Sentencia C-727/09
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos para
reconocimiento
REQUISITO DE SEMANAS DE COTIZACION PARA
PENSION DE INVALIDEZ-Exigencia para quienes hayan alcanzado el 75% de las
semanas requeridas para la pensión de vejez, no constituye un retroceso en el
nivel de protección
El parágrafo 2º del artículo
1º de
INHIBICION
DE
PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD Y NO
REGRESIVIDAD-Alcance en la jurisprudencia constitucional colombiana
DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Control estricto sobre medidas que
constituyen retrocesos frente al nivel de protección
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE
REGRESIVIDAD-Garantía de los derechos económicos, sociales y culturales
PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD Y NO
REGRESIVIDAD-Limitan la libertad de configuración legislativa, pero no la petrifican
Esta Corporación ha señalado que
el principio de progresividad y la prohibición de regresividad son componentes
esenciales de la garantía de los derechos
económicos sociales y culturales, y de conformidad con esos dos principios,
una vez alcanzado un determinado nivel de protección de los derechos sociales,
económicos y culturales, la amplia potestad de configuración del legislador en
la materia se ve reducida, y en esa medida todo retroceso frente al nivel de
protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello
está sometido a un control judicial estricto, pero no petrifican la posibilidad
de regulación en materia de derechos sociales, en particular en materia de
pensiones. Así
MANDATO
DE PROGRESIVIDAD DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Alcance
REQUISITOS PARA
Referencia: expediente D-7670
Accionante: Hernán Antonio Barrero Bravo.
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 1 (parcial) de
Magistrada Ponente:
Dra. María Victoria Calle Correa
Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre de
dos mil nueve (2009).
SENTENCIA
En ejercicio de la acción pública de inexequibilidad consagrada en los
artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de
Mediante Auto del tres (3) de abril de 2009,
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad,
El texto de la
disposición demandada, tal como aparece publicado en el Diario
Oficial No.45415, es el siguiente:
Ley
860 de 2003
(diciembre
26)
“Por la cual
se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en
la ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
ARTÍCULO 1. El artículo 39 de
“Artículo 39.- Requisitos para obtener la pensión de
invalidez.-Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema
que conforme a lo dispuesto en el
artículo sea declarado inválido y
acredite las siguientes condiciones.
1.- Invalidez
causada por enfermedad que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos
tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su
fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento
(20%) del tiempo transcurrido entre el
momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera
calificación del Estado de invalidez.
2.- Invalidez
causada por accidente que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los
últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma,
y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos
de veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en
que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha
de la primera calificación del estado de invalidez.
Parágrafo 1.- Los
menores de veinte (20) años de edad solo deberán acreditar que han cotizado
veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho
causante de su invalidez o declaratoria.
Parágrafo 2.- Cuando
el afiliado haya cotizado por lo menos el setenta y cinco por ciento (75%) de
las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez solo se
requerirá que haya cotizado 25 semanas
en los últimos tres (3) años.”
Expone el accionante que el artículo
demandado vulnera los artículos 48, 49 y 53 de
El actor considera que hay una violación y
un retroceso con la promulgación del artículo 1° de
El actor estima que los cambios introducidos
al artículo 39 de
Por lo anterior el accionante observa que “no existe justificación, proporcionalidad
ni razonabilidad para que el legislador haga esta clase de exigencias para
obtener la pensión de invalidez bajo
el régimen del artículo demandado, el
cual no se ajusta al principio de progresividad a que nos referimos en materia de seguridad social o derechos sociales, consagrado en el
artículo 48 de
Considera el demandante además que la norma
en cuestión debe ser declarada inexequible por: “establecer el sistema de fidelidad al que nos referimos, y no fijar un
régimen de transición, para
situaciones particulares y concretas consolidadas bajo la legislación anterior;
y, no postergar los derechos adquiridos o las expectativas legítimas a que
tiene derecho los trabajadores acreedores a una pensión de invalidez, hace
igualmente necesario que sea declarado inexequible en los apartes subrayados en
esta demanda, por violar no solamente
los artículos 48 y 49 de
El Ministerio de
A juicio de la interviniente, la norma cuestionada no viola el principio
de progresividad. En su opinión, “si bien
es cierto, los numerales 1 y 2 del artículo 1 de
La medida se encuentra
justificada y respeta el principio de proporcionalidad. La interviniente
afirma la exigencia del requisito de fidelidad está justificada y respeta el
principio de proporcionalidad al considerar que “la denominada fidelidad al sistema exigido en la norma, cumple una
doble función, pues de un lado estimula la afiliación de las personas jóvenes que ingresan a la
vida laboral, en la medida que al exigirse una lealtad al mismo para acceder a
las pensiones de invalidez ante la incertidumbre de la ocurrencia de dichos
riesgos, prefieran garantizarlos con el fin que ante la eventual pérdida de la
capacidad laboral, no queden ellas mismas o su núcleo familiar desamparados, y
de otra proveer de los recursos necesarios para que el sistema sea
financieramente viable”.
Tratándose del tema de los derechos adquiridos y las meras expectativas
la interviniente manifiesta que “la
ocurrencia de una enfermedad o de un accidente que conlleve a la perdida de la
capacidad laboral señalada en la ley, es una contingencia que puede o no darse,
y mientras ello no ocurra, no puede hablarse de derechos adquiridos, existiendo
a favor del afiliado si, una
expectativa, a que cumplidos los requisitos legales se le reconozca dicha
prestación, requisitos que pueden ser variados por el legislador en ejercicio de la libre configuración del
Sistema de Seguridad Social y su sana crítica de la realidad social”.
La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, solicita la acumulación del presente proceso con el proceso radicado
bajo el No. D-7488 del 14 de octubre de 2008 que versa sobre la misma norma por
las mismas causales. Así mismo solicita desestimar en su integridad las
pretensiones de la demanda y declarar la exequibilidad de la norma acusada.
La interviniente afirma que la norma cuestionada no
desconoce el principio de progresividad, para lo cual recuerda que “
Afirma la interviniente que “…este cambio en los
requisitos es favorable a varios sectores de la población colombiana que no
quedaban cubiertos bajo la normatividad anterior, y por ende la norma responde
aún más a la situación de inestabilidad del mercado laboral colombiano,
tendiendo en cuenta que con el informe
de
La interviniente para justificar la introducción de
la norma acusada, hace la siguiente comparación: “Es así como de la
comparación se puede concluir que con la norma original la densidad de
cotización es de aproximadamente el 50%, lo que se aleja de la realidad del
mercado laboral colombiano, en donde de acuerdo con la densidad de cotización
promedio, antes anotada, se evidencia la exclusión de la mayoría de los
trabajadores que no tienen trabajos permanentes
del beneficio de la pensión vitalicia de invalidez, a diferencia de la
densidad de cotización establecida en el
artículo1 de
En cuanto al argumento aducido por el demandante
referente a la transición, la interviniente lo ataca de la siguiente manera: “La
transición está concebida para proteger derechos que están en vía de
consolidación, como es el caso de quien ha prestado servicios o viene cotizando
para obtener una pensión de vejez, que no es una contingencia sino un hecho
futuro cierto, pero no para casos de
realización incierta, pues nadie puede alegar que está en vía de consolidar una pensión que está sometida
al acaecimiento de un riesgo, como sería un accidente o una enfermedad que
genera la invalidez. Nos encontramos entonces ante una verdadera contingencia,
esto es una circunstancia que puede acaecer o no; por ello la ley dispone que
se destine una porción de los aportes con el fin de cubrirla, previo
cumplimiento de los requisitos, a fin de evitar justamente, que la contingencia
llegue a cubrirse una vez ocurrida. En conclusión, al ser la invalidez un hecho
incierto no es posible determinar su ocurrencia y por ello no puede hablarse de
derechos consolidados mientras no ha ocurrido la contingencia”.
El interviniente considera que el principio de
progresividad no ha sido vulnerado y al respecto dice: “de la comparación del artículo 1 de
De igual manera, el requisito de fidelidad al sistema, incluido por el artículo 1 de
El Procurador General de
“Medidas como las contenidas
en los numerales 1 y 2 del artículo 1 de
En relación con el parágrafo segundo del artículo 1 de
En lo demás, el Ministerio Público reitera los argumentos expuestos
en el proceso D–7488, en el que se examinaron con cargos de
inconstitucionalidad similares a los que se plantean en la demanda ahora objeto
de estudio. En dicha oportunidad,
“Aparte de otras modificaciones, los numerales 1 y 2, del artículo 1° de
A juicio del Ministerio Público, el derecho
a la pensión de invalidez adquiere el
carácter de derecho fundamental por sí mismo, su finalidad es proteger a
personas que por haber perdido parte considerable de su capacidad laboral, no
pueden acceder al mercado de trabajo, de modo que el reconocimiento de dicha
pensión entra a convertirse en la única fuente de ingresos con la que cuentan
para la satisfacción de sus necesidades básicas, así como para proporcionarse
los controles y tratamientos médicos requeridos dada su discapacidad”.
5.1. El objeto del
control constitucional es garantizar la compatibilidad de toda la
institucionalidad y la juridicidad con los principios y valores plasmados en
5.2. Considera esta vista
fiscal, que los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia
respecto del derecho a la seguridad social conforme al artículo 93 de
5.3. En
ese orden de ideas, medidas como las contenidas en los numerales 1º y 2º del
artículo 1º de
En ese orden de ideas, el Ministerio
Público, solicitará a
En consecuencia, el Procurador General de
“6.1. Declarar
“6.2.
INHIBIRSE para
pronunciarse de fondo en relación con el parágrafo
segundo del artículo 1 de
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4
Superior,
En el transcurso del presente proceso de
inexequibilidad, esta Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad de
algunas de las normas cuestionadas en el presente proceso, por lo que a
continuación se examinará si ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
En la sentencia C-428 de 2009,[2]
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo
1º de
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo
1º de
En dicha sentencia
“(…)
“El
establecimiento de una exigencia adicional de fidelidad, que no estaba
prevista en
“Al analizar la comentada finalidad,
“Así las cosas,
“En conclusión, la medida adoptada por el
legislador “sacrifica el cuidado que merecen las personas objeto de especial
protección”, es desproporcionada y carece de justificación, porque en el seno
del Congreso de
“Lo anterior permite apreciar como éste requisito de fidelidad no logra desvirtuar la presunción de regresividad, a diferencia del anterior caso analizado, respecto del cual la reforma mostró matices de progresividad a pesar del aumento en el número de semanas requeridas. A pesar de poder tener un fin constitucional legítimo, en tanto buscaría asegurar la estabilidad financiera del sistema pensional mediante la cultura de afiliación y disminución del fraude, la norma no es conducente para la realización de dichos fines al imponer una carga mayor a las personas de las personas (sic) a quienes no se les había exigido fidelidad -los afiliados de la tercera edad. En muchos casos, los afiliados de la tercera edad que padecen de discapacidad van a encontrarse con una barrera infranqueable de acceso al beneficio, pues muchos de ellos ya no podrán cumplir el nuevo requisito consagrado en la norma, a pesar de cotizar el 100% de los periodos restantes. Se aprecia la desprotección a la población incapacitada más vulnerable, como es la perteneciente a la tercera edad. Igualmente debe resaltarse que para “promover la cultura de la afiliación y evitar el fraude”, existen otras alternativas de tipo administrativo, que serían menos lesivas que obstaculizar el derecho de acceso a la pensión de jubilación por invalidez a cierto grupo de personas.
“En cuanto al propósito de evitar el fraude, la jurisprudencia de tutela ha señalado que “es claro que la búsqueda de dicha finalidad a partir de una exigencia como la señalada, además de presumir la mala fe de los afiliados, genera que personas que en forma imprevista y sorpresiva se han visto afectadas en su salud por una grave enfermedad o por un accidente que los lleva a un estado de invalidez, queden desprotegidas y no puedan acceder a un beneficio establecido precisamente para evitar esta situación”[7]: De manera que la norma, contrario a impedir fraudes al sistema, termina presumiendo la mala fe de todos los afiliados, sometiéndolos a un requisito que puede hacer nugatorio el beneficio de la pensión de invalidez.
“Derivado de
las anteriores consideraciones, puede decirse que el costo social que apareja
la modificación introducida por el requisito de fidelidad incluido en el
artículo 1 de
“Las anteriores consideraciones llevan a concluir
que el requisito de fidelidad contemplado en la norma analizada, tanto en su
numeral 1° como en el 2°, deben ser declarados inexequibles puesto que no se
logró desvirtuar la presunción de regresividad y justificar la necesidad de la
medida de acuerdo con los fines perseguidos por la misma.[8]
Por lo anterior, en relación con los cargos contra los
numerales 1 y 2 del artículo 1 de
Corresponde a esta Corte establecer si resulta
contrario al principio de progresividad (Art. 48 CP) y a la prohibición de
regresividad frente a la protección otorgada por la legislación anterior (Art.
53 CP), que el legislador al expedir
Con el fin de resolver el anterior problema jurídico,
Según el Procurador General de
Frente a estos requisitos, esta Corporación
ha resaltado que no es suficiente la observancia formal de estos cinco requisitos, sino que además es preciso determinar el objeto de la demanda, la razón
por la cual
El concepto
de la violación se formula debidamente cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo
de las disposiciones acusadas -lo cual implica señalar aquellos elementos
materiales que se estiman violados- y (iii)
se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan
En el caso concreto, el Procurador considera que en
relación con el parágrafo 2 del artículo 1 cuestionado, el demandante se limita
a citar las normas constitucionales vulneradas sin exponer las razones de su
incompatibilidad con el ordenamiento superior.
Para el demandante los tres apartes cuestionados en el
presente proceso hacen más gravosa la situación de quienes solicitan el
reconocimiento de la pensión de invalidez, sin que existan razones suficientes
y constitucionalmente válidas para que el legislador haya decidido no continuar
avanzando en la protección de este derecho social. Sostiene también que tales
apartes desconocen la prohibición de regresividad al disminuir las condiciones
favorables consolidadas previamente para los trabajadores. Afirma el accionante
que tales apartes también desconocen derechos adquiridos sin que se haya
establecido un sistema de transición para no afectar situaciones ya
consolidadas.
En esa medida, existe un cuestionamiento sobre el cual
pronunciarse de fondo. Pasa
5.1. El hecho de que Colombia sea un Estado Social de Derecho
“le imprime un sentido, un carácter y
unos objetivos específicos a la organización estatal en su conjunto, y (…)
resulta -en consecuencia- vinculante para las autoridades, quienes deberán
guiar su actuación hacia el logro de los cometidos particulares propios de tal sistema:
la promoción de condiciones de vida dignas para todas las personas, y la
solución de las desigualdades reales que se presentan en la sociedad, con miras
a instaurar un orden justo.”[11]
Lo anterior implica que las autoridades están obligadas a
corregir las visibles desigualdades sociales, a facilitar la inclusión y
participación de sectores más marginados y vulnerables de la población en la
vida económica y social de la nación, y a estimular un mejoramiento progresivo
de las condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos de
la sociedad. Este mandato se ve reflejado, entre otros, en los artículos 1
(principio de la dignidad humana y de la solidaridad), 2 (fines esenciales del
Estado), 13 (promoción de condiciones de igualdad real y efectiva), 334 (acceso
efectivo a los bienes y servicios básicos por las personas de menores
ingresos), y 366 (prioridad del gasto social en los planes y presupuestos de
De lo anterior se derivan dos clases de deberes para el
Estado. Por una parte, debe adoptar y poner en marcha medidas positivas para
lograr una igualdad real de condiciones y oportunidades entre los asociados y
al hacerlo, dar cumplimiento a sus obligaciones constitucionales de
satisfacción progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales
básicos de la población (cláusula de erradicación de las injusticias presentes).[12]
Y, por otra, debe abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas,
programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos
económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar
la situación de injusticia, de exclusión o de marginación que se pretende
corregir, sin que ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno
goce de tales derechos.[13]
De acuerdo con reiterada
jurisprudencia de esta Corporación,[14] la progresividad
hace referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y superiores
en relación con cada uno de los derechos sociales, económicos y culturales. Ese
mandato de progresividad, no obstante, no excusa el incumplimiento del deber
del Estado de asegurar, tan pronto como sea posible, coberturas universales de
los contenidos mínimos de esos derechos. Tal mandato implica que una vez
alcanzado un determinado nivel de protección, las autoridades encargadas de
regular el tema de los derechos sociales no pueden retroceder frente al nivel
de protección alcanzado, pues se presumiría que la decisión es en principio
inconstitucional.[15] Para que pueda ser
ajustado a
También ha señalado esta Corporación que el principio
de progresividad y la prohibición de regresividad son componentes esenciales de la garantía de los derechos
económicos sociales y culturales. De conformidad con esos dos principios, una vez alcanzado un determinado nivel de
protección de los derechos sociales, económicos y culturales, la amplia
potestad de configuración del legislador en la materia se ve reducida, y en esa
medida todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse
en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial
estricto.[17]
Lo anterior, obedece a la necesidad de establecer prestaciones concretas, cuya garantía se pueda
posicionar de manera general como un punto sobre el cual avanzar y de no
retorno en cuanto al carácter incuestionable de su satisfacción.[18] En relación con estos dos
principios,
Ahora bien,
De otro lado, existen unos contenidos
mínimos o esenciales de satisfacción de ese derecho que el Estado debe
garantizar a todas las personas. Esto es, la progresividad hace referencia al
reconocimiento de prestaciones mayores y superiores en relación con cada uno de
esos derechos sociales prestacionales, pero ese mandato de progresividad no
excusa el incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea
posible, coberturas universales de los contenidos mínimos de esos derechos, tal
y como esta Corte ya lo había reconocido con anterioridad.[21]
Finalmente, el
mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de
protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de
derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente
al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional,
y por ello está sometido a un control judicial estricto.[22] Para
que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen
imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de
un derecho social prestacional.
(…)
El criterio
sobre el control más estricto de toda aquella medida que constituya un
retroceso frente al nivel de protección ya alcanzado en materia de derechos
sociales prestacionales es ampliamente aceptado por la jurisprudencia
internacional de derechos humanos. Así, el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de Naciones Unidas, que es el intérprete autorizado del
Pacto sobre la materia, y cuyos criterios son entonces relevantes para
determinar el contenido y alcance de los derechos sociales (CP art. 93), ha
elaborado una amplia doctrina sobre el derecho a la salud. En particular, en su
período No 22 de sesiones, el 11 de mayo de 2000, el Comité adoptó la
"Observación General No 14 relativa al disfrute del más alto nivel de
salud (art 12)", en donde destaca, entre otras cosas, que la progresividad
no priva de contenido la obligación estatal, y por ello las medidas regresivas,
que disminuyen una protección a la salud ya alcanzada, se presumen contrarias
al Pacto. En esos eventos, ha señalado el Comité, el Estado tiene que demostrar
que esas medidas eran necesarias y que "se han aplicado tras el examen
exhaustivo de todas las alternativas posibles" (Parr 32).
Ahora bien, es
claro que no toda regulación más estricta de la forma de satisfacer un derecho
social implica per se un retroceso en este campo.[23]
Más adelante, en la sentencia C-038 de 2004, MP:
Eduardo Montealegre Lynett, al examinar varias disposiciones de
25- El anterior análisis permite concluir
que las reformas laborales que disminuyen protecciones alcanzadas por los
trabajadores son constitucionalmente problemáticas por cuanto pueden afectar el
principio de progresividad. Ellas podrían vulnerar la prohibición prima
facie de que no existan medidas regresivas en la protección de los derechos
sociales. Por ende, la libertad del Legislador al adelantar reformas laborales
de este tipo dista de ser plena, pues no sólo (i) no puede desconocer derechos
adquiridos sino que además (ii) debe respetar los principios constitucionales
del trabajo y (iii) las medidas deben estar justificadas, conforme al principio
de proporcionalidad. Esto significa que las autoridades políticas, y en
particular el Legislador, deben justificar que esas disminuciones en la
protección alcanzada frente a los derechos sociales, como el derecho al
trabajo, fueron cuidadosamente estudiadas y justificadas, y representan medidas
adecuadas y proporcionadas para alcanzar un propósito constitucional de
particular importancia.
26- Ahora bien, para determinar la
intensidad del análisis de proporcionalidad de las medidas acusadas, conviene
tener en cuenta que las regulaciones laborales suelen tener una connotación de
intervención del Estado en la economía, en donde
Posteriormente, en la sentencia C-991 de
2004, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra,
“La
acepción de la igualdad como igualdad material está altamente emparentada con
los derechos de contenido social. Esta Corporación ha reconocido que existe un
mandato de desarrollo progresivo de este tipo de derechos y que una vez
logrados avances en su protección existe, prima facie, una prohibición de
retroceso. (...).
(...)
“Tal
retroceso en la protección de los derechos sociales se suma al desconocimiento
del mandato dirigido al Estado de “proteger especialmente a las personas que
por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta.”(art.
5.2. Los anteriores principios, no obstante, no
petrifican la posibilidad de regulación en materia de derechos sociales, en
particular en materia de pensiones.
Esta
Corporación, en la sentencia T-025 de 2004 expuso los requisitos mínimos a los
cuales debe sujetarse el Estado al momento del diseño e implementación de
políticas públicas que puedan implicar retrocesos en los derechos de dimensión
prestacional. Señaló la mencionada providencia:
“Primero, prohibición de discriminación (por
ejemplo, no se podría invocar la insuficiencia de recursos para excluir de la
protección estatal a minorías étnicas o partidarios de adversarios políticos);
segundo, necesidad de la medida lo cual exige que sean estudiadas
cuidadosamente medidas alternativas y que éstas sean inviables o insuficientes
(por ejemplo, se han explorado y agotado otras fuentes de financiación);
tercero, condición de avance futuro hacia la plena realización de los
derechos de tal forma que la disminución del alcance de la protección sea un
paso inevitable para que, una vez superadas las dificultades que llevaron a la
medida transitoria, se retome el camino de la progresividad para que se logre
la mayor satisfacción del derecho (por ejemplo, señalando parámetros objetivos
que, al ser alcanzados, reorientarían la política pública en la senda del
desarrollo progresivo del derecho); y cuarto, prohibición de desconocer unos
mínimos de satisfacción del derecho porque las medidas no pueden ser de tal
magnitud que violen el núcleo básico de protección que asegure la supervivencia
digna del ser humano ni pueden empezar por las áreas prioritarias que tienen el
mayor impacto sobre la población.” (Subrayas
del texto original).
En el caso de la pensión de invalidez, esta
Corporación ha señalado[30] que las distintas
reformas legales al régimen pensional han estado dirigidas a imponer requisitos
más rigurosos para acceder la prestación económica tales como (i) el
aumento en el número de semanas de cotización en el periodo anterior a la
estructuración de la invalidez; y (ii) la incorporación de un nuevo
requisito, relativo a la fidelidad mínima al sistema de seguridad social en
salud, el cual otorga un nivel de protección más favorable a aquellos
trabajadores que han cotizado continuamente, desde el inicio de su vida
laboral.[31]
Por esta razón,
En cuanto a los requisitos
para obtener el reconocimiento y pago de esta prestación previstos
originalmente en el artículo 39 de
Esta disposición fue
modificada por el artículo 11 de
Los requisitos para el
reconocimiento de la pensión de invalidez fueron nuevamente modificados por el
artículo 1º de
En varias sentencias de tutela,[33] esta Corporación ha
constatado la regresividad que implica la vigencia del artículo 1 de
Así,
por ejemplo, en la sentencia T-1291 de 2005,[34]
Igualmente, en sentencia T-221 de 2006, MP:
Rodrigo Escobar Gil,
En dicha oportunidad,
En la sentencia T-043 de 2007, MP: Jaime Córdoba Triviño,
Aun cuando en la
sentencia precitada la cercanía en el tiempo entre la fecha en que se
estructura la invalidez y la modificación normativa que impone condiciones más
estrictas para el reconocimiento y pago de la prestación resultaba relevante
para inaplicar el artículo 1 de
Así por ejemplo, en la
sentencia T-1072 de 2007, MP: Rodrigo Escobar Gil, siguiendo la doctrina
jurisprudencial precitada,
El demandante en el presente proceso cuestiona los
numerales 1 y 2 y el parágrafo 2 del artículo 1 de
Teniendo en cuenta ese fallo y los cargos planteados
por el demandante, corresponde a
El parágrafo 2º establece una excepción a la regla
fijada en los incisos 1 y 2 del artículo 1 de
En esa sentencia,
“4.7. En
relación con el requisito de cotizar 50 semanas en los últimos tres (3) años
para tener derecho a la pensión de invalidez, incluido en el artículo 1º de
Este aspecto es especialmente relevante si se tiene en cuenta la evidente inestabilidad del mercado laboral colombiano en el que tan sólo el 39% de las personas afiliadas al sistema pensional paga su cotización en un mes dado[36]. Lo anterior implica que la medida, a pesar de hacer más gravoso el requisito de semanas mínimas de cotización, prima facie, en realidad está permitiendo a ciertos grupos poblacionales el acceso a una prestación que anteriormente les estaba vedada: les exigía cotizar el 50% del tiempo trabajado en el año inmediatamente anterior al momento de la estructuración de la invalidez en caso de que no se encontraran cotizando, dejando de lado situaciones como la informalidad o el desempleo que tanto afectan a la población. En el actual régimen, el porcentaje exigido es variable y en promedio se ubica en el 33% de la carga de cotización, es decir, que supone cotizar en promedio 16.6 semanas en cada año durante los últimos 3 años, siendo antes que regresiva, favorable a los intereses de muchos cotizantes, sobre todo a los trabajadores que no poseen un empleo permanente.
Esta circunstancia conduce a señalar que el supuesto carácter inequívocamente regresivo de la medida no es cierto y que, por el contrario, se puede derivar de su aplicación una progresión en el acceso a la pensión de invalidez al reducirse la densidad requerida para que sea concedida”.
Teniendo en cuenta que el parágrafo establece una
condición más beneficiosa que la planteada en los numerales 1 y 2, tal como
quedaron después de la sentencia C-428 de 2009, en la medida que para quienes
hayan alcanzado el nivel de cotización señalado en el parágrafo, esto es, 75%
del total de semanas que se requieren para adquirir la pensión de vejez,[37] la exigencia de 50
semanas cotizadas en los últimos tres años anteriores a la estructuración de la
invalidez, baja a 25 semanas. No observa
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO
en la sentencia C-428 de 2009, en relación con los cargos contra los
numerales 1 y 2 del artículo 1° de
Primero.-
Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo
1º de
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo
1º de
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE el parágrafo 2° del artículo 1° de
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Aclaración
de voto.
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Aclaración
de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Y LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A
REQUISITO DE SEMANAS DE COTIZACION PARA
PENSION DE INVALIDEZ-Exigencia para quienes hayan alcanzado el 75% de las
semanas requeridas para la pensión de vejez no es regresiva y constituye una
flexibilización de condiciones para su obtención (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-7670
Accionante: Hernán Antonio Barrero Bravo.
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 1 (parcial) de
Magistrada Ponente:
Dra. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Con el acostumbrado respeto aclaramos nuestro voto. En
la sentencia C-428 de 2009 salvamos parcialmente nuestros votos por considerar
que los apartes del artículo 1º de
En el presente proceso, el actor demandó tanto los
numerales 1 y 2 del artículo 1 de
En la presente sentencia, a pesar de no haber
compartido la posición mayoritaria fijada en la sentencia C-428 de 2009,
acatamos esta decisión mayoritaria y nos limitamos a aclarar nuestro voto, por
las razones anotadas.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO A
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexequibilidad
parcial de disposición (Aclaración de voto)
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos de
semanas de cotización y fidelidad para su reconocimiento vulneran el principio
de progresividad en seguridad social (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN DERECHOS
SOCIALES CONSTITUCIONALES-Tratados internacionales que lo contemplan
(Aclaración de voto)
MANDATO
DE PROGRESIVIDAD EN MATERIA DE DERECHOS SOCIALES-Implicaciones (Aclaración de voto)
El
mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de
protección constitucional en materia de derechos sociales, la amplia potestad
de configuración legislativa se ve restringida al menos en una aspecto: todo
retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente
problemático, esto es que toda medida regresiva, en principio debe presumirse
inconstitucional por lo que debe estar sometida a un control judicial estricto
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN SEGURIDAD
SOCIAL-Se vulnera con aumento en el número de semanas de cotización (densidad de
cotización) y fidelidad exigidas para pensión de invalidez (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN SEGURIDAD
SOCIAL-Alcance (Aclaración de voto)
MEDIDA REGRESIVA-Estado debe
demostrar razones imperiosas para su adopción (Aclaración de voto)
GARANTIA DE
PROTECCION PROGRESIVA EN DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Enfasis en sujetos de especial protección
constitucional (Aclaración de voto)
Se ha señalado que el juicio debe ser
particularmente estricto cuando la medida regresiva compromete derechos
sociales de personas especialmente protegidas por su condición de marginalidad
o vulnerabilidad, habiéndose señalado por parte de
JUICIO
ESTRICTO DE CONSTITUCIONALIDAD EN NORMA REGRESIVA-Requisito ausente (Aclaración de voto)
Confrontados los requisitos para obtener
la pensión de invalidez previstos en
Referencia: expediente D-7670
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 1º, parcial, de
Magistrada Ponente:
María Victoria Calle Correa
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de
Ello se reduce a señalar que en el numeral
primero de la parte resolutiva de esta decisión se dispuso “ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-428 de 2009, en relación con
los cargos contra los numerales 1 y 2 del artículo 1º de la ley 860 de
“Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de
Mi discrepancia radica esencialmente con la
declaración de inexequibilidad parcial de los numerales 1 y 2 del artículo 1º
de
La mayoría de
Como lo ha reconocido
Ahora bien, el mandato de progresividad
implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección constitucional
en materia de derechos sociales, la amplia potestad de configuración
legislativa se ve restringida al menos en un aspecto: todo retroceso frente al
nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático. Ello ha
derivado en lo que la jurisprudencia constitucional, siguiendo al Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, ha
denominado la prohibición prima facie
de retrocesos constitucionales frente al nivel de protección constitucional
alcanzado, esto es, que toda medida regresiva, en principio, debe presumirse
inconstitucional por lo que debe estar sometida a un control judicial estricto[40].
Igualmente, ha dicho esta Corporación[41] que una medida se
entiende regresiva al menos cuando: (i) recorta o limita el ámbito sustantivo
de protección del respectivo derecho[42]; (ii) aumenta
sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho[43]; (3) disminuye o desvía sensiblemente los recursos
públicos destinados a la satisfacción del derecho.
No obstante, tal prohibición de
regresividad no resulta absoluta. Para que la medida legislativa adoptada pueda
ser constitucional se tiene que demostrar que existen “razones imperiosas” que
hacen necesario el paso regresivo en el desarrollo de un derecho social. Así lo
ha explicado
Por último, se ha señalado que el juicio
debe ser particularmente estricto cuando la medida regresiva compromete
derechos sociales de personas especialmente protegidas por su condición de
marginalidad o vulnerabilidad. Ha señalado
En el presente caso, considero que dichos
presupuestos constitucionales resultaban también desconocidos con el requisito
de la densidad de cotización -además de la fidelidad- establecido para obtener
la pensión de invalidez.
De una parte, echo de menos la realización
de un juicio de constitucionalidad de mayor intensidad -estricto- al realizado
en la sentencia, no sólo por tratarse en principio de una medida regresiva como
se señalará, sino particularmente por ocuparse del derecho a la pensión de
sujetos de especial protección constitucional, como son las personas con
invalidez. Por lo tanto, la simple afirmación de proceder a realizar un juicio
estricto, por sí mismo no suple la deficiencia anotada.
De otro lado, confrontados los requisitos
para obtener la pensión de invalidez previstos en los numerales 1 y 2 del
artículo 39 de
Como en principio se está frente a una
medida regresiva -requisito de densidad de la cotización- y más tratándose de
sujetos de especial protección constitucional -invalidez-, le correspondía al
Congreso y al Gobierno presentar razones imperiosas para justificar dicho
retroceso, demostrando con datos suficientes y pertinentes su finalidad
imperativa, conducencia, necesariedad, de no afectación del contenido mínimo
indisponible y que se alcanza un beneficio superior, lo cual no se cumplió en
este caso.
La inexistencia de una finalidad
constitucional clara, suficiente y expresa pretende suplirse por la mayoría de
La mayoría de
Así dejo expresados los argumentos que me
llevaron ahora a aclarar el voto sobre el numeral primero de la presente
decisión.
Fecha
ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Ver al respecto, las Observaciones Generales del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas adoptadas en sus distintos
períodos de sesiones, en especial
[2] MP: Mauricio González Cuervo, con salvamento parcial de voto de los magistrados María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luís Ernesto Vargas Silva.
[3] Corte Constitucional. Sentencia T-221/2006
[4] Ibídem.
[5] Ibídem.
[6] Corte Constitucional. Sentencia T-104/2008.
[7] Corte Constitucional. Sentencia T-080/2008.
[8] Corte Constitucional C-428 de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo, Salvamento Parcial de Voto de los Magistrados María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luís Ernesto Vargas Silva).
[9] Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[10] Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[11] Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[12] Corte Constitucional,
Sentencia SU-225 de 1997 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). Donde
[13] Ver, en este sentido, la sentencia C-671 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
[14] Ver entre otras las sentencias de constitucionalidad C-1165 de 2000, C-671 de 2002, C-333 de 2003, C- 038 de 2004, C-177 de 2005, C-506 de 2006, C-896 de 2006, C-663 de 2007, C-257 de 2008, C-507 de 2008, y C-1141 de 2008, así como en las sentencias de tutela T-1291 de 2005, T-221 de 2006, T-594 de 2006, T-043 de 2007, T-433 de 2007, T-844 de 2007, T-580 de 2007, T-628 de 2007, T-641 de 2007, T-844 de 2007, T-1072 de 2007, T-018 de 2008, T-069 de 2008, T-077 de 2008, T-078 de 2008, T-080 de 2008, T-103 de 2008, T-104 de 2008, T-550 de 2008, T-585 de 2008, T-1013 de 2008, T-1030 de 2008, T-1036 de 2008 y T-1102 de 2008.
[15] Al respecto, ver entre otras, las sentencias C-251 de 1997. Fundamento 8., SU-624 de 1999, C-1165 de 2000 y C-1489 de 2000.
[16] Ver entre otras las sentencias C-671 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett) y C-507 de 2008 (MP: Jaime Córdoba Triviño).
[17] Al respecto,
ver entre otras, las sentencias C-251 de 1997, Fundamento 8, SU-624 de 1999,
C-1165 de 2000 y C-1489 de 2000. En la citada C-671 de 2001 se sostuvo: “Precisamente, con base en esos criterios, esta
Corte declaró la inconstitucionalidad de una norma que reducía la cotización de
solidaridad del régimen contributivo, pues consideró que esa disposición legal
vulneraba el mandato de la ampliación progresiva de la seguridad social. Dijo
entonces esta Corporación en la sentencia C-1165 de 2000, (…): <Sin lugar a duda, esa disminución de los
recursos para el régimen subsidiado de salud, de ninguna manera realiza el
postulado constitucional de la ampliación progresiva de la cobertura de
[18] Sentencia C-1141 de 2008 (MP: Humberto Antonio Sierra Porto).
[19] Ver, entre otras, la sentencia C-251 de 1997, fundamento 8.
[20] Ver al respecto, las
Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de Naciones Unidas adoptadas en sus distintos períodos de sesiones,
en especial
[21] Ver, entre otras, las sentencias C-251 de 1997, fundamentos 8 y 9, y sentencia SU-225 de 1998, Fundamentos 11 y ss.
[22] Al respecto, ver entre otras, las sentencias C-251 de 1997. Fundamento 8., SU-624 de 1999, C-1165 de 2000 y C-1489 de 2000.
[23] Esta posición ha sido reiterada entre otras en las sentencias C-333 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández); C-038 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre Lynett); C-991 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[24] Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-674 de 2002, C-427 de 2000, C-429 de 1997 y C-445 de 1995.
[25] Ver sentencia C-1191 de 2001, Fundamento 62; en el mismo sentido, ver sentencias C-093 de 2001, C-674 de 2002, C-673 de 2001, C-081 de 1996, C-445 de 1995 y C-265 de 1994.
[26] Sentencia C-613 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) Fundamento No. 9.
[27]
[28] Al respecto,
[29] Ver entre otras, las sentencias T-974 de 2005 (MP. Jaime Araujo Rentería); T-1291 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández); T-221 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil); T-043 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño); T-699A, de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil); T-580 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); y T-628 de 2007 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[30] Ver entre otras las sentencia T-047 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño), y T-641 de 2007 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[31] Sobre el tránsito normativo de la pensión de invalidez, ver entre otras la sentencia T-043 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[32] Sentencia T-043 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[33] Ver entre otras, las sentencias T-974 de 2005 (MP. Jaime Araujo Rentería; T-1291 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández); T-221 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil); T-043 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño); T-699A, de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil); T-580 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); y T-628 de 2007 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[34] Sentencia T-1291 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[35]
[36] Dato obtenido a partir de informes de
[37]
Según el artículo 33.2 de
[38] Cft. Sentencias C-251 de 1997 y C-038 de 2004.
[39] Sentencia C-038 de 2004.
[40] Ibidem.
[41] Sentencia C-507 de 2008.
[42] Cft., entre otras, C-038 de 2004.
[43] En este sentido Cft La
sentencia C-789 de
[44] Sentencia C-507 de 2008.
[45] Cft. Sentencias C-1064 de 2001 C-671 de 2002, C-931 de 2004.
[46] Sentencia C-507 de 2008.
[47] Sentencia C-991 de 2004. En el mismo sentido la sentencia T-025 de 2004.
[48] Sentencia C-507 de 2008.
[49]
Dijo entonces
[50] En relación con los requisitos conjuntos (densidad de cotización y fidelidad), pueden consultarse las sentencias: T-217 de 2009, T-080 de 2008, T-069 de 2008, T-018 de 2008, entre otras.