, SOCIALES Y ACADÉMICAS
1.
Municipios de San Pedro y El Piñal del Departamento de Sucre
Solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad de
la Ley 1448 de 2011, con base en los siguientes argumentos:
(i)Aducen que la Ley de víctimas reparte la
competencia en materia de restitución de tierras en dos tipos de jueces de
acuerdo al caso. Los jueces del circuito especializados en la restitución de
tierra creados por la Ley conocerían en única instancia las demandas de
restitución que carezcan de oposición, en tanto que cuando haya oposición,
estos jueces individuales se encargarían solo de sustanciar el caso para
remitirlo posteriormente a la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial respectivo, la cual tomara la decisión de fondo. Esto rompe el
principio de inmediación que hace
parte de las garantías para el debido proceso. De esta forma en el
procedimiento de restitución de tierras las víctimas tendrán que enfrentarse a
dos jueces de jerarquía y composición distinta para resolver el mismo asunto
por cuanto en gran número de casos se encontrara oposición a dicho proceso con
lo cual quedarían en situación de inferioridad frente a las pretensiones de los
despojadores.
(ii) Consideran que en materia de presunciones
referentes a la ilegalidad de los actos administrativos, la presunción se
coloca a favor de la “parte opositora”
lo cual es un contra sentido y da lugar a equívocos. Por tanto consideran que
todas las presunciones, sin excepción, se apliquen a favor de las víctimas y no
del opositor.
(iii) Mencionan, en cuanto a los predios objeto de
restitución afectados por proyectos agroindustriales, que la norma obliga al
Juez a iniciar un trámite incidental para celebrar contratos para el uso del
predio restituido, con lo cual se buscan finalidades análogas al derecho de superficie como escindir el
derecho de propiedad para que los desplazados beneficiados sean nudo propietarios y las empresas puedan
disfrutar del uso y explotación del terreno, incentivando en Colombia un
acentuado rentismo. Por tanto, si el objetivo de esta Ley de víctimas es la
restitución jurídica y material de los predios, no es válido poner limitantes,
en las que el propietario restituido deba renunciar, así sea temporalmente, al poder
de hecho y voluntad de posesión sobre el bien restituido.
(iv) Argumentan que en los artículos 28 y 72 hacen
referencia solo a “despojados”, lo cual es una grave omisión contra las
personas que abandonaron sus predios obligados por el conflicto interno, además
en algunos apartados de la Ley hace referencia a la restitución frente a los
bienes abandonados y despojados sin distinción entre unos y otros. Esta omisión puede llevar a lesiones a los
derechos de las víctimas que sufrieron el abandono forzado de sus bienes, con
lo que no habría reparación a todas las víctimas del conflicto armado.
2.
Organizaciones Campesinas del Meta
Estas organizaciones solicitan la
inconstitucionalidad de las normas demandadas de la Ley 1448 de 2011, con base
en los siguientes argumentos:
(i) Aducen que la presunción administrativa
contenida en el art 77 de la Ley 1448 de 2011 no es coherente con los derechos
de las víctimas por cuanto viola el derecho de reparación contemplado en los
principios de Deng y Pinheiro entre otros, por cuanto se puede legalizar la
situación de los bienes objeto de despojo de parte de la opositora cuando
demuestren y prueben posesión, propiedad u ocupación de los predios. Los
principios son vulnerados porque no se está protegiendo el debido proceso y las
garantías judiciales de las víctimas. Ello traería como consecuencia, que la
restitución según el sentido literal del artículo demandado se haga a favor de
la parte opositora lo cual no tiene sentido alguno.
(ii) Sostienen que en el artículo 99, posibilita la
vulneración de derechos a las víctimas, por la facultad que se otorga al
magistrado de autorizar la celebración de contratos de uso, especialmente en
proyectos agroindustriales, lo cual podría hacer nula la posibilidad de
disfrute efectivo de los bienes restituidos a las víctimas.
Igualmente, afirman que el inciso segundo del mismo
artículo viola los derechos de las víctimas, por la facultad otorgada al
magistrado para la celebración de contratos de uso con la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Tierras Despojadas, en los predios en que existan
proyectos agroindustriales y donde no se pruebe la buena fe exenta de culpa del
titular del mismo. Por lo tanto, consideran que la víctima no recibiría el
predio, ni directamente el producido del mismo, con lo que se vulnera los
derechos de la misma como son los derechos de las víctimas de violaciones a
derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, pues hace
nula la restitución por cuanto se reconocen y protegen situaciones consolidadas
durante el abandono, el despojo y el desplazamiento forzado.
De la misma manera, afirman que la posibilidad de
que se celebren contratos de uso entre el beneficiario de la restitución y los
victimarios u opositores a la misma, cuando estos estuvieran desarrollando un
proyecto productivo, podría no vulnerar, per
se, el derecho a la reparación integral, sin embargo, por las
circunstancias en que se aplicaría en el contexto colombiano hay un alto riesgo
que no se cumpla con la finalidad de garantizar el derecho a la restitución y,
por tanto, la reparación, quedando éste a medio camino. El mismo efecto
nugatorio del derecho a la restitución se verifica, si el opositor no puede
probar la buena fe exenta de culpa, los victimarios solo tendrían la
titularidad del predio pero no el uso ni el disfrute de mismo, pues este será
entregado al Estado. En este caso la violación del derecho a la restitución, es
más flagrante y grave, en cuanto ni
siquiera es potestad del magistrado entregar el proyecto productivo a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas, sino que se habilita
para que ellos entreguen los predios de las víctimas a terceros para que los
exploten bajo la administración de la UAEGRT.
En concordancia con lo anterior, consideran que las
anteriores disposiciones no solo limitan el derecho a la restitución, sino
condena a las víctimas a la pobreza y
afecta su derecho al trabajo como lo ha reconocido la Corte Constitucional en
sentencia T-159 de 2011.
3.
Asociación de Usuarios Campesinos. Unidad y Reconstrucción “ANUCUR-Cauca”
La Asociación ANUCUR-Cauca interviene para coadyuvar
las diferentes demandas que el movimiento de víctimas, los movimientos sociales
y de derechos humanos, han impetrado respecto a algunos artículos de la Ley
1448 de 2011, los cuales, en su criterio, atentan contra sus legítimos
derechos, relacionados con la definición de víctima y de conflicto armado
interno, con la verdad, la justicia y la reparación integral. Además, afirman
que estos artículos no garantizan la reparación integral, sino que por el
contrario desconocen las afectaciones patrimoniales ocasionadas, al establecer
una fecha diferenciada para el reconocimiento de derechos, violan el derecho de
igualdad y desconocen los estándares tanto nacionales como internacionales de
DH en materia de reparación integral a las víctimas.
4.
Mujeres MIGD (Mesa de Interlocución, Gestión y Desarrollo de Cundinamarca)
Intervienen para apoyar las peticiones presentadas
por los demandantes, y solicitar la declaratoria de inexequibilidad los
artículos en discusión de la Ley 1448 de 2011 por cuanto vulneran el espíritu
de la Constitución de 1991, con base en los siguientes argumentos:
Afirman que la Ley 1448 de 2011, contempla un límite
al uso de la tierra por parte de las víctimas, modificando su estructura social
y beneficiando a terceros que no tienen cabida en el propósito de la Ley.
Por otra parte, evidencian una vulneración el
derecho al debido proceso puesto que la solicitud de restitución será de única
instancia, lo cual va en contravía del principio constitucional de doble
instancia. Para esta asociación resulta preocupante que las víctimas no puedan
acudir a otro tribunal para solicitar la renovación de los fallos de
restitución que en muchos casos podría ir en contravía de sus garantías
fundamentales.
De igual manera, les genera una gran preocupación la
falta de garantías de seguridad para los retornos de las víctimas a las que les
sean restituidas sus tierras y, sobre todo, la falta de una oferta
institucional efectiva para reactivar al campo.
Señalan que la Ley contempla que solo podrán
solicitarse restituciones por hechos de despojos ocurridos desde el 01 de enero
de 1991, disposición que vulnera el derecho a la igualdad y al acceso a la tierra
de comunidades campesinas que fueron despojadas con anterioridad a esa fecha,
desconociendo la existencia de un conflicto armado con más de 60 años de
existencia, en el cual sin piedad, sistemática y masivamente se ha despojado de
sus tierras a millones de campesinos, para los cuales la Ley de víctimas no
establece ningún mecanismo de restablecimiento de sus derechos a la tierra, el
territorio y la propiedad.
5. Mesa
Departamental de Organizaciones de Población Desplazada de Cundinamarca
Estos ciudadanos intervienen para solicitar la
inconstitucionalidad de la Ley 1448 de 2011 en referencia, con base en los
siguientes argumentos:
(i) Consideran que el gobierno limita la calidad de
víctimas a un grupo determinado de personas, desconociendo lo preceptuado por
las leyes y la jurisprudencia respecto al particular.
(ii) Aducen que el artículo 76, se tendría que
volver a realizar el procedimiento de registro que con anterioridad se había
realizado a través de declaraciones y denuncias de desplazamiento , ó a través
del Registro Único de Predios Abandonados o Despojados RUPD, por lo que no
entienden para que repetir lo que ya está hecho y someter a las víctimas a mas
trámites y espera; esta Ley debería ser un complemento a las normas que ya se
han adoptado en el pasado, pero esta Ley es una involución normativa que impide
los avances logrados por décadas al dejarlos interrumpidos. Por otra parte en
el tema de reparación, no se estableció el tema de reparación integral ni
colectiva, lo cual preocupa a las víctimas.
(iii) Sostienen que los principios rectores de los
desplazamientos internos son reconocidos por la Corte por su fuerza vinculante
y aunque no están consagrados en un tratado, son considerados parte del Bloque
de Constitucionalidad para resolver casos concretos, siendo estos un
instrumento de protección de la población desplazada y que se encuentran dentro
de los niveles mínimos de satisfacción de los derechos Constitucionales de la
población víctima del desplazamiento forzado.
6.
Asociación Nacional de Usuarios Campesinos y Desplazados –Unidad y
Reconstrucción (ANUCUR)
Estos ciudadanos intervienen para solicitar la
inconstitucionalidad de la Ley 1448 de 2011 en referencia, con base en los
siguientes argumentos:
(i) Consideran que no puede hablarse de restitución
en regiones en donde existen aún los grupos paramilitares ya que existe
ausencia de garantías y amenaza latente de los recién creados ejércitos “anti restitución” de tierras en regiones
como Cesar, Magdalena y Guajira.
(ii) Señalan que en el artículo 72 de la Ley 1448 de
2011, se hace factible la negociación de un derecho innegociable como es el
derecho a la propiedad privada, no importa que sea a través de la posesión de
la tenencia, lo cual debe ser irremplazable. No entienden como se creó un
sistema mixto judicial/administrativo para que las víctimas desplazadas puedan
reclamar las tierras “de manera expedita
con algunas ventajas derivadas de la flexibilización de cargas probatorias y la
creación de presunciones de despojo” lo cual cambiaria la figura de
restitución a la compra del predio despojado, por lo que estarían frente a una
legalización de tierras en Colombia, que deja de lado los principio de verdad,
justicia y reparación integral.
(iii) Finalmente, rechazan la costumbre legalista y
de otorgar excesivo valor a un papel, en donde gente inescrupulosa tendría la
posibilidad de presentar pruebas que busquen la indemnización con el valor
comercial del bien, sin que el campesino que busca la restitución pudiera
acceder productivamente a su tierra.
7.
Miembros de Interlocución y Gestión de Soacha –MIGD
Estos ciudadanos intervienen para solicitar la
inconstitucionalidad de la Ley 1448 de 2011 en referencia, con base en los
siguientes argumentos:
(i) Anotan que se hace la intervención por cuanto
los principios fundamentales internacionales deben ser tomados como estándares
que deben ser respetados por la norma desde su creación hasta su aplicación.
(ii) Argumentan que este proceso no fue de
participación real, sino mas bien informativa y formal, por lo que se evidencia
una contradicción respecto de los estándares internacionales en materia de
participación de las víctimas donde debe haber consulta previa con la sociedad
civil, como se verifica en los Lineamientos Principales para una Política
Pública Integral de Reparaciones expedida por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos. Esta omisión vulnera “de
facto los fines esenciales del Estado como son servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación; defender la independencia Nacional, mantener la integridad
territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
(iii) Señalan que las víctimas, según estándares
internacionales deben tener la calidad de víctima
universal, y observan que en la norma, en el artículo 3, hay exclusiones de
un grupo de personas que carecen de justificación y que además son definitivas.
(iv) Sostienen que esta norma restringe la
restitución a inmuebles rurales dejando por fuera a las víctimas de
desplazamiento intraurbano, esto contradice los estándares internacionales por
cuanto este se refiere a que la restitución de los bienes de las víctimas del
desplazamiento comprende inmuebles rurales y urbanos, con lo que se desconoce
además del principio rector de los desplazamientos forzados número 9.
Adicionalmente la norma solo nombra la tierra dejando de lado otros inmuebles,
muebles, siembras, ganado, relaciones de producción social y cultural que
conforman un territorio y las economías campesinas.
(v) Aducen que con la creación de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, se le
dan amplias facultades al Presidente de la República para la reglamentación de
la Ley y la creación del andamiaje institucional, lo cual, si no es bien
administrado puede restringir el mismo contenido de la Ley volviéndola
inoperante, como también se volvería una Ley de papel si la tesis de la
sostenibilidad fiscal hace carrera y se elijan funcionarios honestos y que no
tengan relación con los que fueron participes de despojos o que tengan vínculos
con los terratenientes, ganaderos o agroindustriales que tienen interés en las
tierras que “serian saneadas”, tal
como se ha demostrado en regiones expulsadoras, donde las hectáreas despojadas
han sido cuantiosas.
(vi) Adicionalmente, sostienen que la restitución no
puede limitarse a la formalización y entrega de títulos legales, los cuales a
pesar de su importancia pueden ser insuficientes si se desea resolver realmente
la situación de las víctimas de desplazamiento y asegurarles el goce efectivo
de sus derechos.
8.
Fundación Rayito de Luz
Esta Fundación interviene a través de su
representante legal, para solicitar la inconstitucionalidad de los
artículos 28 numeral 9 (parcial), 70 (parcial), 72 incisos 1,2,4, y 5 (parciales),
73 numeral 1 y 2 (parciales), 74 inciso
6 (parcial), 75 (parcial), 76 inciso 4 (parcial) e inciso 5, 77 numeral 3 y 4
(parciales), 78 (parcial), 84 parágrafo 2 (parcial), 91 inciso 1
(parcial), 99, 120 inciso 3 y 207 de la Ley 1448 de 2011, teniendo los
mismos argumentos que la Mesa de Interlocución Gestión y Desarrollo de
Cundinamarca MIGD, intervención número 7 del presente escrito.
9.
Comunidad Civil de Vida y Paz – Zona Humanitaria (CIVIPAZ)
Esta organización interviene por intermedio de su representante
legal para solicitar la inconstitucionalidad de la Ley 1448 de 2011, anotando
que se centrarán en la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 76
incisos 4 y 5 y del artículo 99, con base en los siguientes argumentos:
(i) Considera que “el requisito de procedibilidad consistente en la inscripción del predio
en el registro de tierra despojadas, al iniciar la acción de restitución
correspondiente, vulnera el derecho al debido proceso y el de acceso a la
administración de justicia, por constituir un requisito desproporcional e
irrazonable a los fines de la Ley, además de estar en contra de los principios
de dignidad humana y solidaridad, fundadas en el Estado social de Derecho”.
A este respecto, encuentra que la inscripción en el
registro de la unidad puede considerarse como “otro proceso” por todos los
requisitos que exige el legislador, esto hace que presente una carga excesiva
para las víctimas. La garantía del derecho al acceso de la justicia depende de
la efectividad y celeridad con que se aplique, por lo tanto la inclusión de
este registro se constituye en un obstáculo para este fin.
(ii) Afirma que el artículo 99 vulnera, el preámbulo
y los artículos 1, 2, 13, 29, 93 y 229 de la Constitución Política, 1 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, 8, 13,24 y 25 de la Convención
Americana de Derechos Humanos 2, 3, 9, 10, 14, 15 y 26 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos; y 3 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales.
Considera que el artículo vulnera las normas
Constitucionales citadas, por darle prevalencia a la continuidad de proyectos
productivos agroindustriales, frente a la Reparación Integral de las víctimas,
además de imponer una carga a éstas, al incentivar la suscripción de contratos
sobre el uso y goce de sus predios, a pesar de su posición desventajosa y de
debilidad manifiesta. Esta norma podría constituirse en una forma de
legalización y consecuente perpetuación del despojo del que ya han sido
víctimas. Esta disposición es contraria al derecho a la igualdad material. Por
lo tanto hay violación al derecho de la igualdad. La suscripción de contratos
de uso sobre los predios que deberían restituirse, constituye una forma más de
usurpación de la tierra, esta perpetúa la situación de desplazamiento forzado
de las víctimas e impide el retorno de las mismas y hace nugatoria cualquier
posibilidad de restablecimiento de los derechos vulnerados.
Sostiene que tanto los instrumentos de derecho
internacional, así como los pronunciamientos Constitucionales concernientes a
los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, en particular a la
restitución de tierras sostienen que: “(i)
los derechos de las víctimas deben prevalecer sobre cualquier poseedor
posterior; (ii) la restitución de tierras es el mecanismo preferente de
reparación; (iii) las autoridades tienen la obligación y responsabilidad de
establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso;
(iv) la restitución es un derecho fundamental; y (v) la restitución implica el
restablecimiento de la tenencia, el uso y el goce de la tierra, en cabeza de
las víctimas.” Por lo anterior, la posibilidad de suscribir contratos
impide el retorno de las víctimas a sus predios, privilegiando los proyectos agroindustriales,
haciendo nugatoria la reparación y restablecimiento de los derechos vulnerados.
“Con la implementación del artículo
demandado, las víctimas no podrán acceder realmente a la tierra, ni disponer de
ella; no habrá restitución y el derecho no podrá desarrollarse”.
Finalmente y con base en lo expuesto, solicita que
la Corte declare la inconstitucionalidad de las expresiones de los artículos
demandados de la ley 1448 de 2011.
10.
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento - CODHES y otro
Estos ciudadanos intervienen para solicitar la
inconstitucionalidad de la Ley 1448 de 2011 en referencia, con base en las
siguientes consideraciones:
(i) Aducen que el estudio contra la
demanda plantea varias censuras, centradas en el desconocimiento del derecho a
la reparación integral de las víctimas de graves violaciones de derechos
humanos y de infracciones del derecho internacional humanitario, la violación
de sus derechos a la verdad y a la justicia, así como el derecho a la igualdad,
del derecho de acceso a la justicia, del derecho al debido proceso y del
derecho al trabajo.
(ii) Consideran que para el caso de la restitución,
de la explotación económica de baldíos, en ausencia de opositores, se atenta
contra los principios de eficacia, eficiencia y celeridad que caracterizan a la
función pública, en detrimento del derecho a las víctimas a la más pronta
restitución. El derecho al debido proceso incluye las garantías de celeridad y
eficiencia, que con carácter de principio establece el artículo 4 de la Ley 270
de 1996, Estatutaria de la Administración Pública, esto es afianzado por el
art. 209 de la C.P.
(iii) Señalan
que “el procedimiento judicial que
se ordena en relación con la restitución de los baldíos cuya adjudicación se
persigue y respecto de los cuales no exista pretensión contraria, no solo
resulta innecesario, sino que dilata injustificadamente el derecho de las
víctimas a una pronta y eficaz restitución, puesto que la facultad de
adjudicación de baldíos de la Nación corresponde esencialmente a un
distribución administrativa que no requiere intervención judicial”.
(iv) Afirman que el INCODER tiene a su cargo la
potestad de administrar las tierras baldías y adjudicarlas (Ley 160 de 1994,
art. 12, numeral 13), esta facultad se fundamenta en el deber del Estado de
garantizar el acceso progresivo a la propiedad (art. 64 de la C.P.). Además, en
el art. 7 del Decreto 2007 de 2001 “garantiza
a las víctimas de desplazamiento forzado que retornen al terreno baldío que
ocupaban antes del abandono forzoso que el tiempo del desplazamiento se
acumulara automáticamente con el tiempo real de ocupación y explotación del
terreno para efectos de la titulación de los mismos”.
(v) Aseguran que el procedimiento exigido del
agotamiento de un trámite judicial para la adjudicación, sin oposición, de
baldíos en un contexto de justicia transicional como el de la Ley 1448, resulta
más gravosa para las víctimas que la exigencia de un procedimiento ordinario
con lo que desconoce su derecho al debido proceso (art. 29), su derecho a la
igualdad (art, 13), vulnera los principios de celeridad y eficacia que rigen la
función administrativa (art. 209), desconoce los fines esenciales del Estado
(art. 2) y vulnera el art. 93 de la C.P., al igual que los principios internacionales
antes mencionados.
(vi) Finalmente, solicitan a la Corte que declare
inconstitucional esa exigencia y que ordene a la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Tierras Despojadas que, “en
caso de ausencia del opositor a la solicitud de adjudicación de baldíos, remita
el expediente de la solicitud al INCODER, a fin de que esta entidad complete
los pasos faltantes y proceda a la titulación”.
11.
Comunidades Campesinas de Chibolo (Magdalena)
Estos ciudadanos intervienen para solicitar la inconstitucionalidad
de la Ley 1448 de 2011 en referencia, con base en los siguientes argumentos:
(i) Consideran que “la restitución debe ser más que un papel, debe ser restituirle el
derecho a la familia campesina de estar en su tierra sea que le hayan quitado
el titulo o que la haya abandonado”. Por lo tanto si la Ley de víctimas va
a restituir la tierra en títulos y entregársela materialmente a los
propietarios, también deberá entregarle la tierra materialmente a quien la
abandono. No se puede dejar de lado a quienes perdieron la parcela después de
civilizarla para trabajarla o que no pudieron seguir en ella por la violencia
porque allí les afectaron su derecho a la tierra. Consideran, además, que la forma de restituirle el derecho a los
poseedores de predios ociosos privados u ocupantes de baldíos de la nación por
su abandono, es adjudicándoles el titulo de propietarios.
(ii) Aseguran que el Estado con la reparación
integral, debe restituir las cosas a su Estado anterior, cuando se devuelve el
pedazo de tierra enmontado, sin cercas, sin herramientas, los obligan a
venderlas lo que, según ellos, es un despojo formal y definitivo. Además, como
a ellos no les dan créditos blandos o subsidios como los grandes propietarios
de tierra, con el poco dinero que se ganen no podrían comprar otra tierra.
(iii) Sostienen que la reparación y la restitución
debe ser también sobre los cultivos, lo dejado de ganar, las casas y las
construcciones que habían en las fincas, porque de lo contrario quien se
beneficia es el comprador de tierra y no las víctimas.
(iv) Solicitan a los magistrados, si esta en sus
manos, que por fin sean aceptados como víctimas del despojo con todos los
testimonios y pruebas que han llevado de un lugar a otro por años y hasta
décadas. Además solicitan que a campesinas que se asociaban con ocupantes o
propietarios y pagaban el arriendo de una o dos hectáreas de tierra con
trabajo, las cuales también lo perdieron todo, se les reconozca el “trabajadero” que perdieron.
(v) Aducen que si los campesinos de las veredas no
se hubieran organizado y entrado a sus tierras, hoy no tendrían nada, a nadie
se le puede prohibir que no entre a lo que es suyo, a lo que ha trabajado por
tantos años, lo cual va en contra de lo escrito en el artículo 207.
(vi) Finalmente solicitan que sea declarado
inexequible el contrato de uso que los obliga a asociarse con los beneficiarios
del despojo.
12. Corporación Acción Humanitaria por la
Convivencia y la Paz del Nordeste Antioqueño –CAHUCOPANA
Freddy
Ordóñez Gómez y Leidy Johana Silva, miembros de la Corporación Acción
Humanitaria por la Convivencia y la Paz del Nordeste Antioqueño, CAHUCOPANA,
intervinieron en el presente proceso, para coadyuvar la demandada, con base en
los siguientes argumentos:
En primer lugar, se
resalta la necesidad de señalar la violación del derecho a la igualdad
consagrado en la Constitución y en los instrumentos internacionales de
protección de derechos humanos y de protección de los derechos de las víctimas
de violaciones de derechos humanos en los artículos 28, numerales 9 y 72,
inciso 2 de la Ley 1448 de 2011, que se refieren a los principales derechos de
las víctimas, en lo relacionado con el derecho a la restitución.
En segundo lugar,
se hace referencia a los artículos 70, 72 y 73 (parciales) de la ley 1448 de 2011, sobre las expresiones
“inmuebles”, “tierras” y “de las tierras” donde al igual que los accionantes,
consideran que se está produciendo una omisión
legislativa relativa en cuanto a los bienes muebles, que trae como consecuencia
la violación del derecho fundamental de las víctimas a la restitución y atenta
contra el derecho a la reparación integral, así como contra los derechos a la
verdad y a la justicia, al derecho a la igualdad y a la propiedad privada.
De otra parte,
consideran que se produce una afectación al derecho de las víctimas contenido
en los tratados internacionales e instrumentos del derecho internacional de los
derechos humanos, y contraría los parámetros e interpretaciones que de éstos ha
realizado la jurisprudencia interamericana.
En ese sentido,
solicitan que se declare la constitucionalidad
condicionada de los artículos señalados, teniendo en cuenta que cuando se
usan las expresiones “inmuebles”, “tierras” y “de las tierras” se hace
referencia también en la norma a bienes muebles.
En tercer lugar,
CAHUCOPANA dice coincidir con los demandantes en los argumentos expuestos y en
las afectaciones identificadas en el contenido normativo de los artículos 74
inciso 6 (parcial), 75 (parcial), 76 inciso 4 (parcial), 77 numerales 3 y 4
(parciales), 78 (parcial), 84 parágrafo 2 (parcial) y 91 inciso 1 (parcial) de
la Ley 1448 de 2011, relacionados con la categorización de despojo y abandono
forzado de tierras y titularidad del derecho a la restitución y protección de
derechos de terceros. Además, indicaron que las disposiciones acusadas vulneran
el derecho a la restitución de las víctimas, cuya relación con los predios se
presenta de manera más precaria, viéndose afectados en la posibilidad de
restituir sus derechos. Es así como, CAHUCOPANA, se acoge a la pretensión
subsidiaria a la tercera pretensión principal de la demanda y solicita se
declare la constitucionalidad
condicionada de las expresiones “el propietario o poseedor de tierras” y “
la propiedad, posesión u ocupación”, entre otras, pues dichas normas deben
interpretarse en el sentido de que tanto los propietarios o poseedores de
predios, como los ocupantes de baldíos y tenedores, tienen derecho a la
restitución contemplada en los artículos demandados.
Finalmente,
respecto del inciso 5 del artículo 76, artículo 77, numeral 3, artículo 99 y
artículo 207 de la Ley 1448 de 2011, sobre el proceso de restitución y
actuaciones judiciales, al igual que los demandantes, CAHUCOPANA explica que
estos son violatorios de los derechos de las víctimas y debe declararse la constitucionalidad parcial frente al
artículo 77, numeral 3, en cuanto la expresión “opositora”, y la inconstitucionalidad de los demás
artículos.
13.
Centro de Estudios de Derecho, Justicia
y Sociedad –DEJUSTICIA-
DeJusticia
intervino para referirse a cuatro cargos específicos, de la siguiente manera:
(i) Cargo por la omisión legislativa relativa con ocasión
a los bienes abandonados respecto de los despojados.
Indica que los
demandantes afirman que las normas demandadas (numeral 9 del artículo 28 y los
incisos 2, 4 y 5 del artículo 72 de la Ley 1448 de 2011) son
inconstitucionales, al referirse solamente a la expresión “despojado”,
“despojados”, “el despojado”, sin tener en cuenta a aquellas víctimas que
abandonaron sus bienes. Por lo tanto, piden la inconstitucionalidad de dichos términos; de no ser así,
subsidiariamente, solicitan que se declare la constitucionalidad condicionada de dichos términos, en el entendido
que la restitución en los apartes demandados se aplica en igual medida para
víctimas con bienes “despojados” y para víctimas con bienes abandonados
forzosamente.
En dicha medida,
apoya la pretensión subsidiaria de los demandantes, pues considera que “la no incorporación expresa de los bienes
abandonados forzosamente puede limitar el derecho a la restitución de las
personas víctimas de abandono forzado de predios”.
De otra parte, este
Centro entiende por abandono forzado de tierras "La situación temporal o permanente a la que se ve abocada una
persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve impedida para ejercer la
administración, explotación y contacto directo con los predios que debió
desatender en su desplazamiento (…)” lo que implica la ausencia de una relación directa
entre el titular de derechos y la tierra, causada por el efecto del conflicto
armado interno.
Así, señala que ambos conceptos son distintivos, aun
cuando, ambos se han presentado de manera masiva y permanente contra la población
civil. En este sentido, expresa que, aunque abandono y despojo son
fenómenos con distinciones conceptuales, ambos producen la expulsión de la
tierra de las víctimas, lo que genera una vulneración masiva de los derechos
fundamentales de la población desplazada, y por lo que la Corte Constitucional
en reiteradas ocasiones a reconocido normativa y jurisprudencialmente a las
víctimas de despojo y de abandono sin ninguna distinción, como sucede con la
definición del delito de desplazamiento forzado. En ese orden, deja ver el carácter asimilable
de las víctimas de abandono forzado de tierras y las víctimas de despojo, de
tal manera que ambas deben ser tenidas en cuenta dentro de la Ley 1448 de 2011.
Además, que la misma ley se refiere a esta distinción en los artículos como el
72 inciso 1, 75 , 76 y 79, cuando por ejemplo en este último, al definir la
competencia para conocer de los procesos de restitución, se reconoce los
procesos de formalización de títulos respecto de despojados y de quienes
abandonaron en forma forzada sus predios.
Concluye que en
este sentido la omisión legislativa relativa es inconstitucional, porque genera
un trato discriminatorio carente de justificación, además, no se observa que
haya racionalidad o proporcionalidad de la exclusión. Por lo tanto, solicita
que se declare que los artículos 28, numeral 9 (parcial); 72, incisos 2, 4 y 5
(parciales) y 83 (parcial) de la Ley 1448 de 2011 son exequibles, pero únicamente en el entendido de que incluyen a las
víctimas de abandono forzado de bienes.
(ii) Cargo relativo a la inscripción en el registro de tierras despojas y abandonadas
forzosamente como requisito de procedibilidad para acudir a la acción de
restitución.
Indica que los
demandantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del artículo 76 de
la ley 1448 de 2011, en cuanto a la inscripción de predios en el registro de
tierras despojadas como requisito de procedibilidad para iniciar la acción de
restitución a que se refiere el Capítulo III, ya que se convierte en un obstáculo
para el acceso a la justicia de las víctimas y, en especial, a la
reparación a la cual tienen derecho;
pues consideran que la existencia del derecho se desprende de hechos y no de
declaraciones administrativas. Por lo que, traen a colación la decisión de la
Corte Constitucional referente a Registro Único de Población Desplazada –RUPD-,
donde la Corte advirtió que la condición de desplazado se adquiere con base en
los hechos que constituyen el desplazamiento, más no en la inclusión en el
RUPD.
Difiere de los
argumentos de los demandantes, pues la inscripción de un predio en el Registro
de Tierras como requisito de procedibilidad para iniciar la acción de
restitución, en su criterio, no atenta contra el acceso a la justicia, pues
supera el test de razonabilidad que ha fijado la Corte Constitucional en este
tipo de casos, y considera es una medida adecuada y conducente para alcanzar
los fines que se propone. Así expone y desarrolla los pasos del test intermedio
de razonabilidad, donde se debe establecer: Cuáles son los fines que persigue y
su importancia constitucional; cuál es el medio escogido para obtener tales
fines; y si el medio es adecuado y conducente para alcanzar el fin.
*El
fin constitucional de la medida.-
Señala que el
propósito principal del Registro de Tierras es la efectiva restitución de éstas
a los despojados y a quienes las abandonaron forzosamente; y esa restitución
efectiva es un derecho fundamental de las personas víctimas del desplazamiento
forzado, y un deber del Estado, que plantea propósitos específicos a llevarse a
cabo, como son: a) la restitución masiva, b) la restitución planeada y c) la
restitución eficaz. Por lo que afirman
que la medida persigue un fin de importancia constitucional.
*El
medio escogido para lograr la restitución a las víctimas.
Según lo señalado
dentro de la Ley 1448 de 2011, encuentra que el medio consiste en la
inscripción del inmueble despojado o abandonado en el Registro de Tierras que
maneja la Unidad de Restitución. Que no sólo incluye una lista de bienes, sino
un proceso de investigación a nivel micro y macro que servirá al juez
posteriormente para definir la restitución, y a la misma Unidad para planear de
forma gradual el retorno a los predios adjudicados.
*El
medio es adecuado y conducente para alcanzar el fin.
Encuentra que el
medio para alcanzar la efectividad de la restitución es conducente, pues
permite que la labor de restitución del Juez este respaldada por una autoridad
que asume activamente la investigación y planificación de la restitución. Así
mismo, resalta que es conducente para alcanzar los demás objetivos planteados
de la restitución, a) masiva b) planeada y c) eficaz.
Frente a la
planeación, el Registro de Tierras está orientado a un conocimiento previo
sobre los inmuebles despojados para planear la restitución, respondiendo a
obstáculos que pueden afectar la efectividad de ésta. El conocimiento de los
casos y de la situación general y detallada del despojo y el abandono de
predios permite que la implementación gradual del Registro de Tierras se haga
correctamente.
DeJuSticia resalta,
que la inscripción en el Registro de Tierras como requisito de procedibilidad
de la acción de restitución sí asegura la eficacia, porque presenta un
detallado acervo probatorio al juez, fruto de las investigaciones sobre títulos
y los hechos ocurridos en el bien, lo que facilita aclarar las cadenas de
contratos sobre el bien y las partes afectadas, permitiendo así, una
adjudicación efectiva.
De tal manera que,
la no inscripción en el Registro de Tierras no es un acto discrecional, pues si
la Unidad decide no inscribir el inmueble esta es una medida que debe tener un
sustento, y, en todo caso, el rechazo de la inscripción es un acto
administrativo que puede controvertirse. Además, la decisión de la Unidad no es
constitutiva de un derecho, es tan sólo un requisito para hacer uso de la vía
judicial especial de transición.
Por lo anterior
considera que el aparte demandado (artículo 76 de la Ley 1448 de 2011) debe ser
declarado exequible porque es una medida
adecuada y conducente para alcanzar el fin constitucional.
iii)
Cargo que acusa de inconstitucional la
sanción del artículo 207 para las víctimas que ocupen a través de vías de hecho
un predio del cual esperan restitución.
Expresa que los
argumentos empleados por los demandantes corresponden a que la ocupación de un
predio no es una razón para la pérdida de la calidad de víctima, ni de los
derechos que de ella se derivan; ésta pérdida es desproporcionada e
injustificada; además, el derecho al retorno no tiene limitantes temporales ni
debe estar sujeta a decisión estatal. Igualmente, advierten que es un trato
desigual frente a los trabajadores agrarios, porque para éstos el Estado, a
través de la Ley 160 de 1994, dispone que si ocupan un bien, el Estado lo
adquirirá para consolidar la propiedad a favor de ellos.
En este sentido,
apoya la solicitud de los demandantes porque estima que la sanción limita el
derecho a la restitución que ha sido catalogado como fundamental por la Corte
Constitucional. Además, no cumple con el test de proporcionalidad, pues aunque
la medida persigue un fin constitucional, es innecesaria, inadecuada y
desproporcionada.
Argumenta que el
artículo mezcla equívocamente derechos y deberes de las víctimas, que surgen de
situaciones diferentes y que tienen una categoría distinta, subordinando el
derecho a la restitución de las víctimas a la comisión de conductas prohibidas
por la ley y por el Código de Policía, sin tener en cuenta que el origen del
derecho proviene de una situación fáctica de despojo o abandono forzado que
merece especial protección constitucional, y la ocupación proviene de hechos
posteriores en los que la víctima pretende devolver al estado anterior los
hechos constitutivos de su victimización, por lo que “no es posible equiparar y
¨negociar¨ estos derechos y deberes”. También indica que la Corte
Constitucional estableció en la sentencia T-025 de 2004 que el Estado tiene el
deber de proteger el derecho a la restitución.
Concluye, retomando
el test de proporcionalidad, y en ese orden indica que los medios para alcanzar
este objetivo no superan la necesidad de protección de los predios, pues
existen otros medios para obtenerlo, además el daño que se causa es
evidentemente mayor que el beneficio que se obtiene.
iv)
Cargo contra la presunción de despojo a
favor de los opositores.
Solicita la
declaratoria de inexequibilidad de la palabra “opositora” del artículo 77
numeral 3, de la Ley 1448 de 2011, pues la misma establece una presunción de
despojo a favor de los opositores que es contraria a los derechos de
restitución de las víctimas, el debido proceso y el acceso a la justicia.
Manifiesta que la
inclusión de la palabra “opositora” contraría los fines de la ley de víctimas,
pues no garantiza la adopción de medidas requeridas para la restitución
jurídica y material, ya que a partir del contenido literal de esta presunción,
se está favoreciendo a la “parte opositora”, siendo obligación del solicitante
(víctima) desvirtuar dicha presunción. Así las cosas, esta presunción es
contraria al propósito de las demás presunciones del artículo, que favorecen al
solicitante (víctima) en la medida que probada la relación jurídica con la
tierra y el despojo o abandono, se invierte la carga de la prueba, siendo
obligación del opositor desvirtuar dicha presunción. Asimismo, contraria el
principio de restitución como medida preferente de reparación integral para las
víctimas, establecido en el artículo 73 de la Ley 1448 de 2011.
Igualmente, señala
que, la palabra “opositora”, viola los estándares internacionales sobre los
derechos de las víctimas a la reparación integral por el incumplimiento del
Estado frente a las obligaciones internacionales en materia de derechos
humanos, y de las cuales se desprenden algunos principios que deben orientar la
política pública en materia de restitución como son:
1.
La
restitución debe establecerse como el medio preferente para la reparación en
los casos de desplazamiento al ser un elemento esencial de la justicia
restitutiva.
2.
La
restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no
efectivo el retorno.
3.
El
Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada
para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o
cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ella.
4.
Las
medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de
buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias.
De igual forma,
sostiene que tanto la Constitución Política[1]
como la jurisprudencia de la Corte Constitucional[2]
son consonantes en cuanto a que es deber del Estado proteger los derechos de
las víctimas de abandono y despojo de bienes, en cuanto a su derecho a la
propiedad o posesión; al uso, goce y libre disposición de la misma; a la
restitución; a la protección de todos los residentes en sus bienes; la garantía
de la propiedad privada y propiedad colectiva de los grupos étnicos; a la
subsistencia mínima (mínimo vital) y, tratándose de agricultores de escasos
recursos que sobreviven gracias al cultivo de la tierra y cría de animales, al
trabajo. Por lo tanto, considera que la presunción contenida en el articulo 77
numeral 3 está en contradicción con las normas constitucionales, vulnerando el
derecho a la reparación, y limitando el acceso efectivo de las víctimas a
obtener la restitución, en la medida que establece el derecho a la
restitución en cabeza de la parte
opositora, aún cuando ello contrarié los intereses de la víctima.
En consecuencia,
DeJusticia solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la
expresión “opositora” incorporada en el numeral 3 del artículo 77 de la Ley
1448 de 2011. Y que adicionalmente, y a fin de salvaguardar el propósito de la
presunción establecida en dicho numeral, se declare la exequibilidad de la
expresión “parte”¨, pero únicamente en el entendido de que incluye a los
solicitantes víctimas de despojo o abandono forzado de bienes.
D-
INTERVENCIONES CIUDADANAS
1.
Intervención Ciudadana de Jeimi Johana Aguilera Rocha
Actuando como ciudadana en ejercicio y actuando en
nombre de las comunidades y organizaciones campesinas víctimas del
desplazamiento forzado, presenta una intervención con el fin de coadyuvar la solicitud
de inconstitucionalidad de las normas demandadas.
2.
Intervención Ciudadana de Juan Pablo Caicedo Montaña
El ciudadano interviniente solicita declarar los
artículos 28 numeral 9 parcial y 72 incisos 2, 4 y 5 parcial de la Ley 1448 de
2011 condicionalmente exequibles, en el entendido en que cuando el texto legal
se refiere a víctimas con bienes o tierras “despojadas” también lo haga
indistintamente para aquellas cuyos bienes han sido abandonados forzosamente,
con base en los siguientes argumentos:
(i) Asegura que la omisión legislativa relativa
causada en el momento de estructurar el texto legal vulnera el derecho a la
igualdad de aquellas víctimas que han sido forzadas a abandonar su propiedad.
(ii) Solicita que en lugar de declarar como inconstitucionales
las expresiones señaladas en la demanda, se “llene los vacíos planteados por el legislador y, en todos los casos en
los que se haga referencia en la presente Ley al “despojo” se haga en el
entendido que también se refiere a las víctimas de “abandono forzado” causado
por el conflicto”.
(iii) Afirma, en cuanto al derecho de igualdad, que
puede existir un trato diferencial siempre y cuando sea razonable y justo,
cuando la diferencia no es razonable o es injusta, ella se convierte en
discriminación, lo cual es contrario al principio relacional de igualdad
material (art. 13 de la C.P.). Por lo tanto, omitir la expresión “abandonados
forzosamente” o sus similares dentro de la estructura del texto sí vulnera el
derecho a la igualdad material de las víctimas cuya situación fáctica haya sido
tal y no la de despojo, lo cual ha sido claramente discriminado por el
legislador al diferenciar el abandono forzado y el abandono como tal.
3.
Intervención Ciudadana de Ruby Castaño y otros
Estos ciudadanos intervienen para solicitar la
inconstitucionalidad de la Ley 1448 de 2011 en referencia, con base en los
siguientes argumentos:
(i) Consideran que en cuanto al cargo de el artículo
28 numeral 9 parcial y artículo 72 incisos 2 y 4 parciales, configuran una
omisión legislativa relativa y violan el derecho a la igualdad de las víctimas
por cuanto tienen en cuenta solo a las víctimas que fueron despojadas de sus
bienes mas no a las que tuvieron que abandonarlos, esto sin existir una
justificación de por medio para hacer esta diferenciación entre víctimas de
desplazamiento, igualmente viola el derecho a la reparación integral toda vez
que las víctimas que abandonaron sus predios no tendrán las mismas
posibilidades que los despojados de solicitar restitución, además no tendrán
acceso a una reparación integral. Por lo que es necesario que las víctimas que
abandonaron sus bienes sean consideradas como sujetos que también pueden
ejercer las acciones de restitución, al igual que contar con los programas de
ayudas económicas y sociales que propone el Estado Colombiano.
(ii) Aducen en cuanto al cargo contra los artículos
70, 72, 73 y 75 parciales, que el legislador nuevamente tiene una omisión al
dejar por fuera de los bienes a restituir, los bienes muebles de las víctimas
de desplazamiento forzado lo cual vulnera el derecho a la reparación integral
en su componente de restitución. Trasgrede además el derecho a la propiedad
ligado íntimamente a los derechos a la
igualdad, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas, por cuanto los
bienes muebles representados en cultivos, animales o maquinaria eran el único
patrimonio que poseían. Adicionalmente, el Estado debe implementar medidas
adecuadas para devolver las cosas al Estado anterior al desplazamiento, lo cual
incluye, desarrollar mecanismos que permitan devolver o cuanto menos compensar
los bienes muebles e inmuebles que perdieron las víctimas.
(iii) Sostienen que en relación al cargo contra los
artículos 74, 75, 76, 77, 78, 84 y 91, nuevamente hay omisión del legislador al
no incluir a las víctimas que tenían una relación de tenencia con la tierra que
habitaban por lo que violan sus derechos a la igualdad, a la propiedad privada,
a la justicia, la verdad y reparación integral. En Colombia muchas de las
relaciones que surgen del trabajo de la tierra, no se enmarcan dentro de los
requisitos de una relación de propiedad, posesión u ocupación, sino que los
campesinos actúan como si fueran dueños de la tierra pero saben y reconocen que
no son dueños de la misma, bien sea porque trabajan en predios arrendados por
ejemplo, lo que se llama tenencia y en estos casos estos campesinos tienen el
mismo derecho que cualquier víctima del desplazamiento.
(iv) En cuanto el cargo contra el artículo 76,
afirman que con los requisitos exigidos en la norma, se vulneran derechos como el acceso a la justicia, la
verdad y reparación integral. Por lo tanto, respaldan la inexequibilidad de la
norma dado que cada víctima que quede
por fuera del registro, no podrá gozar de la reparación integral, en su
componente de restitución. Este requisito formal, en la teoría, no puede
impedir la eficacia de los derechos de las víctimas; en la práctica, aseguran,
ese requisito significará la negación de los derechos a la restitución, para
cada persona cuyo predio no quede incluido en el registro de tierras aludido.
Adicionalmente afirman que la condición de víctima no nace porque así lo
establezca un documento, sino por haber sufrido la violación de sus derechos.
(v) Indican que en cuanto al cargo contra el
artículo 99, se vulnera el derecho a la igualdad de las víctimas por cuanto en
los predios en los que no hay proyectos de ningún tipo la restitución es total,
mientras que en los predios en los que existan proyectos agroindustriales, la
restitución se restringe a la nuda propiedad quedando en inferiores
condiciones. Además, los propietarios al suscribir contratos de uso de las
tierras, no podrán trabajar ni explotar libremente de las mismas, sino que
quedarían sujetas a lo que los dueños de los proyectos productivos (en algunos
casos), o la Unidad de Restitución de Tierras (en otros) hayan emprendido
industrial o agropecuariamente, hasta que los mismos hayan dejado de dar frutos
lo que puede durar años.
(vi) Constatan en el cargo del artículo 207, que muchas
familias para recuperar sus tierras y así hacer valer sus derechos de propiedad
volvieron a sus predios a pesar de los riesgos y amenazas oponiéndose a los grupos armados y terratenientes que los
habían victimizado, esto lo prohíbe el artículo 207, situación que lesiona la
voluntad y el derecho de las víctimas a escoger libremente si deciden retornar
o no.
Finalmente solicitan que la Corte declare la
inconstitucionalidad de los artículos demandados de la Ley 1448 de 2011.
4.
Intervención ciudadana de Leidy Johana Chica López y otros
Estos ciudadanos intervienen para solicitar la
inconstitucionalidad de la Ley 1448 de 2011 en referencia, con base en los
siguientes argumentos:
Afirman que se centraran su argumentación con base
en tres vicios de fondo, que aducen haber encontrado en la demanda:
(i) Cargo contra el artículo 28, núm. 9 en
concordancia con el art. 72.
Aseguran que las expresiones demandadas protegen
solo a aquellos que han sido despojados de sus bienes dejando por fuera del
amparo estatal a aquellos que han sido obligados a desplazarse y dejar
“abandonados” sus bienes, con lo que se vulnera su derecho a la restitución
como parte de la reparación integral, el acceso a mecanismos de justicia
transicional, los estándares internacionales en la materia y el derecho a la
igualdad por su exclusión, con lo que se configura una omisión legislativa.
Evidencian un trato discriminatorio de las víctimas
de abandono forzoso con las que han sido despojadas con las que comparten
características similares, vulnerando así su derecho a la igualdad, este trato
es diferenciado de manera injustificada e irrazonable. En cuanto al derecho a
la restitución, hay necesidad de acudir a mecanismos internacionales por su
complejidad del fenómeno de desplazamiento forzado, este derecho es un
componente de reparación integral y de los derechos a la verdad y a la
justicia.
Consideran que la Corte debe proferir una sentencia
integradora en la cual se llene el vacío normativo en que incurrió el
legislador, por cuanto es menester cesar la vulneración de los derechos
fundamentales de las víctimas del desplazamiento forzado, por cuanto esta
omisión desconoce el derecho a la igualdad o al debido proceso de los
campesinos que abandonaron sus tierras por presiones de los violentos.
(ii) Cargo contra el numeral 3 parcial del art. 77.
Sostienen que la expresión “opositora” es inconstitucional
por cuanto no se establece a favor de las víctimas sino que es una presunción
que cobija a los opositores dentro del proceso de restitución. La declaración
de inexequibilidad de la expresión señalada es necesaria, puesto que una
presunción que favorece a la parte opositora de la acción atenta contra el
derecho de las víctimas a la reparación integral y a la restitución como forma
de reparación, vulnera el derecho a la igualdad, habida cuenta de la existencia
de otras presunciones que favorecen a otras víctimas y viola el debido proceso,
en la medida que impone injustificadamente una carga probatoria en cabeza de la
víctima.
El trato diferenciado por parte del legislador al
establecer una presunción a favor de la parte opositora no tiene una justificación
objetiva y razonable, dicha presunción no obedece a fin alguno. Adicionalmente,
esta presunción viola el derecho al debido proceso de las víctimas por cuanto
impone una carga de la prueba injustificada a las víctimas, las cuales están en
imposibilidad de cumplirlas. “Poner a la
víctima a probar algo que no está a su alcance es prácticamente hacer nugatorio
su derecho a la reparación integral y a la restitución como forma de reparación”
(iii) Cargo contra el art. 76 inciso 5º.
Aseguran que viola el derecho al acceso de la
administración de justicia de las víctimas, la Corte ha dicho que es un derecho
fundamental que forma parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso.
Se exige la realización de un trámite legislativo como requisito para que las
víctimas inicien acciones de restitución, la aceptación de este registro es
discrecional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas, y si se niega esta inscripción, las
víctimas verían negado su derecho a acceder a la administración de justicia y
consecuentemente su derecho a la reparación integral y a la restitución. Por
otra parte, la condición de desplazados se adquiere de facto y no por la inscripción en algún registro o la realización
de algún trámite legislativo.
(iv)
Finalmente peticionan: (a) declarar por medio de una sentencia integradora la
exequibilidad de las expresiones “de la tierra si hubiere sido despojada de
ella” contenidas en el numeral 9 del art. 28 y “de los despojados”, “el
despojo” y “el inmueble despojado” de los incisos 2,4, y 5 del art. 72de la
misma Ley, en el entendido de que su efecto abarca los casos de forzoso de
bienes; (b) que se declare inexequible la expresión “opositora” contenida en el
núm. 3 del art. 77; (c) que se declare inexequible el inc. 5º del art 76, todos ellos contenidos en la Ley 1448 de
2011.
5.
Intervención Ciudadana de Daniel Mauricio Patiño y otros, de la Universidad
Pontificia Bolivariana
Estos ciudadanos intervienen para solicitar la
inconstitucionalidad de los artículos demandados de la Ley 1448 de 2011, con
base en los mismos argumentos presentados por la Universidad Pontificia
Bolivariana.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En cumplimiento a lo
dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el señor
Procurador General de la Nación, mediante concepto 5349 del 20 de abril de 2012, solicitó a la Corte:
(i) Que se inhiba de
pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de las expresiones: "de la
tierra si hubiere sido despojado de ella", contenida en el art. 28 de
la Ley 1448 de 2011; "inmuebles", contenida en el artículo 70
ibídem; "de las tierras", "del inmuebles despojado"
y "el despojado", contenidas en el art 72 ibíd.; "de
tierras" y "de las tierras", contenidas en el art. 73
ibíd.; "El propietario o poseedor de tierras o explotador económico de
un baldío", contenidas en el art. 74 ibíd.; "que fueran
propietarios o poseedores de predios, o explotadoras de baldíos “y "de
las tierras", contenidas en el art. 75 ibíd.; "la propiedad,
posesión u ocupación", contenidas en los artículos 76, 77 y 78 ibíd.;
"propietario, poseedor u ocupante", contenida en el art 84.
ibíd., y "propiedad, posesión del bien u ocupación del baldío",
contenida en el art 91 ibíd., por los cargos de omisión legislativa relativa,
por ineptitud sustantiva de la demanda.
(ii) Que se inhiba de
pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de las expresiones contenidas en
los artículos 70, 72, 73, 75 de la Ley 1448 de 2011, por los cargos de vulnerar
el derecho a la igualdad, por ineptitud sustancial de la demanda; y que las
declare exequibles, por los demás cargos.
(iii) Que declaren
exequibles las expresiones: "La inscripción de un predio en el registro
de las tierras despojadas será requisito de procedibilidad para iniciar la
acción de restitución a que se refiere este Capítulo", contenida en el
inciso quinto del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011; "la propiedad,
posesión u ocupación", contenidas en los numeral 3 y 4 del art 77 de
la Ley 1448 de 2011.
(iv) Que declare
exequible la expresión "opositora", contenida en el numeral 3
del art 77 de la Ley demandada.
(v) Que declare
exequible el artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 y la expresión "Quienes
acudan al proceso y confiesen la ilegalidad de los títulos o el despojo de las
tierras o de los derechos reclamados en el proceso se harán beneficiarios al
principio de oportunidad previsto en el Código de Procedimiento Penal",
contenida en el art 120 ibídem, por los cargos demandados.
(vi) Que se inhiba de
pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad del art 207 de la Ley 1448 de
2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Considera que problema
jurídico que a resolver es “si las
expresiones demandadas de los artículos 28, numeral 9, 70, 72 incisos 1,2,4 y
5, 73 numeral 1 y 2, 74, inciso 6, 75, 76, incisos 4 y 5, 77 numeral 3 y 4 y
78, 84, 91, 99, 210 inciso tercero y 207 de la Ley 1448 de 2011, vulneran las
disposiciones referidas al aseguramiento de la justicia y la igualdad, dentro
de un marco jurídico que garantice un orden político, económico y social justo,
la garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes
Constitucionales, la vigencia de un orden justo, los fines esenciales del
Estado, la igualdad, el derecho al
trabajo, la libertad de escogencia de profesión u oficio, el derecho a la
propiedad privada, el derecho al acceso progresivo a la propiedad de la tierra
para los trabajadores y trabajadoras agrarias, las garantías judiciales y
administrativas y los tratados internacionales que establecen normas de
protección y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno”. Para analizar este problema presenta las
siguientes consideraciones:
(i) El Ministerio
Público considera que las referencias normativas mencionadas en la demanda no
pueden tenerse como referentes vinculantes al momento de las consideraciones de
exequibilidad de las normas demandadas. En este sentido, afirma que el análisis
del bloque de constitucionalidad que se hace en la demanda no se ajusta a los parámetros reconocidos por
la jurisprudencia constitucional, ya que la mera confrontación de una norma
legal con un referente normativo internacional, no implica la declaración
automática de inexequibilidad, como lo precisa la jurisprudencia de la Corte en
las Sentencias C-028 de 2006 y C-941 de 2010, entre otras.
(ii) Afirma que en el
caso sub examine se analiza la
exequibilidad de una Ley que establece un régimen de justicia transicional de
carácter especial, y que esta justicia no puede asumirse como equivalente a la
reparación ordinaria, pues involucra una serie de elementos políticos,
jurídicos y económicos diferentes, que obedecen a la realidad de cada Estado.
Por tanto, en su criterio, no pueden desbordarse los parámetros propios de la
justicia transicional que la Ley fija para convertirla en otra cosa, como
parece pretenderse en la demanda, porque esto pone en riesgo el principio
democrático al desdibujar la propia justicia citada.
(iii) Afirma que los
actores en su escrito, pasan por alto que las nociones de restitución y
reparación integral de las víctimas no pueden analizarse de manera subjetiva,
sino que deben responder de manera estricta al concepto de víctima en el
contexto de la justicia transicional.
(iv) En cuanto al
cargo por omisión legislativa, solicita a la Corte que se inhiba de
pronunciarse de fondo sobre la inexequibilidad de las normas, por cuanto
considera que no se cumple con los requisitos planteados por la jurisprudencia
para que se configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad por omisión
legislativa relativa. Lo anterior, por cuanto sostiene que no es posible plantear
una analogía entre la situación de las víctimas del conflicto armado interno,
de las que se ocupa la justicia transicional, y las víctimas o perjudicados en
otros eventos; que no existe un principio de razón suficiente que permita hacer
esta diferenciación; que no se produce
una situación de desigualdad negativa para las víctimas del conflicto armado
interno respecto de las demás víctimas y perjudicados; y que no existe un deber
especifico y concreto de orden constitucional para regular de determinada manera
la justicia transicional, el cual haya sido incumplido por el legislador, de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte Sentencia C-259 de 2011.
(v) En relación con la
inscripción en el registro, afirma que éste es un requisito de procedibilidad
para poder ejercer la acción de restitución. Así mismo, que la condición de víctima no puede ser asumida
como pretexto para incumplir las cargas procesales mínimas, a efecto de hacer
valer los derechos de las mismas. Para la Vista Fiscal, ésta exigencia es
proporcional y razonable, por cuanto permite dar publicidad al asunto, con el
fin de que se enteren los terceros de buena fe. Señala que si esta decisión de
la entidad de llevar el registro, la cual es reglada, genera inconformidad de
la víctima, ésta cuenta con recursos jurídicos idóneos para impugnarla.
(vi) Sostiene que hay
un error de redacción en la norma, la cual confunde los derechos de la víctima
con los de la parte opositora, esto elimina una restricción injustificada a los
derechos de la víctima, que no asume, ni debe asumir, de manera necesaria, el
rol de parte opositora.
(vii) En cuanto a la
exigencia de la prueba de la propiedad, posesión u ocupación del bien como del
despojo posterior, aduce que se trata de presupuestos insustituibles para
cuestionar la legalidad de la actual propiedad, posesión u ocupación. Encuentra
que es necesario para obtener un derecho hacer lo que se solicita, ya que es
menester probar los hechos, conforme a lo previsto por la Ley y en la
oportunidad prevista para ello.
(viii) Respecto del
contrato del uso del suelo demandado, afirma que los beneficiarios de la
restitución no están obligados a contratar el uso del suelo, por cuanto pueden
prescindir de ello y decidir libremente si contratan o no. Además, considera que
existe una garantía reforzada a los derechos de la víctima, dada por la
autorización del magistrado que conozca del proceso.
(ix) Acerca de la
aplicación del principio de oportunidad, señala que cuando los victimarios
confiesan sus crímenes y son beneficiarios del principio de oportunidad, esto
en nada afecta los derechos humanos, ni la jurisprudencia internacional. Lo
anterior, por cuanto considera que todo delincuente debe responder por sus
crímenes ante la justicia, y puede acogerse al principio de oportunidad con los
beneficios que le otorgue la Ley.
(x) Finalmente, en
relación con el cargo relativo a la ocupación por vías de hecho, sostiene que
es contradictorio afirmar que se tiene derecho a incurrir en vías de hecho,
como parecen afirmarlo los actores. A este respecto, señala que un Estado
Social y Democrático de Derecho no puede patrocinar ni prohijar el empleo de
las vías de hecho, ni aceptar que exista el derecho a emplear estas vías.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia de la Corte
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues
las expresiones acusadas hacen parte de una Ley, en este caso, de la Ley 1448 de 2011.
2.
Asunto bajo revisión
2.1 Los demandantes consideran que las
expresiones demandadas de los artículos 28, 70, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78. 84,
91, 99 y 207 de la Ley 1448 de 2011 vulneran
los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la
reparación y el derecho a la restitución, que es uno de los que comporta la
reparación integral.
El libelo presentó
los siguientes cargos: (i) cargo por omisión legislativa relativa, contra el
artículo 28 numeral 9 parcial en concordancia con el artículo 72 de la Ley 1448
de 2011, en relación con los bienes abandonados y respecto a los despojados; contra
los artículos 70, 72, 73, y 75 de la Ley 1448 de 2011, en relación con los
bienes muebles; contra los artículos 74 inciso 6 parcial, 75 parcial, 76 inciso
4 parcial, 77 numeral 3 y 4 parciales, 78 parcial, 84 parágrafo 2 parcial y 91
inciso 1 parcial de la Ley 1448 de 2011, por excluir a los tenedores del
derecho a la restitución.
(ii) Cargo contra
el artículo 76 inciso 5 de la Ley 1448 de 2011, relativo al registro de tierras
despojadas y abandonadas forzosamente y su establecimiento como requisito de
procedibilidad, lo cual según la demanda, vulnera el acceso a la justicia de
las víctimas, y consecuentemente vulnera sus derechos a la verdad, y a la
reparación integral y, como parte de ésta a la restitución.
(iii) Cargo contra
el artículo 77 numeral 3 parcial de la Ley 1448 de 2011, relativo al
otorgamiento de una presunción de despojo a favor de los opositores y en contra
de las víctimas en relación con los predios inscritos en el registro de tierras
despojadas, por violación de los derechos de las víctimas a la restitución, al
debido proceso y al acceso a la justicia.
(iv) Cargo contra
el artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 relativo a los contratos de uso, por
violación del derecho a la restitución de las víctimas, el derecho a la
propiedad, el derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, el derecho al trabajo y a la libre escogencia de
profesión u oficio y el derecho a la igualdad.
(v) Cargo contra el
artículo 120 inciso 3 de la Ley 1448 de 2011relativo al principio de
oportunidad para quienes confíen la ilegalidad de los títulos, o el despojo de
las tierras, por vulneración de los limites a la libertad de configuración del
legislador en la materia, que acarrea la violación de los derechos de las víctimas
a la restitución y a la reparación integral, la verdad y la justicia y los
estándares internacionales sobre ellos.
(vi) Y cargo contra
el artículo 207 de la Ley 1448 de 2011 relativo a pérdida de los derechos de
las víctimas por la invasión, uso u ocupación de predios objeto de restitución,
por violación del mandato de democratización del acceso a la tierra, los
derechos de las víctimas a la restitución y la justicia y el derecho a la
igualdad.
2.2
En
el presente proceso de constitucionalidad intervinieron entidades públicas,
instituciones de educación superior y organizaciones no gubernamentales y
movimientos sociales.
(i) Las entidades
públicas intervinientes, conceptuaron en su totalidad por la exequibilidad de
las normas demandadas o por la inhibición de la Corte al encontrar que existe
ineptitud sustantiva de la demanda.
Las entidades
públicas que conceptuaron a favor de la exequibilidad de las normas demandadas
de la Ley 1448 de 2011 son el Senado de la República, el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, Departamento Nacional de Planeación, la
Fiscalía General de la Nación, Para defender la constitucionalidad de las
normas acusadas, estas entidades argumentan que no le asiste razón a los
demandantes en cuanto a que las normas vulneren la Constitución Política, que
los actores ignoran que las normas demandadas incluye acciones de reparación
que se insertan en el marco de justicia transicional, que no se cumplen con las exigencias para que
prospere un cargo por omisión legislativa relativa, ni se evidencia vulneración
a la igualdad, y que no tienen en cuenta el amplio margen de libertad de
configuración normativa del legislador en la materia, entre otros argumentos.
De otra parte, las
entidades públicas que conceptuaron por la inhibición de la Corte son la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República de Colombia y el
Departamento para la Prosperidad Social. Estas entidades considera que los
cargos presentados son ineptos y por tanto solicitan la inhibición por parte de
la Corte, en razón a que los demandantes se
limitan a señalar conceptos amplios y ambiguos que no permiten determinar la
causa de la violación alegada, no tienen en cuenta que las normas acusadas
hacen parte de un sistema distinto de reparación y restitución, propio de la
justicia transicional, y el cargo de violación del principio de igualdad está
insuficientemente sustentado. El Ministerio de Hacienda también solicitó
inhibición de la Corte específicamente en relación con los cargos por omisión
legislativa relativa presentados en la demanda.
(b) Las intervenciones de las instituciones de
educación superior dividen sus conceptos a favor y en contra de la
constitucionalidad de las normas demandadas. Así, la Universidad Pontificia
Bolivariana solicitó la declaratoria de inexequibilidad del inciso 3º,
del artículo 120 de la Ley 1448 de 2011, relativo a la aplicación del principio
de oportunidad. La Universidad del Rosario, solicitó a la Corte la declaratoria
de constitucionalidad de las normas demandadas de la Ley 1448 de 2011. Y la
Universidad de Ibagué intervino dentro del presente proceso de
constitucionalidad para solicitar a la
Corte declarar la constitucionalidad respecto del cargo 7 y la
inconstitucionalidad respecto de los cargos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 8, de la Ley
1448 de 2011.
(c) Las intervenciones de las organizaciones no gubernamentales,
gremiales, y de movimientos sociales, de los municipios de San Pedro y el Piñal
del Departamento de Sucre, las organizaciones campesinas del Meta, la
Asociación de Usuarios Campesinos –Unidad y Reconstrucción “ANUCUR-CAUCA”, Mujeres MIGD (Mesa de interlocución, gestión
y desarrollo de Cundinamarca), Mesa Departamental de Organizaciones de
Población Desplazada de Cundinamarca, Asociación Nacional de Usuarios
Campesinos y Desplazados –Unidad y Reconstrucción ANUC-UR), Miembros de
Interlocución y Gestión de Soacha –MIGD-, Fundación Rayito de Luz, Comunidad
Civil de Vida y Paz – Zona Humanitaria (CIVIPAZ), Consultoria para los Derechos
Humanos y Desplazamiento –CODHES y otro, Comunidades Campesinas de Chibolo
(Magdalena), Corporación Acción Humanitaria por la Convivencia y la Paz del
Nordeste Antioqueño –CAHUCOPANA-, Centro de Estudios de Derecho Justicia y
Sociedad –Dejusticia-, coadyuvaron la demanda y solicitaron a la Corte la
declaratoria de inconstitucionalidad de las normas acusadas, al considerar que
los diferentes artículos y expresiones demandadas vulneran la Constitución de
1991.
2.3 El Señor Procurador General de la Nación solicitó a la
Corte: (i) Que se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de las
expresiones demandadas de los artículos 28, 70, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 84,
91, por los cargos de omisión legislativa relativa, por ineptitud sustantiva de
la demanda; (ii) Que se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad
de las expresiones contenidas en los artículos 70, 72, 73, 75 de la Ley 1448 de
2011, por los cargos de vulnerar el derecho a la igualdad, por ineptitud
sustancial de la demanda; y que las declare exequibles, por los demás cargos;
(iii) Que declaren exequibles las expresiones demandadas del inciso quinto del
artículo 76 de la Ley 1448 de 2011; y en los numeral 3 y 4 del art. 77 de la
Ley 1448 de 2011; (iv) Que declare exequible la expresión demandada del numeral
3 del art 77 de la Ley demandada; (v) Que declare exequible el artículo 99 de
la Ley 1448 de 2011 y la expresión demandada contenida en el art 120, por los
cargos demandados; (vi) Que se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la
exequibilidad del art 207 de la Ley 1448 de 2011, por ineptitud sustantiva de
la demanda.
3. El
problema jurídico y esquema de resolución
3.1 La presente demanda plantea
varios problemas jurídicos:
(i) Si se configura omisión legislativa relativa por parte del Legislador
en la regulación de (a) los artículos 28 numeral 9, y artículo 72 de la Ley
1448 de 2011, respecto de la no inclusión de bienes abandonados; (b) los
artículos 70, 72, 73 y 75 de la Ley 1448 de 2011, por la no inclusión de los
bienes muebles; los artículos 74 inciso 6 parcial, 75 parcial, 76 inciso 4
parcial, 77 numeral 3 y 4 parciales, 78 parcial, 84 parágrafo 2 parcial y 91
inciso primero parcial de la Ley 1448 de 2011, en razón a la no inclusión de
los tenedores.
(ii) Si el artículo 76 inciso 5 de la Ley 1448 de 2011 que regula
el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente es violatorio del
derecho al acceso a la justicia de las víctimas y de los derechos a la
restitución como parte esencial de la reparación integral.
(iii) Si el
artículo 77 numeral 3 parcial de la Ley 1448 de 2011, al consagrar una
presunción de despojo en favor de los opositores y en contra de las víctimas
respecto de los predios inscritos en el registro de tierras despojadas, es
violatoria de los derechos de las víctimas a la restitución, al debido proceso y
al acceso a la justicia.
(iv) Si el artículo
99 de la Ley 1448 de 2011 al consagra la posibilidad de suscribir unos
contratos de uso, vulnera el derecho a la restitución de las víctimas, el
derecho a la propiedad, el derecho de acceso progresivo a la propiedad de la
tierra de los trabajadores agrarios, el derecho al trabajo y a la libre
escogencia de profesión u oficio y el derecho a la igualdad.
(v) Si el artículo
120 inciso 3 de la Ley 1448 de 2011, que consagra el principio de oportunidad
para quienes confíen la ilegalidad de los títulos, o el despojo de las tierras,
es violatorio de los derechos de las víctimas a la restitución y a la
reparación integral, a la verdad y a la justicia.
(vi) Si el artículo
207 de la Ley 1448 de 2011 relativo a pérdida de los derechos de las víctimas
por la invasión, uso u ocupación de predios objeto de restitución, es
violatorio del mandato de democratización del acceso a la tierra, los derechos
de las víctimas a la restitución y la justicia y el derecho a la igualdad.
3.2 Para resolver estos problemas,
la Sala entrará a (i) recordar las normas de derecho internacional y DIH, y la
jurisprudencia internacional en materia de derechos de las víctimas a la
verdad, a la justicia y a la reparación; (ii) las normas constitucionales y la
jurisprudencia constitucional en materia de derechos de las víctimas a la
verdad, a la justicia y a la reparación; (iii) la restitución como componente
preferencial de la reparación a víctimas; (iv) el nuevo marco
jurídico-institucional que plantea la Ley 1448 de 2011 y sus decretos
reglamentarios en materia de restitución a víctimas; para con fundamento en lo
anterior, (v) entrar a resolver los cargos de la demanda.
4. Los
derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación integral
en el marco del Derecho Internacional y el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos
4.1 En
relación con los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la
reparación, la jurisprudencia de esta Corte se ha referido al derecho
internacional humanitario, al derecho internacional de los derechos humanos
desarrollado en tratados ratificados por Colombia, como la Convención
Interamericana o el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y al
derecho comparado.[3]
De una parte, ha
reconocido esta Corporación que el derecho internacional relativo al tema de
los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación para víctimas de
delitos, tiene una clara relevancia constitucional de conformidad con el
artículo 93 superior, en cuanto de una parte, los tratados y convenios
internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos
y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el
orden interno, y de otra parte, los derechos constitucionales deben ser
interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados
por Colombia. En este mismo sentido, la Corte ha puesto de relieve que la
jurisprudencia de las instancias internacionales de derechos humanos, tal como
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tiene una especial relevancia
constitucional en cuanto constituye una pauta hermenéutica para
interpretar el alcance de esos tratados, como la Convención Americana de
Derechos Humanos, y por ende de los propios derechos constitucionales.[4]
Así,
los derechos de las víctimas de delitos, especialmente de graves violaciones a
los derechos humanos como el desplazamiento forzado, se encuentran reconocidos
por el derecho internacional, lo cual tiene una evidente relevancia
constitucional (i) de conformidad con el artículo 93 superior, por tratarse de
tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen
derechos humanos, prohíben su limitación en los estados de excepción y
prevalecen en el orden interno, (ii) por cuanto los derechos constitucionales
deben ser interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos
ratificados por Colombia, y (iii) esta Corporación ha reconocido el carácter
prevalente de las normas de Derecho Internacional Humanitario y del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, y los derechos fundamentales de la
población desplazada.
A continuación la
Sala hará una breve referencia a los (i) instrumentos internacionales; (ii)
tribunales internacionales; (ii) el sistema
interamericano y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos; (iii) los informes de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos; y (iv) al contexto europeo; en el reconocimiento y protección de los derechos de las
víctimas a la justicia, a la verdad, a la reparación, y a la no repetición.
4.2
Entre los instrumentos internacionales
más relevantes que reconocen los derechos de las víctimas a la reparación, a la
verdad y a la justicia, se encuentran la Declaración Universal de Derechos
Humanos –art.8-, la Declaración Americana de Derechos del Hombre –art. 23-, la
Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de
delitos y del abuso del poder –arts.8 y 11-,
el Informe Final sobre la impunidad de los autores de violaciones de los
derechos humanos, el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra –art.
17-, el Conjunto de Principios para la protección y la promoción de los
derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad o “principios Joinet”
–arts. 2,3,4 y 37-, la Convención Americana de Derechos Humanos, la Declaración
de Cartagena sobre Refugiados, adoptada en el seno de la Organización de
Estados Americanos (OEA), que extendió las normas de los refugiados a las
situaciones de violencia generalizada y a los desplazados internos - parte III,
párrafo 5-, la Declaración de San José sobre Refugiados y Personas Desplazadas, y la Convención Sobre el Estatuto
de los Refugiados[5] de Naciones Unidas y su Protocolo
Adicional[6], tal y como fue expuesto en la
aparte 3.1 de esta sentencia.
Especial relevancia
reviste la Resolución 60/147 de Naciones Unidas[7],
que consagró una serie de principios y directrices básicos sobre el derecho de
las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de
derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario
a interponer recursos y obtener reparaciones, y el numeral 1° del artículo 63
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que han reconocido que las
víctimas de delitos en general, de graves violaciones de los derechos humanos y
del desplazamiento forzado en especial, tienen el derecho fundamental a obtener
una reparación adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido. Lo
anterior, dado que el daño sufrido desencadenó una vulneración masiva y
sistemática de sus derechos fundamentales, lo cual dio lugar a una situación de
vulnerabilidad, debilidad manifiesta, a unas condiciones de desigualdad, a una
situación de vulneración de sus derechos fundamentales y a la ausencia de
condiciones mínimas de existencia[8],
de donde se deriva la procedencia de la reparación del daño sufrido.
De
esta manera, los parámetros fijados por el derecho internacional y el derecho
internacional de los derechos humanos, señalan que la reparación debe ser
justa, suficiente, efectiva, rápida y proporcional a la gravedad de las
violaciones y a la entidad del daño sufrido.
4.3 De otra
parte, reviste una especial importancia el sistema interamericano y la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos relativa a los derechos de las víctimas de graves violaciones
a los derechos humanos a la justicia, a la verdad, a la reparación, y a la no
repetición, por tratarse de la aplicación y garantía de las normas de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos que tiene carácter vinculante y
es obligatoria para los Estados partes, y de decisiones que constituyen la
interpretación autorizada de los derechos consagrados por ésta.
Para efectos del
actual estudio de constitucionalidad, es necesario resaltar en primer lugar,
que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado una prolija,
pacífica y reiterada jurisprudencia en materia de reconocimiento y protección
de los derechos de las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos
consagrados en la Convención Americana de Derechos Humanos, esencialmente
respecto de los derechos a la justicia, a la verdad, a la reparación y a la
garantía de no repetición, los cuales, para la CIDH se encuentran en una
relación de conexión intrínseca.
Sobre los derechos
de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos reconocidos y protegidos
por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos esta
Corporación ha extraído sus propias conclusiones[9]. Para los efectos de este estudio, se puede
sintetizar que, en relación con el derecho a la justicia, la CIDH ha reiterado
en múltiples oportunidades que este derecho implica, de un lado, (i) una obligación
de prevención de los atentados y violaciones de derechos humanos, y de
otra, (ii) una vez ocurrida la violación, la garantía de acceso a un recurso
judicial sencillo y eficaz por parte de las víctimas, lo cual supone a su vez
(iii) la obligación de los Estados partes de investigar y esclarecer los
hechos ocurridos, así como (iv) la de perseguir y sancionar a los
responsables, (v) accionar que debe desarrollarse de manera oficiosa,
pronta, efectiva, seria, imparcial y responsable por parte de los
Estados. Así mismo, (vi) ha establecido
la CIDH que estos recursos judiciales se deben adelantar con respeto del debido
proceso, (vii) dentro de un plazo razonable, y (viii) que figuras
jurídicas tales como la prescripción penal, la exclusión de la pena o amnistías
son incompatibles con graves violaciones de los derechos humanos.
Finalmente, (ix) ha
insistido la CIDH que todas estas obligaciones se dirigen a cumplir con el
deber de los Estados de prevenir y combatir la impunidad, la cual es definida
por la Corte como la falta de investigación, persecución, captura,
enjuiciamiento y condena de los responsables de las violaciones de los derechos
protegidos por la Convención Americana. En el mismo sentido, (x) ha insistido
la Corte en la gravedad de las consecuencias que apareja la impunidad, tales
como la repetición crónica de las violaciones y la indefensión de las víctimas
y sus familiares.
Respecto del derecho a la verdad, la CIDH ha afirmado
que este implica (i) el derecho de las víctimas y de sus familiares a conocer
la verdad real sobre lo sucedido, (ii) a saber quiénes fueron los responsables
de los atentados y violaciones de los derechos humanos, y (iii) a que se
investigue y divulgue públicamente la verdad sobre los hechos. Así mismo, (iv)
en el caso de violación del derecho a la vida, el derecho a la verdad implica
que los familiares de las víctimas deben poder conocer el paradero de los
restos de sus familiares. De otra parte, (v) la CIDH ha resaltado el doble
carácter del derecho a la verdad, que no solo se predica respecto de las
víctimas y sus familiares, sino respecto de la sociedad como un todo con el fin
de lograr la perpetración de la memoria histórica. Finalmente, (vi) la CIDH ha
evidenciado la conexidad intrínseca entre el derecho a la verdad, y el derecho
a la justicia y a la reparación.
Acerca del derecho
a la reparación, la Corte ha determinado que (i) las reparaciones tienen que
ser integrales y plenas, de tal manera que en lo posible se garantice restitutio
in integrum, esto es, la restitución de las víctimas al estado anterior al
hecho vulneratorio, y que (ii) de no ser posible la restitución integral y
plena, se deben adoptar medidas tales como indemnizaciones compensatorias. Así
mismo, (iii) la CIDH ha determinado que la reparación debe ser justa y proporcional
al daño sufrido, (iv) que debe reparar tanto los daños materiales como
inmateriales, (v) que la reparación del daño material incluye tanto el daño
emergente como el lucro cesante, así como medidas de rehabilitación, y (vi) que
la reparación debe tener un carácter tanto individual como colectivo, este
último referido a medidas reparatorias de carácter simbólico.
En relación con el derecho a la reparación, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido la obligación de reparar e
indemnizar a las víctimas de violaciones de los derechos reconocidos en la
Convención Americana de Derechos Humanos, de conformidad con el artículo 63.1
de la Convención.[10] En relación con la indemnización, la Corte
Interamericana ha establecido que (a) la indemnización debe estar orientada
a procurar la restitutio in integrum de
los daños causados por el hecho violatorio de los derechos humanos; (b) que en
caso de imposibilidad de una restitución íntegra debe proceder el pago de una “justa
indemnización” que funja como compensación de los daños;[11] (c) que la indemnización debe compensar tanto los daños
materiales como los morales;[12] (d) que los perjuicios materiales incluyen tanto el daño emergente
como el lucro cesante;[13] y que (e ) el daño moral “resulta principalmente de los efectos
psíquicos que han sufrido los familiares”,[14] cuya reparación debe ajustarse a los principios de equidad.[15]
Es de reiterar que
la jurisprudencia de la CIDH ha destacado la conexión intrínseca existente
entre el derecho a la reparación y el derecho a la verdad y a la justicia,señalando en reiteradas oportunidades que el derecho
de las víctimas a conocer lo que sucedió,[16]a conocer los agentes de los hechos, a conocer la
ubicación de los restos de sus familiares,[17] así como también el derecho a la investigación de
los respectivos hechos y la sanción de los responsables, hace parte integral de
la reparación de las víctimas y constituye un derecho que el Estado debe
satisfacer a las víctimas, a sus familiares y a la sociedad como un todo.[18]
Finalmente, es de
suma importancia para el presente estudio de constitucionalidad poner de
relieve que en diversas oportunidades esta Corporación se ha pronunciado
respecto de la obligatoriedad y vinculatoriedad de las decisiones de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia ha sido aceptada por
Colombia y por esta Corporación de conformidad con el artículo 93 superior, al
ser ese alto Tribunal el órgano competente de interpretación de la Convención
Americana de Derechos Humanos.[19]
4.4 Los
informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[20]
constituyen otra fuente importante de derecho internacional sobre el contenido
y alcance de los derechos de las víctimas de graves violaciones a los derechos
humanos a la verdad, a la justicia, a la reparación, y a la no repetición, por
cuanto en éstos se reiteran los parámetros internacionales mencionados
anteriormente y expuestos en el aparte 3.5 de esta sentencia.
Así las cosas, la Comisión ha reiterado la conexión entre los derechos a
la verdad, a la justicia y a la reparación, y en relación con este último ha
insistido en que (i) las víctimas de graves violaciones de los
derechos humanos, del derecho internacional humanitario o de crímenes de lesa
humanidad tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, proporcional,
integral y eficaz respecto del daño sufrido; (ii) la reparación se concreta a
través de la restitución íntegra o plena, pero también a través de la
indemnización, de la rehabilitación, de la satisfacción de alcance colectivo, y
de la garantía de no repetición; (iii) la reparación a las víctimas por el daño
ocasionado se refiere tanto a los daños materiales como a los inmateriales,
(iv) la reparación se concreta a través de medidas tanto individuales como
colectivas, y que (v) estas medidas se encuentran encaminadas a restablecer a
la víctima en su dignidad por el grave daño ocasionado.[21]
5. Los
derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación en la Constitución
Política y la jurisprudencia constitucional
5.1 La
Corte Constitucional ha consolidado una amplia y reiterada jurisprudencia en
materia de análisis abstracto de constitucionalidad, en torno al contenido,
alcance y desarrollo de los derechos de las víctimas del delito, especialmente
respecto de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación integral.
La jurisprudencia de esta Corporación ha partido de una interpretación armónica
de los artículos 1, 2, 15, 21, 93, 229, y 250 de la Carta Política, así como de
los lineamientos trazados por el derecho internacional humanitario y los
estándares del derecho internacional de los derechos humanos respecto de los
derechos de las víctimas.
De esta forma, esta
Corporación ha desarrollado una sólida línea jurisprudencial sobre los derechos
de las víctimas de los hechos punibles, a partir de los postulados del Estado
social de derecho consagrados en la Constitución de 1991, así como de la
expresa mención de las víctimas por el texto superior –art.250 CN-, y ha
contribuido a la consolidación de un
nuevo paradigma acerca de los derechos de las víctimas de delitos, que no se
agota en la reparación económica de los perjuicios ocasionados por el delito.
En este sentido, se han
fijado parámetros constitucionales mínimos respecto de los derechos de las
víctimas a la verdad, justicia y reparación, en casos de delitos que
constituyen un grave atentado en contra de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario, los cuales se refieren tanto a estándares aplicables
dentro de procesos judiciales ordinarios, como también dentro de procesos de
justicia transicional como el enmarcado por la ley de justicia y paz. Estos
parámetros constitucionales mínimos son, en todo tiempo, presupuestos
normativos para el ordenamiento jurídico interno, en razón a que se fundamentan
en normas superiores de orden constitucional y en los estándares
internacionales fijados por el derecho internacional y el derecho internacional
de los derechos humanos.
Así las cosas, esta Corte se ha
referido a los derechos de las víctimas de delitos a la verdad, a la justicia y
a la reparación en múltiples pronunciamientos[22]. Entre los
pronunciamientos más importantes, están (i) la Sentencia C-578 de 2002[23],
mediante la cual la Corte realizó la revisión de la Ley
742 del 5 de junio de 2002, por medio de la cual se aprobó el Estatuto de Roma
de la Corte Penal Internacional; (ii) la sentencia
C-580 de 2002,[24] en la cual la Corte revisó la constitucionalidad de
la Ley 707 de 2001, por medio de la cual se aprobó la Convención interamericana
sobre desaparición forzada de personas;
(iii) la sentencia C-370 de 2006,[25] en donde esta Corporación conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
2, 3, 5, 9, 10, 11.5, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28,
31, 34, 37 numerales 5 y 7, 46, 47, 48, 54, 55, 58, 62, 69, 70 y 71 de la Ley
975 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de
miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de
manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras
disposiciones para acuerdos humanitarios”, y en contra de esa ley en su
integridad; y (iv) la Sentencia C-1199 de 2008[26],
en donde la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 2°, 4°, 47, 48, 49 y 72 (todos parciales) de la Ley 975 de 2005 “Por
la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos
armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a
la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos
humanitarios.”
5.2 Con base
en la vasta jurisprudencia constitucional en materia de los derechos de las
víctimas de graves delitos contra los derechos humanos a la verdad, a la
justicia y a la reparación integral, la
Sala expondrá brevemente las reglas jurisprudenciales fijadas en estos
pronunciamientos y que se sintetizan en este pronunciamiento a efectos de
ejercer la labor de unificación jurisprudencial de dichos criterios:
5.2.1 En cuanto
al derecho a la justicia, la Corte en su jurisprudencia ha establecido
diversas reglas, tales como:
(i) la obligación del Estado de prevenir las graves violaciones de
derechos humanos, especialmente cuando se trata de violaciones masivas,
continuas y sistemáticas como el desplazamiento forzado interno;
(ii) la obligación del estado de luchar contra la impunidad;
(iii) la obligación de establecer mecanismos de acceso ágil, oportuno,
pronto y eficaz a la justicia para la protección judicial efectiva de los
derechos de las víctimas de delitos. En este sentido, se fija la obligación
del Estado de diseñar y garantizar recursos judiciales efectivos para que las
personas afectadas puedan ser oídas, y de impulsar las investigaciones y hacer
valer los intereses de las víctimas en el juicio;
(iv) el deber de investigar, procesar y sancionar judicialmente a los
responsables de graves violaciones de derechos humanos como el desplazamiento
forzado;
(v) el respeto del debido proceso y de que las reglas de procedimiento
se establezcan con respeto del mismo;
(vi) la obligación de establecer plazos razonables para los procesos
judiciales, teniendo en cuenta que los términos desproporcionadamente reducidos
pueden dar lugar a la denegación del derecho a la justicia de las víctimas y
a la no obtención de una justa reparación;
(vii) el deber de iniciar ex officio las investigaciones en
casos de graves violaciones contra los derechos humanos;
(viii) el mandato constitucional de velar porque los mecanismos
judiciales internos tanto de justicia ordinaria, como de procesos de transición
hacia la paz, tales como amnistías e indultos, no conduzcan a la impunidad y al
ocultamiento de la verdad;
(ix) el establecimiento de limitantes y restricciones derivadas de los
derechos de las víctimas, frente a figuras de seguridad jurídica tales como el non
bis in ídem y la prescriptibilidad de la acción penal y de las penas, en
casos de violaciones protuberantes a los derechos humanos, el derecho
internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos;
(x) la determinación de límites frente a figuras de exclusión de
responsabilidad penal o de disminución de las penas en procesos de transición,
en cuanto no es admisible la exoneración de los responsables de graves
violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario, y
por tanto el
deber de juzgar y condenar a penas adecuadas y proporcionales a los
responsables de los crímenes investigados. Esta regla, como lo ha señalado la
Corte, solo puede tener excepciones en procesos de justicia transicional en los
cuales se investiguen a fondo las violaciones de derechos humanos y se
restablezcan los derechos mínimos de las víctimas a la verdad y a la reparación
integral y se diseñen medidas de no repetición destinadas a evitar que los
crímenes se repitan;
(xi) la legitimidad de la víctima y de la sociedad, en casos de graves
violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario
para hacerse parte civil dentro de los procesos penales con el fin de obtener
la verdad y la reparación del daño;
(xii) la importancia de la participación de las víctimas
dentro del proceso penal, de conformidad con los artículos 29, 229 de la
Constitución y 8 y 25 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos;
(xiii) la garantía indispensable del derecho a la justicia para que se
garantice así mismo el derecho a la verdad y a la reparación de las víctimas.
5.2.2 En relación con el derecho a la verdad, la jurisprudencia de la
Corte ha establecido los siguientes criterios jurisprudenciales:
(i) El
derecho a la verdad, se encuentra consagrado en los principios
(ii) Así, las víctimas y los
perjudicados por graves violaciones de derechos humanos tienen el derecho
inalienable a saber la verdad de lo ocurrido;
(iii) este derecho se encuentra en cabeza de las víctimas,
de sus familiares y de la sociedad en su conjunto, y por tanto apareja una
dimensión individual y una colectiva;
(iv) la dimensión individual del derecho a la verdad implica que las
víctimas y sus familiares conozcan la verdad sobre los hechos, los responsables
y las consecuencias de lo sucedido. Este derecho apareja por tanto, el
derecho a conocer la autoría del crimen, los motivos y las circunstancias de
tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos delictivos, y finalmente, el
patrón criminal que marca la comisión de los hechos criminales. Esto último,
implica el derecho a conocer si el delito que se investiga constituye una grave
violación a los derechos humanos, un crimen de guerra o un crimen de lesa
humanidad;
(v) la dimensión colectiva del derecho a la verdad, por su parte,
significa que la sociedad debe conocer la realidad de lo sucedido, su propia
historia, la posibilidad de elaborar un relato colectivo a través de la
divulgación pública de los resultados de las investigaciones, e implica la
obligación de contar con una “memoria pública” sobre los resultados de estas
investigaciones sobre graves violaciones de derechos humanos;
(vi) el derecho a la verdad constituye un derecho imprescriptible que
puede y debe ser garantizado en todo tiempo;
(vii) con la garantía del derecho a la verdad se busca la coincidencia
entre la verdad procesal y la verdad real;
(viii) este derecho se encuentra intrínsecamente relacionado y
conectado con el derecho a la justicia y a la reparación. Así, el derecho a la
verdad se encuentra vinculado con el derecho de acceso a la justicia, ya que la
verdad sólo es posible si se proscribe la impunidad y se garantiza, a través de
investigaciones serias, responsables, imparciales, integrales y sistemáticas
por parte del Estado, el consecuente esclarecimiento de los hechos y la
correspondiente sanción;
(ix) de otra parte, el derecho a la verdad se encuentra vinculado con
el derecho a la reparación, ya que el conocimiento de lo sucedido para las
víctimas y sus familiares, constituye un medio de reparación;
(x) los
familiares de las personas desaparecidas tienen derecho a conocer el destino de
los desaparecidos y el estado y resultado de las investigaciones oficiales. En
este sentido, el derecho a conocer el paradero de las personas desaparecidas o
secuestradas se encuentra amparado en el derecho del familiar o allegado de la
víctima a no ser objeto de tratos crueles, inhumanos o degradantes y debe ser
satisfecho, incluso, si no existen procesos penales en contra de los presuntos
responsables (por muerte, indeterminación o cualquier otra causa)[27];
(xi) finalmente, en
cuanto al derecho a la verdad, la Corte resalta no solo la importancia y la
obligación del Estado de adelantar investigaciones criminales con el fin de
esclarecer la responsabilidad penal individual y la verdad de los hechos, sino
también la importancia de mecanismos alternativos de reconstrucción de la
verdad histórica, como comisiones de la verdad de carácter administrativo, que
en casos de vulneraciones masivas y sistemáticas de los derechos humanos, deben
servir a los fines constitucionales antes mencionados.
5.2.3 En cuanto al derecho a la reparación, la jurisprudencia de la
Corte ha fijado los siguientes parámetros y estándares constitucionales, en
armonía con el derecho y la jurisprudencia internacional en la materia:
(i) el reconocimiento expreso del derecho a la reparación
del daño causado que le asiste a las personas que han sido objeto de
violaciones de derechos humanos, y de que por tanto éste es un derecho
internacional y constitucional de las víctimas, como en el caso del
desplazamiento forzado;
(ii) el derecho a
la reparación integral y las medidas que este derecho incluyese encuentran
regulados por el derecho internacional en todos sus aspectos: alcance,
naturaleza, modalidades y la determinación de los beneficiarios, aspectos que
no pueden ser desconocidos y deben ser respetados por los Estados obligados;
(iii) el
derecho a la reparación de las víctimas es integral, en la medida en que se
deben adoptar distintas medidas determinadas no solo por la justicia
distributiva sino también por la justicia restaurativa, en cuanto se trata de
la dignificación y restauración plena del goce efectivo de los derechos
fundamentales de las víctimas;
(iv) las obligaciones de reparación incluyen, en
principio y de manera preferente, la restitución plena (restitutio in
integrum), que hace referencia al restablecimiento de la víctima a la
situación anterior al hecho de la violación, entendida ésta como una situación
de garantía de sus derechos fundamentales, y dentro de estas medidas se incluye
la restitución de las tierras usurpadas o despojadas a las víctimas;
(v) de no ser posible tal restablecimiento pleno es
procedente la compensación a través de medidas como la indemnización pecuniaria
por el daño causado;
(vi) la reparación integral incluye además de la restitución y de la
compensación, una serie de medidas tales como la rehabilitación, la
satisfacción y garantías de no repetición. Así, el derecho a
la reparación integral supone el derecho a la restitución de los derechos y
bienes jurídicos y materiales de los cuales ha sido despojada la víctima; la
indemnización de los perjuicios; la rehabilitación por el daño causado; medidas
simbólicas destinadas a la reivindicación de la memoria y de la dignidad de las
víctimas; así como medidas de no repetición para garantizar que las
organizaciones que perpetraron los crímenes investigados sean desmontadas y las
estructuras que permitieron su comisión removidas, a fin de evitar que las vulneraciones continuas, masivas y
sistemáticas de derechos se repitan;
(vii) la reparación integral a las víctimas de
graves violaciones a los derechos humanos tiene tanto una dimensión individual
como colectiva;
(viii) en su dimensión individual la reparación
incluye medidas tales como la restitución, la indemnización y la readaptación o
rehabilitación;
(ix) en su dimensión colectiva la reparación se
obtiene también a través de medidas de satisfacción y carácter simbólico o de
medidas que se proyecten a la comunidad;
(x) una medida importante de reparación integral es el
reconocimiento público del crimen cometido y el reproche de tal actuación. En
efecto, como ya lo ha reconocido la Corte, la víctima tiene derecho a que los
actos criminales sean reconocidos y a que su dignidad sea restaurada a partir
del reproche público de dichos actos. Por consiguiente, una manera de vulnerar
de nuevo sus derechos, es la actitud dirigida a desconocer, ocultar, mentir,
minimizar o justificar los crímenes cometidos;
(xi) el derecho a la reparación desborda el campo de la reparación
económica, e incluye además de las medidas ya mencionadas, el derecho a la
verdad y a que se haga justicia. En este sentido, el derecho a la reparación
incluye tanto medidas destinadas a la satisfacción de la verdad y de la memoria
histórica, como medidas destinadas a que se haga justicia, se investigue y
sancione a los responsables. Por tanto, la Corte ha evidenciado el derecho a la
reparación como un derecho complejo, en cuanto se encuentra en una relación de
conexidad e interdependencia con los derechos a la verdad y a la justicia, de
manera que no es posible garantizar la reparación sin verdad y sin justicia;
(xii) la reparación
integral a las víctimas debe diferenciarse de la asistencia y servicios
sociales y de la ayuda humanitaria brindada por parte del Estado, de manera que
éstos no pueden confundirse entre sí, en razón a que difieren en su naturaleza,
carácter y finalidad. Mientras que los servicios sociales tienen su título en
derechos sociales y se prestan de manera ordinaria con el fin de garantizar
dichos derechos sociales, prestacionales o políticas públicas relativas a
derechos de vivienda, educación y salud, y mientras la asistencia humanitaria
la ofrece el Estado en caso de desastres; la reparación en cambio, tiene como
título la comisión de un ilícito, la ocurrencia de un daño antijurídico y la
grave vulneración de los derechos humanos, razón por la cual no se puede
sustituirlas o asimilarlas, aunque una misma entidad pública sea
responsable de cumplir con esas
funciones, so pena de vulnerar el derecho a la reparación;
(xiii) la necesaria
articulación y complementariedad de las distintas políticas públicas, pese a la
clara diferenciación que debe existir entre los servicios sociales del Estado,
las acciones de atención humanitaria y las medidas de reparación integral. De
esta manera, el Estado debe garantizar todas las medidas, tanto de atención
como de reparación a la población desplazada, hasta el restablecimiento total y
goce efectivo de sus derechos.
6. Derecho a la restitución como
componente preferente y principal de la reparación integral a víctimas
El daño acaecido
por la violación flagrante de los derechos humanos, genera a favor de la
víctima el derecho fundamental a la reparación de los perjuicios directamente
ocasionados con la trasgresión, a través de la restitución, la indemnización,
la rehabilitación, la satisfacción y la garantía de no repetición consagradas
en el Derecho Internacional. La exigencia y la satisfacción de este derecho
fundamental se dan independientemente de la identificación, aprehensión,
enjuiciamiento o condena del victimario, debido a que aquel deriva precisamente
de la condición de víctima, cuyos derechos corresponde al Estado salvaguardar,
sin perjuicio de que pueda repetir contra el autor.[28]
Así pues, a partir del examen del cumplimiento de
los estándares y obligaciones internacionales de derechos humanos se determina
la responsabilidad internacional del Estado por violación de los derechos
humanos de las personas sujetas a su jurisdicción, y una vez establecida se
busca la reparación integral de las víctimas que, además de la restitución,
supone la indemnización, la rehabilitación y garantías de no repetición, como
ya se anotó.
6.1 El
derecho a la restitución ha sido regulado en los artículos 1, 2, 8 y
10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; los artículos 1, 2, 8, 21,
24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; los artículos 2, 3 y
14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los Principios
sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las
personas desplazadas.
Así, en relación
con el derecho a la restitución se ha reconocido su conexión intrínseca con los
derechos a la verdad, a la justicia,
como componente especial del derecho a la reparación integral, y a las
garantías de no repetición. Por tanto, el derecho a la restitución encuentra
base constitucional en el Preámbulo y en los artículos 2, 29 y 229 de la
Constitución Política; se encuentra consagrado en los artículos 1, 8, 25 y 63
de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH); y en los preceptos 2, 9,
10, 14 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
Igualmente se encuentra consagrado en los Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos (Principios Deng); y en los Principios sobre la Restitución
de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas
(Principios Pinheiro), que hacen parte del bloque de constitucionalidad en
sentido lato.
Frente
a lo anterior, es necesario recordar que el artículo 17 del Protocolo Adicional
de los Convenios de Ginebra de 1949 y los Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del Representante Especial
del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos
Internos de Personas (los llamados principios Deng), y entre ellos, los
Principios 21, 28 y 29 y los Principios sobre la restitución de las viviendas y
el patrimonio de los refugiados y las Personas desplazadas, hacen parte del
bloque de constitucionalidad en sentido lato, en tanto son desarrollos
adoptados por la doctrina internacional, del derecho fundamental a la
reparación integral por el daño causado (C.P. art. 93.2).
Adicionalmente,
existen instrumentos de derecho internacional especializados en el tema de
reparación y restitución a víctimas, los
cuales en ejercicio de sus competencias, fijan pautas y principios de
obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, por ser parte integral del
bloque de constitucionalidad, como la Convención Americana de Derechos, los Principios
de Pinheiro, los Principios de Van Boven; los Principios Joinet. Así mismo,
existen recomendaciones y pronunciamientos de los órganos encargados de vigilar
el cumplimiento de los principales instrumentos internacionales en materia de
derechos humanos, como el Comité de Derechos Humanos y la Corte Interamericana
de Derechos Humanos.
En consonancia con
lo anterior, los estándares internacionales sobre el derecho a la restitución
de las víctimas como componente preferente y principal del derecho a la
reparación integral se desprenden algunos principios que deben orientar la
política pública en materia de restitución a víctimas, tales como:
(i) La
restitución debe establecerse como el medio preferente para la reparación de
las víctimas al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva.
(ii)
La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que se las
víctimas despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus
territorios retornen o no de manera efectiva.
(iii)
El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada
para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o
cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello.
(iv)Las
medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de
buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias.
Sobre la
restitución, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha precisado que la
reparación del daño ocasionado por la infracción de los derechos (obligación
internacional) requiere, siempre que sea posible, la plena restitución (restitutio in integrum), la cual
consiste en “el restablecimiento de la situación anterior a la violación.” Y de no ser esto posible, “el tribunal internacional debe determinar
una serie de medidas para que, además de garantizar el respeto de los derechos
conculcados, se reparen las consecuencias producidas por las infracciones y se
establezca, inter alia, el pago de una indemnización como compensación por los
daños ocasionados.”[29]
6.2 En
relación con el marco jurídico nacional, la restitución se ha reconocido
igualmente como el componente preferente y principal del derecho fundamental a
la reparación integral de las víctimas del conflicto armado. Por tanto, el
derecho a la restitución como componente esencial del derecho a la reparación y
su conexión con los restantes derechos de las víctimas a la justicia, a la
verdad y a las garantías de no repetición (arts. 2, 29, 93, 229. 250 numeral. 6
y 7) son derechos fundamentales y por tanto de aplicación inmediata. De esta
forma, tanto la Constitución Política como la jurisprudencia de la Corte
Constitucional son consonantes en cuanto a que es deber del Estado proteger los
derechos de las víctimas de abandono, despojo o usurpación de bienes a la
restitución.
En el caso de las
medidas dispuestas para la protección a las víctimas de desplazamiento, en el
orden interno se contempla el derecho a la restitución y por ello en el Decreto
250 de 2005[30],
en desarrollo de los principios orientadores para la atención integral a la
población desplazada, se estipula el enfoque restitutivo, el cual se entiende
“…como la reposición equitativa de las
pérdidas o daños materiales acaecidos por el desplazamiento, con el fin de
que las personas y los hogares puedan volver a disfrutar de la situación en que
se encontraban antes del mismo. Las medidas de restitución contribuyen al
proceso de reconstrucción y estabilización de los hogares afectados por el
desplazamiento.” (Subrayado por fuera del texto original)
Este
derecho de restitución a los bienes demanda del Estado un manejo integral en el
marco del respecto y garantía de los derechos humanos, constituyendo un
elemento fundamental de la justicia retributiva. En este
sentido, se le pueden atribuir algunas características: (i) ser un mecanismo de
reparación y (ii) un derecho en sí mismo, autónomo, con independencia de que se
efectué el retorno, o la reubicación de la víctima.
6.3 Sobre
el derecho a la restitución, la jurisprudencia constitucional ha reconocido y
desarrollado ampliamente el alcancen normativo de este derecho de las víctimas
como componente preferente y principal de la reparación integral.
Así, la Corte
Constitucional en la sentencia T-085 de 2009, dijo al respecto que : “La restitución, como su nombre lo indica,
es “restablecer o poner algo en el estado que antes tenía”,
es decir, para el caso de las personas víctimas de la vulneración de los
derechos fundamentales, se trata de regresarlas a la situación en que se
encontraban antes de la transgresión de sus derechos,“la restitución
comprende, según corresponda, el restablecimiento de la libertad, el disfrute
de los derechos humanos, la identidad, la vida familiar y la ciudadanía, el
regreso a su lugar de residencia, la reintegración en su empleo y la devolución
de sus bienes”[31].
En
ese orden de ideas, esta Corporación ha expresado que siendo el derecho a la
reparación integral del daño causado a víctimas de violaciones masivas y
sistemáticas de derechos humanos, un derecho fundamental, no puede menos que
afirmarse que el derecho a la restitución de los bienes de los cuales las
personas han sido despojadas, constituye también un derecho fundamental. Así lo explica la sentencia T-085 de 2009, en
donde se estudió un caso de desplazamiento forzado:
“El derecho a la restitución, dentro de la
noción de reparación, de las personas víctimas del desplazamiento forzado
comprende, entre otros, “el derecho fundamental a que el Estado conserve su
derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y libre
disposición de la misma…”[32], como quiera que
al constituir el abandono del lugar de residencia la característica esencial
del desplazamiento forzado, la primera medida que se ha de adoptar es la salvaguarda
de la misma, independientemente de los servicios sociales que el Estado está
obligado a prestar, como lo es la atención humanitaria y la estabilización
socioeconómica.”
En el caso del
desplazamiento forzado interno, el tratamiento a las víctimas debe buscar el
restablecimiento de sus bienes patrimoniales, lo cual debe enmarcarse dentro de
lo previsto en los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, los
Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los
Refugiados y las Personas Desplazadas.
Al efecto, en la sentencia T-159 de 2011 se señaló que: “[l]as víctimas del desplazamiento forzado
tienen el derecho fundamental a obtener la restitución y explotación de la
tierra de la cual fueron privados y expulsados por situaciones de violencia que
no estaban obligados a soportar y que desencadenó una vulneración masiva de sus
derechos fundamentales.”[33]
En consonancia con
lo expuesto, la jurisprudencia de esta Corporación ha expuesto que la política
integral dirigida a la población desplazada debe tener un enfoque restitutivo
que se diferencie claramente de la política de atención humanitaria y de la
estabilización socioeconómica. Así las cosas, debe quedar claro que el derecho
a la restitución y/o a la indemnización es independiente del retorno y del
restablecimiento. Ciertamente, no sólo como medida de reparación sino como
medida de no repetición de los hechos criminales que perseguían el despojo, en
caso de retorno se debe garantizar a la población desplazada la recuperación de
sus bienes, independientemente de que la persona afectada quiera o no residir
en ellos. Sin embargo, si ello no es posible, las víctimas del desplazamiento
forzado tienen derecho a obtener la entrega de otro bien en reemplazo del que
dejaron abandonado o perdieron, derecho que es autónomo e independiente a que
se le otorgue o no el subsidio para compra de tierras.[34]
Considera la Corte
que la especial protección sobre los derechos a la población desplazada
especialmente lo referente a la reubicación y restitución de la tierra reviste
una gran importancia entendiendo que el principal efecto de este fenómeno se
centra en el desarraigo y abandono de la misma, lo que sin duda conlleva una
privación de los derechos sobre la explotación de la tierra como principal
fuente de estabilidad social, laboral, económica y familiar. Sobre el punto, la
sentencia T-085 de 2009, precisa: “La
consolidación y estabilización socioeconómica constituye un elemento primordial
dentro del programa de atención a la población desplazada, toda vez que con
ésta se pretende el establecimiento de condiciones de sostenibilidad económica
y social en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas
rurales o urbanas e implica la ejecución de programas relacionados con
“proyectos productivos (…) fomento a la microempresa (…) atención social en
salud, educación y vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas
de la tercera edad (…) planes de empleo urbano (…)”, entre otros.”
Ahora bien, en
cuanto a la protección del derecho al acceso a la tierra, al estudiar casos de
víctimas de desplazamiento forzado, cabe citar apartes de la sentencia de
tutela T-076 de 2011, en donde sobre el tema se dijo que:
“De
manera general y en lo que respecta a la relación entre el afectado y la
propiedad inmueble, son dos las dimensiones en que se manifiesta el perjuicio
iusfundamental de los desplazados internos, en especial respecto de los que
integran la población campesina: (i) la protección del mínimo vital; y (ii) el
acceso a la vivienda digna.
En
cuanto a lo primero, es evidente que el sustento de la población
campesina, comprendido como la
consecución de los elementos materiales básicos para el ejercicio de los demás
derechos fundamentales, depende de la explotación económica de la tierra
rural. El desplazamiento forzado impide,
por ende, que la población campesina víctima del mismo garantice su derecho al
mínimo vital. Respecto de lo segundo, es
claro que la tierra rural no solo es un medio de producción para los
campesinos, sino que también constituye el espacio para el ejercicio del
derecho a la vivienda. En ese orden de
ideas, el desplazamiento forzado de los campesinos afecta el núcleo esencial de
ese derecho que, como se explicará más adelante con base en ejemplos de la
jurisprudencia constitucional, conforma un derecho fundamental autónomo y
exigible.
20. Es a partir de esta problemática que desde
las normas de derecho internacional de los derechos humanos, el régimen legal
nacional y la jurisprudencia constitucional, se han fijado distintas reglas que
apuntan a determinar las responsabilidades estatales en materia de mínimo vital
y derecho a la vivienda de la población campesina víctima de desplazamiento. En
términos simples, las víctimas de desplazamiento forzado tienen el derecho
fundamental a la reparación integral del daño generado por ese delito. Ello significa la existencia de una
obligación estatal de implementación de las acciones tendientes a, entre otros
aspectos, (i) conservar la propiedad o posesión de la tierra, tanto en su
perspectiva jurídica como fáctica; (ii) facilitar el retorno al territorio
usurpado por los hechos que motivaron el desplazamiento forzado, en condiciones
de seguridad; (iii) garantizar que la
población campesina propietaria, poseedora o tenedora de la tierra rural, pueda
llevar a cabo tanto su explotación económica, como su uso para vivienda, en
condiciones compatibles con los estándares internacionales previstos para ello.
20.1.
La Corte ha evidenciado cómo los instrumentos de derechos humanos y, en
especial, los principios previstos en documentos que interpretan esas normas,
son contenidos del bloque de constitucionalidad en sentido lato y, por ende,
sirven de guía para la interpretación de los derechos fundamentales afectados
por la situación de desplazamiento. Como
se señaló en la sentencia T-821/07 (M.P. Catalina Botero Marino), “[l]as
personas que se encuentran en situación de desplazamiento forzado y que han
sido despojadas violentamente de su tierra (de la tierra de la cual son
propietarias o poseedoras), tienen derecho fundamental a que el Estado conserve
su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y libre
disposición de la misma en las condiciones establecidas por el derecho
internacional en la materia. En efecto, en estos casos el derecho a la
propiedad o a la posesión adquiere un carácter particularmente, reforzado, que
merece atención especial por parte del Estado. || Ciertamente, si el derecho a
la reparación integral del daño causado a víctimas de violaciones masivas y
sistemáticas de derechos humanos, es un derecho fundamental, no puede menos que
afirmarse que el derecho a la restitución de los bienes de los cuales las personas
en situación de desplazamiento han sido despojadas, es también un derecho
fundamental. Como bien se sabe, el derecho a la restitución es uno de los
derechos que surgen del derecho a la reparación integral. En este sentido es
necesario recordar que el artículo 17 del Protocolo Adicional de los Convenios
de Ginebra de 1949 y los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del
Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema
de los Desplazamientos Internos de Personas
(los llamados principios Deng), y entre ellos, los Principios 21, 28 y
29 y los Principios sobre la restitución
de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las Personas desplazadas,
hacen parte del Bloque de constitucionalidad en sentido lato, en tanto son
desarrollos adoptados por la doctrina internacional, del derecho fundamental a
la reparación integral por el daño causado
(C.P. art. 93.2).”
De acuerdo con el
apartado jurisprudencial transcrito, interesa recordar las reglas del derecho
internacional en materia de acceso a la tierra por parte de los desplazados
internos. A este respecto, se encuentra
que los Principios 21, 28 y 29 Rectores de los Desplazamientos Internos disponen
deberes estatales concretos, relacionados entre otras materias con (i) el derecho de los desplazados
internos a que no sean privados de su propiedad o posesiones y el deber
correlativo de lograr su protección contra la destrucción y la apropiación,
ocupación o uso arbitrarios e ilegales; (ii)
la obligación y responsabilidad primaria de las autoridades competentes de
establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso
voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de
residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del país, al
igual que la facilitación de la reintegración de los desplazados internos que
han regresado o se han reasentado en otra parte; y (iii) la obligación y responsabilidad de las autoridades
competentes de prestar asistencia a los desplazados internos que hayan
regresado o se hayan reasentado en otra parte, para la recuperación, en la
medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de las
que fueron desposeídos cuando se desplazaron.
Si esa recuperación es imposible, dichas autoridades concederán a esas
personas una indemnización adecuada u otra
forma de reparación justa o les prestarán asistencia para que la
obtengan.
En materia de
protección de los derechos de las personas en situación de desplazamiento
frente a la propiedad inmueble, la jurisprudencia de esta Corte ha resaltado
que los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los
refugiados y las Personas desplazadas, determinan deberes concretos a cargo de
las autoridades estatales. Así, en cuanto a las obligaciones que tienen
especial vinculación con la materia debatida en la presente sentencia, se
destacan aquellas impuestas a los Estados y dirigidas a satisfacer los derechos
afectados por la privación de la tierra de la población desplazada. Entre ellas debe hacerse referencia a (i) el derecho de todos los refugiados y
desplazados a que se les restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio
de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice
por cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho
imposible por un tribunal independiente e imparcial; (ii) el derecho de todos los refugiados y desplazados a regresar
voluntariamente a sus anteriores hogares, tierras o lugares de residencia
habitual en condiciones de seguridad y dignidad. El regreso voluntario en
condiciones de seguridad y dignidad debe fundarse en una elección libre,
informada e individual. Se debe proporcionar a los refugiados y desplazados
información completa, objetiva, actualizada y exacta, en particular sobre las
cuestiones relativas a la seguridad física, material y jurídica en sus países o lugares de origen; (iii) el derecho de toda persona a quien
se haya privado arbitraria o ilegalmente de su vivienda, sus tierras o su
patrimonio de tener la posibilidad de presentar una reclamación de restitución
o de indemnización ante un órgano independiente e imparcial, que debe
pronunciarse acerca de la reclamación y notificar su resolución al reclamante.
Los Estados deben velar por que todos los aspectos de los procedimientos de
reclamación de restitución, incluidos los trámites de apelación, sean justos,
oportunos, accesibles y gratuitos, y que en ellos se tengan en cuenta las
cuestiones de edad y de género; (iv) el
deber de los Estados de garantizar que todos los refugiados y desplazados,
cualquiera sea el lugar en que residan durante el período de desplazamiento,
puedan acceder a los procedimientos de reclamación de la restitución ya sea en
los países de origen, en los países de asilo o en los países a los que hayan
huido. Este deber implica la garantía que todas las personas afectadas tengan
conocimiento de los procedimientos de reclamación de la restitución y que la
información sobre dichos procedimientos se ponga fácilmente a su disposición,
ya sea en los países de origen, en los países de asilo o en los países a los
que hayan huido; (v) el deber de los
Estados de procurar establecer centros y oficinas de tramitación de las
reclamaciones de restitución en todas las zonas afectadas en que residen
personas con derecho a presentar esas reclamaciones; (vi) los Estados deben velar por que los usuarios de las viviendas,
las tierras o el patrimonio, incluidos los arrendatarios, tengan derecho a
participar en los procedimientos de reclamación de la restitución, incluso
mediante la presentación de reclamaciones conjuntas; (vii) los Estados deben garantizar la prestación de una asistencia
jurídica adecuada y, de ser posible, gratuita a quienes deseen presentar una
reclamación de restitución. Esta asistencia jurídica, cuya prestación podrá
correr a cargo de instituciones gubernamentales o no gubernamentales
(nacionales o internacionales), deberá estar exenta de discriminación y
satisfacer normas adecuadas de calidad, equidad e imparcialidad, a fin de que
los procedimientos de reclamación no se vean menoscabados; y (viii) los Estados deben velar porque
toda declaración judicial, cuasi judicial, administrativa o consuetudinaria
relativa a la propiedad legítima de las viviendas, las tierras o el patrimonio,
o a los derechos correspondientes, vaya acompañada de medidas encaminadas a
hacer efectivos el registro o la delimitación de dichos bienes, como requisito
para garantizar la seguridad jurídica de la tenencia. Estas medidas se
ajustarán a las disposiciones de los instrumentos internacionales de derechos
humanos, del derecho de los refugiados y del derecho humanitario, y de las
normas conexas, incluido el derecho a la protección contra la discriminación.
Las obligaciones
estatales que se derivan del marco de derechos humanos de las personas en
situación de desplazamiento, son análogamente asumidas por la legislación
interna. Al respecto, se encuentra como
la Ley 387/97 prevé distintas obligaciones y competencias a autoridades
gubernamentales, relacionadas con la restitución de la tierra, en especial las
zonas rurales, a los desplazados. Estas
reglas, contenidas en el artículo 19 ejusdem
refieren a las competencias del Incoder, entidad que subrogó al Instituto
Colombiano para la Reforma Agraria, acerca de (i) adoptar programas y procedimientos especiales para la
enajenación, adjudicación y titulación de tierras, en las zonas de expulsión y
de recepción de la población afectada por el desplazamiento forzado, así como
líneas especiales de crédito, dando prelación a la población desplazada; (ii) llevar
el registro de los predios rurales abandonados por los desplazados por la
violencia e informar a las autoridades competentes, a fin que procedan a
impedir cualquier acción de enajenación o transferencia de títulos de propiedad
de estos bienes, cuando tal acción se adelante contra la voluntad de los
titulares de los derechos respectivos; y (iii)
establecer un programa que permita recibir la tierra de personas desplazadas
a cambio de la adjudicación de otros predios de similares características en
otras zonas del país. Del mismo modo, la norma en cuestión determina que en los
procesos de retorno y reubicación de desplazados por la violencia, el Gobierno
Nacional dará prioridad a éstos en las zonas de reserva campesina y/o en
aquellos predios rurales que hayan sido objeto de la acción de extinción de
dominio mediante sentencia administrativa o judicial.[35]
El deber estatal de
proteger y garantizar el derecho de acceso a la tierra de la población
desplazada ha sido reiterado por la jurisprudencia constitucional, al revisar
diversas acciones de tutela sobre esa materia.
Esta situación se evidencia desde la sentencia T-025 de 2004[36],
que al declarar el estado de cosas inconstitucional
en materia de desplazamiento forzado señaló, entre otros aspectos, que uno
de los ámbitos en que se demostraba la falta de atención estatal respecto de la
afectación de los derechos fundamentales de las personas en situación de
desplazamiento era la ausencia de mecanismos que garantizaran el retorno y el
acceso a la tierra objeto de despojo. En
ese sentido, se indicó que “… la
población desplazada retorne sin condiciones mínimas de seguridad y sin que sea
acompañada su estabilización socioeconómica en el lugar de retorno, los expone
claramente a amenazas en contra de sus derechos a la vida digna, a la
integridad personal, al mínimo vital, a la igualdad y al trabajo. De otra
parte, a la ayuda en vivienda ordenada en la Ley únicamente accede el 3.7% de
la demanda potencial. De la misma manera, no han sido implementadas las
políticas de protección de la posesión o la propiedad de los bienes abandonados
por causa del desplazamiento, o los programas dirigidos a la adjudicación de
tierras. Por último, el Estado no ha desarrollado instrumentos sistemáticos de
evaluación de los resultados, que identifiquen los problemas en el diseño e
implementación de la política y disponga de mecanismos dirigidos a darles
solución”.
Las órdenes
estructurales de protección previstas en la sentencia T-025de 2004 dieron lugar
a varias decisiones judiciales posteriores, dirigidas a verificar su
cumplimiento. Así, en el Auto 008 de
2009, expedido en el marco del estado de cosas inconstitucional declarado en la
sentencia T-025 de 2004, se reconocieron ciertos avances en materia de
protección a los derechos de los desplazados pero pese a ello se concluyó que
el estado de cosas inconstitucional continuaba; por lo que se ordenó a las
autoridades competentes del diseño de una nueva política de tierras que contara
al menos con las siguientes características:
“(i)
Contar con un mecanismo para esclarecer la verdad de la magnitud, las
modalidades y efectos de los abandonos y despojos de tierras ocurridos en
el marco del conflicto armado;
(ii)
Identificar reformas institucionales y normativas que sean necesarias para
asegurar la restitución de bienes a la población desplazada;
(iii)
Diseñar y poner en marcha un mecanismo especial para recibir, tramitar y
resolver las reclamaciones de restitución de tierras de las víctimas de
abandonos o despojos, teniendo en cuenta las distintas formas de relación
jurídica de la población desplazada con los predios abandonados (propiedad,
posesión, tenencia, etc.)” (Subrayado por fuera del texto)
Dentro del proceso
de seguimiento al cumplimiento del fallo aludido, en 2011 se expidió el Auto
219[37]
dentro del cual se hicieron algunas consideraciones relacionadas con la
política de tierras:
“Pese a valorar algunos avances en materia
de diagnóstico y diseño, observa la Corte Constitucional que los resultados
concretos alcanzados para julio de 2010 muestran que el impacto de tales
acciones para superar las debilidades y necesidades identificadas por el mismo
gobierno nacional, fue claramente insuficiente. La Corte llama la atención en
que no existen parámetros para evaluar la implicación de avances en la
restitución de tierras pues el Gobierno Nacional no informó en julio de 2010
sobre las metas del proyecto, la línea base de la que se partió ni el universo
de peticiones recibidas, para determinar el porcentaje de atención en materia
de bienes y la población desplazada que aún falta por restituir.
De lo anterior surge que hasta julio de
6.4 Por otra parte, la
Corte valora como positiva la posición del Gobierno Nacional expresada a partir
de agosto 7 de 2010, así como los esfuerzos realizados para planificar
adecuadamente la reglamentación de la Ley 1448 de 2011 y los instrumentos
necesarios para su implementación. Dada la realidad que se debe enfrentar en la
materia, la adecuación e implementación de esta nueva normativa depende de que
en dicha planeación y diseño se desarrollen instrumentos para la superación de
las dificultades encontradas por el Gobierno anterior e identificadas por la
Corte en términos de ausencia de racionalidad y falta de conducencia del
componente de restitución como parte de la reparación para asegurar el goce
efectivo de los derechos de la población desplazada en particular y las
víctimas del conflicto en general.
La Corte
valora la seriedad del compromiso del Gobierno Nacional con la nueva política
de restitución de tierras, no sólo por poner el tema en la agenda legislativa,
sino también, por el esfuerzo realizado a partir del 7 de agosto de 2010 en el
diseño de un nuevo instrumento, en donde se tuvieron en cuenta medidas para
corregir varias de las problemáticas identificadas por el mismo Gobierno, por
los organismos de control y por los participantes en el proceso de seguimiento
de la sentencia T-025 de 2004, las cuales fueron recogidas en distintos autos
de la Corte.
Con el
fin de que la política diseñada por el Gobierno Nacional conduzca al goce
efectivo de los derechos de la población desplazada es necesario tener claridad
sobre metas concretas, capacidad institucional y esfuerzo presupuestal
requerido para su implementación. Es necesario establecer plazos concretos, una
proyección presupuestal para la nueva política, y su distribución para atender
las necesidades de fortalecimiento institucional, para los programas de
restitución, y para la adopción de medidas de protección, compensación o
mejoramiento de las tierras entregadas a las víctimas.
En la
nueva política de restitución es posible identificar herramientas muy
importantes con las que se intenta superar algunos de los vacíos de este
componente. Sin embargo, es necesario contar con mayor información sobre
algunas de las acciones definidas con el fin de que reflejen una comprensión
sobre las falencias identificadas por el mismo Gobierno desde el año 2004, y
precisen cómo se corregirán o prevendrán algunos de los aprendizajes negativos
evidenciados a lo largo del proceso de seguimiento al cumplimiento de la sentencia
T-025 de 2004, tales como el hecho de que la mera entrega de predios como
resultado de la restitución o de la entrega para la estabilización
socioeconómica no garantiza su pleno uso, o la permanencia en ellos si no se
acompaña de asistencia técnica y acceso a crédito y otros bienes que garanticen
la generación de ingresos y la sostenibilidad del retorno o la reubicación, o
las experiencias negativas en materia de adquisición de predios y predios
objeto de extinción de dominio para la dotación de tierras a la población
desplazada, así como en la no implementación de las permutas previstas en la
Ley 387 de 1997.
Asimismo,
dado que la Ley 1448 de 2011 prevé todo un capítulo sobre medidas de
restitución de tierras, el cual incluye una nueva institucionalidad encargada
del proceso de restitución de tierras; así como nuevas figuras jurídicas
relativas, por ejemplo, a presunciones de despojo, inversión de la carga de la
prueba, a la posibilidad de que se controviertan las solicitudes de
restitución, a una nueva ruta del proceso de restitución de tierras, la cual
requiere la revisión de figuras del derecho civil y del derecho agrario que
eventualmente pueden favorecer el despojo; evidencia la Corte que no se cuenta
todavía con información precisa y detallada por parte del Gobierno Nacional
sobre los avances del plan de reglamentación e implementación de la nueva
institucionalidad y de las figuras jurídicas previstas en la Ley 1448 de 2011.
De otra parte, en lo referente al denominado “plan de choque,” que implementa el gobierno nacional, no existe
aún, un diagnóstico integral oficial, parcial o completo, que devele la
situación cuantitativa y cualitativa de tierras que fueron despojadas a
poblaciones y de las regiones afectadas por el fenómeno, así como información
sobre cuáles son las estrategias jurídicas específicas que serán desarrolladas
para avanzar en la restitución bajo la legislación ordinaria, mientras se
aprueba y se implementa la Ley 1448 de 2011. Tampoco existe información sobre
la incorporación de aprendizajes positivos en materia de prevención y
protección de tierras y territorios del Proyecto de Protección de Tierras y
Patrimonio - PPTP, que podrían resultar útiles para focalizar y priorizar los
procesos de restitución a cargo de la Unidad que crea la misma Ley 1448 de
2011. Observa la Sala además que aún no se cuenta con
información sobre si el Gobierno Nacional continuará utilizando el RUPTA como herramienta de prevención y protección
del despojo, o sobre cómo lo utilizará o si piensa mejorarlo, o utilizarlo como insumo del Registro Único de
Predios y Territorios Abandonados y de los procesos de restitución.
Sin
duda, evidencia la Corte que el principal reto de la política de tierras sigue
relacionado con el conflicto armado y con los intereses económicos de distintos
agentes sobre la tierra y los territorios, factores que han sido reconocidos
como la principal causa de graves, sistemáticos y continuos delitos en contra
de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, como el desplazamiento
forzado y el confinamiento, así como de asesinatos, amenazas, entre otras
graves violaciones de Derechos Humanos contra las víctimas del despojo,
usurpación y abandono forzado de tierras, y contra las víctimas que pretenden
retornar con o sin el cumplimiento de las exigencias mínimas de dignidad,
seguridad y acompañamiento por parte del Estado.
Encuentra
la Corte que en la medida en que persisten estos factores, persiste igualmente
el riesgo de desplazamiento y, por ende, de despojo y abandono de tierras y
territorios. Sin embargo no se cuenta con información sobre cuáles son los
mecanismos que se están desarrollando para responder adecuadamente a este reto
y garantizar efectivamente los derechos de la población desplazada, o cuáles
son los ajustes que se harán a los sistemas de protección previamente
desarrollados. Dadas las amenazas reportadas a la Corte Constitucional y los
asesinatos ocurridos de miembros de la población desplazada que han participado
en lo local en las reuniones relacionadas con los procesos de restitución,
tampoco es claro cómo ese factor se está incorporando dentro del plan de
restitución o articulando con otros ministerios para efectos de la política
general de prevención del desplazamiento, o cómo la Directiva Ministerial
recientemente emitida por el Ministro de Agricultura asegurará la adopción
coordinada de esfuerzos y acciones para garantizar la vida e integridad de
quienes participen en los procesos de restitución. (…)”
Sobre el deber
estatal de garantizar el acceso a la tierra rural en tanto componente esencial
de la reparación de las personas en situación de desplazamiento, es importante
citar la sentencia T-821 de 2007, decisión en la que la Corte evidenció que la
protección de la tierra rural de las personas en situación de desplazamiento se
manifiesta en diversos planos, que refieren a “(i) proteger a las comunidades asentadas en la tierra rural a que sean
sujeto de desplazamiento forzado, especialmente cuando existe evidencia del
riesgo que esta conducta se lleve a cabo; y sucedido ese delito; (ii) informar
y ejercer las acciones administrativas y judiciales tendientes a lograr en
retorno en condiciones de seguridad, o de no ser ello posible, el acceso a la
tierra en condiciones razonables y bajo un enfoque de tratamiento diferencial
favorable a la población desplazada; y (iii) ejercer acciones destinadas a la
no repetición de los hechos que motivaron el desarraigo, las cuales no solo se
restringen a la seguridad del retorno, sino el acceso efectivo a la tierra rural,
conforme al enfoque de trato diferencial citado.”
Finalmente, en la
sentencia T-585 de 2006 la Corte destacó algunas reglas jurisprudenciales
relacionadas con la protección del derecho de acceso a la tierra y a la
vivienda de la población desplazada. En síntesis, son las siguientes:
“El
derecho a la vivienda digna, si bien no tiene una expresa formulación
constitucional que le otorgue carácter iusfundamental, sí puede adquirir ese
carácter, habida cuenta de la interpretación que de ese derecho ha realizado la
jurisprudencia constitucional. En ese
sentido, dicha naturaleza es predicable cuando “(i) por vía normativa se defina
su contenido, de modo que pueda traducirse en un derecho subjetivo; (ii) cuando
su no satisfacción ponga en riesgo otros derechos de naturaleza fundamental,
como el derecho a la vida, al mínimo vital, a la integridad física, etc., y
(iii) cuando se reclame la protección del derecho en cuestión frente a
injerencias arbitrarias de las autoridades estatales y de los particulares.”
22.2.3. El uso por parte de la jurisprudencia
constitucional, con base en la cláusula prevista en el artículo
(….)
Para
la Corte, en razón de esa particular naturaleza del derecho a la vivienda de
los desplazados, las entidades del Estado tienen la obligación de “(i) reubicar
a las personas desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto
obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas
personas soluciones de vivienda de
carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter
permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no basta con
ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a
los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar
asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir
para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de
vivienda, tomar en consideración las especiales necesidades de la población
desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta –personas de la
tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; y
(v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a
los programas de asistencia social del Estado, entre otras.”
22.2.5. A partir de las normas legales que regulan la
materia, en especial la Ley 387 de 1997, se identifican deberes específicos de
Estado en relación con la satisfacción del derecho a la vivienda de las
personas en situación de desplazamiento.
Estas obligaciones refieren a (i) proporcionar y dar auxilios de
alojamiento transitorio; (ii) otorgar con prioridad subsidios familiares de
vivienda rural o urbana a las familias desplazadas; (iii) promover un tipo de
solución de vivienda adecuada para las necesidades de cada hogar; y (iv)
promover planes de vivienda destinados a la población desplazada por la
violencia.”
A continuación se
referirá la Corte al nuevo marco jurídico-institucional que plantea la Ley 1448
de 2011 y sus decretos reglamentarios.
7. El
nuevo marco jurídico-institucional de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos
reglamentarios en materia de restitución a víctimas
Para el presente
estudio de constitucionalidad es necesario hacer referencia al nuevo marco
jurídico-institucional creado por la Ley 1448 de 2011 y sus decretos
reglamentarios en materia de restitución a víctimas.
7.1
La Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.
El derecho a la
reparación integral, se encuentra consagrado en el artículo 25 de la Ley 1448
de 2011, en donde se establece que “Las
víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora
y efectiva por el daño que han sufrido como consecuencia de las violaciones
de que trata el artículo 3o de la
presente Ley.” En este sentido, la ley prevé los principios de
adecuación y efectividad de la reparación, así como el enfoque diferencial y
carácter transformador con que se debe llevar a cabo.
En concordancia con
lo anterior, el artículo 25 establece que “La reparación comprende las medidas de
restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no
repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y
simbólica. Cada una de estas medidas será implementada a favor de la víctima
dependiendo de la vulneración en sus derechos y las características del hecho
victimizante.” Ello cobra especial relevancia en la elaboración de
este análisis, porque la restitución se erige como presupuesto fundamental de
la pretensión de reparación integral.
En ese orden de ideas,
la norma trae un título dedicado a ello el cual enuncia los elementos
definitorios de la reparación a las víctimas, además de tratar los
procedimientos para garantizarla:“Título
IV Reparación de las víctimas.” En
este acápite se define por restitución “la realización de medidas para el
restablecimiento de la situación anterior a las violaciones contempladas en el
artículo 3o de la
presente Ley”.
Así el artículo 72
está compuesto por un único inciso que trata sobre la definición de
restitución, en el cual se estatuye que “Se entiende por restitución, la
realización de medidas para el restablecimiento de la situación anterior a las
violaciones contempladas en el artículo 3o de la
presente Ley”.
Para nuestro objeto
de estudio referente a la restitución a víctimas, el mencionado artículo
establece las acciones de restitución de los despojados determinando la
obligación del Estado de adoptar “las
medidas requeridas para la restitución jurídica y material de las tierras a los
despojados y desplazados. De no ser posible la restitución, para determinar y
reconocer la compensación correspondiente”.
De esta forma,
estableció el Legislador que procederá de manera prevalente la restitución y de
no ser posible aquella, de manera subsidiaria la compensación.
En relación con
este tema, reitera la norma las acciones de reparación de los despojados, serán
“la restitución jurídica y material del inmueble despojado. En subsidio,
procederá, en su orden, la restitución por equivalente o el reconocimiento de
una compensación.” Igualmente, establece la norma una serie de disposiciones
relativas a la restitución jurídica de inmuebles, y se establece que el
Gobierno Nacional reglamentará la materia dentro de los (6) seis meses
siguientes a la expedición de la Ley 1448 de 2011.
Los principios de
la restitución se encuentran consagrados en el artículo 73 de la Ley, la cual
dispone que estará regida por los principios de:
(i) medida preferente de reparación
integral
(ii) independencia de la efectividad o
no del retorno
(iii) progresividad
(iv) estabilización
(v) seguridad jurídica
(vi) prevención
(vii) participación
(viii) prevalencia constitucional.
En el artículo 74
el Legislador definió el despojo y el abandono forzado de tierras, determinando
que (i) “Se entiende por despojo la acción por medio de la cual, aprovechándose
de la situación de violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su
propiedad, posesión u ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico,
acto administrativo, sentencia, o mediante la comisión de delitos asociados a
la situación de violencia” y (ii) que “Se entiende por abandono forzado de tierras la situación temporal o
permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por
la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y contacto
directo con los predios que debió desatender en su desplazamiento durante el
periodo establecido en el artículo 75”
Los titulares del
derecho a la restitución son determinados por el artículo 75 de la Ley, en
donde se estipula que éstas serán “Las personas que fueran propietarias o
poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda
adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan
visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los
hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3o de la
presente Ley, entre el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley,
pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o
abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo.”
Los procedimientos
de restitución y protección de terceros por la se encuentran regulados por los
artículos
En relación con la
institucionalidad para atender el proceso de restitución de tierras, la Ley
1448 de 2011 en sus artículos
De otra parte, los
artículos
Igualmente la Ley
1448 de 2011 crea el Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas –art.111-, como un “fondo sin personería
jurídica, adscrito a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas. El Fondo tendrá como objetivo principal
servir de instrumento financiero para la restitución de tierras de los
despojados y el pago de compensaciones”. Los artículos 112 y 113 regulan la
administración de dicho fondo y los recursos del mismo.
De otra parte, los
artículos
Finalmente, el
artículo 120 prevé el régimen penal aplicable para conductas ilícitas ocurridas
en los procesos de restitución de tierras; el artículo 121 prevé mecanismos
reparativos en relación con los pasivos de las víctimas generados durante la
época del despojo o del desplazamiento, respecto de impuesto predial u otros
impuestos, tasas o contribuciones, cartera morosa de servicios públicos y
deudas crediticias con el sector financiero.
En el capítulo IV,
los artículos 175 y 176, se encargan de regular lo atinente al “Plan Nacional
de Atención y Reparación Integral a las Víctimas”. De esta manera, se fija el
diseño y objetivos de dicho Plan –art. 175-, el cual deberá ser adoptado por el
Gobierno Nacional dentro del año siguiente a la expedición de la Ley 1448 de
2011, mediante decreto reglamentario, y “establecerá los mecanismos
necesarios para la implementación de todas las medidas de atención, asistencia
y reparación contempladas en la presente Ley.” Para tales efectos, la norma
prevé que “el Gobierno Nacional deberá elaborar un documento CONPES el cual
contendrá el plan de ejecución de metas, presupuesto y el mecanismo de
seguimiento, y determinará anualmente, la destinación, los mecanismos de
transferencia y ejecución, el monto de los recursos y las entidades, de acuerdo
a las obligaciones contempladas en esta ley, para la siguiente vigencia fiscal.”
7.2 Decreto 4800 de
2011
En los considerandos del Decreto
4800 de 2011 el Gobierno reconoce expresamente que “los
esfuerzos de reparación a las víctimas de que trata el artículo 3 de la Ley
1448 de 2011, no se pueden confundir con aquellos realizados en cumplimiento de
las políticas sociales.”
En relación con el
enfoque de derechos, el artículo 4 establece que “Las disposiciones contenidas en el presente Decreto tienen como
finalidad el restablecimiento de los derechos individuales y colectivos de las
víctimas en los términos del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, vulnerados con
ocasión del conflicto armado interno para el ejercicio pleno y permanente de
los mismos.”
7.3
Decreto Ley 4633 de 2011
“Por
medio del cual se dictan medidas de
asistencia, atención, reparación
integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas
pertenecientes a los Pueblos y Comunidades indígenas"
Este decreto tiene
énfasis sobre los pueblos y las comunidades indígenas, y es un instrumento
importante para direccionar las políticas de atención y reparación.
Frente a la
restitución, define en un primer momento el concepto de reparación integral
(Artículo 8) preceptuando que “la
reparación integral del derecho fundamental al territorio de los pueblos
indígenas comprende el reconocimiento, la
protección y la
restitución de los
derechos territoriales”. La
reparación integral de los derechos
territoriales incluye el
saneamiento espiritual conforme
a las tradiciones culturales y
ancestrales de cada pueblo, cuando al
criterio de las
autoridades tradicionales dicho saneamiento sea necesario.
Las medidas
integrales de reparación
de derechos territoriales
atienden a la especial relación colectiva y espiritual que tienen los pueblos indígenas con su territorio, por ser factor esencial para
el equilibrio y la armonía con la naturaleza, la permanencia cultural y la
pervivencia como pueblos.
Por lo tanto no se
trata de una simple restitución, sino de comprender que esta debe entenderse
dentro de los usos y prácticas de las comunidades vulneradas.
Frente a lo
anterior se hace mención al derecho fundamental al territorio el cual coincide
con algunas definiciones que se le han dado a los bienes de uso público por
medio de nuestra carta política –art.9-.
En el artículo 10
se garantiza el acceso a los territorios usurpados o en riesgo estableciendo
que en casos en que por causas asociadas con el conflicto armado interno y sus factores subyacentes y
vinculados el pueblo o la comunidad
indígena hayan perdido o estén en riesgo de perder el acceso a los lugares sagrados y en general a su ámbito
social, económico y cultural, el Estado
tomando en cuenta las condiciones de seguridad imperantes, garantizará el pleno disfrute de los mismos,
de conformidad con la ley de origen, la ley natural, el derecho mayor o derecho
propio sin perjuicio de lo establecido de la
legislación general de la República y la legislación indígena nacional.
De la misma manera
en el artículo 11 se impone al Estado el deber de protección de los territorios
de ocupación histórica o ancestral de los pueblos o comunidades en los términos
establecidos en los artículos 13, 14 y 15 del Convenio 169 y del artículo 63 de
la Constitución Política.
Por otra parte, en
el capítulo segundo se establecen medidas de protección colectiva, entre las
cuales se encuentran las administrativas en cabeza del Incoder.
Así por ejemplo el
artículo 57 garantiza entre otras, las
siguientes medidas de protección a los derechos territoriales de los pueblos
indígenas:
1. El Incoder
agilizará los procedimientos administrativos de constitución, ampliación y
saneamiento de resguardos, priorizando aquéllos en los cuales se identifique que la solicitud se llevó a cabo
como consecuencia de los daños y afectaciones asociados con el artículo 3 del
presente decreto, así como los
procedimientos priorizados en el marco de la Comisión Nacional de Territorios Indígenas, establecida en el
marco del Decreto 1397 de 1996. Para tal efecto, en un término de seis (6)
meses a partir de la vigencia del
presente decreto acordará con la
Comisión Nacional de Territorios Indígenas un plan de contingencia en el cual
se definan las acciones que se adoptarán para
cumplir con este objetivo.
2. El INCODER
adelantará medidas concretas para garantizar que los pueblos y comunidades
indígenas conozcan de manera permanente el estado de su solicitud de
constitución, ampliación o saneamiento.
3. El Ministerio
del Interior adelantará de manera eficiente los trámites correspondientes
elevados por las autoridades indígenas para su registro.
El artículo 58
trata sobre la implementación de las medidas de protección de los derechos
territoriales. De esta manera dispone que el Gobierno Nacional asignará dentro
del presupuesto anual las partidas necesarias para el cumplimiento de las
medidas previstas en el presente decreto garantizando que el lNCODER cuente con
los recursos técnicos, administrativos y financieros suficientes para su
implementación.
Por otra parte, el
capítulo segundo del Decreto Ley 4633 de 2011, establece los procedimientos
para la protección y restitución de los derechos territoriales entre los cuales
se destacan la presentación de la solicitud de restitución, el contenido de la
misma, la autoridad ante la cual debe surtirse el trámite, y los programas por
parte del Estado para garantizar la protección de los derechos a la tierra por
parte de la población indígena.
De la misma manera
se expone el trámite y la naturaleza de las medidas cautelares y se definen las
afectaciones a las que puede ser sometido el predio objeto de litigio y las
formalidades para la inscripción en el registro de tierras.
Con posterioridad
se enmarca el proceso judicial de restitución (Art. 158) para las comunidades
indígenas, así como los elementos principales para determinar la competencia de
los litigios y la admisibilidad de la demanda, por lo que se expone de manera
breve la presentación y contenido de la misma, las notificaciones de las
actuaciones procesales, la inversión de la carga a favor de la víctima y las
presunciones legales y de derecho aplicables a los derechos colectivos.
Sobre la base de
las anteriores consideraciones, se determina los elementos que debe contener la
sentencia que finalice el procedimiento de restitución, la cual debe producirse
en un tiempo máximo de 30 días hábiles a partir de la audiencia de alegatos y
pronunciarse sobre los siguientes hechos (art. 166):
1. En caso de
comunidades que al momento de ser desplazadas o afectadas no contaban con sus
derechos territoriales formalizados, la orden al Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural INCODER o a la entidad que haga sus veces, de proceder a
constituir, sanear o ampliar resguardos indígenas cuando así proceda, en un
término no superior a doce (12) meses.
2. La orden al
Incoder de realizar y/o culminar los procedimientos administrativos para
titular en calidad de resguardos las tierras que se encuentran en el Fondo
Nacional Agrario. Así mismo, las tierras adquiridas a cualquier título con
recursos propios por entidades públicas, privadas o con recursos de cooperación
internacional en beneficio de comunidades indígenas que deben ser tituladas en
calidad de constitución o ampliación de resguardos.
3. La entrega
material y jurídica del territorio objeto de restitución indicando la identificación,
individualización, deslinde, ubicación con coordenadas geográficas y la
extensión territorial a restituir.
4. El
acompañamiento al procedimiento de retorno al territorio restituido a favor del
sujeto colectivo, conforme a los protocolos establecidos institucionalmente, en
caso de ser necesario.
5. Cuando no sea
posible el retorno o la restitución sea imposible se ordenará la reubicación de
la comunidad en otros territorios del mismo estatuto jurídico, de igual o mejor
calidad y extensión siempre y cuando exista su consentimiento previo, libre e
informado.
6. En las medidas
administrativas y policivas que deban adoptarse por parte de las entidades
públicas y privadas, conforme a la caracterización de afectaciones
territoriales y solicitudes presentadas, el juez podrá ordenar:
a. La declaratoria
de nulidad de los actos administrativos que permitieron
la realización de obras, proyectos, actividades que generen afectaciones territoriales, o que no hayan
tenido consulta previa.
b. La suspensión de
obras, proyectos o actividades ilegales o que no hayan tenido consulta previa.
c. La
reconstitución del patrimonio cultural a través de las acciones solicitadas por
la comunidad indígena. Continuación del decreto "Por medio del cual se
dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas
pertenecientes a los Pueblos y Comunidades indígenas”
7. Cada una de las
oposiciones que se presentaron a la inscripción del territorio en el Registro
de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Igualmente, las decisiones
sobre controversias intra o interétnicas no resueltas en el incidente de
conciliación.
8. Las órdenes a la
Oficina de Registro de Instrumentos públicos para que inscriba la sentencia.
9. Las órdenes a la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para que cancele todo antecedente
registral sobre gravámenes, limitaciones de dominio o alteración jurídica
cualquiera en detrimento de los derechos territoriales de las comunidades, así
como la cancelación de los correspondientes asientos e inscripciones
registrales.
10. Las órdenes
pertinentes para que se haga efectivo cumplimiento de las compensaciones de que
trata este Decreto, y aquellas tendientes a garantizar los derechos de todas
las partes en relación con los usufructos y asignaciones sobre los territorios
objeto de restitución.
11. La declaratoria
de nulidad absoluta de las decisiones judiciales que por los efectos de su
sentencia, pierdan validez jurídica, de conformidad con lo establecido en el
presente Decreto.
12. La declaratoria
de nulidad de los actos administrativos que extingan o reconozcan derechos
individuales o colectivos, o modifiquen situaciones jurídicas particulares y
concretas en detrimento de los derechos de las comunidades, si existiera mérito
para ello, de conformidad con lo establecido en esta ley, incluyendo los
permisos, concesiones y autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos
naturales que se hubieran otorgado sobre el territorio respectivo. Cancelación
de matrículas inmobiliarias a favor del título colectivo de resguardo.
13. Las órdenes
pertinentes para que la fuerza pública acompañe y colabore en la diligencia de
entrega material de los territorios a restituir. En la entrega material
participará la Fuerza Pública únicamente a solicitud de la comunidad o cuando
esté de acuerdo. Al solicitar la intervención de la fuerza pública, ésta
dispondrá del personal necesario para realizar dicha entrega, conforme a las
complejidades de cada caso particular. En todo caso, la fuerza pública deberá
coordinar con la autoridad indígena las acciones a ser implementadas.
14. Las demás
órdenes que sean necesarias para garantizar la efectividad de la restitución
jurídica y material del territorio, la estabilidad en el ejercicio y goce
efectivo de los derechos de las víctimas pertenecientes a las comunidades.
Parágrafo. El
retorno siempre estará sujeto a la existencia de plenas garantías de
implementación de las formas propias de producción, de las prácticas
socioculturales, de las formas de relación con el territorio, enmarcado en el
desarrollo de una vida digna. En el caso de que una comunidad familia o
individuos que hayan sido reubicados de manera transitoria, se encuentre en
situación de voluntariedad en el territorio que se le asignó provisionalmente y
deseen la permanencia en el mismo, se adelantarán todas las acciones
correspondientes y necesarias, que permitan el sostenimiento de las mismas, en
dicho espacio territorial.
Con respecto a la
entrega material de territorio restituido se determinó que debe hacerse dentro
de los 60 días hábiles posteriores a la sentencia que puso fin al proceso, con
la dirección de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras.
Ahora bien con
respecto a las controversias que puedan surgir dentro de los procesos por la
titularidad de los derechos sobre unos determinados territorios por parte de
distintos grupos étnicos, se delegó en cabeza de las autoridades indígenas de
los pueblos enfrentados dirimir dichas situaciones. En caso de que no se logre
llegar a alguna situación dentro de un marco conciliatorio, corresponderá al
juez de restitución pronunciarse sobre ello y decidir sobre el particular (Art.
171).
7.4
Decreto Ley 4635 de 2011.
Por medio de este
se dictaron medidas similares al decreto inmediatamente anterior, pero con
relación a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.
En ese orden de
ideas, estas disposiciones tratan sobre el procedimiento de restitución, la
competencia de los jueces de tierras, el carácter y naturaleza de las
decisiones que se tomen en el marco de los procesos,
el contenido de las sentencias y la resolución de conflictos suscitados al
interior de las propias comunidades.
7.5
Decreto 4829 de 2011.
En este se
reglamentó el capítulo tercero del título cuarto de la Ley 1448 de 2011, en
relación con la restitución de tierras y constituye una importante fuente para
la potestad reglamentaria en el tema de restitución de tierras.
En este se
puntualizan aspectos ya referidos con anterioridad, y se desarrollan los
artículos 72, 76, 98, 105 y 112 de la Ley 1148 de 2011.
De esta manera se
exponen los principios rectores de las actuaciones para el Registro de Tierras
Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Las inscripciones en el Registro de
Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente y los principios generales y
específicos en materia de restitución que contempla la Ley 1448 de 2011, en
concordancia de los principios de las actuaciones administrativas así:
1. Colaboración
Armónica. La unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas se apoyará en las entidades y autoridades estatales del
nivel nacional cuando así lo requiera, las que deberán brindar el apoyo,
colaboración e información solicitados de manera oportuna e idónea. Cuando
requiera el apoyo de las autoridades territoriales éstas obrarán en consonancia
con los propósitos de la Ley 1448 de 2011, de conformidad con sus competencias
y en el marco de autonomía territorial.
2. Enfoque
Diferencial. La unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas atenderá de manera preferencial a las personas a que se
refieren los artículos 13 y 114 y 115 de la Ley 1448 de 2011.
3.
Confidencialidad. La unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución
de Tierras Despojadas establecerá medidas que garanticen la confidencialidad de
la información suministrada por las víctimas, para preservar su seguridad y el
adecuado desarrollo del trámite administrativo, de acuerdo con el artículo 29
de la Ley 1448 de 2011.
4. Favorabilidad.
La unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas tendrá en cuenta las presunciones contenidas en el artículo 77 de la
Ley 1448 de 2011 y el principio de la prevalencia del derecho material sobre el
derecho formal para hacer las inscripciones en el Registro de Tierras
Despojadas y Abandonadas Forzosamente.
5. Enfoque
preventivo. La unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas velará por la protección jurídica de los predios que se
pretenden restituir o formalizar, con el fin de garantizar la eficacia de las
decisiones y fallos de las autoridades administrativas y judiciales en la
materia.
6. Participación.
La unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas velará por garantizar la efectiva participación de las víctimas y
terceros en las decisiones que afecten sus intereses.
7. Progresividad.
El principio de progresividad implica que la inscripción en el Registro y su
puesta en funcionamiento se realizarán paulatinamente y de forma creciente.
8. Gradualidad. El
principio de gradualidad del Registro implica su desarrollo de forma continua,
secuencial, y sostenible, definidas tanto en tiempo como en espacio y recursos
presupuestales, hasta completar la totalidad del territorio nacional.
9. Publicidad. Las
actuaciones y diligencias que se cumplan en el desarrollo del trámite que trata
el presente decreto serán públicas y en particular ofrecerán la información
necesaria a las víctimas para ejerzan sus derechos procesales. Lo anterior sin
perjuicio de la confidencialidad de la información sujeta a reserva legal y la
adecuada protección a las víctimas.
Por último se
exponen elementos para la implementación gradual y progresiva del registro e
identificación y las actuaciones ante la administración cuando se susciten
controversias por este concepto.
7.6
Documento CONPES 3712
La Ley 1448 de
2011, en su artículo 19 exige la creación de un documento CONPES, para efectos
de cumplir con las medidas de ayuda humanitaria, de atención, asistencia y
reparación dispuestas en el marco de la ley, todo ello con el objetivo de
brindar herramientas para garantizar la sostenibilidad del proceso de
restitución.
En concordancia con
lo anterior, el Gobierno Nacional por medio del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el
Ministerio de Justicia y del Derecho y el Departamento Nacional de Planeación,
elaboraron dicho instrumento, del cual pasarán a reseñarse de manera breve los
principales planteamientos jurídicos respecto al mismo.
Respecto al
componente de reparación (en lo concerniente a la restitución de tierras) se
afirma la necesidad de un andamiaje mixto de nivel administrativo y judicial,
que deberá materializarse mediante la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas (Art. 103) y las Salas de Restitución de
Tierras.
Con relación al
Registro de Tierras Despojadas hay que advertir que es una figura diferente al
Registro Único de Víctimas, pues como es entendible, no toda víctima ha sido
objeto de despojo de tierra, y por lo tanto la base de datos de cada uno de
estos registros debe llenarse de manera independiente.
Por otra parte,
también se evidencia que no todos los predios podrán ser devueltos a sus
antiguos dueños, ocupantes, tenedores, o aquel que demuestre tener derecho
sobre el mismo, no obstante, ante el evento de imposibilidad de la entrega
material del predio (se calcula que ello representa un 25% sobre el universo de
reclamaciones sobre predios) se pagará indemnización diferente a la que
corresponde por vía administrativa.
Finalmente en
cumplimiento del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, se exonerarán de pago de
cartera morosa, los predios en los que se demuestre la imposibilidad de cumplir
con el pago de obligaciones.
Con fundamento en todo lo expuesto la Sala entrará a analizar la
constitucionalidad de las normas demandadas.
8.
ANALISIS CONSTITUCIONAL DE LOS CARGOS
8.1.
Conclusiones Generales sobre los derechos de las víctimas a la verdad, a la
justicia y a la reparación, y a la restitución como componente preferente y
principal de esta última
Con el fin de analizar los cargos enervados en la presente demanda, la
Corte realizará, en primer lugar, una breve reseña respecto de las conclusiones generales que
se derivan de lo expuesto en detalle en la parte considerativa de esta
sentencia sobre los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la
reparación, y a la restitución como componente preferente y primordial de la
reparación integral.
8.1.1 La
Constitución Política y la jurisprudencia constitucional han reconocido los
derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación y a las
garantías de no repetición, y el derecho a la restitución como componente
fundamental de la reparación, lo cual se fundamenta en varios principios y preceptos
constitucionales: (i) en el mandato según el cual los derechos y deberes se
interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia (Art. 93 CP); (ii) en que el Constituyente ha
otorgado rango constitucional a los
derechos de las víctimas (Art. 250 num. 6 y 7 CP); (iii) en el deber de las
autoridades en general, y las judiciales en particular, de propender por el
goce efectivo de los derechos de todos los residentes en Colombia y la
protección de los bienes jurídicos (Art. 2° CP); (iv) en el principio de
dignidad humana que promueve los derechos a saber qué ocurrió, y a que se haga
justicia (Art.1° CP); (v) en el principio del Estado Social de Derecho que
promueve la participación y fundamenta la intervención de las víctimas tanto en
los procesos judicial como administrativos para obtener su reparación; (vi) en
el derecho de acceso a la administración de justicia, del cual se derivan
garantías como la de contar con procedimientos idóneos y efectivos para la
determinación legal de los derechos y las obligaciones, la resolución de las
controversias planteadas ante los jueces dentro de un término prudencial y sin
dilaciones injustificadas, la adopción de decisiones con el pleno respeto del
debido proceso, así como la existencia de un conjunto amplio y suficiente de
mecanismos para el arreglo de controversias;(vi) en el artículo 90 de la
Constitución Nacional, que consagra una cláusula general de responsabilidad del
Estado; (vii) en el derecho de acceso a la
administración de justicia (art. 29 y
8.1.2 La
jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de derechos de las
víctimas, tanto
en asuntos de constitucionalidad como de tutela, ha reconocido y protegido de manera categórica, pacífica, reiterada,
clara y expresa los derechos de las víctimas de delitos a la verdad, a la
justicia, a la reparación y no
repetición, especialmente frente a graves violaciones de derechos humanos, como
el caso de las víctimas de desplazamiento forzado. En este sentido, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que los derechos de las víctimas
implican la exigencia de conocer la verdad de lo ocurrido y a que se
esclarezcan delitos que afectan de manera masiva y sistemática los derechos
humanos de la población en el marco del conflicto interno, el derecho a que se
investigue y sancione a los responsables de estos delitos, y el derecho a ser
reparado de manera integral. Estos derechos han sido reconocidos por la Corte
como derechos constitucionales de orden superior.
Por tanto, la Corte reitera aquí nuevamente, el deber constitucional de
reconocimiento y protección de los derechos de las víctimas, con base en el
principio de respeto de la dignidad humana como base fundante del Estado social
de derecho –art-1º-, en el deber de las autoridades de proteger a todas las
personas residentes en el país en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades, como finalidad esencial del Estado –art-2-, en el deber
de velar por la protección de las víctimas
–art. 250-7 superior- y la aplicación del bloque de constitucionalidad
–art. 93 superior-, para el reconocimiento y protección de los derechos
a la reparación integral y su conexión con los derechos a la verdad y a la
justicia, y a la garantía de no repetición.
Así mismo, es
importante insistir, en que conforme a lo dispuesto en el artículo 93 Superior,
los derechos y deberes consagrados en la Constitución deben interpretarse a la
luz de los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia, de modo que ninguna autoridad de la República puede ejercer sus
funciones o facultades, al margen ni en contra de lo allí estatuido. A su vez,
el artículo 94 de la Constitución Política advierte que la enunciación de los
derechos y garantías contenidos en la Carta y en los convenios internacionales
vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la
persona humana, no figuren expresamente en ellos.
En armonía con lo
anterior, se recalca que las disposiciones legales relacionadas con las
víctimas de la violencia, deben interpretarse, de conformidad con la reiterada
jurisprudencia constitucional y tomando
en cuenta los principios de favorabilidad hacia el entendimiento
y restablecimiento de sus derechos[39];
la buena fe; la confianza legítima[40];
la preeminencia del derecho sustancial[41],
y el reconocimiento de la especial condición de vulnerabilidad y debilidad
manifiesta de las víctimas.
En este orden de ideas, a juicio de la Sala, se debe adoptar una
visión amplia e integral que informe los derechos de las víctimas a la
reparación y a la restitución, y su
conexión intrínseca con los derechos a la verdad y a la justicia. Así
mismo, esta Corporación recaba en que los derechos fundamentales a
la verdad, a la justicia, a la reparación y a la restitución como parte de ésta
última, en virtud de las violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos
en el marco del conflicto armado, dan lugar a una serie de obligaciones
inderogables a cargo del Estado, como la de prevenir estas violaciones, y una
vez ocurridas éstas, la obligación de esclarecer la verdad de lo sucedido, la
investigación y sanción de este delito sistemático y masivo en contra de la
población civil, y la reparación integral a las víctimas, cuyo componente
preferente y principal es la restitución, tanto por la vía judicial –penal y
contencioso administrativa-, como por la vía administrativa, así como el deber
de garantizar y facilitar el acceso efectivo de las víctimas a estas diferentes
vías.
8.1.3 En lo
que toca de manera específica con el derecho a la restitución, este derecho ha sido regulado en los artículos
1, 2, 8 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; los artículos 1,
2, 8, 21, 24, 25 y 63 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; los
artículos 2, 3, 9, 10, 14 y 15 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los Principios sobre la
restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas
desplazadas; e igualmente se encuentra consagrado en los Principios Rectores de
los Desplazamientos Internos (Principios Deng); y en los Principios sobre la
Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas
Desplazadas (Principios Pinheiro), que hacen parte del bloque de
constitucionalidad en sentido lato.
En el orden
interno, el derecho a la restitución como parte esencial de la reparación
integral, en conexidad con los derechos
a la verdad, a la justicia y a las garantías de no repetición, encuentra su
fundamento constitucional en el Preámbulo y en los artículos 2, 29, 93,
229 y 250 de la Constitución Política, siendo derechos fundamentales y por
tanto de aplicación inmediata. Así, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido que la restitución hace parte integral y esencial del derecho
fundamental a la reparación integral de las víctimas del conflicto armado.
De los estándares
internacionales, la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional
sobre el derecho a la restitución de las víctimas como componente preferencial
y esencial del derecho a la reparación integral se pueden concluir las
siguientes reglas:
(i) La
restitución debe entenderse como el medio preferente y principal para la
reparación de las víctimas al ser un elemento esencial de la justicia
restitutiva.
(ii)
La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que se las
víctimas despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus
territorios retornen o no de manera efectiva.
(iii)
El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada
para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o
cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello.
(iv)Las
medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de
buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias.
(v)
la restitución debe propender por el restablecimiento pleno de la víctima y la
devolución a su situación anterior a la violación en términos de garantía de
derechos; pero también por la garantía de no repetición en cuanto se trasformen
las causas estructurales que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de
los bienes.
(vi)
en caso de no se posible la restitución plena, se deben adoptar medidas
compensatorias, que tengan en cuenta no solo los bienes muebles que no se
pudieron restituir, sino también todos los demás bienes para efectos de
indemnización como compensación por los daños ocasionados.
(vii)
el derecho a la restitución de los bienes demanda del Estado
un manejo integral en el marco del respecto y garantía de los derechos humanos,
constituyendo un elemento fundamental de la justicia retributiva, siendo
claramente un mecanismo de reparación y un derecho en sí mismo, autónomo
e independiente.
8.2 Cargos
por omisión legislativa relativa en contra del numeral 9 (parcial) del artículo
28, en concordancia con el artículo 72, contra
los artículos 70, 72, 73 y 75 parciales, contra los artículos 74, 75, 76, 77,
78, 84 y 91 de la Ley 1448 de 2011
Por omisión
legislativa relativa se demandan en esta oportunidad (i) el
artículo 28, numeral 9 parcial, en concordancia con el artículo 72 parcial de
la Ley 1448 de 2011, por no incluir en su regulación los bienes abandonados;
(ii) los artículos 70, 72, 73 y 75 parciales de la Ley 1448 de 2011 por no
incluir estas normas los bienes muebles; y (iii) los artículos 74, 75, 76, 77,
78, 84 y 91 de la Ley 1448 de 2011 por no incluir a los tenedores y ocupantes.
8.2.1
La omisión legislativa relativa
(i) La
jurisprudencia constitucional ha determinado los requisitos para que se
configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa
relativa, precisando que deben cumplirse con ciertas exigencias especiales y
específicas.
A este respecto
expresó la Corte que deben cumplirse con cinco requisitos para que se configure
y prospere el cargo por omisión:
“(a) La existencia de una norma
respecto de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por
inconstitucionalidad;
(b) La exclusión de las
consecuencias jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones
análogas a las reguladas por la norma, que por ser asimilables,
debían estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o la omisión en el
precepto demandado de un ingrediente o condición que, de
acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto
legal con los mandatos de la carta;
(c) La inexistencia
de un principio de razón suficiente que justifica la
exclusión de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes que debían
estar regulados por el precepto en cuestión;
(d) La generación
de una desigualdad
negativa para los casos o situaciones excluidas de la
regulación legal acusada, frente a los casos y situaciones que se encuentran
regulados por la norma y amparados por las consecuencias de la misma, y en
consecuencia la vulneración del principio de igualdad, en
razón a la falta de justificación y objetividad del trato desigual; y
(e) La
existencia de un deber específico y concreto de orden
Constitucional impuesto al legislador para
regular una materia frente a sujetos y situaciones determinadas, y por
consiguiente la configuración de un incumplimiento, de un deber especifico
impuesto por el constituyente legislador.”[42]
La jurisprudencia
de esta corporación ha precisado que se presenta una omisión legislativa relativa
cuando el legislador regula una materia de manera parcial, insuficiente o
incompleta, omitiendo una condición, un sujeto destinatario, un ingrediente
esencial o algún supuesto que, en atención a los contenidos superiores del
ordenamiento, debería formar parte de la disciplina legal o de la materia
normativa. En esta hipótesis de control, el debate se
suscita en torno a un texto legal que se reputa incompleto en su concepción, y
que puede ser cotejado con la Carta, por resultar arbitrario, inequitativo o
discriminatorio en perjuicio de ciertas garantías constitucionales como la
igualdad y el debido proceso[43].
La Corte se ha declarado competente
para abocar el conocimiento de la omisión legislativa relativa, por cuanto
surte efectos jurídicos que pueden presentar una oposición objetiva y real con
la Constitución, la cual es susceptible de verificarse a través de una
confrontación de los mandatos acusados y las disposiciones superiores[44].
Por tanto, la Sala
reitera que deben cumplirse las siguientes exigencias para la configuración de
la omisión legislativa relativa: (a) la existencia
de una norma respecto de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo
por inconstitucionalidad; (b) la exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma de
aquellos casos o situaciones análogas a las reguladas por la norma, que
por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto normativo
cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un ingrediente
o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para
armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (c) la inexistencia
de un principio de razón suficiente que justifica la exclusión de los
casos, situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por
el precepto en cuestión; (d) la generación de una desigualdad negativa
para los casos o situaciones excluidas de la regulación legal acusada, frente a
los casos y situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados
por las consecuencias de la misma, y en consecuencia la vulneración del
principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad
del trato desigual; y (e) la existencia de un deber específico y concreto de
orden constitucional impuesto al legislador para regular una materia frente
a sujetos y situaciones determinadas, y por consiguiente la configuración de un
incumplimiento, de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.[45]
De otra parte, ha
indicado esta Corporación que la omisión legislativa reviste dos modalidades:
omisión legislativa absoluta, caso en el cual no procede el análisis
constitucional por inexistencia de disposición legal y la omisión legislativa relativa,
caso en el cual sí procede el estudio constitucional por cuanto se trata de una
disposición legal incompleta que vulnera ciertas garantías constitucionales.[46]
Preponderantemente, la configuración de omisión legislativa relativa
se ha referido a la vulneración del principio de igualdad y al debido proceso,
pero esta Corte ha establecido también que ello no siempre es así y que este
tipo de incumplimiento del legislador en su deber de legislar puede estar
referido a la vulneración de otras garantías constitucionales.[47]
Ha establecido igualmente esta Corporación, que en los casos en que se
configure
una omisión legislativa relativa, la Corte debe proceder a dictar o bien una
sentencia de inexequibilidad simple en aras de restablecer la igualdad, como
cuando se suprime del ordenamiento jurídico una regulación contentiva de un
trato discriminatorio; como también una sentencia integradora o aditiva,
en virtud de la cual se completa o perfecciona la regulación examinada, se
restablece la voluntad del constituyente, que no acató el legislador, y se
elimina la vulneración de garantías constitucionales, en ejercicio de su
función propia de guarda de la supremacía e integridad de la Constitución
consagrada en el Art. 241 de la misma.[48]
Así esta Corte ha determinado que las omisiones, pueden ser subsanadas mediante
sentencia integradora en la que se llenen los vacíos de la norma, con el fin de
armonizar la disposición omisiva con el ordenamiento superior.[49] Así también, cuando se configura la
omisión legislativa por vulneración del principio de igualdad, esta Corte ha
establecido que la solución puede encontrarse en una sentencia de
exequibilidad condicionada que permita extender la cobertura de aquellos
contenidos normativos de los que se predica la omisión, a los sujetos
excluidos.[50]
8.2.2
Cargo por omisión legislativa relativa en contra del numeral 9 (parcial) del
artículo 28, en concordancia con el artículo 72, de la Ley 1448 de 2011
8.2.2.1 El primer cargo por omisión legislativa
relativa se dirige en contra de expresiones contenidas en los artículos 28 y 72
de la Ley 1448 de 2011. Del artículo 28 se demandan las expresiones “de la tierra si hubiere sido despojado de
ella” contenidas en el numeral 9 de esa norma; y del artículo 72 los
segmentos normativos “de los
despojados”, “despojado”, y
“el despojado”, contenidos
en el inciso 2º, 4 y 5 de dicho precepto; por configuración de omisión
legislativa relativa, al no haber incluido el Legislador a los bienes
abandonados sino solo a los despojados.
8.2.2.2
Para
analizar la constitucionalidad de estas expresiones demandadas, la Corte debe
realizar las siguientes consideraciones:
(i) En
relación con el alcance normativo de los preceptos demandados, observa la Corte
que el artículo 28 regula
los derechos de las víctimas, y en el numeral 9 que se demanda se consagra que
las víctimas tendrán derecho a la restitución de
la tierra si hubiere sido despojado de ella, en los términos
establecidos en la Ley 1448 de 2011.
Por su
parte el artículo 72 consagra las acciones de restitución de los despojados. El inciso segundo prevé que
las acciones de reparación de los despojados son: la
restitución jurídica y material del inmueble despojado. En
subsidio, procederá, en su orden, la restitución por equivalente o el
reconocimiento de una compensación.
El
inciso tercero de la norma determina que la restitución jurídica del
inmueble despojado se realizará con el restablecimiento de los
derechos de propiedad o posesión, según el caso.
El
inciso cuarto establece que en los casos en los cuales la restitución jurídica
y material del inmueble despojado sea imposible o cuando el
despojado no pueda retornar al mismo, por razones de riesgo para su
vida e integridad personal, se le ofrecerán alternativas de restitución por
equivalente para acceder a terrenos de similares características y condiciones
en otra ubicación, previa consulta con el afectado. La compensación en dinero
sólo procederá en el evento en que no sea posible ninguna de las formas de
restitución.
(ii) La
demanda considera que el Legislador incurrió en omisión legislativa relativa
por cuanto en las expresiones acusadas solo se reconoce el derecho a la
restitución para los bienes objeto de despojo y no para los abandonados, de
manera que no se incluyó el derecho a la restitución para las víctimas que
abandonaron sus bienes, lo cual desconoce los derechos de las víctimas a la
restitución como parte de la reparación integral y las normas y estándares
internacionales en materia de protección a los derechos de las víctimas.
Consideran que las
expresiones subrayadas del numeral 9, del artículo 28 y de los incisos 2 y 4
del artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 desconocen el Preámbulo y los artículos
1, 2, 13, 29, 58 y 229 y 93 de la Constitución Política; los artículos 1, 21, 8
y 25 de la CADH; y el artículo 14 del PIDCP.
De esta manera
sostienen que se configura omisión legislativa relativa ya que se cumple con
los cinco requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para la
existencia de omisión: (a) existencia
de una norma; (b) exclusión de
las consecuencias jurídicas de la norma; (c) inexistencia de un principio de razón suficiente; (d) desigualdad negativa; y (e ) deber especifico
y concreto de orden Constitucional; y que en consecuencia se produce la
vulneración del derecho a la igualdad y al debido proceso.
(iii) En el presente caso considera la Sala que no se configura la omisión
legislativa planteada, tal y como se alega en la demanda, sino que se trata más
bien de la ausencia de una interpretación sistemática por parte de los
demandantes con el resto de las expresiones acusadas y con el resto de la
normativa sobre restitución contenida en la Ley 1448 de 2011, por las
siguientes razones:
(a) Si bien a los demandantes les asiste razón al evidenciar que existen
falencias de técnica legislativa por parte del Legislador al momento de regular
los artículos 28 y 72, en cuanto hizo mención solo a los bienes despojados,
olvidando en esa norma referirse expresamente a los bienes abandonados de
manera forzada; de una interpretación sistemática de estos artículos con las
demás normas que regulan la restitución a víctimas en la Ley 1448 de 2011, la
Sala colige la expresa voluntad del Legislador de incluir, para efectos de la
restitución, tanto a los bienes despojados como a los abandonados forzadamente.
Así en los artículos 28-9, 72 inciso 1, 74, 75, 76 y 79
la
misma ley se refiere a los conceptos de bienes despojados, usurpados o
abandonados, y reconoce los procesos de formalización de títulos respecto de
despojados y de quienes abandonaron en forma forzada sus predios, el registro
de tierras despojadas o abandonadas, y en algunos de ellos hace referencia a
estas dos clases de bienes (despojados y abandonados) indistintamente. Así por
ejemplo, la Ley 1448 de 2011 se refiere a esta distinción en artículos como el
72 inciso 1, 75 , 76 y 79, cuando en este último, al definir la competencia
para conocer de los procesos de restitución, se reconoce los procesos de
formalización de títulos respecto de despojados y de quienes abandonaron en
forma forzada sus predios. En otros artículos como los preceptos 74 y 75 de la
Ley 1448 de 2011, al consagrar el registro de tierras, el Legislador no hace
distinción alguna entre el registro de tierras despojadas y
abandonadas forzosamente, lo cual implica que el registro se concibió para
ambos tipos de eventos. Así también, el artículo 75 de la
Ley 1448 de 2011 que habla de los titulares del derecho a la restitución,
reconoce como tales a quienes se han visto en la necesidad de abandonar sus
bienes.
Para la Corte, si bien los conceptos de abandono
y despojo son fenómenos distintos, es claro que ambos producen la expulsión de
la tierra de las víctimas, lo que genera una vulneración masiva de los derechos
fundamentales de las víctimas del conflicto interno, razón por la cual esta
Corporación en múltiples y reiteradas ocasiones ha reconocido normativa y
jurisprudencialmente a las víctimas de despojo y de abandono sin ninguna
distinción, como sucede con la definición del delito de desplazamiento
forzado. En este orden, la Ley 1448 de
2011 y especialmente los artículos que ahora se demandan –arts.28 y 72- dejan
ver el carácter asimilable de las víctimas de despojo, de usurpación y de
abandono forzado de tierras, de tal manera que ambas son incluidas y tenidas en
cuenta por el Legislador en el marco de la Ley 1448 de 2011.
En este sentido, la Corte colige que las normas
demandadas no exhiben una omisión legislativa genuina, ya que al comparar los
textos de los artículos 28-9 y 75 de la Ley se ve claramente que se cobija los desplazados que abandonaron sus predios
por la presión o a la fuerza. Así mismo, el
registro, que es el principal instrumento de restitución, se denomina “Registro de tierras despojadas y abandonadas
forzosamente”, lo cual significa que el registro es tanto para tierras
despojadas como abandonadas forzosamente. De esta forma el Legislador al usar
la expresión “tierras despojadas” no descarta a las tierras abandonadas, dado
que ello se entiende de manera tácita.
(b) En este sentido, la Corte comparte los conceptos vertidos por el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, y el Departamento Nacional de Planeación, en
cuanto consideran que la Ley 1448 de 2011, utiliza como sinónimos
las palabras despojo y abandono forzado.
(c ) Por tanto, la Corte evidencia que en este caso no se cumple con los
requisitos para la configuración de omisión legislativa relativa, ya que (1) no
se configura la existencia de una norma respecto de la cual procede predicar la omisión, en este caso las expresiones “si hubiere sido
despojado de ella” contenidas en el
numeral 9 de esa norma; y del artículo 72 los segmentos normativos “de los despojados”, “despojado”,
y “el despojado”, contenidos en el inciso 2º, 4 y 5 de dicho
precepto, ya que los artículos 28 y 72 reconocen expresamente la restitución
como un derecho de las víctimas del conflicto armado en Colombia, y las
expresiones demandadas deben necesariamente entenderse e interpretarse de
manera sistemática, con el resto de la normativa sobre restitución y atendiendo
la voluntad del Legislador, en el sentido de que el concepto de
despojo incluye necesariamente al concepto de abandono forzado.
(2) Tampoco se configura la exclusión de las consecuencias jurídicas que prevé la norma, en este caso,
no se excluye de las consecuencias jurídicas que prevén los artículos 28 y
(3) De otra parte, tampoco se cumple con el requisito de inexistencia
de un principio de razón suficiente que justifique la exclusión de los
casos, situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por
el precepto en cuestión, en este caso, de los bienes abandonados, ya que como
se viene explicando, no habría una razón suficiente que pudiera justificar que las
normas demandadas excluyeran de la restitución a las víctimas de bienes
abandonados, razón por la cual no evidencia la Corte una causa tácita o expresa
por parte del Legislador que indique que este quiso dar un tratamiento
diferencial a los casos de bienes abandonados frente a los despojados o
usurpados. Todo lo contrario, advierte la Corte que existe una clara voluntad
del Legislador de incluir como beneficiarias de restitución tanto a aquellas
víctimas de despojo o usurpación, como a aquellas que se vieron forzadas a
abandonar sus bienes. En este sentido, no se puede colegir que sólo las víctimas de despojo, y no las que se vieron
obligadas o forzadas a abandonar sus bienes, son las beneficiarias de la
restitución de que tratan los artículos 28 y 72 y, que por tanto, solo los
bienes despojados y no igualmente los bienes abandonados se encuentran
incluidos y protegidos por la restitución consagrada por las expresiones
demandadas, que es la interpretación correcta, desde el punto de vista
constitucional.
(4) En concordancia con lo anterior, evidencia la Sala que las
expresiones demandadas no generan por tanto una desigualdad negativa
para los casos o situaciones de víctimas que no solo fueron despojadas sino que
se vieron forzadas a abandonar sus bienes, ya que éstas últimas no se
encuentran excluidas de las regulaciones legales acusadas, de conformidad con
la interpretación sistemática que viene realizando la Corte, y de acuerdo con
la voluntad del Legislador. Por tanto no se genera la vulneración del
principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad
del trato desigual entre las víctimas de despojo y aquellas que tuvieron que
abandonar sus lugares de origen, sus tierras y sus pertenencias. En
consecuencia, no se está colocando, como alegan los demandantes, en situación
de desventaja
a las víctimas que abandonaron sus bienes, por lo que no existe una diferencia
de trato que implique una discriminación negativa por razones sospechosas desde
el punto de vista constitucional.
(5) En consecuencia no se constata la violación del deber
específico y concreto de orden constitucional impuesto al Legislador, de
conformidad con el Preámbulo y los artículos 2, 13, 29, 93, 229 y 250 Superior,
la jurisprudencia de esta Corte y las normas de Derecho Humanos y de Derecho
Internacional Humanitario, y la jurisprudencia internacional en la materia, que
reconocen como víctimas no solo a los despojados sino a aquellos que se vieron
obligados a abandonar sus lugares de origen, sus bienes y pertenencias.
De esta manera, la Sala no constata la existencia de un incumplimiento
respecto del deber específico impuesto por el Constituyente al Legislador
acerca de la garantía de los derechos de las víctimas, tal y como se encuentra
consagrado en las normas superiores y ha sido desarrollado por la
jurisprudencia constitucional, en concordancia con los instrumentos de derecho
internacional de Derechos Humanos y de Derecho Internacional Humanitario, en
los cuales se garantiza la restitución de las víctimas como parte integral y
esencial de la reparación en condiciones dignas, sin que sea posible generar
trato desigual e injustificado que vulnere sus derechos. Lo anterior, porque
como se viene afirmando, además de las normas constitucionales, el Legislador
debe seguir los estándares internacionales en materia de restitución, tales
como Los Principios sobre la Restitución de las Viviendas, Tierras y el
Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas (principio segundo);
Los Principios y Directrices Básicos sobre el Derecho de las Víctimas de
Violaciones de las Normas Internacionales de Derechos Humanos y del Derecho
Internacional Humanitario a Interponer Recursos y Obtener Reparaciones;
Principios de Deng y de Pinheiro; Los Principios para la Protección y la
Promoción de los Derechos Humanos para la Lucha contra la Impunidad (principio
32).
(iv) En consecuencia, la Sala concluye que, al hacer una interpretación
sistemática con el conjunto de normas que regulan la restitución a víctimas, no
fue la voluntad del Legislador omitir el incluir en las expresiones
demandadas de los
artículos 28 y 72 de la Ley 1448 de 2011 (“si hubiere sido despojado de ella”
contenidas en el numeral 9 de esa norma; y “de los despojados”, “despojado”, y “el despojado”, contenidos
en el inciso 2º, 4 y 5 del artículo 72) a los bienes abandonados forzadamente, ya que estas expresiones deben
entenderse de manera que se incluya no solo a las víctimas despojadas y a los
bienes despojados o usurpados, sino también a las víctimas que se han visto
obligadas a abandonar sus tierras, bienes y pertenencias, y por tanto a los
bienes abandonados forzadamente.
(v) Sin embargo, no escapa al entendimiento de la Corte, la situación que
plantea la norma, ya que no obstante que no se configura la omisión legislativa
relativa alegada, salta a la vista la posibilidad de llevar a cabo dos
interpretaciones de las expresiones demandadas, una de las cuales es
abiertamente inconstitucional. Así, si bien no se desprende de la voluntad del
Legislador, ni de una interpretación sistemática de la expresiones demandadas,
la pretendida omisión respecto de los bienes abandonados forzadamente, es un
hecho que las expresiones objetadas se refieren expresa y taxativamente a las
víctimas de despojo o a los bienes despojados, y no consagran expresamente a
las víctimas forzadas a abandonar sus bienes o a los bienes abandonados
forzadamente, lo cual como se anotó, puede dar lugar a una interpretación que
vulnere los derechos de estas víctimas a la restitución.
De esta manera, si bien la Sala constata que al llevar a cabo una
interpretación sistemática de las expresiones demandadas con el resto de la
normativa sobre restitución, se colige claramente que la voluntad del
Legislador fue incluir a las víctimas que se vieron forzadas a abandonar sus
bienes como beneficiarias de la restitución, y que por tanto el concepto de
despojo debe entenderse e interpretarse correctamente como cobijando igualmente
el concepto de víctimas forzadas a abandonar sus bienes; es también posible,
tal y como lo advierten los demandantes y algunos intervinientes, que se pueda
entender excluido el concepto de víctimas forzadas al abandono de sus bienes.
Lo anterior, en razón a que las expresiones demandadas no consagraron expresa y
taxativamente a las víctimas forzadas al abandono o a los bienes abandonados,
como beneficiarios de restitución, lo cual da lugar a una posible
interpretación inconstitucional que debe necesariamente excluirse del
ordenamiento jurídico por implicar la vulneración de los derechos de estas
víctimas.
En ese orden de
ideas, la Sala encuentra sustento a la preocupación esbozada por los demandantes
y los intervinientes que coadyuvan la demanda, entre ellos a la Universidad del
Rosario, a la Universidad de Ibagué y a DeJusticia, al evidenciar que el
Legislador, al no incluir expresa y taxativamente a las víctimas de abandono
forzado o a los bienes abandonados forzadamente como beneficiarios del derecho
a la restitución, a pesar de que los incluyó expresamente en otras normas sobre
restitución, configuró una falencia normativa que podría implicar un déficit de
protección o el desconocimiento de los derechos constitucionales de las
víctimas y de los estándares internacionales en materia de protección a sus
derechos, especialmente en materia de restitución.
(vi) Por consiguiente, esta Corte considera que la solución
constitucional en este caso es la expulsión del ordenamiento jurídico de la
interpretación inconstitucional de las expresiones demandadas, y la
incorporación de la interpretación conforme a la Carta de los segmentos
normativos acusados al alcance normativo de los mismos, a través de una declaración
de exequibilidad condicionada que incorpore expresamente la voluntad del
Legislador y el sentido normativo ajustado a la Carta de las expresiones
objetadas. Así las cosas, la Corte declarará la exequibilidad condicionada de las
expresiones “de la tierra si hubiere sido despojado de
ella” contenidas en el
numeral 9 del artículo 28; y de los segmentos normativos “de los despojados”, “despojado”,
y “el despojado”, contenidos en el inciso 2º, 4 y 5 del
artículo 72, de la Ley 1448 de 2011, en el entendido de que estas expresiones incluyen tanto a las víctimas de
despojo como a las víctimas forzadas al abandono de sus bienes.
8.2.3
Cargo por omisión legislativa relativa en contra de los artículos 70, 72, 73 y 75 parciales, de
la Ley 1448 de 2011
8.2.3.1 El
segundo cargo por omisión legislativa relativa se enfila en contra de algunas
expresiones contenidas en los artículos 70, 72, 73 y 75 de la Ley 1448 de 2011.
Del artículo 70 se demanda la expresión “inmuebles”; del artículo 72
se objetan las expresiones “de las tierras” “del inmueble” contenidas en los incisos 1, 2, 4
y 5 de esa norma; del artículo 73 se acusan las expresiones “de tierras” y “de las tierras” contenidas en
los numerales 1 y 2 de esa norma; del artículo 75 se demanda la expresión “de las tierras”; en razón a
que estos segmentos normativos solo tienen en cuenta la restitución de bienes
inmuebles, omitiendo la inclusión, para efectos de la restitución, de los
bienes muebles.
8.2.3.2 Con el
fin de resolver este cargo la Corte debe realizar las siguientes
consideraciones:
(i) En
cuanto al alcance normativo de los preceptos contentivos de las expresiones
demandadas, la Sala observa que el artículo 70 dispone que el Estado colombiano, a través del Plan Nacional para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, deberá adoptar un programa integral dentro
del cual se incluya el retorno de la víctima a su lugar de residencia o la
reubicación y la restitución de sus bienes inmuebles.
El artículo 72 en
su inciso segundo consagra las acciones de reparación, las cuales son la
restitución jurídica y material del inmueble
despojado. De otra parte, el inciso cuarto de esa misma norma dispone que la
restitución jurídica del inmueble despojado se realizará con el restablecimiento de los derechos de
propiedad o posesión, según el caso. En el mismo sentido, el inciso quinto de
ese precepto establece que en los casos en los cuales la restitución jurídica y
material del inmueble despojado sea imposible o cuando el despojado no pueda retornar al
mismo, por razones de riesgo para su vida e integridad personal, se le
ofrecerán alternativas de restitución por equivalente para acceder a terrenos
de similares características y condiciones en otra ubicación, previa consulta
con el afectado. La compensación en dinero sólo procederá en el evento en que
no sea posible ninguna de las formas de restitución.
El
artículo 73 consagra los principios de la restitución. El numeral primero
establece que este mecanismo de reparación será preferente, de manera que la restitución de tierras,
acompañada de acciones de apoyo pos-restitución, constituye la medida
preferente de reparación integral para las víctimas. De otra parte, el numeral
segundo de esa norma establece el principio de independencia y afirma que el derecho a la restitución de
las tierras es un derecho en sí mismo y es independiente de que se
haga o no efectivo el retorno de las víctimas a quienes les asista ese derecho.
El
artículo 75 regula lo concerniente a los titulares del derecho a la
restitución, determinando que las personas que fueran propietarias o poseedoras de
predios, o explotadoras de baldíos, cuya propiedad se pretenda
adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de éstas, o que se hayan
visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los
hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3o de la Ley
1448 de 2011, entre el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de esa Ley,
pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas
o abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en ese capítulo de la
ley.
(ii) La demanda sostiene que estos
artículos acusados incurren en omisión legislativa relativa en relación con la no
inclusión de los bienes muebles, lo cual implica la violación del derecho a la
reparación integral, a la justicia, a la reparación, a la igualdad y a la
propiedad privada, vulnerando así los artículos 2, 13, 29, 58, 60, 64, 93 y 229
de la Constitución Política; así como los artículos 1, 2, 8 y 10 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos; los artículos 1, 2, 8, 21, 24 y 25
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; los artículos 2, 3 y 14 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los Principios sobre la
restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas
desplazadas.
En este orden de
ideas, alegan que se configura una omisión legislativa relativa, al haber
omitido el Legislador la inclusión de los bienes muebles y otros datos de
carácter patrimonial, puesto que las normas demandadas solo hacen referencia a
los bienes inmuebles, y deja por fuera otros bienes muebles, como por ejemplo,
ganado, cultivos, maquinaria, equipo y/o vehículos e infraestructura
productiva.
(iii) En el presente caso considera la Sala que no se
cumple con los criterios para la configuración de omisión legislativa relativa,
especialmente respecto de los requisitos de existencia de un mandato
constitucional imperativo para que el Legislador incluya como parte de la
restitución a los bienes muebles, y que de ello se desprenda la generación de
una desigualdad negativa. Lo anterior, por cuanto como se expuso en detalle en
la parte considerativa de esta sentencia y en las conclusiones generales sobre
el derecho a la restitución de las víctimas, este derecho, en primer lugar, se
encuentra asociado principalmente a la restitución de los bienes inmuebles
despojados, usurpados o abandonados, y así lo asumió el Legislador en la
regulación de la Ley 1448 de 2011. En segundo lugar, si bien el derecho a la
restitución constituye un componente preferente y esencial de la reparación
integral, y tiene la pretensión de restablecer plenamente a la víctima en el
daño causado, no es el único componente de la reparación, y todo aquello que no
se pueda restituir a la víctima, sean bienes inmuebles o bienes muebles, debe
repararse igualmente a las víctimas a través de medidas compensatorias como la
indemnización, medidas éstas que se encuentran expresamente contempladas por la
Ley 1448 de 2011.
De esta manera, la Sala evidencia que no se configura la omisión
legislativa relativa enervada, por cuanto no existe el deber categórico
impuesto al Legislador para que incluya los bienes muebles como parte de la restitución,
como sí lo existe en sentido estricto respecto de los bienes inmuebles, pero
que adicionalmente, el daño causado por el despojo, usurpación o abandono
forzado de los bienes muebles no queda desprotegido, ya que existen otras vías
de reparación integral para que los bienes muebles sean reparados a las
víctimas del conflicto, tales como la vía de la indemnización administrativa, y
que además las víctimas pueden acudir a la vía judicial para la reparación de
esta clase de bienes muebles.
Así las cosas, para la Corte es claro que los daños ocasionados a las
víctimas del conflicto en los bienes muebles usurpados, despojados o
abandonados forzadamente, deben necesariamente ser tenidos en cuenta para la
reparación integral de las víctimas, pero que no obstante lo anterior, la vía
para ello no se debe dar obligatoriamente a través del componente de
restitución, sino que también puede darse a través de otras medidas de
reparación integral, tales como la indemnización, o igualmente por la vía
judicial.
En este sentido, el Legislador, dentro de su amplio ámbito de libertad
configurativa en la materia, y de conformidad con los límites constitucionales
de la misma, determinó que los bienes perdidos a causa del conflicto armado en
la comisión de distintos tipos penales, serían reconocidos mediante la figura
de reparación integral inmersa en la Ley de víctimas a través de diferentes
componentes: restitución, indemnización, rehabilitación, sustitución,
satisfacción y garantías de no repetición. De lo anterior se desprende que, la
reparación de los bienes muebles, si bien es imperativa desde el punto de vista
constitucional y de los estándares internacionales en la materia, no es
obligatoria a través del mecanismo de restitución. Al respecto, es importante
resaltar que la jurisprudencia constitucional, los estándares internacionales
en esta materia, y el propio Legislador han asociado la restitución más
estrechamente con los bienes inmuebles, mientras que la reparación de los
bienes muebles puede y debe hacerse a través de las otras vías de reparación
integral, como la indemnización. Esto
debe entenderse sin menoscabo de la posibilidad de recurrir a la vía judicial,
ya que las víctimas pueden solicitar medidas de reparación al victimario en el
marco de un proceso judicial, por cuanto éste último tiene la obligación de
reparar. Así las cosas, las víctimas cuentan con la posibilidad de solicitar la
reparación de otros bienes que no les hayan sido restituidos, en el marco de un
proceso judicial.
En este sentido, la
Corte acepta que les asiste parcialmente razón a los demandantes, en cuanto
alegan que el Estado tiene la obligación de reparar integralmente a las
víctimas, y que ello implica la adopción de medidas para restablecer los
derechos conculcados a ésta por la ocurrencia del daño, lo cual no se logra
solamente garantizando la restitución de los bienes inmuebles que les han sido
usurpados, despojados o han sido abandonados, sino que es necesario también que
en la reparación el Estado tenga en cuenta los demás daños patrimoniales que se
le han causado a las víctimas. Sin
embargo, encuentra la Sala que yerran al considerar que la única vía para la
reparación de los bienes muebles es necesariamente la medida de restitución,
por cuanto la reparación integral cuenta con otras vías como la indemnización,
en donde el Estado debe tener en cuenta necesariamente el daño patrimonial
causado a las víctimas por el despojo, usurpación o abandono forzado de sus
bienes muebles, tales como vehículos, maquinaria, equipos de trabajo,
semovientes, entre otros.
De otra parte, esta
Corporación acepta que les asiste razón a los demandantes al mencionar que los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos establecen la prohibición
de privar arbitrariamente a cualquier persona de su propiedad, y que ello implica la que se ejerce tanto
sobre bienes muebles como inmuebles, y que por ello los Estados tienen la
obligación de garantizar el derecho a la reparación de las víctimas de
violaciones a los derechos humanos, implementando las medidas necesarias con el
fin de devolver a las víctimas, en cuanto sea posible, a la situación en la que
se encontraban antes de la vulneración de sus derechos, en cuanto esta
situación sea de garantía de sus derechos fundamentales, así como de generar una
transformación positiva de las causas estructurales que dieron origen a la
situación de victimización. Igualmente, esta Sala reconoce que les asiste razón
al mencionar que la reparación del daño material a las víctimas debe incluir
tanto el daño emergente como el lucro cesante, tal y como lo ha reconocido la
jurisprudencia de esta Corte, y que la naturaleza y monto de las reparaciones
deben ser justas y proporcionales a la tasación de los daños ocasionados. Sin
embargo, la demanda yerra al suponer como único medio de reparación de los
bienes muebles la vía de la restitución, y al desconocer que el daño causado
con ocasión del despojo, usurpación o abandono forzado de bienes muebles, como
despojo o abandono de ganado, cultivos, maquinaria, equipo y/o vehículos e
infraestructura productiva, debe ser necesariamente reconocido, tenido en
cuenta y reparado a través de otros componentes de la reparación como la
compensación e indemnización, o por la vía judicial.
De esta manera,
para la Sala no se configura la omisión legislativa relativa alegada por la
demanda, por cuanto (a) no existe el mandato imperativo de orden constitucional
relativo a que la reparación de bienes muebles se dé necesariamente por la vía
de la restitución; (b) no se genera por tanto una tratamiento desigual
negativo; y (c) no existe el déficit de protección constitucional alegado
frente a la reparación de los bienes muebles, puesto que no fue la voluntad del
Legislador dejar por fuera de la reparación integral a los bienes muebles, sino
que éstos deben ser reparados por otras mecanismos diferentes a la restitución, como a través de
medidas compensatorias o indemnizatorias.
(iv) En consecuencia, la Corte colige que
los accionantes yerran al afirmar que las expresiones demandadas excluyen per se el derecho a la reparación
integral de que son titulares las víctimas, y el que se tenga en cuenta para
ello las pérdidas, usurpaciones, despojos o abandonos de bienes muebles, ya que
la restitución es tan solo uno de los componentes de la reparación integral, y
los bienes muebles deben repararse a través de otros mecanismos como la
indemnización o por la vía judicial. Por consiguiente, no se configura la
omisión legislativa relativa alegada por los demandantes, al no existir un
mandato constitucional expreso de incluir los bienes muebles como parte de la
restitución a las víctimas para lograr la reparación integral de las mismas, y
esta reparación del daño causado en los bienes muebles puede hacerse a través
de otras vías de reparación integral. De esta manera, no se constituye tampoco
el trato desigual que de lugar a la desigualdad negativa respecto del derecho
de restitución de bienes inmuebles y muebles, y por lo tanto no existe la
omisión legislativa alegada por los actores.
En este orden de ideas, para la Sala es claro que el
Legislador no dejó a las víctimas con un déficit de protección respecto de los
mecanismos para la reparación integral por daño en la pérdida, despojo,
usurpación o abandono forzado de sus bienes muebles, puesto que la reparación
para estos bienes se debe dar a través de medidas compensatorias o
indemnizatorias, o por la vía judicial. De esta manera, el Legislador no
estableció limitante alguna para que las víctimas puedan acudir a la
reclamación de estos bienes muebles, teniendo como fundamento los demás
componentes del derecho a la reparación integral.
Por tanto, la Corte
encuentra que no se cumple con los criterios de (a) generación de una desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de la regulación legal
acusada, frente a los casos y situaciones que se encuentran regulados por la
norma y amparados por las consecuencias de la misma, ya que la reparación de
los bienes muebles usurpados, despojados o abandonados forzadamente por las
víctimas, puede llevarse a cabo a través de otras vías de reparación, como la
indemnización, en la cual debe tenerse en cuenta los daños derivados del
despojo, usurpación o abandono forzado de bienes muebles, e igualmente por la
vía judicial; y (b) no se constata la existencia de un deber específico y
concreto de orden constitucional impuesto al legislador, en cuanto a que
deba incluir como parte de la restitución a los bienes muebles, ya que éstos
últimos pueden ser reparados por otras vías como la indemnización.
(v) En este
sentido, la Sala concuerda parcialmente con las intervenciones de los
Ministerios de Hacienda, de Justicia y del Derecho y el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, y la Fiscalía General de la Nación en cuanto a que (i)
respecto de este cargo no se cumple con la exigencia de un deber específico
impuesto al Legislador por el Constituyente, ya que no existe un deber constitucional puesto en
cabeza del Legislador, de asignar el mismo tratamiento a los bienes muebles e
inmuebles para efectos de la restitución a víctimas del conflicto; (ii) el Legislador determinó que los bienes
perdidos a causa del conflicto armado en la comisión de distintos tipos
penales, serían reconocidos mediante la figura de reparación integral a través
de distintos componentes: restitución, indemnización, rehabilitación,
sustitución, satisfacción y garantías de no repetición; (iii) la reparación de bienes muebles para las víctimas no
queda desprotegida por cuanto ésta se protege por otras vías de reparación
integral de la misma Ley de Víctimas, como también por otras medidas no
transicionales del sistema jurídico por la vía judicial, de manera que la restitución de los bienes muebles no
es la única vía de reparación, pues se puede resarcir el daño a través de la
compensación o indemnización; y (iii) finalmente,
la restitución de víctimas tiene una relación estricta y directa con los bienes
inmuebles, por lo que resulta razonable que la restitución se refiera de manera
preferente y prioritaria a los bienes inmuebles despojados, usurpados o
abandonados forzadamente.
(vi) Por consiguiente, la Sala concluye que no se
configura la omisión legislativa alegada en la demanda y por tanto declarará la
exequibilidad condicionada de la expresión “inmuebles” del
artículo 70; las expresiones “de las tierras” “del inmueble” contenidas en los incisos 1, 2, 4
y 5 del artículo 72; de las expresiones “de
tierras” y “de las
tierras” contenidas en los numerales 1 y 2 del artículo 73; y de la
expresión “de las tierras”
contenida en el artículo 75, de la Ley 1448 de 2011, por el cargo de omisión
legislativa en cuanto solo se tiene en cuenta la restitución de bienes
inmuebles omitiendo la inclusión para efectos de la restitución de los bienes
muebles.
8.2.4
Cargo por omisión legislativa relativa en contra de los artículos 74, 75, 76,
77, 78, 84 y 91 de la Ley 1448 de 2011
8.2.4.1 El tercer cargo por omisión legislativa
relativa se presenta en contra de la expresión “propietario o poseedor de tierras o
explotador económico de un baldío”, contenida en el inciso 6º del artículo 74; la
expresión “que fueran propietarias
o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos” contenida en el artículo 75; la
expresión “la propiedad, posesión u
ocupación” contenida en el inciso 4 del artículo 76; la expresión “la propiedad, posesión u ocupación” contenida en los numerales 3 y 4 del artículo 77; la
expresión “de la propiedad, posesión u ocupación” contenida en el
artículo 78; la expresión “propietario, poseedor u ocupante” contenida en parágrafo 2º del artículo 84; y
la expresión “propiedad, posesión
del bien u ocupación del baldío” contenida en el inciso 1º
del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011.
8.2.4.2 Para entrar a resolver este cargo, la
Sala debe realizar las siguientes consideraciones:
(i) En relación con el alcance normativo de
las normas de las cuales hacen parte las expresiones demandadas, la Sala
encuentra que el artículo 74 regula lo concerniente al despojo y abandono
forzado de tierras. Al respecto el inciso 7 parcialmente acusado dispone que el propietario o poseedor de tierras o
explotador económico de un baldío, informará del hecho
del desplazamiento a cualquiera de las siguientes entidades: la Personería
Municipal, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría Agraria, la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas o a la Procuraduría
General de la Nación, a fin de que se adelanten las acciones a que haya lugar.
El
artículo 75 regula lo concerniente a los titulares del derecho a la restitución
y dispone que las personas que fueran propietarias o poseedoras de
predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda
adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de éstas o que se hayan
visto obligadas a abandonarlas, como consecuencia directa e indirecta de los
hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3o de la Ley
1448 de 2011, entre el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de esa Ley,
pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en los
términos establecidos en ese capítulo de la normativa.
El
artículo 76 crea el registro de tierras presuntamente despojadas o abandonadas
forzosamente. Al efecto el inciso 4 de esa norma dispone que una vez recibida
la solicitud de inscripción de un predio en el registro por la parte
interesada, o iniciado el trámite de oficio, la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, comunicará de dicho trámite al
propietario, poseedor u ocupante que se encuentre en el predio objeto de
registro, a fin de que pueda aportar las pruebas documentales que acrediten la
propiedad, posesión u ocupación de dicho predio de buena fe,
conforme a la Ley.
El
artículo 77 determina las presunciones de despojo en relación con los predios
inscritos en el registro de tierras despojadas. A este respecto fija (a)
presunciones de derecho en relación con ciertos contratos (numeral 1), (b)
presunciones legales en relación con ciertos contratos (numeral 2), (c)
presunciones legales sobre ciertos actos administrativos (numeral 3),
presunción del debido proceso en decisiones judiciales (numeral 4), y
presunción de inexistencia de la posesión. En relación con el numeral 3 sobre
presunciones legales sobre actos administrativos a cuya regulación pertenecen
las expresiones que ahora se demandan, el Legislador consagró que cuando la
parte opositora hubiere probado la
propiedad, posesión u ocupación y el posterior despojo de un bien inmueble,
no podrá negársele su restitución con fundamento en que un acto administrativo
posterior legalizó una situación jurídica contraria a los derechos de la
víctima. Para efectos probatorios dentro del proceso de restitución, se presume
legalmente que tales actos son nulos. De esta manera, la norma dispone que el
Juez o Magistrado podrá decretar la nulidad de tales actos y que dicha nulidad
produce el decaimiento de todos los actos administrativos posteriores y la
nulidad de todos los actos y negocios jurídicos privados que recaigan sobre la
totalidad del bien o sobre parte del mismo.
En el
mismo sentido, el numeral 4 sobre presunción del debido proceso en decisiones
judiciales, en el cual se encuentran contenidas igualmente las expresiones
demandadas, establece que cuando el solicitante hubiere probado la
propiedad, posesión u ocupación, y el posterior despojo de un bien
inmueble, no podrá negársele su restitución con fundamento en que una sentencia
que hizo tránsito a cosa juzgada otorgó, transfirió, expropió, extinguió o
declaró la propiedad a favor de un tercero, o que dicho bien fue objeto de
diligencia de remate, si el respectivo proceso judicial fue iniciado entre la
época de las amenazas o hechos de violencia que originaron el desplazamiento y
la de la sentencia que da por terminado el proceso de que trata la Ley 1448 de
2011.
El
artículo 78 regula el tema de la inversión de la carga de la prueba. A este
respecto, la norma dispone que basta con la prueba sumaria de la
propiedad, posesión u ocupación y el reconocimiento como desplazado
en el proceso judicial, o en su defecto, la prueba sumaria del despojo, para
trasladar la carga de la prueba al demandado o a quienes se opongan a la
pretensión de la víctima en el curso del proceso de restitución, salvo que
estos también hayan sido reconocidos como desplazados o despojados del mismo
predio.
El
artículo 84 consagra lo relativo al contenido de la solicitud de restitución.
El parágrafo 2º de esta norma dispone que en los casos en que no sea posible
allegar con la solicitud los documentos contenidos a literales e) y f) del
mismo artículo, se podrán acreditar por cualquiera de los medios de prueba
admisibles señalados en el Código de Procedimiento Civil su calidad de propietario,
poseedor u ocupante de las tierras objeto de restitución.
Finalmente,
el artículo 91 se refiere al contenido del fallo del proceso de restitución, y
preceptua que la sentencia se pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad,
posesión del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda y
decretará las compensaciones a que hubiera lugar, en favor de los opositores
que probaron buena fé exenta de culpa dentro del proceso, y que por tanto, la
sentencia constituye título de propiedad suficiente. Igualmente la norma fija
los aspectos a los cuales debe referirse la sentencia de manera explícita y
suficientemente motivada.
(ii) La demanda alega que las expresiones
acusadas de los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 84 y 91 de la Ley 1448 de 2011
son violatorias de la Constitución en sus artículos 2, 13, 29, 58, 60, 64, 93 y
229 Superiores, por omisión legislativa relativa, al no haberse incluido en
estos segmentos normativos a los tenedores, lo cual vulnera el derecho a la
igualdad, a la propiedad privada, y los derechos de las víctimas a la verdad, a
la justicia y a la reparación. Igualmente, alegan que estas normas desconocen
los artículos 1, 2, 8 y 10 de la DUDH;
los artículos 1, 2, 8, 21, 24 y 25 de la CADH; los artículos 2, 3 y 14
del PIDCP y los Principios de Pinheiro.
En este sentido,
consideran que en las disposiciones acusadas el Legislador omitió la figura del
“tenedor” como un titular del derecho a la restitución, vulnerando los derechos
de las víctimas. Aseveran que los apartes demandados son violatorios de los
estándares internacionales sobre los derechos de las víctimas de graves
violaciones a los derechos humanos y derechos adquiridos por los tenedores
despojados o que abandonaron los bienes sobre los cuales ejercían tenencia en
razón a la presión ejercida sobre éstos, por parte de fuerzas ilegales. Esta
vulneración se produce porque, ante dos situaciones análogas, se está brindando
un tratamiento distinto, sin mediar una razón suficiente, y no se satisface el
test de proporcionalidad, con lo que se afectan los derechos de los tenedores.
En este orden de ideas, el libelo considera que la negación de la restitución a
los tenedores, es violatoria de los
principios rectores de restitución de vivienda y patrimonio y los derechos de
las víctimas de desplazamiento forzado, y que la omisión relativa presente en
la ley genera la desprotección de algunas víctimas del conflicto armado interno
las cuales tienen por equidad los mismos derechos que las otras.
Adicionalmente,
afirman que para el caso del art. 74 inc. 6, la categoría de ocupante, en lo
relacionado con los baldíos, es sustituida por la alusión a “explotadores económicos de baldíos”, lo
cual en criterio de los demandantes, ocasiona una dualidad y ambigüedad de los
derechos de quienes pese a tener una relación precaria o informal con la
tierra, también tienen derecho a la restitución por ser víctimas del conflicto.
(iii)
En
relación con el cargo por omisión legislativa relativa presentado en contra de
los apartes normativos contenidos en los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 84 y 91
de la Ley 1448 de 2011, por no incluir a los tenedores y ocupantes, la Sala
encuentra que éste no debe prosperar, por las siguientes razones:
(a) La Corte considera
que yerran los demandantes al considerar que la restitución debe proceder
independientemente del título o vínculo jurídico que tengan las víctimas con
los bienes inmuebles despojados, usurpados o abandonados forzadamente, ya que
la restitución es posible que proceda jurídicamente respecto de los que
ostentan la calidad o el título de propietarios, poseedores u ocupantes.
En este sentido, a
juicio de esta Sala se equivocan los demandantes al considerar que se está ante
un escenario de dos situaciones análogas, homologando la situación jurídica del
propietario y del poseedor, con la del tenedor, olvidando que se trata de
figuras jurídicas distintas que ameritan regulaciones y consecuencias jurídicas
diferentes, frente a las cuales el Legislador puede aplicar, dentro de los
límites de su amplia libertad de configuración normativa, como lo hizo en el
caso de la Ley 1448 de 2011, regímenes legales distintos. Lo anterior no
implica, como lo alega el libelo, vulneración del derecho a la igualdad, ni
conlleva un tratamiento desigual de carácter discriminatorio, que se base en
razones sospechosas desde el punto de vista constitucional, ni tampoco implica
afectar o dejar en una situación de déficit de protección a los derechos de los
tenedores víctimas del conflicto armado en el país.
A juicio de esta
Corporación no es correcto el argumento según el cual, la protección del
derecho a la restitución de tierras a las víctimas debe operar sin importar la
calidad o el título que ostenten frente a éstas, o qué vínculo jurídico
tuvieran las víctimas respecto de los bienes que fueron objeto de despojo,
usurpación o abandono forzado. Por el contrario, en criterio de esta Corte, lo
que en verdad argumentan los demandantes es que la reparación integral, uno de
cuyos mecanismos es la restitución, pero no el único, debe garantizarse
respecto de derechos derivados de situaciones de tenencia, como arrendamiento,
aparcería y similares, o proceder una indemnización o compensación por los
derechos que tuvieran a su haber y que fueron vulnerados a través de delitos o
graves violaciones de Derechos Humanos y de Derecho Internacional Humanitario
en el contexto del conflicto armado interno.
(b) De otra parte, a
la víctima que ostenta la calidad de tenedor se le puede proteger de distintas
maneras, tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte, en materia
de vivienda y de contratos de arrendamiento, de aparcería y similares, a pesar
de que no se le puede restituir, en estricto sentido jurídico, por cuanto como
quedó expuesto, la tenencia implica un título precario que no tiene el alcance
jurídico para dar lugar a la restitución del bien inmueble. No obstante lo
anterior, a la víctima sí se le puede proteger mediante otros mecanismos de
reparación integral, tales como la indemnización. De esta manera, si bien no es
posible la restitución de la simple tenencia, ya que esto implicaría imponer
coercitivamente un acuerdo de voluntades, olvidando la trascendencia de la
autonomía de la voluntad en el ordenamiento jurídico, sí es procedente y
necesario que se protejan los derechos de las víctimas tenedores, en el momento
en que tienen todavía la tenencia, o a través de otros mecanismos diferentes a
la restitución, como la indemnización, cuando han sido despojados, usurpados o
forzados a abandonar dicha tenencia.
En este sentido, tal y
como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte, a la víctima que ostenta
al momento de la reparación la calidad de tenedor se le puede proteger su
derecho de tenencia, y a la víctima que ostentaba un derecho de tenencia del
cual fue despojado, usurpado o forzado a abandonarla, se le puede reparar a
través de otras vías diferentes a la restitución, tal como la indemnización.
Por tanto, el tenedor, víctima del conflicto, no queda desprotegido, ya que
éste puede reivindicar su derecho de reparación integral consagrado en la Ley
1448 de 2011 para obtener indemnizaciones, más no para obtener la restitución,
ya que en estricto sentido jurídico las normas que regulan la restitución no
pueden serle aplicables al mero tenedor.
Al efecto, es
preciso recordar que la jurisprudencia de esta Corte ha protegido los derechos
a la reparación de las víctimas que tienen relaciones precarias con la tierra o
con la vivienda derivadas del derecho de tenencia, y ha ordenado al Gobierno
Nacional desarrollar políticas públicas que tengan en cuenta los derechos de
estas víctimas originados en estas situaciones jurídicas precarias[51],
así como protegido los derechos de las personas tenedoras[52],
reconociendo que la tenencia está relacionada con el derecho fundamental a la
vivienda digna[53].
Por tanto, a juicio
de la Sala, si bien a los tenedores víctimas del conflicto, no se les puede
aplicar en estricto sentido jurídico el derecho a la restitución de una
propiedad o de una posesión, restitución que procede respecto de los
propietarios, los poseedores o ocupantes, estas víctimas que ostentaban el
derecho de tenencia no quedan desprotegidas frente a su legítimo derecho de
reparación integral, el cual no solo incluye la restitución de bienes
inmuebles, sino también medidas de indemnización y otros componentes
reparatorios, sin perjuicio de que puedan acudir a la vía judicial ordinaria
para la reivindicación de sus derechos.
(c) Por tanto, en
criterio de esta Sala, el Legislador no omitió la figura del “tenedor” como un
titular del derecho a la restitución, ni vulneró los derechos de las víctimas,
por cuanto el tenedor no es beneficiario en estricto sentido jurídico de la
restitución, aunque sí lo pueden y lo deben cobijar otras medidas de reparación
integral. Tampoco concuerda esta Corporación con que los apartes demandados
sean violatorios de los estándares internacionales sobre los derechos de las
víctimas de graves violaciones a los derechos humanos y de los derechos
adquiridos por los tenedores despojados o que abandonaron los bienes sobre los
cuales ejercían tenencia, en razón a la presión ejercida sobre éstos por parte
de fuerzas ilegales, por cuanto estas víctimas no quedan desprotegidas, ni por
fuera de la reparación integral que prevé la Ley 1448 de
Así las cosas, no
encuentra la Corte que la norma esté excluyendo a unas víctimas que tenían una
situación más precaria, o algún título o calidad similar no contemplados en la
norma demandada, lo cual implicaría un trato privilegiado de unos individuos
frente a otros, vulnerando el derecho fundamental a la igualdad, y
desconociéndose los derechos de uso, habitación, usufructo o explotación que
tenían en el predio trabajado para su subsistencia en su calidad de tenedores.
Lo anterior, ya que como se viene explicando, el derecho de tenencia se protege,
de conformidad con la Constitución, la ley, la jurisprudencia de esta Corte, y
los estándares internacionales en la materia, cuando ésta es actual en el
momento de los delitos que dan lugar a la victimización, o a través de otros
mecanismos de reparación integral diferentes al de restitución, como la
indemnización, cuando se ha despojado, usurpado o forzado a abandonar su
tenencia a la víctima.
Tampoco encuentra
la Corte que las expresiones demandadas generen una desigualdad negativa que
vulnere el derecho a la igualdad, como lo alega el libelo, argumentando que al
excluir a los tenedores se les niega la protección jurídica para que se les
restablezcan sus derechos, lo cual si ocurre con los poseedores, propietarios e
incluso ocupantes de baldíos que no tenían un derecho adquirido, pero que
cuentan con la protección del derecho a la restitución. A esta conclusión
arriba la Sala, puesto que como se expresó anteriormente, la restitución no es
el único mecanismo de reparación, y las víctimas que ostentan la calidad de
tenedores, si bien no pueden ser reparadas en estrictos términos jurídicos por
medio de la restitución, sí pueden y deben serlo a través de la indemnización,
de la compensación y de los demás mecanismos que prevé la Ley 1448 de 2011 para
tales efectos.
(d) En consecuencia, en el presente caso esta Corporación colige que no
se cumple con los criterios para la configuración de omisión legislativa
relativa, por cuanto: (a) no se configura la existencia una norma respecto de la
cual procede predicar la omisión, en este
caso las expresiones demandadas no deben incluir como destinatarios de la
restitución al tenedor; (b) no se
configura igualmente una exclusión
de las consecuencias jurídicas que prevé la norma, ya que no se excluye
ilegítimamente de la consecuencia jurídica relativa a los tenedores, ya que el
Legislador no podía incluirlos como destinatarios de la restitución, por cuanto
no constituye un expreso mandato constitucional el incluir a los tenedores como
beneficiarios de la restitución a víctimas; (c) no se cumple así mismo con la inexistencia
de un principio de razón suficiente que justifique la exclusión de los
casos, situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por
el precepto en cuestión, esto es, la inclusión del tenedor, puesto que no deben
estar incluidos como beneficiarios de la restitución; (d) por tanto, la norma
no genera una desigualdad negativa para los casos o situaciones
excluidas de la regulación legal acusada, esto es, para los tenedores, y por
tanto no se genera la vulneración del principio de igualdad, en razón a
la falta de justificación y objetividad del trato desigual; y finalmente (e) no
se constata la existencia de un deber específico y concreto de orden constitucional
impuesto al Legislador, en cuanto los artículos constitucionales no
determinan la obligación de que los tenedores sean beneficiarios de la
restitución a víctimas, como sí lo es respecto de los propietarios y los
poseedores. Por tanto, la Sala no constata la existencia de un incumplimiento
respecto de un deber específico impuesto por el constituyente al Legislador.
Por consiguiente, esta Corporación concluye que el Legislador no incurrió
en la figura de la omisión legislativa relativa, al no incluir en las
expresiones demandadas al tenedor, en razón a que no se cumplen con los
requisitos para
que se configure frente a las expresiones demandadas dicha omisión alegada, ya
que no se reúnen las exigencias de un mandato constitucional imperativo, una
exclusión de las consecuencias jurídicas que el legislador tenía la obligación
de incluir en la regulación, y la generación de una desigualdad negativa basada
en razones de discriminación inconstitucional.
(e ) Con fundamento en lo anterior, esta Corte declarará la exequibilidad
de
la expresión “propietario o poseedor de tierras”, contenida en el inciso 6º del
artículo 74; la expresión “que
fueran propietarias o poseedoras de predios,” contenida en el artículo 75; la expresión “la propiedad, posesión u ocupación” contenida en el
inciso 4 del artículo 76; la expresión “la
propiedad, posesión u ocupación” contenida
en los numerales 3 y 4 del artículo 77; la expresión “de la propiedad, posesión u
ocupación” contenida en el artículo 78; la expresión “propietario, poseedor u ocupante” contenida en parágrafo 2º del artículo 84; y
la expresión “propiedad, posesión
del bien u ocupación del baldío” contenida en el inciso 1º
del artículo 91, todas de la Ley 1448 de 2011.
(iv)
Adicionalmente, los demandantes alegan de manera marginal que estos mismos
argumentos y consideraciones sirven de fundamento para la declaratoria de
inconstitucionalidad de las expresiones “explotador económico de un baldío” (art 74), “explotadoras de baldíos”
(art 75) y “explotación de baldíos” (lit. g del art. 91), por cuanto
con estas expresiones se estarían desconociendo a los ocupantes, al generar una
nueva figura de reconocimiento de derechos sobre la titularidad de la tierra
sin necesidad de trabajarla por propia mano, como lo exige la ocupación
conforme a la normatividad agraria vigente. En concepto de la parte demandante
estas expresiones no son coherentes por cuanto en otras disposiciones sí se
menciona la calidad de “ocupantes”. En este sentido la norma estaría
reconociendo el derecho a la restitución a los que ordenan explotar
indirectamente la tierra desconociendo a los ocupantes que sí trabajaron en
ella. Por tanto, el libelo considera que
la categoría de ocupante, en lo relacionado a baldíos, es sustituida por la
alusión “explotadores económicos de
baldíos” lo cual ocasiona una dualidad y ambigüedad de los derechos de
quienes pese a tener una relación precaria o informal con la tierra también
tienen derecho a la restitución por ser víctimas del conflicto.
Frente a este cargo, la Corte considera que existe ineptitud sustantiva
de la demanda, por falta de los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia en la argumentación
del cargo enervado, lo que no da lugar a que se configure un verdadero cargo de
inconstitucionalidad. Lo anterior, dado que no existe claridad ni certeza
respecto de la objeción de inconstitucionalidad planteada, de manera que no se
conforma un verdadero planteamiento de inconstitucionalidad, ni se construye un
verdadero cargo objetivo. Por el contrario, la Sala evidencia que se fundamenta
en argumentos que constituyen apreciaciones subjetivas de los demandantes, no
se deriva realmente del contenido normativo de las expresiones demandadas, y no
está suficientemente sustentado con un mínimo de argumentación que dé lugar a
un entendimiento respecto de los reproches de inconstitucionalidad y plantee
una verdadero confrontación de los segmentos acusados con normas de orden
superior, para que la Corte pueda tener la competencia y oportunidad de entrar
a pronunciarse de fondo.
Por consiguiente,
en relación con las expresiones “explotador económico de un baldío”
contenida en el artículo 74, “explotadores de baldíos” del
artículo 75, y “explotación de baldíos” contenida en el literal g. del
artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, la Corte se declarará inhibida para
pronunciarse de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
8.3 Cargo
contra el artículo 76 inciso quinto de la Ley 1448 de 2011 por vulneración del
derecho de acceso de las víctimas a la justicia, y de los derechos a la verdad,
y a la reparación integral.
(i)
El
artículo 76 que regula el tema del registro de tierras presuntamente despojadas
y abandonadas forzosamente, y consagra en su inciso 5 ahora demandado, que la inscripción de un predio en el registro de tierras despojadas será
requisito de procedibilidad para iniciar la acción de restitución a que se
refiere ese Capítulo.
(ii)
El
libelo considera que el inciso 5 del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, al
establecer el registro de tierras despojadas o abandonadas como requisito de
procedibilidad del proceso de restitución, implica una vulneración del derecho
de acceso a la justicia, y de los derechos de las víctimas a la verdad, y a la
reparación integral, desconociendo los artículos 2, 29, 58, 60, 64, 93 y 229 de
la Constitución Política, así como los artículos 8 y 10 de la DUDH; los
artículos 1, 2, 8, 21 y 25 de la CADH; los artículos 2 y 14 del PIDCP; el
artículo 17 del Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949; los principios
21, 28 y 29 que forman parte de los principios de Deng, y los principios de
Pinheiro.
Indican los
demandantes que la inscripción de predios en el registro de tierras despojadas
como requisito de procedibilidad para iniciar la acción de restitución a que se
refiere el Capítulo III, se convierte en un obstáculo para el acceso a la
justicia de las víctimas y, en especial, a la reparación a la cual tienen
derecho, pues consideran que la existencia del derecho se desprende de hechos y
no de declaraciones administrativas. En este sentido, mencionan la
jurisprudencia de la Corte Constitucional referente al Registro Único de
Población Desplazada –RUPD-, donde se advirtió que la condición de desplazado
se adquiere con base en los hechos que constituyen el desplazamiento, más no en
la inclusión en el RUPD.
(iii)
Para
la Corte la expresión demandada contenida en el inciso 5 del artículo 76 de la
Ley 1448 de 2011 es constitucional por cuanto consagra como condición la
inscripción de un predio en el Registro de Tierras como requisito de
procedibilidad para iniciar la acción de restitución, lo cual en criterio de
esta Sala, no atenta contra el acceso a la justicia, y supera el test de
razonabilidad que ha fijado la Corte en este tipo de casos, siendo una medida
con una finalidad constitucional, adecuada, idónea, necesaria y proporcional en
sentido estricto, para alcanzar los fines de restitución que se propone la
norma, por las siguientes razones:
(a) El derecho al
acceso a la justicia –art.229 CP- y el derecho al debido proceso –art.29- son
reconocidos en la Constitución Política, por los tratados internacionales
suscritos por Colombia, hace parte del bloque de constitucionalidad, y su
naturaleza y alcance normativo han sido ampliamente desarrollados por la jurisprudencia
de esta Corporación. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha
sostenido que el acceso a la justicia debe ser efectivo, no meramente nominal,
ha planteado la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades
procesales, las cuales tienen como finalidad garantizar la efectividad de los
derechos y propender por la optimización de los medios de defensa de los
ciudadanos.
De conformidad con
estas normas y desarrollos jurisprudenciales relativos al acceso a la justicia
y al debido proceso, la Sala considera que el requisito de procedibilidad
consagrado por el inciso 5 del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 no afecta el
derecho a la justicia de las víctimas de despojo, usurpación o abandono forzado
de tierras originado en el conflicto armado, y no constituye un obstáculo en
relación con la efectividad y acceso al derecho a la restitución de tierras,
como lo afirman los demandantes, sino que por el contrario, constituye un
requisito razonable, proporcionado, necesario y, que más que obstaculizar, lo
que hace es proponder por la racionalización, efectividad y garantía de los
derechos fundamentales de las víctimas a la reparación y restitución como
mecanismos preferente y principal de la misma.
(b) En este mismo
sentido, considera la Corte que la inscripción en el registro de tierras
despojadas, no viola el acceso a la justicia y el debido proceso, por cuanto
dicha inscripción que se encuentra a
cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas (UAEGRTD), no queda al arbitrio y discrecionalidad de esa Unidad,
tal y como alegan los demandantes. Así, la UAEGRTD no puede obrar en ningún
momento de manera discrecional ni arbitraria, lo cual es un supuesto de los
demandantes, ya que tiene que respetar la Constitución y la ley, así como el
procedimiento, los criterios y términos fijados para dicha inscripción. Y en
todo caso, a las víctimas les asiste el pleno derecho de realizar el
seguimiento y controvertir las actuaciones surtidas por la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas.
De esta manera, la
inscripción en el Registro de Tierras no es un acto discrecional, pues si la
Unidad decide no inscribir el inmueble, esa es una medida que debe tener un sustento,
y, en todo caso, el rechazo de la inscripción es un acto administrativo que
puede controvertirse. Además, la decisión de la Unidad no es constitutiva de un
derecho, es tan sólo un requisito de carácter procedimental para hacer uso de
la vía judicial especial de transición.
Así las cosas, ante
la negativa de la Unidad Administrativa de incluir en el registro a determinado
predio, la víctima cuenta con mecanismos de defensa para controvertir o
impugnar dicha decisión y poder acceder al procedimiento establecido por la Ley
para la restitución de sus derechos, de manera que este registro como requisito
de procedibilidad, no constituye tampoco por ese motivo, un obstáculo de acceso
a la justicia de las víctimas, tal y como lo afirman los demandantes.
(c) De otra parte,
no evidencia esta Sala que esta disposición desconozca la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, como argumenta el libelo, la cual ha señalado que la
inscripción en este tipo de bases de datos, no puede constituirse en el
elemento determinante para el
reconocimiento de derechos fundamentales. Antes bien, esta Corporación reitera
en esta nueva oportunidad, que el derecho a la restitución surge por el hecho
constitutivo de la condición de víctima derivada del daño ocasionado por graves
delitos de violaciones de Derechos Humanos y del Derecho Internacional
Humanitario, en el contexto del conflicto interno colombiano, y por tanto como
consecuencia de una situación fáctica relativa a la vulneración de los derechos
fundamentales de las víctimas, de manera que las inscripciones en las bases de
datos de censos de personas o de tierras, constituyen tan solo declaraciones o
requisitos de forma o de procedimiento, con el fin de que las víctimas puedan
acceder a los beneficios que consagra la ley, en este caso la Ley 1448 de 2011
en materia de iniciación del trámite y procedimiento previsto por esa normativa
para la restitución de tierras despojadas, usurpadas o abandonadas
forzadamente.
Al respecto, esta
Corporación reitera su jurisprudencia en cuanto a la diferenciación entre la condición de víctima y los requisitos
formales y exigencias de trámite para el acceso a los beneficios previstos por
las leyes dirigidas a consagrar, reconocer y otorgar beneficios de protección
para el goce efectivo de sus derechos.
Sobre este tema, esta Corporación ha sostenido que la condición de
víctima es un hecho fáctico, que no depende de declaración o de reconocimiento
administrativo alguno. En este sentido, ha consolidado una concepción material
de la condición de víctima del conflicto armado, entre ellos especialmente del
desplazado forzado por la violencia interna, de tal manera que ha precisado que
“siempre que frente a una persona
determinada, concurran las circunstancias [facticas] descritas, ésta tiene
derecho a recibir especial protección por parte del Estado, y a ser
beneficiaria de las políticas públicas diseñadas para atender el problema
humanitario que representa el desplazamiento de personas por causa del
conflicto armado.”[54]
Ahora bien, otra
cosa diferente es que para la atención y reparación de las víctimas de la
violencia, el Estado haya considerado relevante implementar una serie de
medidas o de requisitos formales de accesibilidad a los beneficios plasmados
por las diferentes normatividades que protegen los derechos de las víctimas, a
través de la creación por ejemplo de un Registro Único de Población Desplazada,
cuya finalidad es llevar a cabo un censo y consolidar una base de datos para
lograr dar un manejo más eficaz y adecuado al sistema de atención integral a
víctimas de desplazamiento forzado. Sin embargo, la Corte ha advertido clara y
expresamente que a pesar de la importancia de ese tipo de bases de datos y de
registros, éstos no pueden convertirse en un obstáculo insalvable para la
atención y reparación de las víctimas del conflicto, pues tal condición y la
inscripción en dichas bases de datos y registros son asuntos de naturaleza
diferente.
De esta manera,
mientras que el acto constitutivo de
la condición de víctima, encuentra su fundamento en hechos y circunstancias
fácticas, las inscripciones y registros son actos
declarativos que se exigen como requisitos formales para facilitar, más
nunca para obstaculizar, el acceso de las víctimas a los beneficios
contemplados por la ley para el goce efectivo de sus derechos a la atención y a
la reparación.[55]
Igualmente, ha señalado la jurisprudencia de esta Corte que, ni las leyes, ni
la administración, pueden imponer condiciones de imposible cumplimiento para
las víctimas, teniendo en cuenta su especial condición de vulnerabilidad y
debilidad manifiesta, ni tampoco exigir requisitos de trámite o de
procedibilidad que puedan derivar en una revictimización de las personas que
han sido conculcadas, vulneradas o despojadas de sus derechos a causa de los graves
delitos cometidos con ocasión del conflicto interno. Sin embargo, esta
Corporación ha reconocido así mismo, la necesidad de que la ley fije unos
requisitos formales mínimos para hacer operativa las mismas leyes que buscan
garantizar el acceso efectivo de las víctimas a los beneficios y derechos
consagrados en estas normativas.
En este orden de
ideas, la Corte insiste en su jurisprudencia en relación con la distinción
entre hecho constitutivo y hecho
declarativo de la condición de víctima, el cual ha sido aplicado en el caso
de las víctimas de desplazamiento forzado. Así, como se explicó, la
jurisprudencia de esta Corte ha afirmado que la condición de víctima de
desplazamiento se genera en un hecho constitutivo de tal condición, o una
situación fáctica de violencia, coacción y desplazamiento forzado, y que por
tanto, no es necesario un reconocimiento administrativo de la condición de
víctima para ostentar tal calidad. En este sentido, la jurisprudencia constitucional
ha sostenido que la condición de desplazado proviene de una situación fáctica
de desprotección por lo que no es necesario “un título plasmado en una declaración administrativa para reclamar la
protección especial o reforzada que el Estado debe otorgar”[56].
Por tanto, en punto
a este tema, la Corte reitera en esta nueva oportunidad, que los registros de
las víctimas son una herramienta técnica que permite identificar parte de esta
población y determinar algunas de sus características, con el propósito de
brindar herramientas para su atención y reparación. En este sentido, el
registro no puede entenderse como el acto constitutivo de la condición de
víctima, sino un acto declarativo de carácter administrativo que permite el
acceso de las víctimas a los beneficios de la ley, no siendo por tanto un
instrumento por medio del cual se constituya una calidad, como la de víctima,
sino por medio del cual se declara administrativamente tal calidad, como
requisito formal para el acceso efectivo, organizado y eficaz de las víctimas a
los beneficios que plantea el derecho fundamental a la reparación integral.
(d) Teniendo en
cuenta lo anterior, no encuentra la Corte que la inscripción de tierras exigida
como requisito de procedibilidad por el inciso 5 del artículo 76 genere un
obstáculo de acceso a la restitución que termine vulnerando el derecho de las
víctimas a acceder a la justicia o el debido proceso, ya que considera que la
exigencia de este registro no constituye un requisito irrazonable o
desproporcionado, no tiene un manejo discrecional o arbitrario por parte de la
administración, no es una exigencia de imposible cumplimiento por parte de las
víctimas, y es un trámite que no tiene la gravosidad de provocar una
revictimización de los despojados, usurpados o de quienes abandonaron
forzadamente sus tierras; sino que por el contrario, con ello se pretende
racionalizar la actividad de la administración pública con el fin de lograr una
efectiva y eficaz restitución de tierras como componente preferente de la
reparación integral.
De esta manera, no
evidencia la Sala que este requisito haga nugatorio los derechos de las
víctimas, ya que por el contrario, se encuentra estatuido como requisito mínimo
para la iniciación del trámite de restitución de tierras, con el fin de hacer
operativa, organizada y eficaz la puesta en marcha de los mecanismos y
estrategias de restitución que prevé la misma ley y con ello garantizar el
acceso efectivo de las víctimas a este beneficio preferente de la reparación
integral, tal y como lo prevé la Ley 1448 de 2011.
(e) En consonancia con lo anterior, la Sala constata
igualmente que el requisito de inscripción de un predio en el Registro de
Tierras como requisito de procedibilidad para iniciar la acción de restitución,
supera ampliamente el test de razonabilidad que ha fijado la Corte
Constitucional en este tipo de casos, pues es una medida que cumple con (1) una
finalidad constitucional, (2) es adecuada, idónea y necesaria, y (3)
proporcional en sentido estricto.
(1) La medida
cumple con un fin constitucional el cual es la protección y garantía efectiva
del derecho fundamental a la restitución de tierras a las víctimas despojadas,
usurpadas u obligadas a abandonarlas, en cumplimiento de un deber del Estado,
de manera que propende por lograr una restitución que atienda a los criterios
de masividad, organización, planeación, igualdad y eficacia, entre otros.
(2) De otra parte,
la medida se evidencia como adecuada, idónea y necesaria, ya que constituye el
medio para alcanzar la relación, sistematización, organización de la
información sobre los inmuebles despojados, usurpados o abandonados en el
Registro de Tierras que maneja la Unidad de Restitución, lo cual no sólo sirve
como instrumento de información eficaz y necesario en el proceso de investigación
y definición judicial de la restitución de tierras, sino también para la
coordinación y organización de los retornos a los predios restituidos. Por
tanto, esta medida propende por la racionalización, planeación, aclaración
jurídica de los predios y las partes afectadas, todo lo cual es un medio
adecuado, idóneo y necesario para el éxito del proceso de restitución de
tierras.
Para la
Corte es por tanto claro que Legislador determinó la necesidad de un registro
de tierras como requisito de procedibilidad, como una manera en que la justicia
transicional podría de manera ordenada, gradual y progresiva restituir los
predios despojados y abandonados a través de los jueces especializados.
(3) Finalmente, la
medida no afecta de manera grave otros derechos fundamentales de las víctimas,
ya que como se expuso, no vulnera ni el acceso a la administración de justicia,
ni el debido proceso, ni la garantía de la restitución como parte de la
reparación integral, sino que antes bien se encuentra encaminada a
garantizarlas.
(f) En punto a este tema, la Corte coincide con las
intervenciones de Dejusticia y de la Universidad del Rosario, en cuanto exponen
claramente que la medida de inscripción en el Registro de Tierras supera
claramente el test de razonabilidad y proporcionalidad, y que en el fondo, las
objeciones de los demandantes se dirigen en contra de la aplicación de esta
medida, en cuanto temen que algún funcionario pueda
arbitrariamente impedir el registro de una reclamación legitima, pero que esto
no constituye un problema de constitucionalidad de la Ley, sino de aplicación
de la misma.
Así mismo, la Sala
coincide con las intervenciones de la Secretaría de la Presidencia de la
República, del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Departamento Prosperidad
Social,
en cuanto consideran que (i) el registro exigido por la ley es un elemento que garantiza la ejecución
de la Ley misma en el aspecto de la restitución y en su dimensión de
transitoriedad, y que garantiza la organización de manera pronta de una
inscripción de las tierras despojadas para tener un registro que dé certeza
sobre los predios susceptibles de ser restituidos; (ii) que el registro no
constituye una exigencia excesiva que obstaculice la restitución, sino que por
el contrario se erige como una garantía de seguridad jurídica con la que se
respeta el debido proceso de todas las partes que intervienen en el proceso de
restitución, y dota al Estado de las herramientas para garantizar el derecho a la restitución, de manera que más
que un obstáculo representa una garantía para la restitución de tierras a las
víctimas; (iv) el registro del bien despojado
ayuda a determinar con precisión los predios objeto de despojo, lo cual no
constriñe el acceso a la justicia, sino que por el contrario, otorga la
posibilidad a las víctimas de ser restituidos en sus bienes por la
administrativa y judicial en el contexto de la justicia transicional que
plantea la Ley 1448 de 2011; y (v) que adicionalmente, quienes deseen solicitar
la restitución directamente a los victimarios lo pueden hacer mediante proceso
judicial, por lo que no se quebranta de ninguna manera el derecho al acceso a
la justicia.
De otra parte, la Corte comparte el concepto vertido por el Señor Procurador General de la Nación en cuanto
recalca que esta medida constituye un requisito mínimo de procedibilidad para
poder ejercer la acción de restitución, y que las víctimas deben cumplir con
unas cargas procesales mínimas, a efecto de hacer valer sus propios derechos,
dado que encuentra que esta exigencia es
proporcional y razonable.
8.4
Cargo contra el numeral 3 parcial del artículo 77 de la Ley 1448 de 2011 por
violación del debido proceso, acceso a la justicia y a la reparación en contra
de la parte solicitante.
(i)
Se
demanda la expresión “opositora” contenida en el
numeral 3 del artículo 77 de la Ley 1448 de 2011.
El artículo 77
consagra las presunciones de despojo en relación con los predios inscritos en
el registro de tierras despojadas, y en su numeral 3 determina las presunciones
legales sobre ciertos actos administrativos,
estableciendo al respecto, que cuando la parte opositora hubiere probado la
propiedad, posesión u ocupación, y el posterior despojo de un bien
inmueble, no podrá negársele su restitución con fundamento en que un acto
administrativo posterior legalizó una situación jurídica contraria a los
derechos de la víctima.
(ii)
La
demanda acusa la expresión “opositora” contenida en el numeral 3 del
artículo 77 de la Ley 1448 de 2011, en razón a que considera que la presunción
que prevé la norma se encuentra consagrada en favor de la parte presuntamente
victimizante, lo cual es violatorio del debido proceso, acceso a la justicia y
a la reparación de las víctimas, al vulnerar el Preámbulo y los artículos 2,
29, 229 y 93 de la Constitución Política; y al desconocer los artículos 1.1., 8
y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; así como el artículo 14
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Aducen que en esta
norma vulnera el derecho a la reparación, dado que existe la posibilidad que,
la restitución se haga a favor de la parte opositora en detrimento del
solicitante o víctima, lo cual carece de sentido. La parte opositora no tiene
condición de víctima, pero la norma establece que tiene derecho a la
restitución, lo cual resulta contrario al espíritu de la Ley 1448 de 2011, que
reconoce los derechos de las víctimas y ofrece oportunidad a terceros de buena
fe, pero en la cual los opositores o victimarios no son los destinatarios de
sus disposiciones.
Así mismo,
consideran que esta expresión demandada es contraria al Preámbulo de la
Constitución Política, que establece que uno de los fines del Estado es la
garantía de la justicia y la igualdad para todos sus habitantes, y que también
vulnera el art. 2 Superior. Advierten que existe un yerro evidente por parte
del Legislador al establecer una diferencia injustificada pues la presunción debe estar en favor de la
víctima (parte “solicitante”), la cual es el sujeto procesal que tiene derecho
a la restitución como parte de la reparación integral, producto de la condición
a la que ha sido sometida. Por lo tanto, señalan que el reconocimiento de las
presunciones legales y el derecho a la restitución deben estar a favor de las
víctimas.
Finalmente,
sostienen que la disposición acusada, vulnera el derecho a la igualdad, por
cuanto reconocen derechos a la reparación a quienes no han sido víctimas, en
contravía de los derechos de quienes sí tienen acreditada tal calidad, y que
las limitaciones impuestas a las víctimas en lo concerniente a la reparación,
vulnera el derecho de las mismas a la justicia y al debido proceso, al
establecerse una indebida distribución de las cargas procesales.
(iii) La Corte encuentra que, en relación
con este cargo, le asiste razón a los demandantes, ya que la expresión opositora, contenida en el artículo 77
numeral 3, de la Ley 1448 de 2011, establece una presunción de despojo en favor
de los opositores, que resulta contraria a los derechos de restitución de las
víctimas, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. Sin
embargo, considera la Corte que esta expresión constituye un yerro de técnica
legislativa, un error grave en la redacción de la norma, pues de la lectura de
este precepto se colige claramente, que ese no es de ninguna manera el espíritu de la norma, ni la voluntad del
Legislador, sino que muy por el contrario, la presunción que consagra el
precepto está concebida material y realmente en favor de la parte solicitante o
de la víctima, y que al quedar consagrado en favor de la parte opositora, se
desnaturaliza por completo el significado semántico, el sentido natural y el
alcance normativo del precepto.
En este orden de
ideas, a juicio de esta Corporación, tal y como quedó plasmada la expresión “opositora” contenida en el artículo 77
numeral 3, de la Ley 1448 de 2011, se encuentra estableciendo una presunción de
despojo en favor de los opositores que es contradictoria, incoherente con la
finalidad de la norma, y contraria a los derechos de restitución de las
víctimas, el debido proceso y el acceso a la justicia. Así, la inclusión de la
expresión “opositora” en la norma
objetada, contraría los fines de la ley de víctimas, pues genera confusión e
implica el riesgo de que no se garantice la adopción de medidas requeridas para
la restitución jurídica y material en favor de las víctimas, a partir del
contenido literal de esta presunción, de conformidad con el cual se está
favoreciendo a la “parte opositora”,
siendo obligación del solicitante o de la víctima, desvirtuar dicha presunción.
Por consiguiente, esta presunción tal y como quedó consagrada, es contraria al
propósito de las demás presunciones del artículo, que favorecen al solicitante
o a la víctima, en la medida en que probada la relación jurídica con la tierra
y el despojo o abandono, se invierte la carga de la prueba, siendo obligación
del opositor desvirtuar dicha presunción. Por estas mismas razones, esta
expresión contraría el principio de restitución como medida preferente de
reparación integral para las víctimas, establecido en el artículo 73 de la Ley
1448 de 2011.
De esta manera,
para la Sala es claro que la redacción de la norma contenida en el articulo 77
numeral 3 está en contradicción con las normas constitucionales, vulnerando el
derecho a la reparación, y limitando el acceso efectivo de las víctimas a
obtener la restitución, en la medida que establece la presunción para el
derecho a la restitución en cabeza de la
parte opositora, aún cuando ello contrarié los intereses de la víctima.
Por tanto, en este
punto, la Sala coincide con el concepto vertido por el Señor Procurador General
de la Nación, en cuanto sostiene que existe un error de redacción en la norma, el
cual implica una confusión de los derechos de la víctima con los de la parte
opositora, y conlleva por tanto una posible restricción injustificada de los
derechos de las víctimas.
Así mismo, la Corte
coincide con las intervenciones del Ministerio de Justicia y de
Dejusticia, cuando señalan que es evidente que hay un error involuntario del Legislador al redactar la
norma, ya que allí donde se dice “parte
opositora” debe leerse “parte
solicitante”, de lo contrario el precepto sería incoherente con la
finalidad propia de la Ley 1448 de 2011.
Con fundamento en
lo expuesto, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la expresión “opositora” contenida en el numeral 3 del
artículo 77 de la Ley 1448 de 2011, y declarará la exequibilidad condicionada
de la expresión “parte” contenida en
la misma normativa, en el entendido de que se refiere a los solicitantes
víctimas de despojo o abandono forzado de bienes.
8.5
Cargo contra el artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 por violación de los
artículos 2, 13, 14, 16, 25, 29, 58, 64, 93, 229 y 333 de la Constitución
Política
(i) En relación con el cargo contra el artículo 99 de la Ley 1448
de 2011, la Corte constata que respecto del inciso segundo de ese precepto, se
configura el fenómeno de ineptitud sustantiva de la demanda, ya que el libelo
no se refirió con cargos claros, específicos, pertinentes y suficientes
respecto de este específico segmento del artículo en cuestión, cuyo contenido y
alcance normativo da lugar a diferentes interpretaciones que la demanda no
logra identificar plenamente y respecto de las cuales no consigue consolidar
verdaderos cargos de inconstitucionalidad.
Por lo tanto, el examen de la Corte se restringirá a los incisos
primero y tercero del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011.
(ii)
El
artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 regula el tema de los contratos para el uso
del predio restituido. Al respecto consagra que cuando existan proyectos agroindustriales productivos
en el predio objeto de restitución y con el propósito de desarrollar en forma
completa el proyecto, el Magistrado que conozca del proceso podrá autorizar,
mediante el trámite incidental, la celebración de contratos entre los
beneficiarios de la restitución, y el opositor que estuviera desarrollando el
proyecto productivo, sobre la base del reconocimiento del derecho de dominio
del restituido o restituidos, y con la condición de que el opositor haya
probado su buena fe exenta de culpa en el proceso.
El inciso tercero del precepto afirma que el
Magistrado velará por la protección de los derechos de las partes y porque
éstos obtengan una retribución económica adecuada.
(iii)
La
demanda alega que el artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 relativo a los
contratos de uso sobre el predio restituido, es violatorio de los artículos 2,
13, 14, 16, 25, 29, 58, 64, 93, 229 y 333 de la Constitución Política; y de los
artículos 7, 8 y 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; los
artículos 21 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Derechos
Civiles y Políticos; los principios fundamentales de justicia para las víctimas
de delitos y del abuso del poder: 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, y 11; los principios 1,
31, 32 y 34 para la protección y la promoción de los Derechos Humanos mediante
la lucha contra la impunidad (Principios de Joinet); los principios I, II, VI,
VII, VIII, IX y XI sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas
de las normas internacionales de Derechos Humanos y de violaciones graves del
Derecho Internacional Humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones
(Principios de Van Boven); los Principios de Deng: 21, 28, 29 y 30; y los
Principios Pinheiro.
(iii)
La
Corte encuentra que no le asiste razón a los demandantes al considerar que la
norma acusada es inconstitucional por las siguientes razones:
(a) Del alcance
normativo de la norma se deduce que (1) los contratos para el uso del predio
restituido de que trata el artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 serán posibles
bajo ciertas condiciones obligatorias: (2) cuando exista un proyecto
agroindustrial en el predio objeto de restitución; (3) cuando exista el propósito
de desarrollar en forma completa dicho proyecto; (4) cuando el magistrado que
conozca del proceso lo autorice de forma potestativa y facultativa; (5) cuando
se lleve a cabo un trámite incidental;
(6) cuando se reconozca el derecho de dominio restituido o restituidos;
y (7) cuando el opositor haya probado su buena fe exenta de culpa en el
proceso. Bajo todas estas condiciones podrá autorizarse, por parte del
magistrado que conozca del proceso de restitución, la celebración de contratos
entre los beneficiarios de la restitución y el opositor que estuviera
desarrollando el proyecto productivo.
Finalmente, la
norma prevé en el inciso tercero que el magistrado (1) velará por la protección
de los derechos de las partes y (2) velará para que éstos obtengan una
retribución económica adecuada.
(b) Si bien en
principio la Corte encuentra que existe un fundamento constitucional para las
preocupaciones de los demandantes, en cuanto a que la figura de los contratos
de uso de los predios restituidos, puede llegar a hacer nugatoria la
restitución efectiva de la tierra a las víctimas del conflicto, en razón de la
evidente desigualdad que existe entre las dos partes del contrato de uso: de un
lado las víctimas en situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, y de
otro lado, los dueños de los proyectos agroindustriales; y en razón a que en
muchos casos se trata de predios que hacen parte de territorios colectivos de
comunidades indígenas, afrodescendientes o minorías étnicas; evidencia la Sala
que lo que en realidad manifiestan los demandantes son hipótesis respecto de
los riesgos de la aplicación de la norma que puede dar lugar a la vulneración
del derecho fundamental a la restitución de las víctimas.
En este sentido,
los demandantes ponen de presente diferentes hipótesis: Afirman que existe la
probabilidad de que se violen los derechos de las víctimas por la facultad dada
a los Magistrados para autorizar la celebración de contratos de uso, hecho que
puede ser aprovechado por los titulares de proyectos agroindustriales, haciendo
nugatoria la posibilidad de disfrute efectivo de los bienes restituidos por
parte de las víctimas. Así mismo, advierten que existe la posibilidad de que la
víctima no pueda hacer uso de su predio, ni realizar usufructo del mismo, por lo
cual coligen que no se pretende volver a un estado de cosas anterior a la
vulneración del derecho, puesto que en su lugar se reconocen y protegen
situaciones afianzadas durante el abandono, el despojo y el desplazamiento
forzado. Afirman que se puede desconocer el derecho a la propiedad, y que se
pueden establecer contratos que no se originen en la libre voluntad de las
partes, y que se puede privar a las víctimas del disfrute de sus predios si se
los somete a limitaciones derivadas de terceros durante el tiempo que no
pudieron ejercer sus derechos de dominio u otros derechos sobre sus predios.
Igualmente,
sostienen que se puede vulnerar el derecho a la igualdad entre las propias
víctimas, ya que se establece un trato diferente para aquellas en cuyos predios
hay proyectos agroindustriales y aquellas que no tienen esa situación, para las
cuales la restitución es íntegra, mientras que para las primeras la restitución
está condicionada, quedando en condiciones inferiores. Mencionan que así mismo
se puede vulnerar el uso, goce y libre disposición de la propiedad o posesión,
pues a pesar de que la persona recupere el derecho de dominio de su predio,
puede verse limitada si el Magistrado que conoce el proceso de restitución,
autoriza la celebración de contratos entre el beneficiario de la restitución y
la parte opositora que estuviere desarrollando un proyecto agroindustrial.
Señalan que el derecho a la restitución de tierras, está ligado a la
explotación comercial de la propiedad, por lo tanto debe garantizarse que el
poblador rural obtenga ingresos de la misma, como lo venía haciendo antes del
hecho que lo privó de ese derecho, que es prevalente sobre el derecho que pueda
tener un tercero para su disfrute, goce y explotación. Sostienen que la norma
demandada interfiere con la libre elección de trabajo, dado que el drama de las
víctimas consiste (entre otras cosas) en haber tenido que dejar sus actividades
de agricultores, desplazarse a la ciudad a empleos urbanos y comprar la comida
que antes cultivaban. Argumentan igualmente que la protección total del
Gobierno sobre los bienes necesarios para la supervivencia de las víctimas, se
ve claramente vulnerada por cuanto se permitió, en muchos predios, que se
instalaran proyectos productivos, por lo que es inaceptable que la negligencia
y omisiones del Estado en la protección de los predios frente a injerencias de
terceros, sean agravadas al darle a estos últimos prevalencia con sus proyectos
agroindustriales por encima del derecho de las víctimas a usar y gozar de sus bienes.
Consideran que los campesinos (as) tienen derecho a ser campesinos, a existir
como tales y vivir de acuerdo a sus usos y costumbres y a tener tierras
propias sin que tengan que convertirse
en “empresarios”, “gerentes rurales” o
meros “rentistas de la tierra”. En su
criterio no hay justificación para que una norma como la acusada, dé
tratamiento privilegiado y preferente a proyectos agroindustriales; en
sociedades agrarias donde las economías campesinas tienen un lugar
preponderante. Reclaman por tanto, que los campesinos(as) merecen
reconocimiento social, son sujetos de derechos y deben tener garantías para
vivir de acuerdo a sus tradiciones, lo cual se relaciona también con el derecho
al libre desarrollo de la personalidad, y que los campesinos no pueden ser
obligados a cambiar su proyecto de vida o ser subalternos de grandes
propietarios agroindustriales. Además mencionan que no toda la tierra del país
debe ser destinada a estos proyectos, ya que hay suelos que deben ser
destinados a la conservación o preservación de la misma.
De otra parte,
denuncian que el PNUD, en el informe de desarrollo humano de 2011, afirma que
el modelo rural de Colombia se caracteriza porque:
“a. No promueve el desarrollo humano y hace
más vulnerable a la población rural
d.
Es inequitativo y no favorece la convergencia
c.
Invisibiliza las diferencias de género y discrimina a las mujeres
d.
Es excluyente
e.
No promueve la sostenibilidad
f.
Concentra la propiedad rural y crea condiciones para el surgimiento de
conflictos
g.
Es poco democrático
h.
No afianza la inconstitucionalidad rural”
Por lo tanto, es
inaceptable para los actores que, en la norma objetada, en vez de favorecer los
avances en cuanto al acceso a la propiedad de la tierra para los campesinos, se
genere regresividad en relación con diversos derechos económicos sociales y
culturales.
Finalmente
argumentan, que esta norma no supera ni el test de igualdad ni el el juicio de
estricta proporcionalidad, ya que la limitación del derecho de las víctimas a
disfrutar y usar sus bienes restituidos es desmedida frente al bien que se
pretende proteger. Al respecto, afirman que no es lógico que se sacrifiquen los
derechos de las víctimas para amparar inversiones particulares, las cuales en varios casos pertenecen a
victimarios o personas de mala fé que aprovecharon la indefensión y
vulnerabilidad de las víctimas, con la pretensión de consolidar un derecho. Por
lo tanto, la norma no supera el test de igualdad, por lo que resulta contraria
a la Constitución, si se observa que incluso vulnera el derecho a la
igualdad entre los mismos opositores,
puesto que al demostrar su buena fe exenta de culpa unos recibirán
compensación, mientras que los que tengan proyectos agroindustriales además de
la compensación pueden recibir un contrato de uso que le representará la
sostenibilidad de su proyecto además de percibir ingresos considerables.
(c) La Corte encuentra que estas
preocupaciones, válidas desde el punto de vista de la protección de los
derechos de las víctimas a la restitución, no son objeciones válidas desde el
punto de vista constitucional, por cuanto no se derivan del contenido y alcance
normativo del precepto acusado, sino que son riesgos que los demandantes ven en
la aplicación de la norma.
En este sentido, la
Sala evidencia que la norma trae una serie de exigencias y condicionamientos
para que pueda proceder la celebración del contrato de uso de predios objeto de
restitución, contrato que no es obligatorio, como parecen entenderlo los
demandantes, sino que es una posibilidad, una opción que en todo caso debe ser
solicitada por las partes de común acuerdo, dentro de trámite incidental y que
debe ser autorizado de manera facultativa y potestativa por el Magistrado
encargado de la restitución del predio y quien actúa como garante de los
derechos de las víctimas.
Así las cosas, para
que el contrato de uso tenga lugar, (i) debe mediar necesariamente la voluntad
expresa y clara de las partes, de manera que se debe contar con el
consentimiento de la víctima; (ii) debe ser autorizado por el Magistrado que
actúa como garante constitucional especialmente de los derechos fundamentales
de las víctimas, quienes son las que se encuentran en estado de vulnerabilidad
y debilidad manifiesta y están en la posición débil en el proceso de restitución
y ante la eventualidad de la suscripción del contrato de uso; debe adelantarse
un trámite incidental para tal efecto con el lleno de los requisitos materiales
y procesales; (iii) debe probarse la buena fé exenta de culpa por parte del
dueño del proyecto agroindustrial; (iv) debe reconocerse plenamente el derecho
de dominio del predio restituido a la víctima o víctimas; todo lo cual es
desconocido o subvalorado por los demandantes.
De esta forma, en
criterio de la Corte sólo cuando se cumplan todas estas condiciones, es cuando
el magistrado podrá, ya que es una
facultad o potestad que le otorga la ley, autorizar la celebración de contratos
entre los beneficiarios de la restitución y el opositor que estuviera
desarrollando el proyecto productivo.
En este sentido, no
encuentra esta Corporación, como lo sostienen los demandantes, que el contrato
de uso obligue a la víctima a hacer efectivo el mismo. Por tanto, para la Corte
el artículo demandado no viola ninguna norma constitucional ni tratado internacional,
pues supone no solo la voluntad de la víctima(s) restituida(s), y la garantía y
protección del Magistrado quien actúa como garante del proceso de restitución y
de los derechos de las víctimas, así como la autorización potestativa y
facultativa del contrato de uso, siempre y cuando se cumplan las exigentes
condiciones y requerimientos que prevé el mismo precepto para que se autorice
tal contrato de uso. En este sentido, reitera la Corte que la misión del
Magistrado en el proceso de restitución y en la autorización de la celebración
del contrato de uso es precisamente la de velar por el pleno y real
consentimiento de las víctimas a las cuales se restituyen sus predios, de velar
porque se cumplan con las exigencias constitucionales y legales para la realización
de dicho contrato, de garantizar que realmente se protejan los derechos de las
víctimas, que se les restituya efectivamente, y de que en la eventualidad de
que se celebre el contrato de uso se dé una justa retribución a las víctimas y
se evite que la parte fuerte de la relación contractual se aproveche de la
parte débil de la relación, esto es, de las víctimas restituidas.
Adicionalmente, como
lo indican algunos intervinientes, puede darse la situación de que algunas
víctimas restituidas o beneficiarias no quieran volver o regresar a su predio
por diferentes razones o motivos y prefieran obtener la renta de los mismos.
De otra parte, la Sala
considera que el artículo
99 de la Ley 1448 de 2011 no desconoce los derechos a la restitución y al
retorno de las víctimas, pues no obliga a las víctimas, que han sido
despojadas de su tierras a celebrar dicho contrato de uso, de manera que éstas
pueden decidir no solicitar la celebración de estos contratos, y pueden decidir
la restitución plena de sus predios. De esta manera no se limitan sus derechos
de uso y goce del predio restituido, sino que se brinda una posibilidad a las
víctimas. Mucho menos se imposibilita que la población en situación de
desplazamiento forzado pueda retornar a sus hogares y reconstruir su proyecto
de vida, ya que en uno u otro escenario, bien sea que las víctimas decidan
voluntariamente celebrar estos contratos o que no lo hagan, pueden
voluntariamente retornar a sus predios, si así lo deciden, y con cumplimiento
de los requisitos para que se realice el retorno, los cuales hacen referencia a
condiciones de voluntariedad, seguridad, dignidad y posibilidades de autosostenimiento
de las víctimas.
En este orden de ideas, no encuentra la Corte que la norma vulnere
el artículo 64 de la Constitución que consagra el derecho fundamental a la
tierra de la población campesina, ni la obligación del Estado de realizar acciones para elevar la calidad
de vida de esta población, tales como garantizar la educación,
salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, el apoyo y especial
protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura
física en la zona rural.[57].
De otra parte, tampoco estima la Corte que
el artículo 99 transgreda el numeral 2.1 de los
Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los
refugiados y las personas desplazadas de las Naciones Unidas de 2005, según el
cual: “todos los refugiados y desplazados tienen derecho a que se les
restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido
privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier
vivienda, tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho imposible por
un tribunal independiente e imparcial”. Por el contrario, la norma prevé
expresamente la garantía del dominio real y efectivo de la víctima sobre el
predio restituido, y presenta como una opción voluntaria para la víctima la
posibilidad de celebrar este tipo de contratos de uso, bajo la supervisión y
autorización del Magistrado y siempre y cuando se hubiere probado la buena fé
exenta de culpa de explotador agro-industrial.
De esta manera, la norma no impide que las víctimas puedan
rechazar voluntariamente la opción de la celebración de los contratos de uso, y
pueda optar por regresar a sus tierras, derecho que en ningún momento se
vulnera al permitir opcional y voluntariamente que la víctima y el explotador
agroindustrial puedan celebrar este tipo de contratos. Por esta razón, la norma
no se encamina a perpetuar la situación de desplazamiento y desarraigo de la
población rural, ni propicia el debilitamiento de la cultura campesina en
Colombia, tal y como lo indican los demandantes.
En este sentido, observa igualmente la Sala que la norma no transgrede
el principio rector 28 de los Desplazamientos Internos formulado en 1998 por
las Naciones Unidas y la sección cuarta de los Principios sobre la restitución
de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas
de las Naciones Unidas de 2005, los cuales integran el bloque de
constitucionalidad, así como también, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre derecho al retorno.[58]
De esta manera, para
la Sala es claro que el precepto acusado, en estricto rigor, no introduce una
injerencia que limite el derecho de propiedad, la libertad de oficio, el
derecho al trabajo o el libre desarrollo de la personalidad, como lo alegan los
demandantes. Adicionalmente, no concuerda la Corte con los demandantes en el
sentido de que esta norma discrimine entre beneficiarios en cuyos predios haya
proyectos agroindustriales y los que no cuentan con estos proyectos, ya que el
contrato de uso es una facultad o posibilidad que prevé la ley para que pacten
las partes y sea autorizada por el Magistrado que conoce del proceso de
restitución, de manera que las víctimas restituidas pueden consentir o rechazar
la celebración del contrato de uso que prevé el artículo 99 de la Ley 1448 de
2011. En las dos situaciones se le está garantizando la restitución plena a las
víctimas y se reconoce el pleno dominio como condición para la celebración de
dicho contrato, de manera que no constata la Corte que se acredite la violación
del derecho a la igualdad o la afectación o restricción del derecho a la
restitución, derecho que se encuentra salvaguardado por la propia norma al
exigir la garantía del dominio real y efectivo de la víctima sobre el predio.
Finalmente, la
norma prevé en el inciso tercero que el Magistrado (i) velará por la protección
de los derechos de las partes y (ii) velará para que éstos obtengan una
retribución económica adecuada. Esta disposición debe entenderse, en criterio
de esta Corporación, en plena armonía con la voluntad del Legislador,
consagrada especialmente en favor de la efectividad de los derechos de las
víctimas, esto es, en consonancia con la tarea del Magistrado encargado de la
restitución y garante de los derechos de las víctimas. En este sentido, esta
disposición debe interpretarse en términos de que la protección de los derechos
a que alude la norma, será la de los derechos de las víctimas, y en el sentido
de que la retribución económica adecuada de que trata la norma, es la que debe
pagar el dueño del proyecto agroindustrial a la(s) víctima(s) restituida(s).
Por tanto, para la Corte es claro que el entendimiento constitucional de este
segmento normativo es que el Magistrado velará por la protección de los
derechos de las víctimas y por la obtención de una retribución económica
adecuada para las víctimas, teniendo en cuenta que no se trata de una situación
en que las partes se encuentren en igualdad de condiciones, como en la clásica
doctrina liberal del contrato, sino de una situación en la que como ya lo anotó
la Corte, la víctima no solo se encuentra de manera general en una situación de
vulnerabilidad y debilidad manifiesta, sino que dentro del proceso de
restitución y ante la eventual celebración del contrato de uso, se encuentra en
una posición de inferioridad y de desigualdad frente al productor
agroindustrial.
La Sala insiste, por
tanto, en que el último párrafo de la norma demandada, debe interpretarse en el
sentido de que el Magistrado debe ejercer efectivamente la protección de los
derechos de las víctimas, y velar por una retribución económica justa y
adecuada a la(s) víctima(s) restituida(s), ya que no se trata de una relación
igualitaria, sino de una relación de una parte fuerte y poderosa
económicamente, frente a una parte débil y vulnerable que ha sido despojada,
usurpada o forzada a abandonar sus predios. Una interpretación contraria daría
lugar a que la norma pueda dar lugar en la práctica, a que se favorezcan los
intereses económicos de los dueños de los proyectos agroindustriales.
De otra parte, la
Corte no puede dejar de indicar de manera categórica, que a partir de una
interpretación sistemática del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 con la
Constitución y las leyes que protegen los derechos de las víctimas,
especialmente con el articulado contenido en la Ley 1448 de 2011 y sus decretos
reglamentarios, estos contratos de uso a los que alude el precepto demandado
del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, deberán ser autorizados por el
Magistrado competente con pleno respeto y en armonía con las normas superiores
y legales que consagran los derechos de las víctimas de despojo y abandono de
tierras a la restitución, teniendo en cuenta de manera especial los enfoques de
derechos y diferencial sostenidos por la jurisprudencia de esta Corte, de los
cuales se deriva una protección especial en materia de restitución por la
condición de género y para las comunidades indígenas, afrodescendientes y de
las minorías étnicas. De esta manera, el Magistrado deberá tener en cuenta las
normas que prevén protecciones especiales para estas víctimas de despojo, las
presunciones legales y de derecho que se han consagrado en favor de las mujeres
y de los territorios colectivos de las comunidades indígenas, afrodescendientes
y de minorías étnicas. En este sentido, el Magistrado deberá tener
necesariamente en cuenta la protección especial de estas víctimas con enfoque
diferencial, y especialmente el que prima
facie no procede la autorización de este tipo de contratos de uso en los
territorios colectivos de comunidades étnicas, dada su especial naturaleza
constitucional, legal y jurídica, las especiales condiciones históricas de
despojo, usurpación y explotación arbitraria a las que han sido sometidas, así
como las limitantes de conservación ecológica y medio ambiental de dichos
territorios.
Con
fundamento en todo lo expuesto, la Corte declarará la constitucionalidad del
artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, advirtiendo que las consideraciones
expuestas para adoptar esta decisión hacen parte de la ratio decidendi de este fallo y que por tanto son vinculantes para
determinar el alcance normativo del precepto demandado.
8.6
Cargo en contra del inciso 3 del artículo 120 de la Ley 1448 de 2011 por
violación de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la
reparación integral
(i)
El
artículo 120 de la Ley 1448 de 2011 regula lo relativo al régimen penal
aplicable para conductas que generen responsabilidad respecto de la inscripción
en el registro de tierras despojadas. El inciso tercero de
esta norma que ahora se demanda, consagra que quienes acudan al proceso y
confiesen la ilegalidad de los títulos o el despojo de las tierras o de los
derechos reclamados en el proceso se harán beneficiarios al principio de
oportunidad previsto en el Código de Procedimiento Penal.
(ii)
La
acusación por inconstitucionalidad en contra de este inciso alega que vulnera
los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación
integral y consecuentemente desconoce las obligaciones internacionales del
Estado en materia de derechos humanos, al violar los artículos 2, 29, 93 y 229
de la Constitución Política; y los artículos 8 y 10 de la DUDH; los artículos
1, 2, 8, 21 y 25 de la CADH; los artículos 2 y 14 del PIDCP; los principios 5,
6, 7.3f, que forman parte de los Principios Rectores de los Desplazamientos
internos (Principios Deng), y los Principios sobre la restitución de las
viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas.
Aducen los actores,
que en el artículo se establece la aplicación del principio de oportunidad
previsto en el Código de Procedimiento Penal en favor de quienes confiesen la
ilegalidad de los títulos en los procesos de restitución de tierras, siendo
este precepto inconstitucional porque esto desconoce la jurisprudencia de la
Corte Constitucional y los estándares internacionales de los derechos de las
víctimas. Aseguran que la Corte ha establecido que en la aplicación del
principio de oportunidad se deben garantizar los derechos de las víctimas a la
verdad, a la justicia y a la reparación.
Evidencian que a
nivel interno, la aplicación del principio de oportunidad se encuentra regulada en el art. 250 CP, la
cual faculta al ente acusado para establecer los casos en que la persecución
penal de una conducta punible resulta desproporcionada, inútil o irrazonable,
sin embargo, esta figura tiene limitantes impuestos por la Corte Constitucional
con respecto a: (a) los derechos de las
víctimas de los delitos y por el correlativo deber del Estado de investigar,
juzgar y sancionar la grave criminalidad; (b) las finalidades que tuvo en
cuenta el constituyente para la incorporación del principio de oportunidad en
el sistema penal acusatorio; (c) las características constitucionales del
principio de oportunidad; y (d) el principio de legalidad, respecto del cual
afirman que las causales que permiten la aplicación de este principio deben
estar establecidas de modo claro y preciso, de tal manera que se configure de
modo inequívoco las causales de procedencia con el fin de “i) permitir que el Juez de control de garantías esté en la capacidad de
determinar si en un caso concreto procede o no renunciar, suspender o
interrumpir el ejercicio de la acción penal y garantizar en tal sentido que el
control judicial que se adelante sea realmente efectivo; ii) no entregar a la
Fiscalía una potestad extensa y no precisa, que desborde el marco de la
excepcionalidad, e imposibilite de tal manera el ejercicio del control de
legalidad; y iii) garantizar la seguridad jurídica del procesado y de las
víctimas”.
Adicionalmente,
encuentran que con ella el Estado renuncia a investigar graves violaciones a
los derechos humanos y crímenes de lesa humanidad, al otorgar beneficios a
cualquier persona que confiese una conducta ilegal. En este sentido, consideran
que el derecho a la verdad se vulnera con el hecho, que el Estado no despliegue todos los medios
necesarios para investigar los hechos que afectaron los derechos de las
víctimas y sancionarlos. Así las cosas, argumentan que la Corte Constitucional
ha sostenido que “la aplicación del
principio de oportunidad o la concesión de cualquier otro beneficio
administrativo o penal, no debe generar ningún tipo de obstáculo para una
debida diligencia en las investigaciones de criminalidad asociada a la comisión
de violaciones graves de derechos humanos”.
Advierten por tanto
que al establecer este principio como se consagró en la Ley 1448 de 2011, se
incumplen los estándares internacionales, se renuncia a la persecución penal
del delito de desplazamiento forzado, se renuncia a investigar si el
beneficiario de este delito es el autor o cómplice del desplazamiento, se omite
indagar su posible pertenencia a estructuras criminales, se olvida investigar
la posible vinculación de agentes estatales y miembros de las fuerzas militares
y se deja de lado investigar la responsabilidad de personas jurídicas y
naturales que se beneficiaron del desplazamiento a pesar de que aparentemente
no estén relacionadas con la comisión del delito.
Encuentran por
tanto, que la disposición demandada promueve la impunidad frente a graves
violaciones a los derechos humanos, desconociendo así el derecho de las
víctimas a la verdad, puesto que los hechos que las afectaron no serán
efectivamente investigados. También sostiene que se convierte en una barrera
para garantizar el derecho a la justicia, pues las personas que cometieron las
graves violaciones a los derechos humanos no van a ser investigadas, procesadas
y sancionadas, y en tal sentido la normativa se convierte en un obstáculo de
acceso a la justicia y en un impedimento para que las víctimas cuenten con recursos
efectivos para la exigibilidad de sus derechos. Adicionalmente, afirman que se
vulnera el derecho a la reparación, pues la indebida investigación de los
hechos dará lugar a que muchas vulneraciones a los derechos humanos no sean
reconocidas por las autoridades judiciales y en este sentido las medidas de
reparación no serán ordenadas.
En suma, argumentan
que en el caso concreto de la Ley 1448 de 2011, el principio de oportunidad
demandado desconoce los criterios jurisprudenciales desarrollados por la Corte
Constitucional y los estándares internacionales en materia de derechos humanos,
y desconoce los límites constitucionales impuestos para la implementación de
ese principio.
(iii) En relación con este cargo, la Corte
considera que le asiste razón a los demandantes sobre la inconstitucionalidad
de la norma demandada, por cuanto las causales de aplicación del principio de
oportunidad que contempla el artículo 120 de la Ley 1448 de 2011, desborda los
límites constitucionales impuestos al Legislador por los derechos de las
víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, por las siguientes
razones:
(a) En cuanto al
alcance normativo del artículo 120 de la Ley 1448 de 2011, encuentra la Corte
que este precepto establece el régimen penal para los delitos que se cometan
dentro del proceso de restitución. De este modo, determina que el que obtenga la inscripción en el registro de tierras despojadas
alterando o simulando deliberadamente las condiciones requeridas para su
inscripción, u ocultando las que la hubiesen impedido, incurrirá en prisión de
ocho (8) a doce (12) años. De la misma manera, establece que el servidor
público que teniendo conocimiento de la alteración o simulación fraudulenta,
facilite, o efectúe la inscripción en el registro de tierras despojadas,
incurrirá en la misma pena e inhabilitación para el ejercicio de derechos y
funciones públicas de diez (10) a veinte (20) años.
El
inciso segundo de la norma determina que las mismas penas se impondrán al que
presente ante el Tribunal solicitud de restitución de tierras en desarrollo de
las disposiciones de esta Ley, sin tener la calidad de despojado, o a quien
presente oposición a una solicitud de restitución, a través de medios
fraudulentos o documentos falsos y a quien emplee en el proceso pruebas que no
correspondan con la realidad.
El
inciso tercero ahora demandado, establece que quienes acudan al proceso y
confiesen la ilegalidad de los títulos o el despojo de las tierras o de los
derechos reclamados en el proceso se harán beneficiarios al principio de
oportunidad previsto en el Código de Procedimiento Penal.
De esta forma, el
artículo demandado establece como destinatarios de la aplicación del principio
de oportunidad previsto en el Código de Procedimiento Penal a (i) quienes
acudan al proceso de restitución de tierras; (ii) confiesen la ilegalidad de
los títulos o el despojo de las tierras o de los derechos reclamados en el
proceso de restitución de tierras; (iii) de manera que se hagan beneficiarios
del principio de oportunidad.
Así mismo, este
precepto fija ciertas condiciones para que puedan hacerse acreedores de tal
beneficio: (i) acudir al proceso de restitución de tierras; (ii) confesar la
ilegalidad de los títulos; (iii) confesar el despojo de las tierras; (iv)
confesar la ilegalidad de los derechos reclamados en el proceso.
De manera general,
constata la Sala que del alcance normativo del segmento normativo analizado, se
colige que la aplicación del principio de oportunidad se inserta dentro de un
contexto de justicia transicional, lo cual sin embargo no es óbice para que tal
aplicación no deba ceñirse a los postulados constitucionales, en particular, al
respeto de los derechos fundamentales de las víctimas a la verdad, a la
justicia y a la reparación integral. En este contexto de justicia transicional,
recaba la Corte, si bien el Legislador goza de una amplia potestad de configuración
para el diseño de las causales que permiten la aplicación del principio de
oportunidad, esta libertad de configuración no es absoluta y tiene claros
límites constitucionales en los derechos de las víctimas de los delitos y el
deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de graves
violaciones de los derechos humanos y graves infracciones al Derecho
Internacional Humanitario.
(b) Para esclarecer
la constitucionalidad de la norma demandada, la Sala recordará su
jurisprudencia en cuanto a los límites constitucionales de la aplicación del
principio de oportunidad.
Según lo
establece el artículo 250 de la Constitución, la regulación del principio de
oportunidad debe insertarse dentro del modelo de política criminal pública que adopte el Estado para enfrentar el
fenómeno criminal, y ha reconocido que existe una estrecha relación entre la
Constitución y la política criminal, que parte de la idea de la ¨constitucionalización¨ de aspectos
medulares del derecho penal, tanto en materia sustantiva como procedimental.[59] Por tanto, dicha política debe
concebirse dentro de los límites materiales que señala la Constitución, entre
ellos la garantía de los derechos de las víctimas de los delitos.
Así, ha
expuesto esta Corte que en materia de grave criminalidad, existen claros
compromisos del Estado colombiano que le señalan imperativos en materia de
investigación, juzgamiento y garantías de acceso, restablecimiento y
satisfacción de los derechos de las víctimas, así como de no repetición con miras
a erradicar la impunidad.
De esta manera, la
jurisprudencia constitucional ha impuesto claros límites constitucionales a la
potestad de configuración del Legislador en el diseño de las causales para la
aplicación del principio de oportunidad. Así si bien el artículo 250 superior,
difirió expresamente al Legislador la determinación de las causales que
ameritan la aplicación del principio de oportunidad penal, y goza de una amplia
libertad de configuración, dicha configuración encuentra límites en “(i) Los derechos de las víctimas de los
delitos y del correlativo deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar la
grave criminalidad; (ii) de las finalidades que tuvo en cuenta el constituyente
para la incorporación de razones de oportunidad en el sistema penal
acusatorio; (iii) de las características
constitucionales del principio de oportunidad; (iv) y el principio de legalidad.”[60]
Así pues, el Legislador debe respetar estos
parámetros constitucionales y estándares internacionales en materia de respeto
a los derechos de las víctimas a la hora de diseñar las causales de aplicación
del principio de oportunidad penal, igualmente en modelos de justicia
transicional, ya que estas garantías no se suspenden ni se interrumpen en los
modelos denominados de justicia transicional[61], y en consecuencia
los Estados deben asegurar, aún en estos contextos, estándares mínimos en
materia de justicia, verdad y reparación, a los cuales se hizo referencia en la
parte considerativa de esta sentencia.
En armonía con lo
anterior, la jurisprudencia de esta Corte[62]
ha destacado los siguientes rasgos del principio de oportunidad: “(i) es
una figura de aplicación excepcional mediante la cual se le permite al fiscal
suspender, interrumpir o renunciar al ejercicio de la acción penal; (ii) las
causales de aplicación del principio de oportunidad deben ser establecidas por
el legislador de manera clara e inequívoca; (iii) debe ser aplicado en el marco
de la política criminal del Estado; (iv)
su ejercicio estará sometido al control de legalidad por parte del juez que
ejerza las funciones de control de garantías; (v) su regulación debe ser
compatible con el respeto por lo derechos de las víctimas.”[63]
De
acuerdo con el mandato constitucional, corresponde al Legislador señalar los
casos excepcionales en los cuales la Fiscalía puede suspender, interrumpir o
renunciar a la persecución penal. Sin embargo, tal como lo ha puesto de
presente la jurisprudencia de esta Corte, a la hora de diseñar las causales
excepcionales para la aplicación del principio de oportunidad el Congreso debe
respetar además de la finalidad constitucional de la institución, otros
parámetros superiores como son: el deber de asegurar la vigencia de un orden
justo y en ese marco garantizar los derechos de las víctimas; el principio de legalidad; y la
articulación del principio con la política criminal del Estado.
En cuanto al
principio de legalidad como límite constitucional a la potestad de
configuración legislativa en el diseño de las causales para la aplicación del
principio de oportunidad, esta Corte ha destacado que las causales que
autorizan su aplicación “deben ser
definidas por el legislador de manera
clara y precisa, de suerte que la facultad discrecional de aplicación no se
convierta en una posibilidad de aplicación arbitraria.”[64]
De esta forma, en virtud del carácter excepcional o reglado del principio
de oportunidad acogido por el constituyente,
“al legislador le está vedado establecer causales extremadamente vagas o
ambiguas de invocación de aquél, por cuanto los ciudadanos no tendrían certeza
alguna acerca de bajo qué condiciones el órgano de investigación del Estado
puede acudir o no ante el juez de control de garantías para efectos de
solicitar la suspensión, interrupción o renuncia del ejercicio de la acción penal.”[65]
Así, la Corte ha
exigido cierto grado de precisión y claridad en el señalamiento de las casuales
de aplicabilidad del principio de oportunidad[66],
pues se trata de establecer límites objetivos, claros y precisos a las
facultades discrecionales de los funcionarios. A este respecto la Corte ha
concluido que “el legislador se encuentra
limitado por el carácter excepcional y reglado del principio de oportunidad
penal diseñado por el constituyente, que le impone determinar con claridad y
precisión las causales en las cuales puede aplicarse. La definición por parte
del legislador de los casos estrictos y taxativos en que procedería, cumple
propósitos fundamentales de seguridad jurídica para el procesado y las
víctimas, orientar el ejercicio del margen de discrecionalidad que se reconoce
al fiscal para la aplicación del principio de oportunidad, y permitir y eficaz
control judicial por parte del Juez de Garantías.” [67]
(c) Con base en la
jurisprudencia constitucional expuesta, esta Sala concluye que el inciso 3 del
artículo 120 de la Ley 1448 de 2011 es inconstitucional por cuanto (1) vulnera
el orden justo, los derechos de las víctimas, y de desconoce el deber del Estado de investigar y juzgar
las graves violaciones de los derechos humanos y las infracciones al
derecho internacional humanitario; (2) quebranta los límites constitucionales
previstos para la aplicación del principio de oportunidad; y (3) no excluye de
su aplicación graves violaciones de derechos humanos.
(1) En cuanto a la vulneración del orden justo, los derechos de las
víctimas y el desconocimiento del deber del Estado de investigar y juzgar las
graves violaciones de los derechos humanos y las infracciones al derecho
internacional humanitario, la Corte concluye a partir del alcance normativo del
inciso 3 del artículo 120 de la Ley 1448 de 2011, que esta norma no involucra
exigencias de garantía de verdad y de justicia para las víctimas. De esta
manera, a juicio de la Sala se vulnera el derecho a la verdad, por cuanto la
norma exige para el otorgamiento del beneficio solo la confesión de manera
general, sin cualificarla y sin condicionarla a actos de cooperación que
contribuyan al establecimiento del alcance real de la responsabilidad del
participante y de otros participantes u organizaciones criminales en los
delitos cometidos con el fin de despojar, usurpar o forzar el abandono de
tierras y de bienes de las víctimas del conflicto interno en Colombia y
consolidar títulos ilegales de tierras.
De otra parte, advierte la Sala que se vulnera igualmente el derecho a la
justicia, ya que la norma condiciona la concesión del beneficio del principio
de oportunidad a que se cumplan con unas condiciones, tales
como acudir al proceso de restitución de tierras; confesar la ilegalidad de los
títulos; confesar el despojo de las tierras; confesar la ilegalidad de los
derechos reclamados en el proceso; pero al mismo tiempo implica una clara renuncia del Estado a la
investigación de los delitos confesados relativos al despojo, usurpación,
abandono forzado, los cuales se originaron en graves violaciones de derechos
humanos, tales como el desplazamiento forzado. Observa por tanto la Corte que
la norma parte de una especie de presunción de veracidad acerca de las
confesiones, presunción frente a la cual el Estado renuncia a su deber de
investigar, juzgar y establecer responsabilidades penales, de manera que no se
contempla una exigencia investigativa dentro del proceso en el cual se evalúa
la aplicación al principio de oportunidad, de forma que el Estado renuncia a la
investigación penal.
Adicionalmente, para la Corte es claro que aún cuando en este caso se
trata de la exigencia de confesión respecto de graves delitos de violaciones a
los derechos humanos, tal confesión sólo podría dar lugar a una rebaja de pena,
y no a la renuncia a la acción penal, comoquiera que la normatividad
internacional impone restricciones para los delitos que han dado origen a
graves, sistemáticas y continuas violaciones de derechos humanos, como es el
caso de los delitos que han dado lugar al despojo, usurpación y abandono
forzado de tierras por parte de las víctimas del conflicto interno colombiano,
y a la consolidación de títulos ilegales de tierras.
De otra parte, la Sala encuentra que esta norma, para la aplicación del
principio de oportunidad, ni siquiera plantea actividad investigativa al
interior del proceso de restitución, no obstante la gravedad, continuidad y
sistematicidad de los delitos que dieron lugar al despojo, usurpación o
abandono forzado de tierras por parte de los criminales u organizaciones
criminales, y la violación a gran escala de los derechos humanos que estas
conductas supusieron, y a la multiplicidad de víctimas y el accionar de los
perpetradores a través de estructuras con un alto grado de organización, de
manera que no se diseña una estrategia investigativa a nivel micro, ni a nivel
macro.
En armonía con lo anterior, en criterio de la Corte esta política
criminal en el marco de justicia transicional no prevé la investigación de la
criminalidad organizada o a gran escala que dio lugar al despojo, usurpación o
abandono forzado de tierras como núcleo fundamental del conflicto armado en
Colombia, de manera que esta exigencia de los estándares internacionales en
esta materia, tampoco se satisface por la norma. De esta manera, la Sala
encuentra que la estrategia investigativa para enfrentar un fenómeno criminal
de esta entidad relativo a la masiva, continua y sistemática usurpación,
despojo y abandono forzado de tierras en Colombia, como motivación central del
conflicto armado en el país, no puede reducirse a una exigencia de confesión. A
este respecto, esta Corporación encuentra que la existencia de una estrategia
de judicialización adecuada para investigar, juzgar y determinar
responsabilidades penales en estos delitos de graves violaciones a los derechos
humanos, que han dado lugar al despojo, usurpación y abandono forzado de
tierras en Colombia, constituye uno de los ejes fundamentales para la
satisfacción de las exigencias de verdad y de justicia, a los cuales no puede
renunciar el Estado colombiano so pretexto de inscribirse la medida en un
contexto de justicia transicional.
En síntesis, esta norma en la cual se sustituye una adecuada estrategia
de investigación, por la confesión y aplicación del principio de oportunidad,
resulta con múltiples problemas constitucionales, ya que: (i) comporta la
renuncia del Estado a investigar conductas delictivas que están relacionadas
con graves violaciones de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional
Humanitario que han dado lugar al despojo, usurpación y abandono forzado de
tierras, contraviniendo los mandatos constitucionales, la jurisprudencia de
esta Corte y claros mandatos y estándares internacionales en la materia; (ii)
la norma tiene como única estrategia investigativa la confesión del investigado
en relación con la ilegalidad de los títulos y de los delitos que dieron lugar
al despojo, usurpación o abandono forzado de tierras, puesto que el precepto
solo condiciona la aplicación del principio de oportunidad a que se confiesen
los ilícitos relativos a los títulos o al despojo de tierras. (iii)
Adicionalmente, la norma se aparta del principio de presunción de inocencia, ya
que parte de una presunción de veracidad, renunciando a la necesidad de un
mínimo de investigación y de prueba que permita colegir la autoría o
participación en la conducta y su tipificación. De esta manera, no se exige en
el precepto cuestionado, prueba mínima de responsabilidad y ni siquiera
tipificación de la conducta, toda vez que se alude solamente de manera general
a la confesión del participante dentro del proceso de restitución.
(2) De otra parte, el inciso
tercero del artículo 120 quebranta los límites constitucionales previstos para
la aplicación del principio de oportunidad, por vulneración del principio de
legalidad al constituir una disposición ambigua.
A este respecto la Corte ha establecido que “[e]l principio de oportunidad está concebido como una excepción al
principio de legalidad y obligatoriedad en el ejercicio de la acción penal. Por
tratarse de una institución excepcional y reglada, tal como fue la opción
elegida por el constituyente secundario colombiano, los presupuestos para su
aplicación deben estar plenamente delimitados y enmarcados en la ley. Las
reglas vagas y ambiguas en relación con la operatividad del principio de
oportunidad pueden conducir a que el mecanismo
se amplíe a hipótesis no previstas por el legislador, y a que se
dificulte el control sobre las decisiones de suspensión, interrupción o
renuncia a la acción penal.” [68]
De esta manera, el Legislador, a pesar de gozar de un margen razonable de
interpretación en la aplicación del principio de oportunidad, debe suministrar
de manera clara, elementos objetivos que le indiquen las valoraciones que debe
adelantar y los fines que debe perseguir en la aplicación del mecanismo.
Una aproximación al contenido normativo del artículo 120 de la Ley 1448
de 2011, permite advertir que en efecto, tal como lo señalan los demandantes y
algunos de los intervinientes, contiene expresiones que no se encuentran
debidamente precisadas, en los términos que lo exige el principio de legalidad
y taxatividad, y es ambiguo puesto que:
i) No exige que
para la aplicación del principio de oportunidad, se corrobore la información
expuesta por quien se presente con el fin de ser beneficiario del mismo.
ii) No señala la
obligación de investigar cuales fueron las circunstancias de ilegalidad en las
cuales se adquirió o tomó posesión de los predios, esto es, la forma en la que
se generó el despojo o desplazamiento de quienes tenían derechos sobre los
bienes inmuebles frente a los cuales se adelanta el proceso de restitución.
iii) No señala el
deber de investigar los móviles del delito de desplazamiento, los autores del
mismo, los cómplices, las estructuras macro criminales relacionadas con su
ejecución, y los demás delitos que se pudieran haber configurado con el fin de
desplazar o despojar a la población.
iv) No establece ni
delimita frente a qué delito se pueden aplicar el principio de oportunidad, lo
que permitiría incluso que de acuerdo a lo establecido por la norma, se deje en
la impunidad graves violaciones a los derechos humanos así como delitos de lesa
humanidad.
El problema más relevante que encuentra la Corte relativo al respecto
del principio de legalidad, es que la norma no designa taxativamente los
delitos respecto de los cuales procedería la aplicación del principio de
oportunidad. De acuerdo con el tenor
de la causal, esta se aplicaría de
manera general a quienes acudan al proceso y confiesen la ilegalidad
de los títulos o el despojo de las tierras o de los derechos reclamados en el
proceso [los cuales] se harán beneficiarios al principio de oportunidad
previsto en el Código de Procedimiento Penal.
Para la Corte, la naturaleza del delito que dio lugar a la ilegalidad
de los títulos o al despojo de tierras o a los derechos reclamados en el
proceso, es determinante para la estructuración de la causal de aplicación del
principio de oportunidad, de manera que el Legislador debió precisar el tipo
penal. Adicionalmente, encuentra la Corte que la determinación del tipo penal,
reviste particular relevancia justamente para excluir el riesgo de que
conductas respecto de las cuales existe prohibición expresa de renuncia a la
investigación, queden amparadas bajo una causal de principio de oportunidad, en
clara contravía de la Constitución, de la jurisprudencia constitucional y de
los estándares internacionales en la materia.
De otra parte, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, “la
aplicación de las causales del principio de oportunidad exige un principio de
verdad respecto de la autoría y la tipicidad
de la conducta, comoquiera que deben existir elementos de juicio fácticos
que conduzcan a inferencias razonables sobre la realización de la conducta, su adecuación típica y la participación
del investigado en la misma, a fin de que el fiscal sopese la pertinencia de
dar aplicación al principio de oportunidad y el juez pueda ejercer efectivo
control sobre esa determinación[69].
Esto solo es posible a partir de una mínima acreditación de la ocurrencia de un
hecho que debe estar previamente definido en la ley” [70], principio de verdad respecto de la autoría y de
la tipicidad de la conducta que se extrañan en esta normativa.
En síntesis, la causal del inciso tercero del artículo 120 de la Ley
1448 de 2011, es inconstitucional por violación del principio de legalidad,
debido a que no establece de forma taxativa e inequívoca todos y cada uno de
los elementos constitutivos de la causal, ni contempla criterios objetivos que
orienten el margen de discrecionalidad que se reconoce al fiscal en esta
materia. La incertidumbre que genera el diseño de la causal impide que el juez
de control de garantías pueda ejercer un efectivo control sobre la decisión del
fiscal de dar aplicación al principio de oportunidad en situaciones concretas.
(3) Finalmente, el inciso tercero del artículo 120 de la Ley 1448 de 2011
no excluye de la aplicación del principio de oportunidad a las graves
violaciones de derechos humanos.
Sobre el particular esta Corporación señaló que “una
de las limitaciones a la aplicación del principio de oportunidad es la
existencia de acuerdos internacionales en virtud de los cuales Colombia se
compromete a sancionar delitos que por su gravedad ofenden la conciencia social
y resulta especialmente sensibles en el panorama internacional”.[71]
Esa limitación para la suspensión, interrupción o extinción de la acción
penal, se extiende a las graves violaciones de los derechos humanos y así lo ha
sostenido la jurisprudencia constitucional.[72]
Advierte
la Corte que esta norma no trae exclusiones de la aplicación del principio de
oportunidad para ser aplicado en procesos que se hayan originado en graves
infracciones al Derecho Internacional Humanitario[73],
delitos de lesa humanidad[74],
crímenes de guerra[75],
genocidio[76],
conductas dolosas cuando la víctima sea un menor de 18 años. Igualmente,
advierta la Sala un vacío en relación con la participación de las víctimas en
este proceso, para la aplicación del principio de oportunidad.
Por tanto, encuentra la Corte que en la
configuración actual del inciso 3 del artículo 120 de la Ley 1448 de 2011 se
incurre así mismo en un déficit de protección de los derechos humanos y de la
dignidad humana, comoquiera que se omite relacionar dentro del catálogo de
crímenes excluidos de la aplicación del principio de oportunidad las graves
violaciones de derechos humanos. La referencia explícita a los crímenes
de lesa humanidad resulta insuficiente, toda vez que, como ya lo ha advertido
la Corte, pueden presentarse actos constitutivos de graves violaciones a los
derechos humanos que no obstante su intrínseca gravedad, no se enmarcan dentro
de patrones o contextos de sistematicidad o generalidad, y por ende
técnicamente no clasificarían dentro de aquella categoría, pero respecto de los
cuales subsiste el imperativo internacional de investigar, juzgar y sancionar.
En esa medida constata la Corte que inciso 3º del
artículo 120 de la Ley 1448 de 2011 examinado excluye de sus consecuencias
jurídicas, una categoría de violaciones que por su gravedad y relevancia en el
plano internacional, es asimilable a los casos previstos en la norma. Su
inclusión se hace necesaria para armonizar el texto legal con los mandatos de
la Carta, toda vez que no existe ninguna justificación para no incluir las
graves violaciones de los derechos humanos dentro de las prohibiciones para la
aplicación del principio de oportunidad. Se trata de hechos que comparten el
similar nivel de gravedad, de reproche
internacional y que convocan, en ese plano las mismas exigencias en
materia de lucha contra la impunidad. Al no haber excluido estos delitos para
conceder el beneficio del principio de oportunidad se está incumpliendo claros
imperativos constitucionales derivados de los tratados internacionales sobre
derechos humanos que forman parte del cuerpo de la Constitución.
(d) En punto a este tema, la Sala no coincide con el concepto presentado por el Ministerio Público, en cuanto señala que
cuando los victimarios confiesan sus crímenes y son beneficiarios del principio
de oportunidad, esto en nada afecta los derechos humanos, ni la jurisprudencia
internacional. Lo anterior, por cuanto considera que todo delincuente debe
responder por sus crímenes ante la justicia, y puede acogerse al principio de
oportunidad con los beneficios que le otorgue la Ley.
(e) En conclusión, la Corte encuentra que la causal
contenida en el inciso 3º del artículo 120 de la Ley 1448 de 2011, para la
aplicación del principio de oportunidad, es contraria a los artículos 1° y 93
de la Constitución, así como a los artículos 8 y 25 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, comoquiera se vulnera el orden justo, se renuncia al
deber de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de graves delitos,
se viola el principio de legalidad y no se excluyen de su aplicación graves
violaciones a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario.
En consecuencia, la Corte declarará la
inexequibilidad del inciso 3º del artículo 120 de la
Ley 1448 de 2011.
8.7
Cargo en contra del artículo 207 de la Ley 1448 de 2011 por violación de los
derechos de las víctimas
(i)
El
artículo 207 de la Ley 1448 de 2011 objetado dispone que cualquier persona que demande la
condición de víctima en los términos del artículo 3o de la presente Ley, que
utilice las vías de hecho para invadir, usar u ocupar un predio del que
pretenda restitución o reubicación como medida reparadora, sin que su situación
jurídica dentro del proceso de restitución de tierras despojadas y abandonadas
forzosamente haya sido resuelta en los términos de los artículos 91, 92 y
siguientes de la Ley 1448 de 2011, o en las normas que las modifiquen,
sustituyan o adicionen, perderá los beneficios establecidos en el Capítulo III
del Título IV de la Ley 1448 de 2011.
Dispone igualmente, que lo anterior se establece sin perjuicio de la
aplicación de las demás normas vigentes que sancionen dicha conducta.
(ii)
La
demanda considera que esta disposición relativa a la pérdida de los derechos de
las víctimas por el uso, invasión u ocupación de predios objeto de la
restitución, viola los artículos 1, 2, 13, 58, 64 y 93 de la Constitución
Política; los artículos 7, 8 y 17 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos; los artículos 21 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos; los artículos 2 y 10, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos; los Principios sobre Reparación a las Víctimas de Graves Violaciones
a Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario; y los
Principios de Pinheiro.
Consideran los
demandantes que hay situaciones de hecho que llevan a la invasión, uso u
ocupación de predios que obedecen a fines constitucionales por lo que gozan de
protección del ordenamiento jurídico que desconoce el legislador. Además,
encuentran que la norma hace nugatorio el derecho al retorno de las víctimas
por cuanto limita el uso y disfrute de sus predios a un pronunciamiento por
parte de un Juez. Anotan que la Corte Constitucional en sede de tutela, ha
amparado en repetidas ocasiones los derechos de las víctimas frente a medidas
de desalojo, en el entendido de que la presencia de los desplazados en los
predios ocupados obedece a un interés superior constitucionalmente protegido.
Aseveran que la
disposición acusada es una medida restrictiva y desproporcionada, que comporta
una sanción a priori que excluye a la
víctima de intentar el retorno y perseguir la restitución. Por lo tanto,
consideran que el hecho de invadir no puede privar a la víctima de su condición
de tal, cuando conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional la
mencionada condición no depende de un pronunciamiento que haga el Estado de
ello, ni del que efectúe alguna de sus autoridades, sino que se desprende de
unas condiciones fácticas concretas.
Por otra parte,
afirman que la Corte ha considerado que los Principios de la Restitución de las
Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas hacen
parte del bloque de constitucionalidad por lo que su cumplimiento es
obligatorio.
Concluyen por tanto
que no puede pervivir en el ordenamiento jurídico una norma como el art. 207 de
la Ley 1448 de 2011, ya que “…esta medida
cierra a las víctimas la posibilidad de que se debata dentro de un proceso su
derecho y que se ordene la restitución jurídica y material, constituyéndose en
un impedimento o retroceso contrario al mandato constitucional de garantizar el
goce efectivo de los derechos de todos los desplazados”.
(iii) Considera la Sala que les asiste razón a
los demandantes al considerar que la norma es inconstitucional por cuanto la
disposición resulta desproporcionada e irrazonable respecto de la protección de
los derechos de las víctimas, al desconocer la calidad de víctima y su derecho
a la restitución en razón de una situación de hecho, por las siguientes
razones:
(a) En cuanto al alcance normativo del precepto,
este determina que (1) cualquier persona que demande la condición de víctima en
los términos del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, (2) que utilice las vías
de hecho para invadir; (3) para usar o ocupar un predio, (4) del que pretenda
la restitución o reubicación como medida reparadora, (5) sin que su situación
jurídica dentro del proceso de restitución de tierras despojadas y abandonadas
forzosamente haya sido resuelta en los términos de los artículos 91, 92 y
siguientes de la Ley 1448 de 2011, o en las normas que la modifiquen,
sustituyan o adicionen, (6) perderá los beneficios establecidos en el Capítulo
III del Título IV de la Ley 1448 de 2011, (7) lo anterior, sin perjuicio de la
aplicación de las demás normas vigentes que sancionen dicha conducta.
Por su parte los artículos 91, 92 y siguientes de la
Ley 1448 de
De otra parte, el Capítulo III del Título IV de la
Ley 1448 de
De conformidad con lo anterior,
evidencia la Corte que el alcance normativo de esta disposición acusada es
realmente gravoso y lesivo para los derechos de las personas que demanden la
condición de víctima en los términos del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, y
que incurran en vías de hecho como invadir,
usar o ocupar un predio, respecto del cual pretendan la restitución o
reubicación como medida reparatoria, sin que se haya resuelto su situación
jurídica dentro del proceso de restitución de tierras despojadas y abandonadas
forzosamente, ya que la norma prevé que la víctima perderá los beneficios establecidos en el Capítulo III del Título IV de
la Ley 1448 de 2011, es decir, todos los beneficios que se puedan derivar
del proceso de restitución de bienes usurpados, despojados o abandonados de que
trata el capítulo que la Corte acaba de reseñar, y adicionalmente dispone que
la anterior consecuencia jurídica se producirá sin que se excluya la aplicación
de las demás normas vigentes que sancionen dichas conductas.
(b) De otra parte, la Sala debe recordar que existen
múltiples casos[77]
en que la jurisprudencia constitucional ha defendido y protegido los derechos
de las víctimas a la restitución de tierras y viviendas, a pesar de censurar la
ocurrencia y utilización de las vías de hecho adoptadas, teniendo en cuenta el
estado de vulnerabilidad y debilidad manifiesta en que se encuentran, las
causas estructurales que dan lugar a estos fenómenos, las demoras, negligencia,
omisiones y falencias en las rutas, trámites y procesos de atención y
reparación integral a las víctimas por parte del Estado, los derechos de las víctimas
ante medidas desproporcionadas de desalojo, las situaciones de necesidad y
fuerza mayor en las que se ven incursas las víctimas, y las claras obligaciones
del Estado en materia de atención, de restitución y de reparación integral a
las víctimas.
Así, en cuanto a las medidas de desalojos
forzosos frente a población vulnerable, en estado de debilidad manifiesta,
sujetos de especial protección o víctimas de desplazamiento forzado, que han
utilizado las vías de hecho para la ocupación de bienes inmuebles, esta
Corporación ha protegido en muchos casos los derechos de esta población en
materia de desalojos forzosos. En este sentido, en estas decisiones, la Corte
(i) ha reconocido el carácter de sujetos de especial protección constitucional
de estas personas; (ii) ha advertido la negligencia de las autoridades
competentes en el cumplimiento de sus obligaciones de defensa, respeto y
garantía de los derechos de estos grupos poblacionales; (iii) ha establecido la procedencia por vía
de tutela de la protección del derecho fundamental a la vivienda digna. (iv)
Así mismo, esta Corte ha consignado importantes consideraciones sobre los
desalojos forzados a la luz del artículo 51 Superior, la jurisprudencia
constitucional sobre las obligaciones del Estado para asegurar el derecho a la vivienda
digna de las personas en situación de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, o
sujetos de especial protección constitucional, la relación entre los desalojos
forzosos y el derecho humano a la vivienda adecuada establecido en el artículo
11, párrafo 1, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, bajo las directrices del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de la ONU vertidas en su Observación General No. 7 (En adelante, OG
7 del Comité DESC). (v) En armonía con lo anterior, esta Corporación ha
decidido, dependiendo de los elementos particulares de cada caso en concreto, o
bien proteger a la población suspendiendo la orden de desalojo, o bien
protegerlos reconociendo la improcedencia de suspender la orden de desalojo,
dada la necesidad del mismo, atendiendo situaciones especiales de riesgo para
la población vulnerable, pero ordenando simultáneamente a las autoridades
competentes, la garantía del derecho a la vivienda digna, a través de asegurar
albergues transitorios acordes con la dignidad humana que constituyan una
solución temporal, mediante la reubicación de la población, y la consolidación
de soluciones duraderas y permanentes al problema de la vivienda digna para
esta población.[78]
Todo lo anterior, sin desconocer en ningún momento
la gravedad de la adopción de vías de hecho como mecanismo para la obtención de
derechos, y tratando de propender por unas las condiciones materiales y
jurídicas con el fin de que se supere este tipo de conductas y de cultura entre
las víctimas, y sin perjuicio de las medidas o actuaciones administrativas,
policivas o judiciales a que haya lugar, pero sin desconocer tampoco la
condición de víctimas que siguen ostentando a pesar de las vías de hecho y los
derechos que en tal calidad les corresponden.
(c) Por tanto, la Corte encuentra que el
cargo enervado debe prosperar ya que la consecuencia jurídica que prevé la
norma respecto del supuesto normativo relativo a la utilización de vías de
hecho utilizadas por las víctimas del conflicto, en cuanto a la invasión, uso u
ocupación de un predio, respecto del cual tengan pretensiones de restitución,
son totalmente desproporcionadas e irrazonables, ya que ante tal supuesto no se
puede llegar a desconocer ni la condición de víctima, ni los derechos que de
dicha condición emanan.
En este sentido, la
norma demandada no supera el test de razonabilidad o proporcionalidad en
sentido estricto, por tratarse de los derechos fundamentales de las víctimas
del conflicto armado interno. Así, la norma (i) no persigue una finalidad
constitucional; (ii) ni es adecuada, idoneidad ni necesaria para la consecución
de una finalidad constitucional; y (iii) mucho menos resulta proporcionada en
sentido estricto.
De esta manera, en
criterio de esta Corte, si bien la norma puede atender un fin constitucional
legítimo, como es el evitar el uso de medios ilegítimos e ilegales, para la
consecución y reivindicación de un derecho, no se encuentra en armonía con el
fin constitucional que prima facie
debe atender la Ley 1448 de 2011, el cual es la protección y garantía de los
derechos fundamentales de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la
reparación, y en este caso específico, a la restitución como componente
preferente y primordial de la reparación integral. Así el fin constitucional
legítimo de tratar de evitar las vías y actuaciones de hecho para la
reivindicación de los derechos de las víctimas, se encuentra en clara
contradicción con el fin constitucional superior y que debe orientar de manera
prevalente la Ley que nos ocupa, el cual es la protección y garantía de los
derechos de las víctimas de graves delitos, como lo es primordialmente el
derecho a la restitución.
De otra parte, la
medida adoptada por la norma de sancionar a las víctimas con la pérdida de los
derechos a la restitución, tampoco resulta adecuada, ni idónea, ni mucho menos
necesaria, ni para la consecución del fin constitucional de evitar la
ocurrencia de vías de hecho para la reivindicación de derechos, puesto que para
ello ya existen disposiciones normativas de carácter administrativo y judicial;
ni mucho menos resulta adecuada, idónea o necesaria para alcanzar la finalidad
constitucional relativa a la protección y garantía de los derechos de las
víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación, y especialmente a la
restitución. Lo anterior, por cuanto la consecuencia jurídica que se deriva del
supuesto relativo a la utilización de vías de hecho como invadir, usar o ocupar
predios, frente a los que adicionalmente las víctimas tienen unas expectativas
legítimas de restitución, es totalmente inadecuada y adolece de idoneidad,
tanto para evitar que se utilicen las vías de hecho previstas por la norma,
como para proteger el fin primordial de la Ley 1448 de 2011 relativo al derecho
a la reparación y a la restitución de las víctimas, ya que lo que prevé la
disposición es precisamente que las víctimas perderán sus derechos a la
restitución. Adicionalmente, la medida tampoco resulta imperiosamente
necesaria, por cuanto para evitar y controlar el uso de estas vías de hecho
existen ya mecanismos administrativos y judiciales en la jurisdicción ordinaria
que van desde sanciones administrativas hasta la judicialización de las
personas que incurren en estas conductas.
Adicionalmente, la
norma acusada no supera el requisito de ser una medida proporcional en sentido
estricto, ya que la medida es excesivamente gravosa y lesiva para los intereses
y derechos fundamentales de las víctimas a la reparación integral y a la
restitución, al prever que las personas que incurran en las vías de hecho de
invasión, uso o ocupación del predio respecto del cual aspiren a su
restitución, perderán los beneficios consagrados en el capítulo de la Ley 1448
de 2011 destinado a regular la restitución de las víctimas.
Finalmente, esta Corporación encuentra necesario precisar que la
decisión de inexequibilidad ha adoptar, no implica que la Corte esté aprobando
o cohonestando con las vías de hecho utilizadas por las víctimas. Todo lo
contrario, la Sala resalta que (i) no desconoce, en ningún momento, la gravedad
de la adopción de vías de hecho como mecanismo para la obtención de derechos
por parte de las víctimas; (ii) reprocha la utilización de este tipo de
medidas; (iii) trata de propender hacia unas condiciones materiales y jurídicas
con el fin de que se supere este tipo de conductas y de cultura entre las
víctimas; (iii) no desconoce la necesaria aplicación de las medidas
administrativas, policivas o judiciales a que haya lugar en estos casos; (iv)
pero que tampoco desconoce la condición de víctimas que siguen ostentando a
pesar de la utilización de vías de hecho y los derechos que en tal calidad les
corresponden.
(d) En punto a este
tema, la Corte no concuerda con el concepto vertido por el Ministerio Público,
en relación con este cargo, ya que no se está afirmando que
las víctimas tienen derecho a incurrir en vías de hecho, ni se está señalando
que un Estado Social y Democrático de Derecho deba patrocinar o prohijar el
empleo de las vías de hecho, ni aceptar que exista el derecho a emplear estas
vías.
En forma contraria,
la Corte coincide con la posición de los demandantes y de algunos
intervinientes que coadyuvan la demanda como Dejusticia, en cuanto advierten
razonadamente que la ocupación de un predio no es una razón para la pérdida de
la calidad de víctima, ni de los derechos que de ella se derivan, y que dicha
consecuencia jurídica de pérdida de la condición de víctimas y sus derechos es
desproporcionada e injustificada. En este sentido, comparte la Sala el que la
sanción impuesta por la norma limita el derecho a la restitución que ha sido
catalogado como fundamental por la Corte Constitucional y que además, no cumple con el test de
proporcionalidad, pues aunque la medida persigue un fin constitucional, es
innecesaria, inadecuada y desproporcionada.
(e ) Por lo
anterior, la Sala concluye la inconstitucionalidad del artículo 207 de la Ley
1448 de 2011 y en consecuencia declarará su inexequibilidad en la parte
resolutiva de esta sentencia.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR
EXEQUIBLE las
expresiones “si hubiere sido despojado de ella” y “de
los despojados”, “despojado” y “el
despojado” contenidas en los artículos 28, numeral 9 y 72 incisos
2, 4 y 5, de la Ley 1448 de 2011, en el entendido de que estas expresiones
incluyen tanto a las víctimas de despojo como a las víctimas forzadas al
abandono de sus bienes.
SEGUNDO.-
DECLARAR EXEQUIBLE las expresiones “de la tierra”, “inmuebles”,
“de
las tierras”, “de los inmuebles”, “del
inmueble” y “de tierras” contenidas en los
artículos 70, 72, 73 y 75 de la Ley 1448 de 2011, por el cargo analizado en
esta sentencia.
TERCERO.-
DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “El propietario o poseedor de tierras”
contenida en el inciso 7º del artículo 74; la expresión “que fueran
propietarias o poseedoras de predios”, contenida en el
inciso 1º del artículo 75; las
expresiones “la propiedad, posesión u ocupación”, contenidas en el inciso 4 del artículo 76, en los
numerales 3 y 4 del artículo 77, y en el inciso 1º del artículo 78;
la expresión “propietario, poseedor u ocupante” contenida en el parágrafo 2º del artículo 84; y la expresión “propiedad, posesión del bien u ocupación
del baldío” contenida en el artículo 91;
todas ellas de la Ley 1448 de 2011, por el cargo analizado en esta sentencia.
CUARTO.-
INHIBIRSE para pronunciarse de fondo en relación con la
expresión “explotador
económico de un baldío” contenida en el
inciso 7 del artículo 74; la expresión “explotadoras
de baldíos” contenida en el inciso 1º del artículo 75; y la
expresión “explotación de baldíos” contenida en el literal g. del
artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
QUINTO.-
DECLARAR EXEQUIBLE el inciso quinto del artículo 76 de la Ley
1448 de 2011, por el cargo analizado en esta sentencia.
SEXTO.-
DECLARAR INEXEQUIBLE la expresión “opositora”
contenida en el artículo 77 numeral 3 de la Ley 1448 de 2011, y exequible la
expresión “parte” contenida en el mismo segmento normativo, en el
entendido de que se refiere a los solicitantes víctimas de despojo o abandono
forzado de bienes.
SEPTIMO.-
DECLARAR EXEQUIBLES
los incisos primero y tercero del artículo 99 de la Ley 1448 de
2011, por el cargo analizado en esta sentencia.
OCTAVO.- INHIBIRSE de proferir un
pronunciamiento de fondo en relación con el inciso segundo del artículo 99 de
la Ley 1448 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
NOVENO.-
DECLARAR INEXEQUIBLE el inciso 3 del artículo 120 de la Ley
1448 de 2011.
DECIMO.-
DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 207 de la Ley 1448 de 2011.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Presidente
Con salvamento parcial de voto
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento y aclaración parcial de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO
Y ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
A
LA SENTENCIA C 715/12
CONTRATOS PARA USO
DE PREDIO OBJETO DE RESTITUCION ANTE LA EXISTENCIA DE PROYECTOS
AGROINDUSTRIALES PRODUCTIVOS-Desconoce los derechos a la restitución y
al retorno de las víctimas (Salvamento de Voto)
CONTRATOS PARA USO
DE PREDIO OBJETO DE RESTITUCION ANTE LA EXISTENCIA DE PROYECTOS
AGROINDUSTRIALES PRODUCTIVOS-Vulneración al permitir que sean los terceros y no el desplazado
quien explote económicamente su propiedad (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE OPORTUNIDAD-Fundamental para el esclarecimiento de la
verdad y la desarticulación y sanción de las organizaciones criminales que se
dedican a la usurpación de tierras (Salvamento de voto)
PROHIBICION
DE LA UTILIZACION DE LA VIOLENCIA COMO MEDIO PARA LA RESTITUCION DE LAS TIERRAS-Fundamental
para evitar graves alteraciones de orden público que impedirían la aplicación
de la ley (Salvamento de voto)
DESALOJO
FORZADO-Se entiende incluido en el despojo contenido en el numeral 9 del
artículo 28 de la Ley 1448 de 2011 (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-8963
Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 1448 de 2011, artículos 28 numeral 9
(parcial); 70 (parcial); 72 incisos 1, 2, 4 y 5 (parciales); 73 numerales 1 y 2
(parciales); 74 inciso 6 (parcial); 75 (parcial); 76 inciso 4 (parcial) e
inciso 5; 77 numerales 3 y 4 (parciales); 78 (parcial); 84 parágrafo 2
(parcial); 91 inciso 1 (parcial); 99, 120 inciso 3 y 207.
Actor:
Gustavo Gallón Giraldo y otros.
Magistrado
Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, trece (13) de
septiembre de dos mil doce (2012)
Con
el habitual respeto por las decisiones de la Sala, me permito salvar
parcialmente y aclarar el voto respecto a la sentencia C 715 de 2012 por las siguientes
razones:
1.
El artículo 99 de la Ley 1448 de 2011
desconoce los derechos a la restitución y al retorno de las víctimas.
Al
haberse declarado exequible el primer inciso del artículo 99 de la ley 1448 de
2011 se permite que la persona que ha sido despojada de su propiedad ceda la
explotación de sus tierras para la realización de proyectos agroindustriales, situación
que impedirá que obtenga una restitución material y que pueda retornar a su
propiedad. En
este sentido, la norma vulnera claramente el numeral 2.1 de los Principios sobre la restitución de las
viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas de las
Naciones Unidas de 2005, según el cual: “todos los refugiados y desplazados tienen derecho a que se les
restituyan las viviendas, las tierras y
el patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o a
que se les indemnice por cualquier vivienda,
tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho imposible por un
tribunal independiente e
imparcial”.
Además
se evidencia una contradicción de la Corte Constitucional con la sentencia C – 644 de 2012, proferida hace solo unos pocos días
y en la cual esta Corporación declaró inexequible el artículo que
permitía que el Estado entregara inmuebles baldíos para proyectos
agroindustriales por considerar que “tales medidas resultan regresivas, pues
propician la concentración de la propiedad rural en un país con escasez de
tierras, en desmedro de los trabajadores agrarios que dejan de ser propietarios
e implica un retroceso en el deber del Estado de promover el acceso progresivo
a la propiedad de estos trabajadores, además que puede revertir los esfuerzos
que se han efectuado en materia de titulación de tierras”,
argumentos igualmente aplicables al análisis del artículo 99 de la ley 1448.
El
objeto principal de la restitución de tierras es que las víctimas que sufrieron
una situación de desplazamiento puedan regresar a sus hogares, derecho que se
vulnera al permitir que sean terceros y no el desplazado quien explote
económicamente su propiedad, situación que implicará el desarraigo de las víctimas
y continuará la situación de desplazamiento de la población rural en Colombia, vulnerando
su derecho al retorno, reconocido en el principio rector 28 de los
Desplazamientos Internos formulados en
1998 por las Naciones Unidas, en la sección cuarta de los Principios sobre la restitución de las
viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas de las
Naciones Unidas de 2005 y en las sentencias T-602 de 2003, T-528 de 2010, T-1115 de 2008, T-515 de 2010 y T-159 de 2011 de la
Corte Constitucional.
Si no se le otorga
una protección adecuada a los desplazados éstos podrían verse presionados a
arrendar sus inmueble a precios irrisorios, al encontrarse en una situación de
inferioridad en la contratación frente al titular de un proyecto
agroindustrial, lo cual finalmente limitaría su derecho de dominio y además
continuaría su desplazamiento.
En este sentido, no
es suficiente con la protección del juez que contempla en la norma para
garantizar los derechos del campesino desplazado, pues además de su derecho a
la propiedad se le debe garantizar su derecho fundamental a la vivienda, tal
como ha señalado la Corte Constitucional:
“Este Tribunal ha
reconocido en su jurisprudencia que el derecho a una vivienda digna es un
derecho fundamental de las personas desplazadas por la violencia susceptible de
ser protegido mediante la acción de tutela, y que es una obligación de las
autoridades (i) reubicar a las personas desplazadas que, debido al
desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo;
(ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter temporal
y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En
este sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones
de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados
alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las
personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a
los programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar
en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los
subgrupos que existen al interior de ésta –personas de la tercera edad, madres
cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las
barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de
asistencia social del Estado, entre otras”[79].
Por lo anterior, si la Corte declaró
inconstitucionales los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, que se
relacionaban con la realización de proyectos agroindustriales en terrenos
baldíos, con más razón debió haberse declarado la inexequibilidad del artículo
99 de la ley 1448, pues además de desconocer el derecho al acceso a la tierra
de los trabajadores agrarios esta norma vulnera los principios básicos de la
protección de las víctimas del desplazamiento reconocidos por la Organización
de las Naciones Unidas y por la jurisprudencia constitucional.
Por otro lado, existían suficientes
argumentos para que la Corte Constitucional hubiera adoptado una decisión de
fondo sobe la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 99 de la ley
1448 de 2011, por cuanto la demanda respecto de este cargos con los requisitos
de certeza, pertinencia, claridad y suficiencia.
2.
El
inciso tercero del artículo 120 de la Ley 1448 de 2011, referido al principio
de oportunidad, era fundamental para el esclarecimiento de la verdad y la
desarticulación y sanción de las organizaciones criminales que se dedican a la
usurpación de tierras.
Tampoco se comparte que se haya
declarado la inconstitucionalidad del inciso final del artículo 120 de la ley
1448 de 2011, pues solamente se debió haber declarado inexequible la
posibilidad de aplicar el principio de oportunidad al despojo de tierras y a
infracciones al Derecho Internacional Humanitario, delitos de lesa humanidad,
crímenes de guerra o genocidio. En el resto de casos, el legislador previó que
el principio de oportunidad se convirtiera en una herramienta fundamental de
política criminal para esclarecer la verdad sobre la titularidad de las tierras
en relación con personas que confiesen la ilegalidad de los títulos o de los
derechos reclamados en el proceso.
El principio de oportunidad está
consagrado en la propia Constitución y responde a la política criminal el
Estado, por lo cual es un instrumento legítimo que facilita los instrumentos de
cooperación con la justicia para el esclarecimiento de la verdad. De otro lado,
la aplicación del principio de oportunidad a quien colabore con la justicia
confesando la ilegalidad de sus títulos, no es completamente novedosa ni puede
considerarse ilegítima, pues el artículo 324 de la Ley 906 consagra causales
del principio de oportunidad similares o que incluso podrían aplicarse a estos
eventos siempre y cuando no se trate de infracciones al Derecho Internacional
Humanitario, delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra o genocidio o en los
cuales la víctima sea un menor de edad:
“Artículo 324. El principio de oportunidad se aplicará en
los siguientes casos (…)
4.
Cuando el imputado o acusado, hasta antes de iniciarse la audiencia de
juzgamiento, colabore eficazmente para evitar que el delito continúe
ejecutándose, o que se realicen otros, o cuando suministre información eficaz
para la desarticulación de bandas de delincuencia organizada. (…)
5.
Cuando el imputado o acusado, hasta antes de iniciarse la audiencia de
juzgamiento, se compromete a servir como testigo de cargo contra los demás
procesados, bajo inmunidad total o parcial. (…)
14.
Cuando la persecución penal de un delito comporte problemas sociales más
significativos, siempre y cuando exista y se produzca una solución alternativa
adecuada a los intereses de las víctimas. Quedan excluidos en todo caso los
jefes, organizaciones, promotores, y financiadores del delito”.
Adicionalmente, la aplicación del
principio de oportunidad en este evento no es absoluta sino que estaría
limitada por una serie de requisitos contemplados en los parágrafos del
artículo 324 de la ley 906 de 2004, los cuales evitarían que se abusara de esta
disposición:
-
Parágrafo
1°: “En los casos de tráfico de
estupefacientes y otras infracciones previstas en el capítulo segundo del
título XIII del Código Penal, terrorismo, financiación de terrorismo, y
administración de recursos relacionados con actividades terroristas, solo se
podrá aplicar el principio de oportunidad, cuando se den las causales cuarta o
quinta del presente artículo, siempre que no se trate de jefes, cabecillas,
determinadores, organizadores promotores o directores de organizaciones
delictivas”.
-
Parágrafo
2°: “La aplicación del principio de
oportunidad en los casos de delitos sancionados con pena privativa de la
libertad cuyo límite máximo exceda de seis (6) años de prisión será proferida
por el Fiscal General de la Nación o por quien el delegue de manera especial
para el efecto”.
-
Parágrafo
3°:“No se podrá aplicar el principio de
oportunidad en investigaciones o acusaciones por hechos constitutivos de graves
infracciones al Derecho Internacional Humanitario, delitos de lesa humanidad,
crímenes de guerra o genocidio, ni cuando tratándose de conductas dolosas la
víctima sea un menor de dieciocho (18) años”.
-
Parágrafo
4º: “No se aplicará el principio de
oportunidad al investigado, acusado o enjuiciado vinculado al proceso penal por
haber accedido o permanecido en su carao, curul o denominación pública con el
apoyo o colaboración de grupos al margen de la lev o del narcotráfico”.
En este sentido, la norma debía ser
declarada constitucional para respetar el principio democrático, pues en virtud
del mismo es el legislador quien debe determinar cuándo se debe aplicar el
principio de oportunidad salvo en eventos de graves violaciones a los derechos
humanos, tal como lo señala el primer inciso del artículo 250 de la
Constitución Política según el cual: “La
Fiscalía General de la Nación está obligada a adelantar el ejercicio de la
acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las
características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de
denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien
suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible
existencia del mismo. No podrá, en consecuencia, suspender, interrumpir, ni
renunciar a la persecución penal, salvo
en los casos que establezca la ley para la aplicación del principio de
oportunidad regulado dentro del marco de la política criminal del Estado,
el cual estará sometido al control de legalidad por parte del juez que ejerza
las funciones de control de garantías” (negrillas y subrayado fuera de texto).
3.
El
artículo 207 de la ley 1448 que prohibía la utilización de la violencia como
medio para la restitución de las tierras resultaba fundamental para evitar
graves alteraciones del orden público que impedirían la aplicación de la Ley.
El artículo 207 impedía que cualquier
persona que utilice las vías de hecho para invadir, usar u ocupar un predio del
que pretenda restitución pierda los beneficios establecidos en el Capítulo III
del Título IV de la ley y debió haberse declarado constitucional, pues pretende
evitar que se utilice la violencia para la ocupación de las tierras.
En este sentido, permitir que se
utilicen las vías de hecho para el retorno puede afectar la estabilidad y el
orden público y continuar con la cadena de violencia que ha sufrido nuestro
país durante muchas décadas por el acceso a la tierra. Por lo anterior, en
respeto del principio democrático, la Corte Constitucional debió haber
declarado la exequibilidad de la norma, pues la misma se encontraba dentro de
los límites del legislador y además no implicaba que las víctimas perdieran su
derecho a la restitución, sino que deberían utilizar las vías ordinarias para
ejercerlo iniciando procesos agrarios de pertenencia o penales para lograr una
indemnización.
4.
Finalmente
aclaro mi voto respecto de la
exequibilidad del artículo 28 de la Ley 1448 de 2011, pues el desalojo
forzado se entiende incluido en el despojo, pues si se consulta la propia
ley, el parágrafo del artículo 60 de la misma señala que el despojo incluye el
abandono forzado: “Para los efectos de la
presente ley, se entenderá que es víctima del desplazamiento forzado toda
persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional,
abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales,
porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han
sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de las
violaciones a las que se refiere el artículo 3° de la
presente Ley”.
Así mismo, si
se analizan sistemáticamente otras normas de la ley podrá concluirse que se refiere al abandono
en los aspectos más relevantes de la restitución, tales como: las acciones de
restitución (art. 72), los principios de
la restitución (art. 73), el despojo y el abandono forzado de tierras (art.
74), los titulares del derecho a la restitución (art. 75), el registro de
tierras presuntamente despojadas o abandonadas (art. 76), las presunciones de
despojo (art. 77), la competencia frente a los procesos de restitución (art.
79), la legitimación en los procesos
(art. 81), la solicitud de restitución
o formalización (art. 82), la
admisión de la solicitud (art. 86),
las pruebas (art. 89), el fallo
en el proceso de restitución (art. 89), la acumulación procesal (art. 95), las funciones de
la unidad administrativa especial de gestión de restitución de tierras
despojadas (art. 105), la
atención preferencial para las mujeres en los trámites (art. 114), la titulación de la propiedad y
restitución de derechos (art. 118),
los mecanismos reparativos en relación con los pasivos (art. 121), las medidas de restitución en materia
de vivienda (art. 123) y el desarrollo rural (art. 206).
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-715/12
DERECHO
A LA RESTITUCION TANTO DE VICTIMAS DE DESPOJO COMO DE VICTIMAS POR ABANDONO
FORZADO DE PREDIO-Inexistencia de omisión legislativa que
justifique condicionamiento (Salvamento parcial de voto)
APLICACION
DEL PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD PREVISTO EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL A
FAVOR DE QUENES CONFIESAN LA ILEGALIDAD DE TITULOS EN PROCESO DE RESTITUCION DE
TIERRAS-No viola el artículo 230 de la Constitución Política (Salvamento
parcial de voto)/APLICACION DEL PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD PREVISTO EN EL
CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL A FAVOR DE QUIENES CONFIESAN LA ILEGALIDAD DE
TITULOS EN PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Instrumento de reparación efectiva de las víctimas y de contribución
a la verdad (Salvamento parcial de voto)
SANCION
DE PERDIDA DE DERECHOS DE RESTITUCION POR INVASION, USO U OCUPACION DE PREDIOS
EN PROCESO DE RESTITUCION-No viola el derecho a la justicia de las
víctimas, bajo el entendimiento de que lo que se pierde es el derecho a la
restitución del bien invadido y en modo alguno, los derechos de restitución en
equivalencia o por compensación y menos la condición de víctima (Salvamento
parcial de voto)
Referencia: Expediente
D-8963 Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, artículos 28
numeral 9 (parcial), 70 (parcial), 72 incisos 1, 2, 3 y 4 (parciales), 73
numerales 1 y 2 (parciales), 74 inciso 6 (parcial), 75 (parcial), 76 inciso 4
(parcial) e inciso 5, 77 numerales 3 y 4 (parciales), 78 (parcial), 84
parágrafo 2 (parcial), 91 inciso 1 (parcial), 99, 120 inciso 3 y 207 de la
Ley 1448 de 2011, Actores:
Gustavo Gallón Giraldo y otros. Magistrado
Ponente:
Luis Ernesto Vargas Silva |
Salvo parcialmente
mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-715 de 2012, aprobada por
la Sala Plena en sesión del trece (13) de septiembre de dos mil doce (2012),
por las razones que a continuación expongo:
1. Frente al
condicionamiento de la exequibilidad del artículo 28.9 de la Ley 1448 de 2011,
considero que no hay omisión del legislador que justifique el condicionamiento,
ya que el artículo 75 de la misma ley, expresamente, reconoce el derecho a la
restitución tanto de las víctimas de despojo como de las víctimas por abandono
forzado del predio.
2. Frente a la
inexequibilidad del artículo 120.3 de la Ley 1448 de 2011, considero que
otorgar el principio de oportunidad a quienes confiesen la ilegalidad de los
títulos relativos a tierras despojadas –no para miembros de grupos armados
organizados como ilegales- con arreglo a la Constitución, no viola el artículo
230 de la Ley Fundamental, que precisamente constitucionalizó la aplicación del
principio de oportunidad, ni estándar internacional alguno del marco de la
justicia transicional. Por el contrario, este instrumento fue diseñado por el
legislador como instrumento de reparación efectiva de las víctimas y de
contribución a la verdad.
3. Por último,
frente a la inexequibilidad del artículo 207 de la Ley 1448 de 2011, considero
que la sanción de pérdida de derechos de restitución por invasión, uso u
ocupación de predios en proceso de restituir, no viola el derecho a la justicia
de las víctimas, bajo el entendimiento de que lo que se pierde es el derecho a
la restitución del bien invadido y, en modo alguno, los derechos de restitución
en equivalencia o por compensación, y menos la condición de víctima. Al
eliminar esta sanción, así entendida y proporcionada, por la vía del anterior
condicionamiento, se puede estar estimulando conductas que escamoteen los
derechos de restitución de otras víctimas, que no acuden a las vías de hecho, a
las que se revictimiza, y que perturben la convivencia en las zonas rurales.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A
LA SENTENCIA C-715/12
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Improcedencia por cuanto cargo de
inconstitucionalidad cumplía requisitos para un fallo de fondo (salvamento
parcial de voto)
RESTRICCIONES
PARA USO DE PREDIO RESTITUIDO EN LEY DE REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO CUANDO OPOSITOR NO LOGRA PROBAR LA BUENA FE EXENTA DE CULPA-Configura
una limitación grave al derecho de propiedad de las víctimas restituidas
(Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-8963
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1448
de 2011, artículos 28 numeral 9 (parcial), 70 (parcial); 72 incisos 1, 2, 4, y
5 (parciales); 73 numeral 1 y 2 (parciales);
74 inciso 6 (parcial); 75 (parcial); 76 inciso 4 (parcial) e inciso 5;
77 numeral 3 y 4 (parciales); 78
(parcial); 84 parágrafo 2
(parcial); 91 inciso 1 (parcial); 99,
120 inciso 3 y 207.
Actores: Gustavo Gallón Giraldo y otros.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con el acostumbrado
respeto, a continuación expongo las razones que me llevaron a salvar
parcialmente el voto en la presente sentencia.
La posición
mayoritaria de la cual me aparto, consideró que los
cargos contra el inciso segundo del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 no
cumplían con los requisitos de certeza, claridad, pertinencia y suficiencia,
por lo cual se configuraba el fenómeno de ineptitud sustantiva de la demanda,
dado que ésta no logró identificar plenamente el contenido y alcance normativo de
dicho aparte ni consolidar verdaderos cargos de inconstitucionalidad.
A mi juicio, se cumplían los requisitos para proferir un fallo de
fondo sobre los cargos formulados respecto de toda la disposición, como quiera
que los diferentes sentidos de la norma planteaban, a priori, dudas suficientes
para examinar su constitucionalidad.
No se trataba por lo tanto de un problema de mera aplicación de la
norma, asunto ajeno a la acción de inconstitucionalidad, sino efectivamente de
un problema de relevancia constitucional que debió ser examinado.
En mi opinión, la
norma impone una limitación grave al derecho a la propiedad de las víctimas
restituidas, entregando sólo la nuda propiedad, y obligando a la víctima
restituida formalmente, a aceptar la continuación del proyecto agroindustrial
entregado a la Unidad de Tierras. Esta afectación grave de los derechos de las
víctimas fue alegada por los demandantes, por lo que en aplicación del
principio pro actione, ameritaba un pronunciamiento de fondo.
Las cargas que impone la norma a los derechos de las víctimas en
el evento en que no se demuestre buena fe exenta de culpa por parte del
opositor, el hecho de que se obligue a entregar el predio y la explotación
agroindustrial a la Unidad Administrativa Especial de gestión de Restitución de
Tierras Despojadas para que ésta la administre y además que la norma disponga
que los rendimientos de esa explotación sean repartidos en programas colectivos
a los vecinos y no sólo en beneficio de la víctima, conducen a una restricción
onerosa de su autonomía y del goce pleno de su derecho a la propiedad, que
debió ser objeto de un juicio de razonabilidad estricto, para examinar la
razonabilidad y proporcionalidad de la medida y determinar bajo cuáles
hipótesis tal tratamiento estaría constitucionalmente justificado.
Lo anterior
resultaba aún más urgente dadas las cifras de predios ocupados por proyectos
agroindustriales, especialmente en territorios de comunidades étnicas, lo que
sin duda será un obstáculo para la restitución material de tales territorios.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Artículos 2, 58, 60. 63 y 64
[2] Corte Constitucional,
sentencia T-821 de
[3] Ver por ejemplo
[4] Ver, entre otras, las sentencias C-10 de 2000, T-1319 de 2001, C-228 y C-916 de 2002.
[5]
Aprobada en Colombia mediante
[6]
Aprobado en Colombia mediante
[7] Cap VII No. 11 de los Principios y
directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas
de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho
internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones.
Resolución 60/147. Aprobada por
[8] Tal es así el impacto de este hecho que no sólo está condenado en el ordenamiento nacional -El artículo 180 del Código Penal dispone que “el que de manera arbitraria, mediante violencia u otros actos coactivos dirigidos contra un sector de la población, ocasione que uno o varios de sus miembros cambie el lugar de su residencia incurrirá en prisión de…”- sino también en el ámbito internacional, El artículo 17 del Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949, adoptado mediante Ley 171 de 1994, establece: “Prohibición de los desplazamiento forzados. 1. No se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas civiles o razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación. 2. No se podrá forzar a las personas civiles a abandonar su propio territorio por razones relacionadas con el conflicto”.
[9] Así en la sentencia C-370 de 2006 esta
Corporación concluyó:
“4.5.1. Sobre los Estados pesa una obligación de
medio de prevenir los atentados contra los derechos humanos internacionalmente
protegidos, que implica la adopción de medidas concretas dirigidas a impedir
que esos atropellos sucedan. Esta obligación puede ser llamada obligación de
prevención.
4.5.2. Además, el Estado tiene un deber de indagación
respecto de tales violaciones; ésta es también una obligación de medio y no de
resultado; no obstante, si se incumple se origina una situación de tolerancia a
la impunidad, que significa el incumplimiento de las obligaciones internaciones
del Estado en materia de justicia, y su subsiguiente responsabilidad
internacional. Esta segunda obligación puede ser llamada obligación de
investigación.
4.5.3. Al derecho de las víctimas a la protección
judicial de los derechos humanos,
mediante el ejercicio de un “recurso sencillo y eficaz”, en los términos
de los artículos 8 y 25 de
4.5.4. Las obligaciones de
investigar, procesar y sancionar judicialmente los graves atentados en contra
de los derechos humanos internacionalmente protegidos, tales como la tortura,
las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones
forzadas, son incompatibles con leyes o disposiciones de cualquier índole que
dispongan respecto de estos delitos amnistías, prescripciones o causales
excluyentes de responsabilidad. Este tipo de leyes o disposiciones, por
conducir a la indefensión de las
víctimas y a la perpetuación de la impunidad, conllevan una violación de los
artículos 8 y 25 en concordancia con los artículos 1.1 y 2 de
4.5.5. El deber estatal de
investigar, procesar y sancionar judicialmente a los autores de graves
atropellos contra el Derecho Internacional de los Derechos Humanos no queda
cumplido por el sólo hecho de adelantar el proceso respectivo, sino que exige
que este se surta en un “plazo razonable”. De otra manera no se satisface el derecho de la víctima o sus familiares a
saber la verdad de lo sucedido y a que se sancione a los eventuales
responsables.
4.5.6. La impunidad ha sido definida por
4.5.7. La obligación estatal
de iniciar ex officio las investigaciones en caso de graves atropellos en contra de los derechos
humanos indica que la búsqueda efectiva de la verdad corresponde al Estado, y
no depende de la iniciativa procesal de la víctima o de sus familiares, o de su
aportación de elementos probatorios.
4.5.8. El hecho de que un Estado atraviese por
difíciles circunstancias que dificulten la consecución de la paz, como
4.5.9. Las obligaciones de reparación conllevan:
(i) en primer lugar, si ello es posible, la plena restitución (restitutio in
integrum), “la cual consiste en el restablecimiento de la situación anterior a
la violación”[9]; (ii) de no ser posible lo anterior,
pueden implicar otra serie de medidas que además de garantizar el respecto a
los derechos conculcados, tomadas en conjunto reparen la consecuencias de la
infracción; entre ellas cabe la indemnización compensatoria.
4.5.10. El derecho a la
verdad implica que en cabeza de las víctimas existe un derecho a conocer lo
sucedido, a saber quiénes fueron los agentes del daño, a que los hechos se
investiguen seriamente y se sancionen por el Estado, y a que se prevenga la
impunidad.
4.5.11. El derecho a la verdad implica para los
familiares de la víctima la posibilidad de conocer lo sucedido a ésta, y, en
caso de atentados contra el derecho a la vida, en derecho a saber dónde se
encuentran sus restos; en estos supuestos, este conocimiento constituye un
medio de reparación y, por tanto, una expectativa que el Estado debe satisfacer
a los familiares de la víctima y a la sociedad como un todo.
4.5.12. La sociedad también tiene un derecho a
conocer la verdad, que implica la divulgación pública de los resultados de las
investigaciones sobre graves violaciones de derechos humanos.” (Resalta
[10]
De conformidad con el artículo 63.1 de
[11]
En sentido ha dicho
[12] Ver entre otros, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia de 14 de septiembre de 1996, Caso El Amparo, Reparaciones; Sentencia de 19 de septiembre de 1996, Caso Neira Alegría y otros, Reparaciones; Sentencia de 29 de enero de 1997, Caso Caballero Delgado y Santana, Reparaciones.
[13] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia de 10 de septiembre de 1993, Caso Aloeboetoe y otros, Reparaciones; Sentencia de 17 de agosto de 1990, Caso Velásquez Rodríguez; Sentencia de 21 de julio de 1989, Caso Godinez Cruz, entre otras.
[14] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia de 17 de agosto de 1990, Caso Velásquez Rodríguez; Sentencia de 10 de septiembre de 1993, Caso Aloeboetoe y otros, Reparaciones, entre otras.
[15] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia de 10 de septiembre de 1993, Caso Aloeboetoe y otros, Reparaciones; Sentencia de 17 de agosto de 1990, Caso Velásquez Rodríguez; Sentencia de 29 de enero de 1997,Caso Caballero Delgado y Santana.
[16]Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia de 10 de septiembre de 1993, Caso Aloeboetoe y otros, Reparaciones; entre otras.
[17]Sentencia de 3 de noviembre de 1997, Caso Castillo Páez; Sentencia de 29 de enero de 1997, Caso Caballero Delgado y Santana. Reparaciones, entre otras.
[18] Ver caso comunidad Moiwana vs. Suriname, Caso Castillo Páez, y Caso Velásquez Rodríguez, entre otros.
[19]A este respecto ha expresado esta
Corporación:
“4.6.
“Directamente ligado a lo anterior,
[20] Reviste especial relevancia para este estudio el “Informe sobre el proceso de desmovilización en Colombia” del 13 de diciembre de 2004. Ver sentencia C-370 de 2006.
[21] Sobre estándares aceptables en materia de reparación
“Los estándares aplicables establecen que las medidas de
alcance individual deben ser suficientes, efectivas, rápidas y proporcionales a
la gravedad del crimen y a la entidad del daño sufrido y estar destinadas a
restablecer la situación en que se encontraba la víctima antes de verse
afectada. Estas medidas pueden consistir en el restablecimiento de derechos
tales como el de la libertad personal, en el caso de los detenidos o
secuestrados; y el retorno al lugar de residencia, en el caso de los
desplazados. Asimismo, las víctimas que han sido despojadas de sus tierras o
propiedades por medio de la violencia ejercida por los actores del conflicto
armado tienen derecho a medidas de restitución.
“45. En el caso de crímenes que, por sus características, no
admiten la restitutio in integrum los responsables deben compensar a la víctima
o sus familiares por los perjuicios resultantes del crimen. El Estado deberá
esforzarse por resarcir a la víctima cuando el responsable de la conducta
ilícita no haya podido o no haya querido cumplir sus obligaciones. Asimismo, la
situación de la víctima puede requerir de la adopción de medidas de
rehabilitación tales como atención médica y psicológica, servicios jurídicos y
sociales de apoyo.
“46. Las garantías generales de satisfacción requieren de medidas tendientes a remediar el agravio padecido por víctima, incluyendo la cesación de violaciones continuadas; la verificación de los hechos constitutivos de crímenes internacionales; la difusión pública y completa de los resultados de las investigaciones destinadas a establecer la verdad de lo sucedido, sin generar riesgos innecesarios para la seguridad de víctimas y testigos; la búsqueda de los restos de los muertos o desaparecidos; la emisión de declaraciones oficiales o de decisiones judiciales para restablecer la dignidad, la reputación y los derechos de las víctimas y de las personas a ellas vinculadas; el reconocimiento público de los sucesos y de las responsabilidades; la recuperación de la memoria de las víctimas; y la enseñanza de la verdad histórica.”
[22] Ver las sentencias C-178, C-228, C-578, C-580, C-695 y C-916 todas del 2002, las sentencias C-004 y C-228 de 2003, la sentencia C-014 de 2004, las sentencias C-928, C-979 y C-1154 de 2005, las sentencias C-047, C-370, C-454, y C-575 de 2006, la sentencia C-209 de 2007 y la sentencia C-1199 de 2008, entre otras.
[23] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[24] Sentencia C-580 de 2002, MP. Rodrigo Escobar Gil, con Salvamento Parcial de Voto de los Magistrados Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández
[25] Sentencia C-370 de 2006, MMPP: Manuel José
Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández, con salvamento
de voto del magistrado Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Humberto
Antonio Sierra Porto, en donde
[26]M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[27]
[28] Ver sentencia T-085 de
[29] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia. Sentencia de 1 de julio de 2006, párrafo 347.
[30] Por medio del cual se expide el
Plan Nacional para
[31] Ver la resolución 60/147
aprobada por
[32] Ver sentencia T-821
de
[33] En el mismo fallo se cita la tutela T-754 de 2006, donde
[34] Ver
sentencia T-821 de
[35] Estos
deberes son desagregados por el Decreto 250 de 2005, que contiene el Plan Nacional para
“(…)
Enfoque restitutivo: Se entiende como la reposición equitativa de las pérdidas
o daños materiales acaecidos por el desplazamiento, con el fin de que las
personas y los hogares puedan volver a disfrutar de la situación en que se
encontraban antes del mismo. Las medidas de restitución contribuyen al proceso
de reconstrucción y estabilización de los hogares afectados por el
desplazamiento. Enfoque de derechos: El Plan se sustenta en el aseguramiento
del ejercicio y goce de los derechos humanos. (…)
“F.
Protección de bienes
Con el
propósito de proteger los bienes patrimoniales de la población rural desplazada
o en riesgo de desplazamiento, mediante el aseguramiento jurídico e
institucional de los bienes afectados y el fortalecimiento del tejido social
comunitario, se desplegarán las siguientes acciones:
1.
Consolidar la red institucional de protección de bienes patrimoniales, con el
fin de articular los procedimientos, mecanismos e instructivos que pongan en
práctica lo preceptuado en el Decreto 2007 de 2001.
2. Como
medida de protección de los bienes rurales abandonados por la violencia, estos
serán inscritos en el Registro Único de Predios con el objeto de que las
autoridades competentes procedan a impedir cualquier acción de enajenación o
transferencia de títulos de propiedad de estos bienes.
3.
Asegurar la protección individual de predios a quienes acrediten la propiedad,
aplicando los instrumentos desarrollados para tal efecto.
(…)
5.
Proceder administrativa y jurídicamente a la protección de los bienes
abandonados o en riesgo de serlo, acatando las directrices impartidas por
(…)
7.
Continuar implementando acciones de capacitación dirigidas a los Procuradores
Judiciales Ambientales y Agrarios, los Procuradores Regionales y Provinciales,
acerca de los procedimientos generales y competencias institucionales para la
protección de los bienes inmuebles de la población desplazada.
(…)
10.
Desplegar acciones dirigidas a operar las herramientas y mecanismos de
protección de bienes patrimoniales, con el fin de fortalecer las condiciones de
arraigo de la población en riesgo y mitigar el efecto del desplazamiento sobre
la pérdida y abandono de los bienes de los desplazados.
Serán
responsables de esta línea de acción el Incoder, Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Superintendencia de Notariado
y Registro, Red de Solidaridad Social, con la participación de los Comités de
Atención a
5.2.1.1
Orientación a la población desplazada
Orientación
inicial en la emergencia para desarrollar acciones de divulgación de manera
personalizada y/o colectiva, acerca de los derechos de la población que se
encuentra en situación de desplazamiento, los beneficios que la ley le otorga y
los procedimientos para acceder a la oferta institucional en esta etapa y
utilizar los programas y servicios establecidos.
Divulgación
por parte del SNAIPD y los Comités de Atención Integral a
Serán
responsables de la ejecución de esta línea estratégica todas las entidades del
SNAIPD y los Comités de Atención Integral a
(…)
5.3.4.2
Acceso a tierras
1. El
Incoder implementará con las entidades del Sistema lo establecido en el Plan
Nacional de Desarrollo y en el Decreto 2007 de 2001 en lo referente a
titulación, predios de paso, y otras formas de acceso a tierras para población
desplazada.
2. Se
desarrollarán programas y procedimientos para la adjudicación y titulación de
tierras en aplicación a
4. Se
agilizarán procesos de transferencia a título gratuito por parte de las
entidades de derecho público del orden nacional de predios rurales, en los
términos establecidos en
5. Se
realizará un inventario y diagnóstico de los predios de paso para verificar su
estado y readjudicar cupos. Adicionalmente, se asignarán predios de paso aptos
para su explotación provisional a grupos de hogares desplazados, mientras se
evalúa el retorno o reubicación definitiva.
6. Se
formulará el procedimiento para adelantar los programas de permuta e inicio de
procedimientos especiales de titulación de acuerdo con el artículo 30 del
Decreto 2007 de 2001.
7. Se
promoverá el desarrollo normativo que declare improcedente la acción de
extinción de dominio contra bienes inmuebles abandonados por causa del
desplazamiento forzado por la violencia y el desarrollo normativo que permita
dar efectos jurídicos y publicidad a la no interrupción de la prescripción en
favor de poseedores desplazados (artículo 27 de Ley 387 de 1997) y de
acumulación de tiempo para titulación de baldíos a favor de ocupantes
desplazados (artículo 7º Decreto 2007 de 2001) a través de la expedición de
decretos reglamentarios.
8. Se
adelantarán actividades de divulgación y capacitación a las comunidades, funcionarios
y Comités de Atención a Población Desplazada en la aplicación del Decreto 2007
de 2001.
Son
responsables y ejecutarán esta línea de acción el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y
[36] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[37] A través del cual se hace un seguimiento a las acciones adelantadas por el Gobierno Nacional para la superación del estado de cosas inconstitucional, declarado mediante sentencia T-025 de 2004.
[38] En múltiples decisiones
[39]
T-025 de enero 22 de
[40] T-1094 de octubre 29 de
[41] T-025 de 2004; T-328 de 2007.
[42] Sentencia C-259 de 2011.
[43] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-240 de 2009, C- 864 de 2008, C-823 de 2005, C-800 de 2005, C-865 de 2004, C-374 de 2004, C-1017 de 2003, C-285 de 2002, C- 1177 de 2001, entre otras.
[44] Corte Constitucional, sentencia C-240 de 2009.
[45] Sobre el tema de la omisión legislativa relativa pueden consultarse entre numerosas sentencias, las siguientes: C-192 de 2006, C-073 de 2006, C-045 de 2006, C-833 de 2006, C-1230 de 2005, C-061 de 2005, C-800 del 2005, C-509 de 2004, C-809 de 2002, C-185 de 2002, C-427/2000, C-1549/2000, C-1549 de 2001, C-1255 de 2001, C- 675 de 1999, C-146 de 1998 y C-543 de 1996, .
[46] Ver Sentencias C-185 de 2002 y C-833-06, entre muchas otras.
[47]A este respecto ha dicho esta Corte en Sentencia C-208/07, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[48] Ver Sentencia C-833 del
[49] Consultar
[50] Ver Sentencia C-208 del
[51] Ver Auto 008 de 2008.
[52] Ver Sentencia T-621 de 2002.
[53]
Consultar
[54] Sentencia T-042 de
[55] Ver Sentencias T-042 de
[56] Sentencia T-458 de 2008, entre otras
[57] Ver Sentencias C-1006 de 2005, T-227 de 1997, SU – 1150 de 2000, T-327 de 2001 y C-180 de 2005, entre otros.
[58] Consultar las Sentencias T-602 de 2003, T-528 de 2010, T-1115 de 2008, T-515 de 2010 y T-159 de 2011, entre otras.
[59] Consultar las Sentencias C-038 de 1995 y C-936 de 2010.
[60] Sentencia C-936 de
[61] En el contexto de la comunidad
internacional se ha admitido una nueva noción de Justicia, que atiende a la necesidad de
alcanzar la efectividad del derecho a la paz en aquellas sociedades en
situación de conflicto, pero que a la vez pretende responder, aún en estas
circunstancias, al imperativo de enjuiciar y reparar las graves violaciones a los
derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario y lograr el
esclarecimiento de la verdad. Esta noción de Justicia, denominada de transición o justicia transicional opera dentro del tránsito de un período de
violencia a otro de consolidación de la paz y de vigencia del Estado de
Derecho, o de autoritarismo a otro de respeto al pluralismo democrático. Sin
embargo, se ha hecho énfasis “en que estas circunstancias de transición
no pueden conducir a un relajamiento de las obligaciones internacionales de los
Estados en el compromiso universal de respeto a la dignidad y a los derechos
humanos”(C-370 de 2006). La doctrina especializada ha advertido, sobre
la importancia de que el concepto de justicia transicional, construido en el
contexto internacional, trascienda un contenido meramente retórico para hacerlo
“eficaz instrumentalmente y observable en
la realidad”. Los procesos de transición parten frecuentemente del
reconocimiento de la existencia de una situación de violación masiva y
sistemática de derechos humanos, y de la necesidad de poner fin a la impunidad.
Este último cometido solo se puede lograr de manera legítima a través de la
materialización de los derechos de las víctimas, “Se trata de un uso democrático de la justicia transicional porque tiene
el propósito de dar fin a la impunidad a través de la materialización de los
derechos de las víctimas y, al hacerlo, busca lograr el reconocimiento y la
efectiva protección de los derechos humanos en contextos en los cuales estos
derechos han sido violados masiva y sistemáticamente”. ( Uprimny Rodrigo, María Paula
Saffon, Usos y Abusos de
[62] Las características del principio de oportunidad se encuentran analizadas, de manera especial en las sentencias C-673 de 2005, C-591 de 2005, C-979 de 2005 y C-095 de 2007.
[63] Sentencia C-936 de
[64] Corte Constitucional, sentencia C-673 de 2005.
[65] Ibidem.
[66] Ibidem
[67] Sentencia C-936 de
[68] Sentencia C-936 de 2010.
[69] Sentencia C- 209 de 2007.
[70] Sentencia C-936 de 2010.
[71] Sentencia C-738 de 2008.
[72] Sentencia C-095 de 2007.
[73] Las acciones y omisiones con las cuales se infringe las prohibiciones y los deberes que imponen las disposiciones aplicables a los conflictos armados se denominan, en general, “infracciones al derecho internacional humanitario”. Son infracciones “graves” las señaladas por los artículos 50 del Convenio I, 51 del Convenio II, 130 del Convenio III y 147 del Convenio IV. También son infracciones graves las que se encuentran señaladas en los artículos 11, 85 y 86 del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949. La gravedad de las infracciones alude al carácter especialmente injusto que reviste el acto con el cual se da lugar a la misma, y por la magnitud del impacto negativo que se produce sobre las condiciones necesarias para salvaguardar la dignidad humana. De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia, una grave infracción al derecho internacional humanitario comporta “La infracción de una norma que protege valores importantes y debe implicar graves consecuencias para la víctima” (Sala de Apelaciones del TPY, el Fiscal vs. Dusko Tadic. Octubre 2 de 1995).
[74] De acuerdo con el artículo 7.1
del Estatuto de
[75] Los crímenes de guerra son, de
manera general, aquellas conductas que infringen grave o seriamente las leyes y
usos aplicables a los conflictos armados
de carácter internacional o no internacional. Con arreglo al documento
de los “Elementos de los crímenes”
aprobado en septiembre de 2002 por
[76] De acuerdo con el artículo 101 del Código
Penal incurre en el crimen de genocidio: “El que con el propósito de destruir
total o parcialmente un grupo nacional, étnico, racial, religioso o político,
por razón de su pertenencia al mismo, ocasionare la muerte de sus miembros
(….)” Se incurre en una modalidad atenuada,
cuando con el mismo propósito se cometiere cualquiera de los siguientes
actos:
“ 1. Lesión grave a la integridad física o mental
de miembros del grupo.
2. Embarazo forzado.
3. Sometimiento de miembros del grupo a condiciones de
existencia que hayan de acarrear su destrucción física, total o parcial.
4. Tomar medidas destinadas a impedir nacimientos en
el seno del grupo.
5. Traslado por la fuerza de niños del grupo a otro
grupo”.
[77] Ver sentencia T-585 de 2006, entre muchas otras.
[79]
Sentencia T-585 de