Sentencia
C-740/13
Referencia: expediente D-9552
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 02 de 2012, “por el cual se reforman los artículos 116, 152
y 221 de la Constitución Política de Colombia”.
Actores: Iván Cepeda Castro y otros.
Magistrado ponente:
Nilson Pinilla Pinilla
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos
mil trece (2013).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista en el
artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Iván Cepeda Castro,
Carlos Germán Navas Talero, Ángela María Robledo Gómez, Guillermo Abel Rivera
Flórez, Santiago Medina Villarreal, Gustavo Adolfo Gallón Giraldo, Ramiro
Bejarano Guzmán, Franklin Javid Castañeda Villacob, Claudia Liliana Erazo Maldonado y Jaime Absalón
Rincón Sepúlveda presentaron ante esta Corte demanda de inconstitucionalidad
por vicios de forma contra todo el texto del Acto Legislativo 02 de 2012.
Mediante auto de marzo 8 de 2013 el Magistrado
sustanciador admitió la demanda, ordenó fijar en lista el presente asunto y
corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor. Además, teniendo en cuenta que esta demanda se sustenta de
manera directa en la presunta ocurrencia de vicios de procedimiento en el
trámite que condujo a la aprobación de este Acto Legislativo, dispuso solicitar
a los Secretarios Generales de las cámaras legislativas remitir toda la
información necesaria para estudiar los cargos planteados.
En esa misma decisión se ordenó comunicar la
iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República y
Presidente del Congreso, al igual que a los Ministros de Defensa Nacional, del
Interior y de Justicia y del Derecho. También se extendió invitación a la
Fiscalía General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, a la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Consejo de Estado y a la Sala de
Casación Penal por conducto de sus respectivos Presidentes, a la oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, al Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad DEJUSTICIA, a la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, al Centro de Investigación
y Educación Popular CINEP, a la Fundación Nuevo Arco Iris, a la Corporación
Viva La Ciudadanía, a la Fundación Social, a la Oficina en Colombia del Centro
Internacional para la Justicia Transicional ICTJ, a la Asociación Colombiana de
Oficiales en Retiro de las Fuerzas Militares ACORE y a la Asociación Colombiana
de Oficiales en Retiro – Policía Nacional ACORPOL, y a las facultades de
Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, del Rosario, Externado de
Colombia, de los Andes, Sergio Arboleda, Militar Nueva Granada y Pontificia
Javeriana, todas de Bogotá, así como a las de las Universidades de Antioquia,
Industrial de Santander y del Norte, para que quienes lo consideraran
pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo demandado.
Cumplidos los trámites propios de esta clase de
procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. LA NORMA ACUSADA
El siguiente es el texto del Acto Legislativo
demandado, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 48.657 del
28 de diciembre de 2012:
(diciembre 27)
Por el cual se reforman los artículos 116, 152 y
221 de la Constitución Política de Colombia.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Adiciónese el artículo 116 de la
Constitución Política con los siguientes incisos:
Créase un Tribunal de Garantías Penales que tendrá
competencia en todo el territorio nacional y en cualquier jurisdicción penal, y
ejercerá las siguientes funciones:
1. De manera preferente, servir de juez de control
de garantías en cualquier investigación o proceso penal que se adelante contra
miembros de la Fuerza Pública.
2. De manera preferente, controlar la acusación
penal contra miembros de la Fuerza Pública, con el fin de garantizar que se
cumplan los presupuestos materiales y formales para iniciar el juicio oral.
3. De manera permanente, dirimir los conflictos de
competencia que ocurran entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción Penal
Militar.
4. Las demás funciones que le asigne la ley.
El Tribunal de Garantías estará integrado por ocho
(8) Magistrados, cuatro (4) de los cuales serán miembros de la Fuerza Pública
en retiro.
Sus miembros serán elegidos por la Sala de Gobierno
de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de Gobierno del Consejo de Estado y la
Corte Constitucional en pleno. Los miembros de la Fuerza Pública en retiro de
este Tribunal serán elegidos de cuatro (4) ternas que enviará el Presidente de
la República. Una ley estatutaria establecerá los requisitos exigidos para ser
magistrado, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, el mecanismo de
postulación de candidatos, el procedimiento para su selección y demás aspectos
de organización y funcionamiento del Tribunal de Garantías Penales.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Tribunal de Garantías
Penales empezará a ejercer las funciones asignadas en este artículo, una vez
entre en vigencia la ley estatutaria que lo reglamente.
ARTÍCULO 2o. Adiciónese al artículo 152 de la
Constitución Política un literal g), así:
j) <sic. g)> Las materias expresamente
señaladas en los artículos 116 y 221 de la Constitución, de conformidad con el
presente acto legislativo.
ARTÍCULO 3o. El artículo 221 de la Constitución
Política quedará así:
De los delitos cometidos por los miembros de la
Fuerza Pública en servicio activo, y en relación con el mismo servicio,
conocerán las cortes marciales o tribunales militares, con arreglo a las
prescripciones del Código Penal Militar. Tales cortes o tribunales estarán
integrados por miembros de la Fuerza Pública en servicio activo o en retiro.
En ningún caso la Justicia Penal Militar o policial
conocerá de los crímenes de lesa humanidad, ni de los delitos de genocidio,
desaparición forzada, ejecución extrajudicial, violencia sexual, tortura y
desplazamiento forzado. Las infracciones al Derecho Internacional Humanitario
cometidas por miembros de la Fuerza Pública, salvo los delitos anteriores,
serán conocidas exclusivamente por las cortes marciales o tribunales militares
o policiales.
Cuando la conducta de los miembros de la Fuerza
Pública en relación con un conflicto armado sea investigada y juzgada por las
autoridades judiciales, se aplicará siempre el Derecho Internacional
Humanitario. Una ley estatutaria especificará sus reglas de interpretación y
aplicación, y determinará la forma de armonizar el derecho penal con el Derecho
Internacional Humanitario.
Si en desarrollo de una acción, operación o
procedimiento de la Fuerza Pública, ocurre alguna conducta que pueda ser
punible y exista duda sobre la competencia de la Justicia Penal Militar,
excepcionalmente podrá intervenir una comisión técnica de coordinación
integrada por representantes de la jurisdicción penal militar y de la
jurisdicción penal ordinaria, apoyada por sus respectivos órganos de policía
judicial. La ley estatutaria regulará la composición y funcionamiento de esta
comisión, la forma en que será apoyada por los órganos de policía judicial de
las jurisdicciones ordinarias y penal militar y los plazos que deberá cumplir.
La ley ordinaria podrá crear juzgados y tribunales
penales policiales, y adoptar un Código Penal Policial.
La ley estatutaria desarrollará las garantías de
autonomía e imparcialidad de la Justicia Penal Militar. Además, una ley
ordinaria regulará una estructura y un sistema de carrera propio e
independiente del mando institucional.
Créase un fondo destinado específicamente a
financiar el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la
Fuerza Pública, en la forma en que lo regule la ley, bajo la dependencia,
orientación y coordinación del Ministerio de Defensa Nacional.
Los miembros de la Fuerza Pública cumplirán la
detención preventiva en centros de reclusión establecidos para ellos y a falta
de estos, en las instalaciones de la Unidad a que pertenezcan. Cumplirán la
condena en centros penitenciarios y carcelarios establecidos para miembros de
la Fuerza Pública.
ARTÍCULO 4o. TRANSITORIO. Los procesos penales que
se adelantan contra los miembros de la Fuerza Pública por los delitos que no
tengan relación con el servicio o por los delitos expresamente excluidos del
conocimiento de la Justicia Penal Militar de acuerdo a los incisos 1° y 2° del
artículo 3° del presente acto legislativo y que se encuentran en la justicia
ordinaria, continuarán en esta. La Fiscalía General de la Nación, en
coordinación con la Justicia Penal Militar, contará con un periodo de hasta un
(1) año para identificar todos los procesos que se adelantan contra los
miembros de la Fuerza Pública, y trasladar a la Justicia Penal Militar aquellos
donde no se cumplan los supuestos para la competencia de la jurisdicción
ordinaria. En el marco de esa coordinación, se podrá verificar si algún proceso
específico que cursa en la Justicia Penal Militar podría ser de competencia de
la Justicia Ordinaria.
ARTÍCULO 5o. TRANSITORIO. Facúltese por tres (3)
meses al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley
necesarios para poner en marcha el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de
que trata el presente acto legislativo. Los decretos expedidos bajo esta
facultad regirán hasta que el Congreso expida la ley que regule la materia.
ARTÍCULO 6o. El presente acto legislativo rige a
partir de la fecha de su promulgación.
El Presidente del honorable Senado de la República,
ROY LEONARDO BARRERAS MONTEALEGRE.
El Secretario General del honorable Senado de la
República,
GREGORIO ELJACH PACHECO.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
AUGUSTO POSADA SÁNCHEZ.
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO.
REPÚBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 27 de diciembre de 2012.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro de Defensa Nacional,
JUAN CARLOS PINZÓN BUENO.”
III. LA DEMANDA
El libelo plantea nueve cargos de
inconstitucionalidad diferentes, todos por vicios de forma, agrupados en dos
secciones. Inicialmente, se presentan cinco distintos cargos, cada uno de los
cuales, en caso de prosperar, conduciría a que se declare inexequible la
totalidad del Acto Legislativo acusado. Posteriormente, los otros cuatro cargos
soportan lo que sería una pretensión subsidiaria, que se declaren inexequibles
solo algunos apartes de esta norma, concretamente el numeral 3° del artículo
1°, la expresión “o policial” contenida en el inciso 3° de su
artículo 3° y la totalidad del texto de los artículos 4° y 5° transitorios.
Los referidos cargos tienen, en su orden, el
siguiente contenido:
Primer cargo: se refiere a la supuesta
realización simultánea de sendas sesiones ordinarias de la Comisión Primera de
la Cámara de Representantes y de la plenaria de la misma corporación el día 26
de septiembre de 2012, fecha en laque el proyecto que
antecedió a este Acto Legislativo fue aprobado en primer debate de segunda
vuelta (quinto debate de la totalidad del trámite legislativo). Según explican,
esa simultaneidad infringe la regla y la prohibición contenidas en los
artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso, respectivamente[1].
Explican que mientras la sesión de la Comisión
Primera de la Cámara concluyó a las 4:10 p. m. de ese día, la plenaria de la
misma corporación se reunió a partir de las 3:32 p. m., con lo que los
integrantes de aquella comisión tenían el deber de estar presentes en las
deliberaciones de una y otra. Según alegan, conforme al artículo 149 de la
Constitución, esta circunstancia invalidaría la parte final de la sesión de la
comisión, y con ella la aprobación de ese proyecto en quinto debate. Por lo
mismo serían inválidas todas las diligencias cumplidas dentro de las
subsiguientes etapas de este trámite legislativo.
Segundo cargo: tiene que ver con lo que
denominan el no agotamiento del orden del día de la sesión precedente. Explican
que conforme a lo previsto en el artículo 80 del Reglamento del Congreso[2], siempre que al concluir una
sesión legislativa quedaren puntos del orden del día previamente aprobado que
no hubieren sido evacuados, debe continuarse con su tramitación en la siguiente
sesión hasta su conclusión. Agregan que si bien el orden del día de cualquier
reunión puede ser modificado por acuerdo de los congresistas presentes en ella,
en caso de no ocurrir así deberá observarse la regla del artículo 80 a que
hicieron referencia.
Según relatan, un vicio de ese tipo afectaría la
aprobación de este proyecto de Acto Legislativo en segundo debate de la segunda
vuelta (sexto debate de la totalidad del trámite legislativo), el cual
tuvo lugar el día 16 de octubre de 2012. Ello por cuanto la anterior sesión
plenaria de la Cámara de Representantes se levantó por falta de quórum mientras
se encontraba a su consideración un determinado proyecto de ley, el que por lo
tanto, ha debido encabezar el orden del día de la siguiente sesión, esto es la
del 16 de octubre de 2012. Informan que para ese día se envió un orden del día
diferente, que no incluyó los proyectos pendientes de la sesión anterior.
Consideran que en razón a esas circunstancias la aprobación de este proyecto en
esa oportunidad estaría viciada, lo mismo que las restantes y subsiguientes
diligencias de este trámite de reforma constitucional.
Tercer cargo: radica en el supuesto
desconocimiento de un mensaje de urgencia presentado por el Gobierno Nacional[3] en relación con otro proyecto
legislativo, a partir de lo cual, de conformidad con lo previsto en el artículo
163 superior, las cámaras legislativas debieron decidir sobre aquel proyecto
dentro de los 30 días siguientes[4]. Sin
embargo, según informan los actores, el referido proyecto de ley solo fue
evacuado el 20 de diciembre de 2012, presuntamente en razón a haberse dado
prelación a otros proyectos, entre ellos el que una vez aprobado vino a
convertirse en el Acto Legislativo 2 de 2012, aquí demandado.
Así las cosas, los demandantes consideran que la
aprobación de este proyecto en varios de los debates correspondientes a la
segunda vuelta mientras pendía una decisión sobre el referido proyecto de ley
que había sido objeto de mensaje de urgencia, es contraria a lo
concordantemente establecido en los artículos 163 de la Constitución y 191 del
Reglamento del Congreso, y por consiguiente se encuentra afectado por un vicio
de trámite.
Cuarto cargo: en la misma línea del caso
anterior, se habría incurrido en otro vicio de trámite al aprobar este proyecto
de Acto Legislativo en su primer debate mientras se encontraba pendiente de ser
atendido un mensaje de urgencia e insistencia presentado por el Gobierno
Nacional en relación con otro proyecto de ley[5],
el cual solo concluyó su tránsito legislativo el 10 de abril de 2012.
Quinto cargo: se basa en el
incumplimiento en dos de los debates cumplidos por el proyecto que antecedió a
este Acto Legislativo, de las pautas contenidas en el Reglamento del Congreso,
concretamente en su artículo 79, en relación con el orden en que deben
incluirse los distintos asuntos que conforman el orden del día.
El defecto se habría presentado primeramente
durante la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 17 de abril de
2012, en la cual este proyecto fue aprobado en segundo debate durante la
primera vuelta, pues en esta sesión, y por decisión de la Mesa Directiva, se
tramitó en segundo lugar un recurso de apelación frente a una decisión de la
Comisión de Investigación y Acusación, lo que habría infringido el orden
previsto en el referido artículo 79 del Reglamento.
El mismo problema se habría presentado también el
26 de septiembre de 2012 cuando este proyecto fue discutido y aprobado en
primer debate de la segunda vuelta, pues el tema fue evacuado dentro del
segundo punto del orden del día, desconociendo que conforme a la ya referida
regla, el segundo punto estaría reservado para la consideración y aprobación
del acta anterior.
A continuación, los actores incluyen unas
reflexiones introductorias respecto de los cuatro cargos restantes,
relacionadas con la importancia de los principios de unidad de materia,
identidad flexible y consecutividad, cuya supuesta
infracción sustenta esas glosas, dirigidas contra apartes específicos de la
norma acusada.
Sexto cargo: se dirige contra el numeral
3° del artículo 1° del Acto Legislativo demandado, que adiciona el artículo 116
superior, el cual establece como una de las funciones permanentes del Tribunal
de Garantías Penales que por esta norma se crea, la de “dirimir los
conflictos de competencia que ocurran entre la Jurisdicción Ordinaria y la
Jurisdicción Penal Militar”.
Según informan los demandantes, este texto no hizo
parte del contenido original del proyecto antecedente, ni de las versiones
debatidas y aprobadas durante los dos primeros debates cumplidos en ambas
vueltas ante la Comisión Primera y la plenaria de la Cámara de Representantes,
sino que fue incluido por la Comisión Primera del Senado durante el tercero y
séptimo debates, a partir de lo cual llegó a ser acogida dentro de la versión
final objeto de conciliación entre integrantes de ambas cámaras, así como en el
texto finalmente aprobado. Según se deduce de la secuencia relatada, este
inciso solo habría hecho parte del proyecto durante cuatro de los ocho debates
necesarios para su aprobación, lo que implicaría incumplimiento de los
principios de consecutividad y de identidad flexible.
En sustento de lo anterior, los demandantes
transcriben fragmentos de la exposición de motivos y de las ponencias previas a
los dos primeros debates, a partir de las cuales podría apreciarse el contexto
dentro del cual se propuso la creación de este Tribunal de Garantías, siempre
con dos funciones básicas, el control de garantías y el control de la
acusación, a través del cual se busca garantizar el cumplimiento de los
presupuestos materiales y formales necesarios para la iniciación del juicio
oral. Señalan que a partir de ello puede constatarse, no solo que el referido
texto estuvo ausente durante estas etapas, sino también que la función de
dirimir conflictos de competencia con la jurisdicción ordinaria nunca hizo
parte de la temática de la discusión durante los dos primeros debates.
De otra parte, transcriben también apartes de la
ponencia para primer debate en segunda vuelta ante la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, en la que de manera clara consta la propuesta de
excluir del articulado la tercera función del Tribunal de Garantías que se
viene comentando, añadida en su momento por la comisión homóloga y por la
plenaria del Senado[6].
Esa exclusión, que fue aceptada por la Comisión de
la Cámara y luego ratificada por la plenaria de la misma corporación, estuvo
motivada en el hecho de no considerar oportuno que el nuevo tribunal asumiera
una función que por lo demás es de la naturaleza de las atribuidas al Consejo
Superior de la Judicatura. Los actores resaltan que esta exclusión demuestra
además que no se trataba de un tema relacionado, que de alguna manera pudiera
considerarse como derivado de las otras funciones para cuyo cumplimiento se
propuso la creación de este tribunal, además de lo cual se ratifica que el tema
no estuvo presente a lo largo del trámite legislativo.
A partir de estas consideraciones, los demandantes
concluyen que el numeral 3° del artículo 1° del Acto Legislativo acusado debe
ser declarado inexequible por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible.
Séptimo cargo: recae sobre la expresión “o
policial” contenida en “el inciso 3° del artículo 3°” (en realidad es
2°) del Acto Legislativo acusado, cuya inclusión en este proyecto sería también
contraria al principio de consecutividad.
Según relatan, este fragmento tampoco hacia parte
del proyecto original ni de las versiones discutidas y aprobadas durante los
dos primeros debates. Su inclusión habría sido propuesta y aceptada durante el
tercero de los ocho debates, ante la Comisión Primera del Senado, punto a
partir del cual se mantuvo como parte del proyecto por todo el resto del
trámite legislativo, por lo que aparece también tanto en la versión conciliada
como en el texto final de este Acto Legislativo.
Los demandantes consideran que la adición de la
expresión “o policial” como complemento del nombre Justicia
Penal Militar, con todo lo que ello implica en cuanto a la inclusión de la
Policía Nacional como institución cuyos integrantes serán investigados y
juzgados por aquélla, no puede entenderse como un cambio de poca monta o una
simple precisión frente a lo inicialmente incluido, pues en todo momento hasta
antes del tercer debate se había entendido que su población objetivo eran
únicamente los miembros de las Fuerzas Militares.
También en este caso se incluyen transcripciones
parciales de la exposición de motivos y de las primeras ponencias, en las que
la ausencia del término policial junto con las repetidas
referencias a lo militar, demostrarían esa circunstancia. En esta
medida, estiman que debe entenderse que la inclusión de este elemento a partir
del tercer debate es insuficiente para tener por debidamente cumplidos los
principios de consecutividad e identidad flexible.
Octavo cargo: tiene por objeto el
artículo 4° transitorio de este Acto Legislativo, que al igual que los apartes
acusados en los cargos precedentes no hizo parte de la versión original del
proyecto, ni de lo debatido y aprobado al término del primer debate en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes.
Según lo informan los actores, la primera parte del
texto hasta la frase “…que se encuentren en la jurisdicción ordinaria
continuarán en esta” aparece desde el segundo de los ocho debates,
esto es el cumplido durante la primera vuelta ante la plenaria de la Cámara, y
se mantuvo hasta el final, pero sufrió importantes modificaciones a lo largo
del trámite parlamentario. Mientras que el resto del texto, desde la frase “La
Fiscalía General de la Nación, en coordinación…” hasta el final, fue
incorporado apenas en el octavo y último debate, con base en lo cual fue luego
incluido en la versión que al término de aquél fue objeto de conciliación entre
los Senadores y Representantes delegados por ambas cámaras.
Relatan que la primera parte de esta norma se
propuso durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara, como mecanismo
para responder a la preocupación según la cual podría entenderse que por la
sola entrada en vigencia de esta norma todos los procesos contra militares que
cursaban ante la jurisdicción ordinaria, en especial los correspondientes a lo
que actualmente se denomina falsos positivos, pasarían en bloque a
manos de la justicia penal militar. Señalan que resulta incierto si podría
considerarse que en cuanto regla derivada de la entrada en vigencia de las
otras disposiciones, pudiera aceptarse como cumplido el principio de consecutividad frente a este aparte. De ello dependería la
conformidad constitucional de ese fragmento, pese a lo cual lo consideran
inexequible.
A continuación explican que lo que sí sería
indiscutible es la inconstitucionalidad de la segunda parte de la norma, no
solo en razón a su muy tardía inclusión dentro del texto de este proyecto
(último de los ocho debates) sino por cuanto su principal efecto práctico es el
de relativizar, e incluso tornar inoperante, la regla contenida en el texto
precedente. Este hecho dejaría en claro que tal aparte no podría ser entendido
como válido desarrollo del primero, condición necesaria para considerar
atendidos los principios de consecutividad e
identidad flexible.
A partir de estas consideraciones, los actores
solicitan que este artículo 4° transitorio sea declarado inexequible, o cuando
menos que sea excluida bajo esa consideración la parte final del referido
artículo, esto es, la que fue incluida apenas en el octavo debate ante la
plenaria del Senado.
Noveno cargo: este último cuestionamiento
se refiere al artículo 5° transitorio del Acto Legislativo acusado, igualmente
por la presunta infracción de los principios de consecutividad
e identidad flexible. En ese caso, según lo informan los actores, el precepto
demandado habría sido incluido por primera vez durante el segundo debate ante
la plenaria del Senado de la primera vuelta, es decir en el cuarto de los ocho
debates, después de lo cual se mantuvo invariable a lo largo de todas las
etapas subsiguientes, incluida la conciliación. Así las cosas, habría sido
debatido apenas en cinco de los ocho debates necesarios para su aprobación.
Previa transcripción de la parte pertinente de la
ponencia de este proyecto para cuarto debate, que fue la oportunidad en la cual
se introdujo esta propuesta, los demandantes explican que si bien el tema para
cuyo desarrollo se confieren facultades extraordinarias al Presidente de la
República, esto es el Fondo de Defensa Técnica de los miembros de la Fuerza
Pública, hizo parte del proyecto desde sus inicios, no ocurrió lo mismo con la
posibilidad posteriormente aducida de que se otorgaran facultades extraordinarias
al Presidente para anticipar su desarrollo normativo. En esta medida, el
precepto finalmente incorporado como artículo 5° transitorio de este Acto
Legislativo, no habría surtido todos los trámites necesarios para su
aprobación, lo que alegan, acarrea su inexequibilidad.
IV. INTERVENCIONES
4.1. De la Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República
La funcionaria responsable de esta dependencia
intervino para solicitar a la Corte desestimar los cargos aducidos por los
actores y declarar la exequibilidad del Acto
Legislativo 2 de 2012. Para ello, esta representante presentó sendas
excepciones para oponerse a cada uno de los cargos planteados, previamente a lo
cual realizó una consideración general sobre las razones a partir de las cuales
este tribunal podría declarar inexequible, y por tanto invalidar, un Acto
Legislativo.
Sobre lo primero, y con apoyo en varias decisiones
de esta corporación, la interviniente señala que no obstante la gran
importancia que reviste la corrección en el trámite de formación de la voluntad
democrática en los cambios a la Constitución, es claro que no cualquier
irregularidad que signifique algún apartamiento de las reglas concernientes al
trámite legislativo debe conducir a la inexequibilidad
de tales reformas. A ese respecto, explica que de conformidad con lo previsto
en el artículo 379 del texto superior, las reformas a la carta solo pueden ser
declaradas inconstitucionales por violación de las normas previstas en el
Título XIII de ese texto, o de otras que resulten relevantes para el
cumplimiento de aquéllas.
En esta medida, indica que la sola infracción de
alguna de las reglas contenidas en el Reglamento del Congreso es insuficiente
para causar la inexequibilidad de una reforma
constitucional, salvo que se trate de normas compatibles y claramente
aplicables a este último trámite, particularmente las previstas en los artículos
219 a 227 de ese estatuto. Señala además que para que pueda llegarse a este
resultado se requiere que se trate de reglas verdaderamente trascendentes para
la validez de la reforma adelantada, cuyo desconocimiento tenga entidad e
importancia suficientes como para producir esta consecuencia.
Al abordar el estudio de los cargos de la demanda,
se refirió en primer lugar al reproche relacionado con la eventual infracción
de la regla que prohíbe las sesiones simultáneas de comisiones y
plenarias, derivada de lo previsto en los artículos 83 y 93 del Reglamento
del Congreso. La interviniente consideró que en el presente caso no existió
vicio formal derivado de la infracción de estas reglas, que pueda conducir a la
inexequibilidad del Acto Legislativo acusado.
La representante del Presidente de la República
reconoció que en efecto el día 26 de septiembre de 2012 se realizaron sesiones
tanto en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes como en la plenaria
de esa corporación legislativa, en la primera de las cuales se cumplió la
aprobación en quinto debate[7] del proyecto que vino a
convertirse el Acto Legislativo 2 de 2012. Sin embargo, considera que pese a
esa circunstancia, no existió en realidad simultaneidad entre los debates
cumplidos en una y otra célula legislativa, pues la sesión plenaria comenzó sus
deliberaciones a las 4:16 p. m., hora para la cual había terminado ya la sesión
de la Comisión Primera, lo que ocurrió a las 4:10 p. m.. En esta medida, estima
que los congresistas miembros de esa comisión, que también lo son de la
respectiva plenaria, pudieron asistir y ejercer debidamente sus derechos,
deberes y funciones en ambas reuniones, por lo que no existe razón que
justifique la invalidación de ninguna de ellas.
Para mayor precisión, indica que si bien la hora
para la cual fue convocada la plenaria de la Cámara e incluso la de apertura
del registro de asistencia tuvieron lugar mientras aún sesionaba la Comisión
Primera de la misma corporación, es claro que las deliberaciones de aquélla no
comenzaron antes de concluir las de ésta, lo que sitúa lo sucedido fuera de los
supuestos previstos en los artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso.
Además, indica que según puede observarse en las respectivas actas, en ambas
reuniones se acreditó el cumplimiento del quórum deliberatorio
y decisorio previsto tanto en la Constitución como en el mismo Reglamento,
además de lo cual transcurrieron en condiciones de total transparencia, y por
consiguiente, sin que se afectara el principio democrático.
Por último, resaltó que el cumplimiento de las
distintas reglas aplicables al trámite de las leyes y/o los actos legislativos
debe analizarse a la luz del principio de instrumentalidad
de las formas, repetidamente citado por la jurisprudencia de esta corporación.
En este sentido, y teniendo en cuenta que los actores no plantearon frente a
esta circunstancia ningún otro reparo ni dificultad específica, considera que
si no se violó ningún principio esencial, la sola simultaneidad parcial de las
sesiones, que en todo caso no cubrió los momentos de efectiva deliberación, es
insuficiente para causar la inexequibilidad del Acto
Legislativo.
Respecto del segundo vicio alegado
por los actores, relacionado con la supuesta falta de agotamiento del orden del
día de la sesión precedente, que invalidaría lo actuado en la sesión plenaria
de la Cámara de Representantes el día 16 de octubre de 2012, fecha en que el
correspondiente proyecto de Acto Legislativo fue aprobado en sexto debate[8], sesión que comenzó y se llevó a cabo sin
que previamente se hubieran evacuado los puntos programados pero no tratados en
la reunión precedente, estimó que este cargo tampoco está llamado a prosperar.
La interviniente sustenta la no prosperidad de este
cargo nuevamente a partir del principio de instrumentalidad
de las formas, pues considera que si bien se presentó la situación explicada
por los actores, ésta sería una irregularidad de carácter irrelevante, que por
lo tanto no tendría suficiente entidad como para invalidar las actuaciones
cumplidas en la sesión del 16 de octubre de 2012.
Frente al tercer y cuarto vicios de trámite reseñados
en la demanda, relacionados con el supuesto no acatamiento del mensaje de
urgencia, y en el segundo caso de insistencia, enviados por el Presidente de la
República en relación con el trámite de otros dos proyectos de ley, señaló que
si bien la norma citada por los actores es de carácter imperativo, en estos
casos no se presentaron los supuestos de hecho que configurarían los defectos
alegados.
Lo anterior por cuanto, según explica la
interviniente, ni el mensaje de urgencia ni en su caso el de insistencia, de
los que trata el artículo 163 de la Constitución obligan a las cámaras
legislativas a concluir el trámite del proyecto objeto del mensaje presidencial
dentro de los 30 días siguientes, como lo entienden los demandantes, sino
apenas a tomar dentro de ese tiempo una decisión conducente a agilizar el
trámite del proyecto de que se trata. Bajo este supuesto, señala que en ambos
casos las cámaras legislativas atendieron oportunamente la solicitud del
Presidente de la República mediante la convocatoria a sesiones conjuntas de las
comisiones correspondientes, que era la actuación pertinente para dar mayor
impulso a los proyectos en cuestión, según lo solicitado por el Jefe del
Estado.
De otra parte, indicó que en caso de haberse
configurado la situación denunciada por los actores la consecuencia no sería la
que ellos supusieron, sino únicamente la existencia de una falta disciplinaria
por parte de los congresistas renuentes al mensaje. Señaló que según lo ha
precisado esta corporación[9], una eventual infracción de
este tipo en perjuicio de un determinado proyecto legislativo no puede tener
ningún impacto negativo sobre otras iniciativas, por lo que aún en el caso de
haber sucedido el hecho que en estos casos alegaron los demandantes, ello no
podría conducir a la inexequibilidad del Acto
Legislativo acusado.
Respecto del quinto cargo de la
demanda, relacionado con haberse ignorado en dos ocasiones dentro del trámite
de este proyecto[10] la regla contenida
en el artículo 79 del Reglamento del Congreso, que establece un orden
específico para la secuencia de los asuntos que normalmente conforman el orden
del día, manifestó que esta irregularidad sería insuficiente para causar la inexequibilidad de este Acto Legislativo, pues la eventual
infracción de una de esas pautas debe además verse reflejada en la vulneración
de al menos un precepto del texto superior. La interviniente indicó que en este
caso ello no ocurrió, pues los actores se limitaron a denunciar el olvido de
esta regla en las dos ocasiones ya indicadas, sin referirse a ninguna ulterior
implicación constitucional. Así las cosas, considera que en consecuencia, este
cargo debe ser también desestimado.
Sobre los restantes cargos de la demanda,
relacionados con apartes específicos del texto de este Acto Legislativo, esta
interviniente señaló lo siguiente:
Acerca del cargo sexto, relacionado con
el numeral 3° del artículo 1° de este Acto Legislativo, que solo habría sido
aprobado en cuatro de los ocho debates necesarios, ofrece tres razones que a su
juicio validan el trámite cumplido, por no haberse infringido los principios de
consecutividad e identidad flexible.
En primer lugar explica que la asignación al
Tribunal de Garantías Penales de la función de dirimir conflictos de
competencia corresponde al objetivo central que justificó la aprobación de este
Acto Legislativo cual fue el de ofrecer a los miembros de las Fuerzas Armadas
seguridad jurídica a partir de reglas claras para el juzgamiento de los hechos
punibles por ellos cometidos. Señala que a partir de esta consideración,
debería entenderse que el tema sobre el cual versa esta norma estuvo presente
durante la totalidad del trámite de este proyecto.
En segundo término, señala que la idea de asignar
esta función al nuevo tribunal y la suerte que esta iniciativa corrió a lo
largo del trámite estuvo ligada al hecho de que paralelamente se tramitaba la
fallida reforma a la justicia. Así, relata que la posibilidad de añadir esta
función, durante el tercero de los ochos debates, surgió en momentos en que
aquella otra iniciativa avalaba la desaparición del Consejo Superior de la Judicatura,
órgano que antes de la aprobación de la norma ahora acusada era el encargado de
decidir sobre esos conflictos de competencia, mientras que luego, la supresión
de este punto, durante el quinto debate, obedeció al archivo de esa reforma, lo
que supuso la permanencia del Consejo Superior de la Judicatura con todas sus
funciones. Agrega que más adelante, y pese a esta última circunstancia, la
Comisión Primera y la plenaria del Senado optaron por persistir en la
asignación de esta función al nuevo tribunal, por considerarla lo más apropiado
y pertinente para el logro de los objetivos con los que se tramitaba esta
iniciativa.
Por último, aduce que si bien es claro que el
trámite en relación con esta función transcurrió en la forma explicada por los
demandantes, ello no implicaría infracción a las reglas constitucionales y
orgánicas aplicables, pues lo ocurrido se encuadra más bien en los supuestos
del artículo 161 superior, ya que se trata de una discrepancia entre las
versiones del proyecto aprobadas por las dos cámaras legislativas. A este
respecto señala que uno de los objetivos del bicameralismo es ofrecer la
posibilidad de que cada cámara introduzca cambios a los textos previamente
aprobados por la otra, como en este caso ocurrió, sin que ello signifique la
invalidación del trámite legislativo. Así las cosas, al dar esta connotación a
lo sucedido con la aprobación de este numeral, solicitó
a la Corte desechar también este cargo.
Sobre el séptimo cargo, relacionado con
la inclusión de la frase “o policial” en el texto del inciso
2° del artículo 3° de este Acto Legislativo, reconoce también que esa expresión
estuvo ausente durante el primero y segundo de los ocho debates. Sin embargo,
aduce que además de haberse mantenido constante ese texto desde su introducción
durante el trámite cumplido en primera vuelta ante la Comisión Primera del
Senado hasta la aprobación del texto conciliado, el tema al que corresponde
estuvo presente durante todo el decurso del procedimiento de reforma, pues
desde la exposición de motivos[11], en todo momento se
incluyó como destinatarios del fuero que era objeto de esa iniciativa a los
miembros de la Policía Nacional. A partir de esas circunstancias, considera que
en este caso tampoco se infringieron los principios de consecutividad
e identidad relativa, razón por la cual este cargo no debe prosperar.
En torno al octavo cargo opina que
tampoco en este caso se desconocieron los principios de consecutividad
e identidad flexible, a partir de lo cual, el cargo debe ser desestimado.
Respecto del texto del artículo 4° transitorio,
reconoció que aquél no hizo parte del proyecto original, pese a lo cual surgió
en un momento temprano del trámite legislativo, concretamente en el segundo
debate, al advertirse la ausencia de las necesarias disposiciones procesales
que determinaran la forma como la entrada en vigencia de este Acto Legislativo
afectaría los procesos entonces en curso. Seguidamente, realizó una
pormenorizada comparación de los cambios sufridos por el texto inicialmente
propuesto en cada uno de los subsiguientes debates, incluyendo la adición del
aparte final sobre identificación de procesos en el término de un año. A partir
de esta descripción, explicó que esos cambios no alteran el propósito de la
norma, ni son de tal profundidad como para considerar que se ha faltado a los
ya referidos principios.
En lo relacionado con la incorporación durante el
último debate de la parte final de esta norma, adujo que se trata de una
precisión adicional, que pese a su trascendencia, no alcanza a ser considerada
un elemento sustancialmente nuevo cuya ausencia en las etapas previas pudiera
viciar su inclusión en este punto.
Finalmente, acerca del cargo noveno sobre
el trámite del artículo 5° transitorio, respecto del otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la República para expedir las normas
necesarias para poner en marcha en forma inmediata el Fondo de Defensa Técnica
y Especializada creado por el mismo Acto Legislativo, la interviniente realizó
un detallado recuento de la línea jurisprudencial existente en relación con el
principio de identidad flexible, y ejemplificó varias posibles escenarios, en
aras de precisar su verdadero alcance.
A partir de ello sostiene que, también en este
caso, si bien el texto cuestionado fue aprobado por primera vez durante el
cuarto de los ocho debates, el tema del que se trata, que no es otro que las
reglas relativas al referido fondo, hizo parte de lo discutido durante todas
las etapas de este trámite legislativo, por lo cual no se habrían vulnerado,
antes bien, se habría dado cumplimiento, a los principios de consecutividad e identidad flexible. Bajo esta
consideración, también en este caso solicita a la Corte desestimar el cargo
planteado y declarar exequible la norma así cuestionada.
4.2. Del Ministerio de Justicia y del Derecho
Este Ministerio participó a través de apoderada
especial, quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad
del Acto Legislativo 02 de 2012 respecto de los cargos formulados, a partir de
las siguientes consideraciones:
Esta interviniente inició su exposición con una
extensa cita del fallo C-1053 de 2005 en el cual la Corte efectuó una síntesis
de los aspectos que conforman el parámetro de control constitucional frente a
la expedición de Actos Legislativos. Sobre estas bases, pasa a referirse a cada
uno de los cargos de la demanda.
Primer cargo, relacionado con la supuesta
simultaneidad de las sesiones de comisión y plenaria de la Cámara el día 26 de
septiembre de 2012, que afectaría la validez del quinto debate de este Acto
Legislativo: Descarta su procedencia al indicar, con apoyo en las respectivas
actas, que la sesión plenaria comenzó formalmente después de haber concluido la
de la comisión. De otra parte, señala que inmediatamente antes de cerrarse esta
última, el Presidente de esa célula legislativa hizo constar que si bien ya se
había abierto el registro de la sesión plenaria, la misma no había comenzado
aún por falta del quórum reglamentario, circunstancia
que a su juicio contribuye a descartar el problema planteado por los
demandantes.
Segundo cargo, basado en la no continuidad del
orden del día no agotado en la sesión anterior en la plenaria de la Cámara de
Representantes, lo que invalidaría la celebrada por esa corporación el día 16
de octubre de 2012, y con ella el sexto debate del proyecto que antecedió a
este Acto Legislativo: Presenta un extracto del acta correspondiente a esta
última fecha, con la que demostraría que la agenda de ese día fue oficialmente
modificada por decisión de la respectiva plenaria y no por la sola Mesa
Directiva, diligencia que excluiría el vicio que en este caso alegan los
actores. A partir de ello, pide a la Corte desechar este cargo y declarar la exequibilidad de este Acto Legislativo en lo que a él se
refiere.
Tercer y cuarto cargos, relativos
a la supuesta desatención a los mensajes de urgencia e insistencia enviados por
el Gobierno Nacional en relación con dos proyectos de ley que de manera
paralela cursaban en el Congreso, lo que afectaría el trámite impartido al
proyecto antecedente de este Acto Legislativo: Considera que estos cargos son
infundados pues el trámite de cada proyecto de ley es independiente de los
demás, y las incidencias o defectos de uno de ellos no pueden afectar la
validez de los otros. Esta postura es además respaldada con citas
jurisprudenciales según las cuales la desatención a este tipo de solicitudes no
podría afectar siquiera la validez del trámite del proyecto al que el mensaje
se refiere, a partir de lo cual se deduciría que menos aún podría ello impactar
el curso de otros proyectos.
Quinto cargo, sobre la presunta vulneración
del Reglamento del Congreso en la elaboración del orden del día de dos de las
sesiones en las que se aprobó este proyecto de Acto Legislativo: Frente a este
tema, llama la atención sobre la diferencia que conforme a la jurisprudencia
existe entre los verdaderos vicios de trámite, y las llamadas meras
irregularidades, las cuales serían insuficientes para causar la
inconstitucionalidad de una ley o Acto Legislativo. En esa línea, señala que en
caso de haber ocurrido en este caso los problemas planteados, se trataría de
simples irregularidades, pero además anota que en realidad no se presentó esa
situación, pues los órdenes del día fueron debidamente aprobados por las
respectivas corporaciones con plena observancia del Reglamento del Congreso.
Cargos sexto, séptimo, octavo y noveno, todos
enfocados a la inexequibilidad de ciertos apartes de
este Acto Legislativo, a partir de la supuesta infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible: La interviniente
incluye varias importantes citas jurisprudenciales[12] sobre
el contenido y alcance de estos principios con base en los cuales resalta que
el texto y los contenidos específicos de un proyecto de ley o de acto
legislativo puede sufrir cambios importantes durante su trámite en las cámaras
legislativas y sus respectivas comisiones, siempre que los temas de fondo hayan
estado presentes y hayan sido debatidos en todas las etapas del mismo y que de
hecho ello ocurre con gran frecuencia. Indica que en tales condiciones, el
cambio en los textos o la adición de ciertas precisiones cuya necesidad suele
surgir durante el proceso legislativo no pueden ser considerados como una
infracción a tales principios, sino por el contrario, como muestra de adecuada
aplicación del criterio de identidad flexible.
A partir de estas consideraciones, y con apoyo en
la exposición de motivos que acompañó al proyecto original, así como algunas de
las ponencias presentadas por los congresistas responsables dentro del trámite
de este proyecto, sostiene que en este caso se han observado debidamente tales
principios, pues los temas sobre los cuales tratan las distintas adiciones que
aquí se cuestionan estuvieron presentes desde el inicio y a lo largo de todo el
trámite del respectivo proyecto. Así ocurre, según la interviniente, con los
distintos aspectos que son objeto de estos cargos, a saber: i) la definición de
competencias entre las jurisdicciones ordinaria y penal militar; ii) la
extensión del fuero de que trata esta norma a los miembros de la Policía
Nacional; iii) la necesidad de establecer normas de carácter transitorio para
regular los efectos inmediatos de la entrada en vigencia de esta nueva norma, y
iv) la creación de un fondo destinado a financiar la defensa técnica de los
miembros de la fuerza pública dentro de los procesos penales que deban
afrontar.
Por estas razones solicita a la Corte desestimar
estos cargos y declarar la exequibilidad de todas las
normas acusadas.
4.3. Del Observatorio de Opinión Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá
El Coordinador y un docente adscrito a este centro
de estudios, quienes en forma concurrente invocaron su calidad de ciudadanos,
intervinieron dentro de este proceso para solicitar a la Corte declarar
inexequible el numeral 3° del artículo 1° del Acto Legislativo 02 de 2012, sin
pronunciarse sobre la demanda dirigida contra las demás disposiciones que lo
integran.
En apoyo de esta solicitud señalaron que el título
de este Acto Legislativo lista los artículos del texto superior que con él se
modifican, pero omite mencionar el 256, que también habría sido modificado, en
la medida en que la norma acusada atribuye al nuevo Tribunal de Garantías
Penales la función de dirimir conflictos de competencia entre la jurisdicción
ordinaria y la penal militar que antes correspondía al Consejo Superior de la
Judicatura. De esta manera, estima que se infringe el principio de unidad de
materia, previsto en el artículo 158 superior.
Adicionalmente, coinciden con los demandantes en
que se viola el principio de consecutividad, en
cuanto a partir de la secuencia relatada por los demandantes, la norma
finalmente aprobada como numeral 3° del artículo 1° no hizo parte del texto
aprobado por la Comisión Primera y la plenaria de la Cámara de Representantes
en los correspondientes debates. A partir de estas reflexiones, pide a la Corte
declarar inexequible el referido numeral.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto Nº 5581 de fecha junio 5 de 2013, el
Procurador General de la Nación presentó a la Corte su opinión sobre la
presente demanda, pidiendo declarar exequible el Acto Legislativo 02 de 2012,
por los cargos analizados.
Antes de comenzar el análisis de los cargos de la
demanda el concepto fiscal aboga por dar aplicación al principio de instrumentalidad de las formas, a partir del cual se ha
considerado que las reglas de procedimiento deben ser entendidas de tal forma
que contribuyan a la efectividad de los demás principios superiores, y no
como un fin en sí mismas. En esta perspectiva, efectúa los siguientes
comentarios en relación con los distintos cargos formulados:
El primer cargo de la demanda,
atinente a la simultaneidad de sesiones de comisión y plenaria de Cámara el 26
de septiembre de 2012 no debe prosperar, pues las respectivas actas permiten
apreciar que la sesión de la Comisión Primera (en la que este proyecto se
aprobó en quinto debate) había concluido para el momento en que se inició la
plenaria de la misma corporación legislativa.
Sobre el segundo cargo, relativo a la
no continuación del orden del día no evacuado en la sesión plenaria de la
Cámara anterior a la del día 16 de octubre de 2012 (en la que este proyecto se
aprobó en sexto debate), considera que si bien esta situación pudo haberse
presentado, ello no podría afectar, ni menos aún invalidar el trámite de este
Acto Legislativo, al no haberse afectado el principio democrático, y también
por cuanto una irregularidad de este tipo solo podría afectar a los proyectos
dejados de tramitar, pero no a otros. De otra parte, agrega que en este caso se
produjo en debida forma el aviso previsto en el artículo 160 de la
Constitución, lo que permite apreciar que la votación del proyecto de Acto
Legislativo no fue sorpresiva ni subrepticia, pese al hecho de no haber
concluido el trámite de los temas que estaban siendo considerados en la sesión
anterior.
Un razonamiento semejante sobre la no
comunicabilidad de los vicios o irregularidades de un proyecto a otro hace en
torno a los cargos tercero y cuarto sobre la eventual
desatención a dos mensajes de urgencia y de insistencia relacionados con otros
proyectos, en apoyo de lo cual cita jurisprudencia de esta corporación[13]. Así, considera que esta posible falta
solo iría en perjuicio de los proyectos que fueron objeto de tales mensajes y
tampoco podría afectar la validez del trámite cumplido por este Acto
Legislativo.
Respecto del quinto cargo, relativo al
presunto desconocimiento de la secuencia en que deben abordarse los puntos que
conforman el orden del día de cada reunión, circunstancia que habría afectado
el desarrollo de dos de las sesiones en las que se aprobó este proyecto
(segundo y quinto debates), el Procurador considera discutible que así hubiere
sucedido. Sin embargo, agrega que en caso de haberse presentado esa situación,
ella no sería razón suficiente para aceptar que existe un vicio de forma capaz
de causar la inconstitucionalidad de este Acto Legislativo, pues ello no
implicaría afectación al principio democrático.
Seguidamente, el Ministerio Público efectúa algunas
consideraciones en torno al alcance de los principios de consecutividad
e identidad flexible de conformidad con la jurisprudencia constitucional, que
en tal medida serían aplicables a los presuntos vicios de forma de que tratan los cargos sexto a noveno.
Con apoyo en distintos apartes de la sentencia
C-1040 de 2005, el Procurador destaca la posibilidad de que durante el trámite
de un Acto Legislativo se generen cambios, adiciones o supresiones a los textos
previamente aprobados, teniendo en cuenta además que el principio de
subsidiariedad se predica de una norma o proyecto en su conjunto, y no de cada
una de las disposiciones que lo componen, como en este caso lo plantean los
actores. De igual manera, resalta que a diferencia de lo que ocurría en
vigencia de la pasada Constitución, la de 1991 expresamente prevé la
posibilidad de que en segundo debate las plenarias introduzcan los cambios y adiciones
que consideren necesarios, facultad a partir de la cual se habla de que el
proyecto debe mantener una identidad flexible.
Con base en tales citas y en otras decisiones a las
que ellas remiten, ahonda en relación con este último concepto (identidad
flexible) para reconocer que no cualquier tema eventualmente ligado a los
previamente tratados cumpliría con ese criterio, y que si no existe una
relación cercana y directa sería del caso considerar que se trata de un tema
nuevo. Sin embargo, anota que no necesariamente surge esta conclusión por el
solo hecho de que un determinado texto no hubiere sido aprobado en uno o más de
los debates cumplidos por el proyecto, ni tampoco porque algunos de los
sucesivos textos tengan sentido contrario, pues esta última situación puede
solucionarse a través de las comisiones de conciliación de que trata el
artículo 161 de la Constitución.
A partir de estas consideraciones, señala el
Ministerio Publico que estos cuatro cargos no estarían llamados a prosperar, en
apoyo de lo cual cita casos anteriores en los que, ante situaciones similares,
esta corporación avaló la exequibilidad de las
disposiciones demandadas.
Así por ejemplo, señala que resulta válido que
durante el curso del trámite se hubiere creado y añadido la función del
Tribunal de Garantías Penales de decidir sobre eventuales conflictos de
competencia, pues es un tema que necesariamente se desprende de la dualidad de
jurisdicciones que es el tema de fondo sobre el cual versa este Acto
Legislativo. Anota además que para cuestionar este punto sería necesario probar
que se trata de una sustitución al texto constitucional, aspecto que según lo
ha sostenido esta corporación supone el cumplimiento de una carga argumentativa
superior a la que es usual en las demás demandas de constitucionalidad, lo que
los actores no llenaron en el presente caso.
Sobre la inclusión de la expresión “o
policial” que extiende a los miembros de la Policía Nacional los
efectos del fuero especial de que trata este Acto Legislativo, el Procurador
explica que ella encuentra sustento en el contenido general del proyecto, así
como en el artículo 216 superior, según el cual esa institución hace parte de
la fuerza pública. Por ello considera que tampoco este cargo estaría llamado a
prosperar, además de lo cual la sola desaparición del aparte demandado no
tendría el efecto buscado por los actores.
Finalmente, y con respecto a los artículos 4° y 5°
transitorio cuya tardía inclusión censuran los demandantes, considera el
Procurador que se refieren a temas necesariamente derivados de aquellos que sí
fueron incluidos desde el inicio del trámite legislativo, por lo que al margen
del momento específico de su incorporación, aquélla sería válida conforme al
principio de identidad flexible. En opinión del Ministerio Público, así ocurre
tanto con la norma que establece plazos para identificar los procesos que deben
pasar de la justicia ordinaria a la penal militar o viceversa, como con aquella
que faculta el Presidente de la República para reglamentar de manera
transitoria el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de que trata el
artículo 3° del mismo Acto Legislativo. Por estas razones, concluye que estas
normas no resultan contrarias al aludido principio de consecutividad
ni a otras normas relativas al trámite legislativo.
En armonía con estas conclusiones, el Procurador
General pide a la Corte declarar exequible el Acto Legislativo 02 de 2012 aquí
demandado.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta corporación es competente para conocer de esta
demanda según lo previsto en el artículo 241 numeral 1° de la Constitución,
puesto que los preceptos acusados forman parte de un Acto Legislativo,
reformatorio del texto superior.
2. Oportunidad
Como es sabido, el numeral 3° del artículo 242 de
la Constitución Política establece que las demandas de inconstitucionalidad por
vicios de forma caducan en el término de un año contado desde la publicación
del respectivo acto. En la medida en que, de conformidad con lo previsto en el
numeral 1° del artículo 241 ibídem, las demandas contra actos legislativos solo
pueden originarse en vicios de procedimiento en su formación, este requisito es
aplicable entonces siempre que se demanda la inexequibilidad
de un acto reformatorio de la Constitución.
En el caso que ahora se decide, se constata que ese
requisito de procedibilidad se cumple con holgura, pues el Acto Legislativo
demandado fue publicado el 28 de diciembre de 2012, al paso que la acción de
inconstitucionalidad fue promovida el día 19 de febrero de 2013, menos de dos
meses después. Así las cosas, en lo que a esta exigencia respecta, la Corte
puede decidir sobre esta demanda.
3. Los temas a considerar para la presente decisión
Para resolver sobre los cargos de la demanda, la
Corte efectuará en primer lugar unas reflexiones de carácter general acerca del
parámetro de constitucionalidad aplicable a un caso como el presente, las
cuales resultan pertinentes al estudio de cada uno de tales cargos. En esta perspectiva,
abordará asuntos tales como la importancia del control sobre los procedimientos
en el caso de las reformas constitucionales, y en ese mismo ámbito, la
vulneración que puede resultar de la infracción de normas del Reglamento del
Congreso, aspecto que incidirá especialmente en el análisis de los cargos
primero a quinto.
Una vez planteados tales elementos, la Sala
realizará otras consideraciones preliminares de carácter metodológico, las
cuales determinarán el orden en que esta providencia abordará los distintos
reproches formulados por los actores, a partir de lo cual se procederá a su
análisis.
4. Sobre el parámetro de constitucionalidad
aplicable respecto del trámite de Actos Legislativos
De conformidad con el numeral 1° del artículo 241
superior, los actos reformatorios de la Constitución, pueden ser objeto de
demanda ciudadana, solo por vicios de procedimiento en su formación.
La posibilidad de verificar el completo
cumplimiento de las reglas aplicables al trámite de la reforma constitucional,
de suyo más exigentes que las del proceso legislativo
corriente, ha sido usualmente entendida como una contrapartida de la
imposibilidad de impugnar el contenido de tales reformas. Ante esta última
circunstancia, el estricto control del tribunal constitucional respecto de las
formalidades atinentes a la tramitación de las modificaciones al texto superior
es el principal mecanismo a través del cual los ciudadanos pueden velar por la
preservación de la original obra constituyente, la que habitualmente se estima
valiosa y trascendente para la vida de la comunidad política.
Ahora bien, desde una perspectiva general, esta
Corte ha destacado la gran importancia que en los sistemas democráticos se
atribuye al control sobre las formalidades y procedimientos legislativos,
aclarando por qué éste no puede ser entendido como manifestación de un excesivo
e indebido culto al formalismo[14].
Al diferenciar tales situaciones, y al tiempo que
reprueba decididamente esa última posibilidad, este tribunal ha explicado que
el control de las formas de la actividad legislativa reviste la mayor
importancia, en cuanto la ley, que de manera imperativa puede cambiar el curso
de la vida de los ciudadanos, que son sus destinatarios, ha de ser fruto de la
deliberación democrática, reposada y transparente, de los representantes de
éstos. Desde esta óptica, y sin por ello contradecir la autonomía que es propia
del órgano legislativo ni desvirtuar el principio de instrumentalidad
de las formas, conforme al cual toda exigencia procedimental debe estar al
servicio de una específica finalidad[15], el
control sobre las requisitos del procedimiento legislativo simplemente busca
asegurar la prevalencia de ese espíritu deliberativo y pluralista, lo que se
logra mediante la cumplida observancia de las reglas previamente acordadas para
la adopción de decisiones públicas, pues contrario sensu, la
laxitud en el cumplimiento de tales formalidades revelaría un sentimiento
colectivo de poca importancia frente al carácter auténticamente democrático que
supuestamente tienen tales decisiones.
En lo específicamente atinente al trámite de las
reformas constitucionales, esa mayor exigencia formal es consecuencia de la
inherente diferencia existente entre las leyes y la Constitución, a partir del
rol correspondiente a cada una de tales normas jurídicas. Así, podría
considerarse que las leyes, a través de las cuales se regulan muy diversos
temas de incidencia para la ciudadanía, pueden ser producto de las preferencias
de las mayorías parlamentarias existentes en un determinado momento, lo que
resulta válido, y en esa medida, las leyes serían contingentes o pasajeras, en
cuanto es evidente que ellas podrán ser reformuladas o derogadas en el futuro,
cercano o lejano, en la medida en que cambien esas mayorías al renovarse la
composición del órgano legislativo. Sin embargo, la Constitución merece una
consideración diferente, en cuanto ella contiene, precisamente, las reglas
estables a partir de las cuales deben adoptarse las principales decisiones que
interesan a la sociedad y a la comunidad política, y dirimirse los desacuerdos
o controversias que pueden surgir al interior de ella. Por esta razón, la norma
fundamental, y ciertamente sus eventuales reformas, no puede depender
únicamente de un criterio mayoritario, que es algo esencialmente mutable y
contingente, sino que ha de ser producto de un consenso mucho más comprehensivo
y meditado, el que ha de resultar del cumplimiento del exigente trámite de
aprobación que ella misma establece para el efecto.
En esta línea, es claro entonces que una reforma
constitucional requiere, además de amplias mayorías en el órgano de
representación popular, ser fruto de un proceso de aprobación especialmente
reposado y cuidadoso, pues debido a su gran trascendencia, como último
referente de todo el sistema normativo del Estado, el texto fundamental no debe
ser alterado de manera apresurada o como resultado de pasajeras coyunturas
políticas. En este sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-222 de 1997
(M. P. José Gregorio Hernández Galindo), una de las primeras decisiones en
materia de control a las reformas constitucionales:
“La Carta Política no impide las modificaciones ni
los ajustes a su preceptiva y, por el contrario, amplía las posibilidades de
introducirlos, consignando expresamente, además de la del Congreso, dos vías
que no se hallaban contempladas en el artículo 218 de la Constitución anterior.
Pero, con independencia del procedimiento que se
utilice, lo cierto es que la Constitución, al establecer requisitos y trámites
más complejos que los previstos para la modificación de las leyes, preserva una
estabilidad constitucional mínima, que resulta incompatible con los cambios
improvisados o meramente coyunturales que generan constante incertidumbre en la
vigencia del ordenamiento básico del Estado.”
Según puede observarse en el derecho comparado, ese
trámite cuidadoso y reposado de la reforma constitucional puede lograrse a
través de distintos mecanismos, entre ellos la exigencia de mayorías
calificadas, la participación concurrente de varios actores políticos, y/o la
tramitación del proyecto a través de varias etapas sucesivas, que deben
cumplirse durante un lapso relativamente prolongado. De esta manera, el interés
y la voluntad de aprobar la reforma son puestos a prueba a lo largo del
proceso, incluso mediante la obligatoria interposición de ciertos momentos deenfriamiento, que ese interés debe superar,
manteniendo suficiente vigencia en las fases subsiguientes. En esa medida, para
lograr la aprobación de un proyecto de reforma constitucional, el consenso
subyacente debe ser suficientemente amplio y las mayorías que lo impulsan deben
ser capaces de perseverar a lo largo de todas esas etapas.
En esta perspectiva, debe entonces advertirse que
ese grado de exigencia mayor al usual en los trámites legislativos ordinarios,
caracteriza la carta de 1991 como una Constitución rígida, en la que la
aprobación de una reforma constitucional es relativamente difícil de lograr,
circunstancia que en forma directa contribuye a asegurar la supremacía y la
permanencia del texto superior. Así las cosas, si existe un importante grado de
dificultad para que un proyecto de reforma pueda hacerse realidad, existe
también un interés válido en verificar que esa mayor dificultad haya sido clara
y efectivamente superada, tarea que usualmente corresponde a la Corte o
tribunal constitucional, y que es considerada como una de sus más
trascendentales responsabilidades.
Al mismo tiempo, no es menos cierto que en términos
comparativos, la Constitución de 1991 podría también ser catalogada como una
norma relativamente flexible, tanto por el tiempo total requerido para llevar a
cabo la reforma (dos períodos ordinarios y consecutivos, lo que en la práctica
equivale a menos de un año calendario), como también porque el lleno de esas
más altas exigencias se facilita de manera importante siempre que existan
amplias mayorías en el Congreso de la República, que es el principal órgano que
interviene de manera activa en el trámite de su aprobación. En este sentido
nuestra realidad es notoriamente diferente a la de otros países que contemplan
mecanismos más complejos, los que usualmente involucran la participación de
otros actores políticos y sociales[16]. Sin embargo, resulta
válido considerar que la relativa facilidad con que puede ser modificada la
norma de normas, es una razón adicional que debe llevar al juez constitucional
a ser particularmente estricto y riguroso en la verificación de los requisitos
aplicables a tales reformas.
A partir de estas y otras reflexiones semejantes,
la consolidada postura de esta Corte[17] en torno a la
trascendencia del control jurisdiccional respecto del trámite de los actos
reformatorios de la Constitución y el alto nivel de exigencia que debe
caracterizarlo, fue sintetizada por la sentencia C-816 de 2004, en los siguientes
términos (las negrillas no son del texto original):
“141- Este control del respeto de los
procedimientos es aún más importante frente a las reformas constitucionales,
puesto que éstas tienen que ser tramitadas con el máximo acatamiento
por las normas de procedimiento, al menos por las siguientes dos razones:
de un lado, porque se trata nada más y nada menos que de modificar la norma
fundamental que gobierna una sociedad; y, de otro lado, porque precisamente
porque se trata de la norma fundamental del ordenamiento, la Constitución está
dotada de supremacía y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos
especiales agravados, en especial en dos aspectos: mayorías más estrictas y
procesos de aprobación más largos.
142- Estos requisitos
más exigentes que se establecen para la reforma de la Constitución no son
caprichos, o formalidades sin sustancia, sino que representan la garantía misma
del régimen constitucional y de la supremacía de la Carta. En efecto, si la
Constitución pudiera ser reformada por el mecanismo ordinario de aprobación de
una ley, y con las mayorías propias de la ley, entonces en sentido estricto no
existiría Constitución, ya que el Legislador no estaría sujeto a ningún mandato
superior, puesto que podría modificar las normas constitucionales por la simple
expedición de una ley. Una Constitución que no es rígida no es entonces una
verdadera Constitución, razón por la cual algunos doctrinantes
consideran, no sin razón, que las disposiciones que regulan la reforma de la
Constitución son, al menos formalmente, la norma fundamental del ordenamiento
jurídico[18]. En efecto, si la
Constitución de un país es la fuente de validez del resto del ordenamiento, y
crea los órganos del Estado y prescribe la forma como se crea el derecho de
inferior jerarquía, a su vez las reglas que establecen el procedimiento de
reforma constitucional señalan cómo se cambian los contenidos constitucionales,
con lo cual estatuyen el poder de reforma o poder constituyente derivado. Estas
reglas son entonces la ‘constitución de la constitución’ o el núcleo de la
constitución, y por ello la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución exige un control sobre la regularidad de los procedimientos de
reforma constitucional.
143- Todo lo anterior muestra la
importancia del control por parte del juez constitucional de la regularidad del
procedimiento de aprobación de una reforma constitucional, pues si no se
protege la forma de la reforma de la Constitución, ¿en qué queda la supremacía
y la integridad de la Constitución y en qué queda la distinción entre poder
constituyente y poder constituido? Por ello la garantía de los
contenidos materiales de la Constitución implica la protección de la
regularidad formal de las reformas constitucionales, como lo ha hecho la Corte
en el presente caso, y como lo hacen otros tribunales constitucionales en el
mundo.”
Algunos años después la Corte reiteró esta postura,
haciendo un planteamiento análogo en la sentencia C-040 de 2010 (M. P. Luís
Ernesto Vargas Silva), cuando expresó (no está en negrillas en el texto
original):
“Existe un consenso jurisprudencial en el sentido
que la exigencia del cumplimiento de los requisitos de procedimiento para el
caso de los Actos Legislativos es mayor que cuando se trata de normas de índole
legal. Ello debido a que la magnitud de las consecuencias, en términos de
afectación de la arquitectura constitucional, que conlleva el ejercicio del
poder de reforma por parte del Congreso, en tanto constituyente derivado,
implica la necesidad inexcusable del cumplimiento de los requisitos de
trámite que, por su naturaleza, vinculan a las decisiones del legislativo con
la deliberación democrática.”
En línea semejante, según esta Sala Plena lo
advirtió recientemente[19], es evidente que
el más alto nivel de exigencia aplicable al trámite de las reformas
constitucionales permite también conocer la extensión e intensidad del interés
existente en torno a una determinada modificación del texto superior, pues si
ésta se juzga más valiosa que la continuación del statu quo, y en
tal medida existe una real y genuina determinación de llevarla a cabo,
seguramente podrán superarse las difíciles pruebas previstas por el autor de
aquél, mientras que si ese interés o decisión no es suficientemente fuerte, lo
que podría deducirse de la imperfección de la forma utilizada, deben permanecer
los contenidos originales. Esa adicional consideración avala también el
entendimiento según el cual el control de forma sobre el trámite de las reformas
constitucionales ha de ser notablemente estricto.
A partir de estas reflexiones, en el aludido fallo
C-1056 de 2012, este tribunal mayoritariamente estimó que las reglas de la
reforma constitucional, cualquiera que sea su contenido, son un aspecto esencial
y definitorio de la identidad del texto superior[20],
circunstancia que contribuyó a demostrar la inexequibilidad,
por incompetencia del Congreso, del Acto Legislativo 1 de 2011, a través del
cual se pretendió realizar una sustancial modificación de tales reglas.
Las anteriores consideraciones refrendan entonces
la necesidad de que el control jurisdiccional sobre la validez del trámite de
la reforma constitucional sea especialmente cuidadoso y exigente. En ese
sentido, es deber de esta corporación verificar celosamente la absoluta
corrección de todas las incidencias ocurridas durante ese proceso, pues según
lo dispuso el constituyente, es mediante el cumplimiento de tales diligencias
que puede asegurarse la legitimidad del proceso de cambio constitucional. Por
ello, es claro que si en el procedimiento seguido para el efecto se observan
deficiencias o irregularidades que por su naturaleza impliquen vulneración de
los principios democráticos, ellas pueden ciertamente causar el fracaso de esa
iniciativa, mediante la declaratoria de inexequibilidad
del acto de reforma.
Ahora bien, respecto de las normas cuya infracción
puede ocasionar esta consecuencia, la Constitución indica que las ritualidades
que deben observarse para el trámite de los actos de reforma son las
establecidas en el Título XIII del mismo texto superior, cuyo artículo 379
señala que aquéllos solo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen esos mismos requisitos. En esta línea, el
artículo 375 regula de manera específica el caso de las reformas que se
tramitan mediante los llamados Actos Legislativos, para cuya aprobación
estableció apenas tres reglas particulares, relativas a la existencia de
iniciativa calificada para su proposición, a su tramitación en dos períodos
ordinarios y consecutivos, y a la exigencia de mayorías calificadas en el
segundo de ellos.
En vista del carácter notoriamente parcial de esta
regulación, y pese al uso del adverbio solo, cuya presencia causó
inicialmente perplejidad y confusión, desde sus primeras decisiones sobre el
particular[21] la Corte ha precisado
que la normatividad aplicable a los distintos mecanismos de reforma, cuya
infracción puede ocasionar la invalidez de aquéllos, no se agota con estos
solos preceptos, pues esa regla debe ser entendida desde una perspectiva
sistemática, es decir, en armónica conexión con el resto del texto fundamental.
En esa dirección, se observa en primer lugar que
existen en distintos capítulos de la Constitución otras disposiciones también
pertinentes al trámite de su reforma, por ejemplo en relación con quienes tienen
iniciativa para promoverla[22], con el
trámite en comisiones cuando se discuten proyectos de acto legislativo[23], con la regulación mediante ley
estatutaria de mecanismos tales como el referendo o la asamblea constituyente[24], y por supuesto con el control sobre tales
actuaciones que corresponde cumplir a esta corporación[25].
De otra parte, conforme a lo previsto en el
artículo 151 superior, son también aplicables las disposiciones de la Ley
Orgánica que contiene el Reglamento del Congreso que tratan sobre el ejercicio
de la función constituyente derivada por parte del órgano legislativo[26].
Y por último, conforme lo prevé el artículo 227 del mismo Reglamento, son
también aplicables, siempre que no resulten incompatibles con las regulaciones
constitucionales existentes[27], las demás
reglas del texto superior, y aquellas del aquel Estatuto relativas al proceso
de aprobación de las leyes[28]. En
consecuencia, todas estas disposiciones conforman el parámetro de
constitucionalidad aplicable al trámite de las reformas constitucionales
mediante Acto Legislativo[29].
En todo caso, como resultado de esa perspectiva
sistemática, y con el propósito de hacer realidad la intención del artículo 379
que se viene comentando, en el sentido de que solo de manera excepcional y por
razones poderosas puedan ser declarados inexequibles los actos de reforma
constitucional, la Corte ha señalado la necesidad de que cuando quiera que se
denuncie la violación de normas distintas a las previstas en el Título XIII de
la Constitución dentro del trámite de una reforma, se argumente y demuestre
también que ello implica una verdadera vulneración de aquéllas, suficientemente
importante para causar el fracaso de la reforma adelantada[30].
Para ello la referida sentencia C-816 de 2004 formuló unas mínimas reglas que
deberán cumplirse para que un cargo de este tipo pueda dar lugar a un estudio
de fondo, las cuales se expresaron en los siguientes términos:
El análisis precedente muestra que el parámetro
normativo aplicable al control de los actos legislativos está formado por las
normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento
es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad
democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la
materialización de principios y valores constitucionales, en especial del principio
democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un
vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la medida en
que desconocen ‘los requisitos establecidos por la propia Carta para la
aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el
Titulo XIII’.[31]”.
La jurisprudencia ha resaltado que las anteriores
reglas contienen una afortunada síntesis de lo que sería razonable requerir en
estos casos para poder dar cumplida aplicación al mandato contenido en el
referido artículo 379 superior, pues si bien es claro que existen normas
relevantes en relación con el tema por fuera del Título XIII, sería así mismo
excesivo y desproporcionado concluir que un acto de tal trascendencia pudiera
ser invalidado por la sola infracción de reglas o requisitos formales previstos
en una Ley Orgánica, si ello no envuelve al mismo tiempo violación de preceptos
contenidos en la Constitución misma.
La Corte ha aplicado estos criterios en varias
oportunidades en las que el vicio alegado no vulneraba de manera directa una
norma del Título XIII superior, pese a lo cual, en algunas de ellas se ha
declarado la inconstitucionalidad total o parcial del acto reformatorio
acusado. Así por ejemplo, en el caso resuelto mediante la citada sentencia
C-816 de 2004, este tribunal determinó que una irregularidad acaecida dentro
del trámite del Acto Legislativo 2 de 2003, relacionada con el trámite de
votación de un informe de ponencia, si bien prima facie solo
vulneraba normas del Reglamento del Congreso, tenía unas características y una
incidencia tal en el proceso de formación de la voluntad democrática durante
ese trámite, que conllevaba infracción de la regla prevista en el artículo 375
superior, lo que trajo consigo la declaratoria de inexequibilidad
de toda esa reforma.
Por la misma época, el fallo C-668 de 2004 analizó
el trámite del artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003, encontrando que éste
fue introducido en condiciones anómalas, en una etapa tardía del trámite
legislativo y sin brindar las garantías y condiciones necesarias para su debate
en la plenaria de la Cámara de Representantes. También en este caso, aunque lo
ocurrido no implicaba directa infracción de alguna norma contenida en el Título
XIII de la Constitución, la Corte llegó a conclusiones semejantes a las del
caso anterior, en cuanto a la afectación de los principios democráticos, razón
por la cual declaró inexequible la norma acusada.
De otra parte, en años más recientes, las mismas
reglas sirvieron de parámetro para el análisis de eventuales vicios que habrían
afectado el trámite de otras modificaciones a la Constitución, aun cuando a
partir de ellas la Corte determinó que no existía vicio que justificara su invalidación[32].
En esa misma línea, esta Corte ha considerado que
cuando los cargos de la demanda se sustentan exclusivamente en la posible
vulneración de mandatos contenidos en normas del Reglamento del Congreso, sin
referir la simultánea violación de reglas constitucionales relevantes, podría
incluso entenderse que se encuentran ausentes los criterios depertinencia, especificidad y suficiencia,
razón por la cual, más que declarar la exequibilidad
de la norma acusada, procedería una declaratoria de inhibición respecto de tales
cuestionamientos. Contrario sensu, es claro que sí resulta viable
estudiar, y según el caso declarar la exequibilidad o
inexequibilidad de Actos Legislativos que hubieren
sido acusados, por haber omitido durante su expedición la plena observancia de requisitos
orgánicos directamente ligados con la vigencia de los mandatos constitucionales
a que se ha hecho referencia.
Finalmente, como se verá al analizar los distintos
cargos de la demanda, es claro que no cualquier infracción de un requisito de
tipo constitucional u orgánico será suficiente para causar la inexequibilidad de un Acto Legislativo, pues también esto
resultaría excesivo y desproporcionado y podría afectar indebidamente la
autonomía del órgano legislativo, que en este caso tiene además el carácter de
constituyente secundario. En esta medida, conforme a la práctica
jurisprudencial de este tribunal, solo se declarará la inconstitucionalidad de
la norma acusada en cuanto la magnitud y entidad de las violaciones
procedimentales demostradas impliquen la afectación del principio democrático o
de otros importantes principios constitucionales, en cuyo interés se han establecido
tales reglas.
5. Análisis particular de los vicios denunciados
dentro del trámite de aprobación del Acto Legislativo 2 de 2012
A partir de las premisas sentadas en los puntos
anteriores, a continuación la Sala analizará cada uno de los cargos propuestos
en la demanda, y evaluará las distintas situaciones que en concepto de los
actores configuraron vicios de forma durante la tramitación del Acto
Legislativo 2 de 2012.
Sin embargo, a efectos de facilitar ese análisis,
el mismo seguirá un orden parcialmente distinto al planteado en la
demanda, e incluso en algunos casos se referirá simultáneamente a varios de
esos cargos, en cuanto los elementos comunes a algunos de ellos así lo
aconsejen.
5.1. Los cargos segundo, tercero, cuarto y quinto
no se refieren a hechos acaecidos dentro del trámite del Acto Legislativo
acusado y no reúnen los requisitos necesarios para ser analizados en sede de
constitucionalidad
Pese a haberse admitido la demanda sin hacer
ninguna salvedad en relación con apartes específicos de la misma, al realizar
en este momento procesal un análisis más detenido de ella, la Corte observa que
los cargos formulados en segundo, tercero, cuarto y quinto lugar tienen
aspectos en común que les hacen inviables como eventuales razones de inconstitucionalidad
del Acto Legislativo acusado.
A esta conclusión se arriba teniendo en cuenta que,
dado que todos esos cargos coinciden en basarse en la supuesta infracción de
disposiciones del Reglamento del Congreso, su aptitud para dar lugar a una
decisión de fondo sobre la exequibilidad de este Acto
Legislativo debe analizarse entonces a partir de las reglas planteadas en la
sentencia C-816 de 2004, recientemente reiteradas en el fallo C-294 de 2012, a
las que recién se hizo referencia en el punto 4 anterior. Así, esa posibilidad
depende de aspectos tales como qué tan relevante resulta el cumplimiento de
estas reglas para la adecuada formación de la voluntad democrática de las
cámaras, o qué tan estrecha es la relación existente entre ellas y el efectivo
cumplimiento de los principios constitucionales relevantes y/o las normas de
procedimiento previstas en el Título XII de la Constitución Política.
Como se recordará, las actuaciones cuestionadas
consistieron en la aprobación de este proyecto en las siguientes
circunstancias: i) dentro de una sesión plenaria cuyo orden del día dejó de
incluir los puntos que no fueron evacuados en la sesión inmediatamente
precedente[33]; ii) cuando habían sido
formulados y antes de haber sido atendidos distintos mensajes de urgencia y de
insistencia en los que se pedía la pronta tramitación de otros proyectos de ley[34]; iii) en sesiones cuyo orden del día se
elaboró sin tener en cuenta la secuencia en la que deben incluirse los
distintos temas que habitualmente son considerados[35].
Así, teniendo en cuenta el momento y situación en los que habría ocurrido cada
una de esas infracciones, una primera razón que conduce a considerar ineptos
estos cargos es el hecho de que en realidad ninguno de tales defectos tendría
la virtualidad de invalidar el trámite de aprobación de este Acto Legislativo,
pues si bien se trata de hechos ocurridos durante algunas de las sesiones
dentro de las cuales se discutió el proyecto que le antecedió, en ningún caso
lo afectan directamente.
De otra parte, es necesario tener en cuenta que si
bien ciertamente las normas del Reglamento del Congreso forman parte del
parámetro de constitucionalidad aplicable al análisis de los vicios e
irregularidades surgidos durante el trámite de las leyes y de los actos
legislativos, dentro de las condiciones antes indicadas, su aplicación se
encuentra lógicamente circunscrita a aquellas disposiciones que se relacionen
directamente con el trámite del respectivo proyecto y no a las demás, pues es
bien sabido que el referido reglamento incorpora muchas otras disposiciones que
regulan temas diferentes, cuyo posible incumplimiento de ninguna manera
incidiría sobre el trámite de un determinado proyecto.
Los hechos denunciados en los
cargos segundo a quinto de la demanda son visible ejemplo de esta
situación, pues sin duda ninguno de ellos pudo significar irregularidad de
alguna especie frente al trámite que antecedió a la aprobación de este Acto
Legislativo. Esto por cuanto, sin perjuicio de que ciertamente resulte
cuestionable que las cámaras ignoren en su actuación disposiciones imperativas
de su Reglamento, es claro que ninguna de las aquí planteadas afecta de manera
negativa el trámite de este proyecto, pues carecen de la capacidad de invalidar
las condiciones necesarias para que aquel transcurra de manera adecuada. Por
ello, se insiste, hechos como la omisión en dar continuidad en determinadas
sesiones a temas diferentes previamente iniciados, encontrarse pendientes otros
proyectos legislativos que hubieren sido objeto de mensaje de urgencia, o la
inversión en el orden de ciertos puntos de la agenda de algunas sesiones en las
que este proyecto fue discutido, de ninguna manera inciden negativamente en el
trámite del mismo.
Ahora bien, como antes se explicó, la corrección
del procedimiento legislativo, y el ámbito dentro del cual las fallas que
dentro de él ocurran resultarían relevantes, es aquel que tiene que ver con las
condiciones necesarias para la formación de una verdadera voluntad democrática
al interior de las cámaras, la materialización de los principios
constitucionales, y en particular la efectividad del principio democrático
durante todo el decurso de los distintos debates y etapas que conforman el
trámite legislativo. Y es notorio que ninguno de los supuestos vicios alegados
en estos cargos tiene relación con esos aspectos, pues al tratarse de omisiones
de carácter general es evidente que para nada pueden incidir en el desarrollo
de un determinado trámite legislativo.
De otro lado, en lo específicamente atinente a los
cargos tercero y cuarto, relativos a la supuesta desatención de mensajes de
urgencia e insistencia relacionados con otros proyectos se invocó como
infringido el artículo 163 de la Constitución que trata sobre estos mensajes,
es claro que no habría en este caso vulneración de esa norma superior, pues
como es obvio, la posible ignorancia de esas solicitudes habría afectado los
proyectos de ley que fueron objeto de ellas, y no el proyecto de acto legislativo
cuyo producto final aquí se cuestiona.
A partir de lo anterior, además de la ninguna
incidencia de los hechos denunciados frente a la corrección del trámite
seguido para la expedición de este Acto Legislativo, es claro que tales
violaciones tendrían un rango puramente legal, de ningún modo
constitucionalidad. En este medida, estarían ausentes varios de los criterios
necesarios para que la Corte pueda decidir sobre tales acusaciones,
concretamente los de especificidad, pertinencia y suficiencia, los dos primeros
por cuanto según se dijo, no existe una verdadera vulneración constitucional,
ni tampoco los actores se propusieron sustentarla, y el último por cuanto en
esas condiciones, no existe en realidad una duda, ni siquiera mínima, sobre lo
posible inexequibilidad del Acto Legislativo
demandado, por las razones aducidas en estos cuatro cargos.
Bajo las anteriores consideraciones, no existe en
este caso opción distinta a que la Sala se inhiba de decidir sobre estos
cargos, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia.
5.2. Aplazamiento de los cargos sexto, séptimo,
octavo y noveno sobre posible vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible
Como quedó dicho, los cuatro últimos cargos de la
demanda atacan distintos apartes específicos del Acto Legislativo 2 de 2012 a
partir de diversas incidencias sucedidas durante su trámite que demostrarían la
irregular introducción de asuntos nuevos, que no hicieron parte del proyecto
original ni de las versiones aprobadas durante los primeros debates, y que por
ende implicarían infracción a los principios de consecutividad
e identidad flexible, que según lo explicado en el punto 4 anterior, resultan
aplicables al trámite de las reformas constitucionales, tanto como al de las
leyes.
Sin embargo, debe recordarse que el cargo primero
de la demanda, que será analizado en el punto siguiente, se dirige contra la
totalidad del texto de este Acto Legislativo, por lo que en caso de prosperar
haría innecesaria la revisión de los demás cuestionamientos. En esa medida, la
Sala asumirá inicialmente el estudio de éste, y solo pasará a mirar esas glosas
parciales en caso de no abrirse paso ese primer cargo. En consecuencia, volverá
sobre estos puntos una vez cumplido el análisis del cargo sobre simultaneidad
de sesiones.
5.3. Análisis del cargo primero, relativo a la
simultaneidad de sesiones de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
y la plenaria de la misma corporación en uno de los debates de este proyecto.
5.3.1. El primer cargo de la demanda tiene que ver
con una circunstancia que afectaría uno de los debates en los que se tramitó
este proyecto, concretamente el quinto debate, primero de la segunda vuelta,
cumplido ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 26 de
septiembre de 2012, consistente en que habría existido simultaneidad parcial
entre esa sesión y otra de la plenaria de la misma corporación, celebrada en la
tarde del mismo día. Este hecho implicaría infracción de los artículos 83 y 93
del Reglamento del Congreso, que de manera expresa prohíbe tal coincidencia, se
ubicaría en la hipótesis prevista en el artículo 149 superior, y afectaría el
debate realizado ese día, lo que a su turno implicaría incumplimiento de lo
previsto en el artículo 375 ibídem.
A este respecto, debe en primer lugar observarse
que ciertamente los artículos 83 (en su último inciso) y 93 del Reglamento del
Congreso, aunque con expresiones diversas, coinciden en prohibir que las
comisiones y las plenarias de una misma cámara sesionen de manera concurrente.
La razón para ello es evidente, pues en cuanto cada congresista forma parte de
una comisión y de una plenaria, la simultánea citación a las dos células legislativas
a las que pertenece implicaría para aquél la imposibilidad de cumplir a
plenitud con sus deberes, circunstancia que afectará tantos parlamentarios como
miembros tenga la respectiva comisión.
Sin duda, esta hipótesis difiere claramente de la
que puede presentarse frente a la posible sesión simultánea, ya sea en un solo
cuerpo o de manera independiente, de dos distintas comisiones o de las
plenarias de las dos cámaras, situación que, por el contrario, es
constitucionalmente viable, e incluso ha sido expresamente prevista por el
texto superior.
Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando se da
aplicación al artículo 163 sobre el trámite de urgencia, pues como medida de
celeridad, es posible que las dos comisiones homólogas deliberen conjuntamente
para dar trámite a un proyecto, y que posteriormente las dos plenarias discutan
y voten simultánea pero separadamente, esa misma iniciativa. De igual manera,
es posible que las cámaras se reúnan y actúen de manera conjunta en los eventos
previstos en el artículo 141 de la Constitución, los cuales tienen en común el
ser manifestación de funciones distintas a la legislativa. Finalmente, es
factible que dos distintas comisiones o las plenarias de ambas cámaras sesionen
de manera paralela, en aras de una más eficiente división del trabajo. En todos
estos casos la sesión simultánea es posible y válida porque ninguno de los
congresistas es a un mismo tiempo miembro de las dos células que actúan de
manera concurrente, escenario totalmente contrario al que en este caso se cuestiona.
En este caso está probado que el día 26 de
septiembre de 2012 se realizaron sesiones tanto de la Comisión Primera como de
la plenaria de la Cámara de Representantes, en la primera de las cuales se
cumplió la aprobación en quinto debate del Acto Legislativo aquí demandado. De
igual manera, se estableció que esta reunión se extendió hasta las 4:10 de la
tarde[36], esto es, por más de dos horas
después del momento en que, conforme al orden del día y a la respectiva
citación, debía iniciarse la sesión plenaria de la misma corporación
legislativa[37].
No obstante, dos de los intervinientes, además del
Procurador en su concepto de rigor, consideraron que pese a este hecho no se
configuró vicio alguno que afecte la validez de la sesión cumplida por la
Comisión Primera en esa fecha, por cuanto para el momento en que se abrió
formalmente la sesión plenaria (una vez logrado el quórum decisorio)[38], ya había concluido hacía algunos minutos la
reunión de la comisión, razón por la cual no habría existido simultaneidad.
5.3.2. Ahora bien, dado que las principales normas
que en este caso se habrían infringido son todas disposiciones del Reglamento
del Congreso, contenidas en la Ley (Orgánica) 5ª de 1992, antes de proceder al
estudio de esta glosa resulta necesario indagar si en el presente caso se
cumplen las condiciones desarrolladas por la jurisprudencia de esta
corporación, para que pueda abrirse paso un cargo relacionado con un vicio de
trámite acaecido durante el trámite de una reforma constitucional basado en el
incumplimiento de las normas de ese Reglamento.
Como quedó dicho, esas condiciones, desarrolladas
entre otros pronunciamientos en la sentencia C-816 de 2004, pueden resumirse en
la siguiente forma: i) que la norma infringida sea presupuesto básico y
necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras;
ii) que esa norma esté estrechamente relacionada con la materialización de
principios y valores constitucionales, en especial el principio democrático y,
iii) que esa norma tenga una entidad tal que al desconocerse ocasionen un
incumplimiento de los requisitos previstos en el Título XIII de la Constitución
Política. Así las cosas, para determinar en qué medida concurren en este caso
los referidos requisitos, es necesario examinar a profundidad los motivos que
explican y subyacen a la prohibición que en este caso fue transgredida.
Tal como se anticipó en párrafos anteriores, la
principal razón que explica la prohibición de sesiones simultáneas de una
comisión y de la respectiva plenaria es la necesidad de permitir a los miembros
del Congreso cumplir con todas las obligaciones y compromisos derivados de su
alto cargo, especialmente las de asistir a cada una de las sesiones a las que
fuere citado con el fin de tomar parte en el ejercicio de las funciones
congresuales atribuidas a las cámaras legislativas. Sin embargo, más allá de
esa evidente y elemental finalidad, estas reglas apuntan también al
cumplimiento de otros propósitos de hondo calado constitucional, con lo que su
eventual infracción afectaría de manera directa la posibilidad de realizar esos
otros trascendentes objetivos.
En efecto, la posibilidad de concurrir y actuar
cada vez que sea citada la comisión de la que un determinado congresista hace
parte o la plenaria de la corporación a la que pertenece, que es al mismo
tiempo un derecho y una obligación de éste, se vincula íntimamente con
principios constitucionales tan determinantes como la participación o la
igualdad, ambos incluidos desde el preámbulo como criterios inspiradores del
orden superior.
Respecto del primero, el principio de participación,
debe recordarse que éste es un sello distintivo del Estado social de derecho
que se rige por la Constitución de 1991, cuyo artículo 1° define a Colombia
como una Repúblicaparticipativa, mientras que
el 2° señala que uno de los fines esenciales de ese Estado es “facilitar
la participación de todos en las decisiones que les afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación”. A partir
de estos postulados, la vida en comunidad ha de estar marcada por la existencia
de oportunidades frecuentes para que los ciudadanos intervengan en la
deliberación y gestión de los asuntos públicos, más allá de la periódica
elección de sus representantes, y las decisiones públicas, sobre todo las de
mayor trascendencia para la colectividad, han de tomarse en espacios y bajo
procedimientos en los que pueda concurrir el mayor número posible de personas
interesadas.
Además de esto, ante la imposibilidad práctica de
la democracia directa, buena parte de las oportunidades de participación
ciudadana se cumplen a través de otro importante principio, el de
representación popular. Para ello, el artículo 40 del texto superior contempla
entonces el derecho de todos los ciudadanos a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político, para lo cual se garantiza, entre otros
mecanismos, el derecho de elegir unos representantes, los que a juicio de cada
uno de aquéllos, mejor reflejen sus intereses. El principio de participación
ciudadana se hace efectivo así a través de la actuación de esos representantes
electos, entre los cuales se destacan de manera principal, los miembros del
Congreso de la República, quienes en ejercicio de esa representación popular
concurren, entre otras trascendentes tareas, al ejercicio de la función
legislativa, así como, eventualmente, a la de reformar la Constitución.
A este respecto cabe también recordar que la
participación de cada congresista y la de los ciudadanos representados se materializa
a través de varios importantes mecanismos, entre ellos la iniciativa
legislativa, la presentación de ponencias, la intervención en los
debates previos a la decisión sobre propuestas normativas en curso, el
impulso de actividades de control político o la simple intervención en las
promovidas por otros, la participación en determinadas funciones electorales
y/o judiciales, y en cada uno de esos escenarios, el derecho al voto, a
través del cual toma parte en las respectivas decisiones, situaciones todas en
las que cada integrante del órgano legislativo representa un importante número
de ciudadanos electores.
Ahora bien, sin perjuicio de las reglas sobre
quórum y mayorías que buscan racionalizar y hacer más eficiente el ejercicio de
tales funciones, es evidente que para que la participación a través de los
representantes electos resulte efectiva no basta que éstos puedan acudir a
algunas, a varias, ni siquiera a la mayoría de las sesiones en las cuales el
órgano legislativo ejerza sus funciones, sino que es preciso que cada uno de
ellos pueda concurrir a todas esas reuniones.
En esta línea, la garantía de que los congresistas
electos tengan la posibilidad de asistir a cada una de las sesiones del
Congreso, tanto en las distintas comisiones como en las plenarias, es un asunto
que también concierne a la ciudadanía, en cuanto incide directamente en la
efectividad del derecho a la participación de todos aquellos que eligieron a
estos representantes. Cada sesión a la que un congresista no pueda asistir, como
ocurre si a la misma hora tiene otra citación, es un espacio de participación
frustrado, tanto para él como para sus electores.
Por otra parte, cabe considerar también que estas
normas buscan garantizar a los congresistas la posibilidad de acudir oportunamente
a cada una de tales sesiones, lo que les permite evitar situaciones que
afectarían la efectividad y trascendencia de su eventual participación, tales
como la tener que intervenir y/o votar un proyecto de ley o cualquiera otra
propuesta sin la suficiente información o contextualización, como sin duda
puede ocurrir en los casos en que, ante la necesidad de atender citaciones
simultáneas, forzosamente deba faltar a una de ellas, o llegar cuando ésta ya
se hubiere iniciado.
Por estas razones, el mandato contenido en los
artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso que prohíbe la celebración de
sesiones simultáneas de comisiones y plenarias no es entonces una simple regla
procedimental, sino una directamente relacionada con la realización de principios
esenciales del texto constitucional.
De otra parte, debe incluso considerarse que si
bien el derecho a participar supone y requiere la posibilidad de concurrir y
estar presente en cada una de esas sesiones, no se agota ni se satisface con
este solo hecho, pues también son relevantes las circunstancias en que los
congresistas puedan intervenir en ellas. Así, más allá de los verbos empleados
en estas disposiciones[39], su intención es
clara, pues se encamina a garantizar que los legisladores puedan concentrarse
en el cumplimiento de sus funciones sin distracciones o dificultades de ninguna
clase, como sería entre otras, el hecho de estar faltando a otra citación de igual
o mayor importancia que aquella a la que asiste, y/o la necesidad de escoger
entre una y otra, lo que sin duda afectaría el interés y la atención de todos
los participantes, así como en general, la buena marcha de ambas sesiones
parlamentarias, con desmedro de las condiciones en que debe cumplirse la
delicada misión de representar los intereses ciudadanos y de legislar
consultando la justicia y el bien común, como lo requiere el artículo 133 del
texto superior.
En lo relacionado con la igualdad baste
simplemente considerar que cada una de estas posibilidades debe ser garantizada
respecto de todos los congresistas, sin excepción. No debe haber ni un solo
integrante del órgano legislativo que afronte dificultades para el cumplimiento
de sus funciones al tener que escoger entre varias de ellas. De otro lado,
existiría una situación claramente desventajosa, contraria al principio de
igualdad, si solo quienes pertenecen a una determinada comisión se ven privados
de participar en la plenaria, mientra sus colegas
pertenecientes a otras comisiones sí pueden hacerlo. Ese rompimiento de la
igualdad perjudica tanto al congresista, que tiene el deber de concurrir a
todas las sesiones parlamentarias[40], como a sus electores,
quienes en ese caso ejercitan una participación deficiente e imperfecta.
Adicionalmente, todo lo dicho respecto de la
igualdad podría alcanzar un punto crítico en los casos en que los parlamentarios
afectados vengan a ser los representantes de minorías étnicas, pues en tales
casos la no concurrencia de alguno de ellos podría implicar la absoluta
ausencia de una particular visión sobre los temas que son objeto de debate y/o
votación, afectándose así otro importante principio constitucional, como es el
del pluralismo y la diversidad étnica y cultural de la Nación
colombiana, de que trata el artículo 7° superior.
Ahora bien, más allá de estas importantes razones,
existen otras consideraciones adicionales que también sustentan la comentada
prohibición de simultaneidad en las sesiones de comisiones y plenaria. Una de
ellas tiene que ver con el hecho de que la inasistencia reiterada a estas
últimas puede llegar a configurar una causal de pérdida de investidura, de
conformidad con el numeral 2° del artículo 183 del texto superior. En esta
medida la asistencia a cada una de tales sesiones es un deber, pero también un
derecho de los parlamentarios, en cuanto con ese acto cumplen con la carga cuya
desatención daría lugar a una sanción de tanta repercusión como esta. De allí
que la prohibición de que las comisiones y las plenarias sesionen a un mismo
tiempo sea también una salvaguarda para que los congresistas puedan siempre
concurrir a todas las sesiones plenarias que fueren convocadas y para que
puedan continuar ejerciendo la importante misión para la cual fueron elegidos por el pueblo.
Recapitulando, a partir de las anteriores
consideraciones en torno a las razones que explican el mandato contenido en los
artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso, que en este caso habrían sido
ignorados, la Sala concluye que se reúnen las condiciones necesarias para hacer
procedente el estudio de este cargo, pese a estar basado de manera principal en
la posible vulneración de normas orgánicas, por ende, distintas a las
contenidas en el Título XIII del texto superior.
En efecto, por las razones que vienen de
explicarse, para la Corte es claro que la debida observancia de las normas
reglamentarias que prohíben la simultánea realización de sesiones de una
comisión y una plenaria es un asunto que reúne los tres elementos necesarios
para que la Corte pueda tomarlo en cuenta como posible causa de la eventual inexequiblidad de un Acto Legislativo.
En primer término, la Sala encuentra evidente que
el cumplimiento de esta regla es un presupuesto básico y necesario para
la adecuada formación de la voluntad democrática dentro de las cámaras
legislativas, pues como se explicó, su transgresión podría conducir a que
algunos de los legisladores, todos los que conformen cada una de las dos
células legislativas citantes, se queden sin
participar en el debate y en la subsiguiente decisión que se adopte sobre los
proyectos de ley y/o sobre cualesquiera otras iniciativas que en una o en ambas
de tales sesiones se discutan. Indudablemente, esas posibles ausencias pueden
incidir en la suerte, de prosperidad o no, de todas y cada una de esas
propuestas, lo que esta Corte consideraría una circunstancia irregular y
contraria a los principios democráticos, pues esa contingencia solo debería
depender de la voluntad política de las cámaras, determinada a partir del
debate y la argumentación de sus integrantes, y no de casualidades evitables, e
incluso manipulables, como las que pueden resultar de la simultánea citación de
dos sesiones parlamentarias.
Ahora bien, aún en el caso de quienes logren
concurrir a las distintas sesiones, la prohibición de reuniones simultáneas
pretende rodear a cada uno de los debates que en ellas se desarrollen de la
plenitud de las condiciones necesarias para que puedan ser, para todos los
integrantes del Congreso, verdaderas oportunidades de participación y de
construcción colectiva de una voluntad democrática, pues sin duda ese proceso
se vería gravemente interferido si los concurrentes acuden en circunstancias de
afán, apremio o incertidumbre, de manera precipitada, o con información errada
o insuficiente, situaciones todas que podrían presentarse, incluso en forma
generalizada, en el evento de producirse citaciones simultáneas. Por ello, al
excluir tajantemente esa posibilidad, el Reglamento del Congreso busca entonces
contribuir a garantizar la existencia del contexto necesario para el correcto y
adecuado ejercicio de la función parlamentaria, razón por la cual el
cumplimiento de estas reglas tiene significativa incidencia en el proceso de
formación de la voluntad colectiva del órgano legislativo.
Así mismo, es claro que la observancia de esta
norma está estrechamente vinculada con la materialización de principios
y valores constitucionales, entre ellos el principio democrático, pues al
garantizar la posibilidad de asistir a todas las sesiones parlamentarias se
asegura el derecho a la participación de los integrantes del Congreso, y por
esa vía, el de los ciudadanos que con su voto los han elegido, participación
que es un principio definitorio del Estado colombiano, según consta desde el
preámbulo del texto superior. Al mismo tiempo, el carácter universal de esta
regla asegura también que esos derechos se gocen y se ejerzan en condiciones de
igualdad, criterio que según la jurisprudencia ha reiterado, es un principio,
un valor y un derecho de carácter constitucional, indispensable para la
construcción de una sociedad verdaderamente democrática.
Por último, es también notorio que esta norma tiene
una entidad tal que su desconocimiento ocasionaría un vicio capaz de afectar la
validez de un acto legislativo, por implicar infracción de las reglas
contenidas en el Título XIII de la Constitución Política. Ello por cuanto,
como se explica con mayor extensión en los párrafos subsiguientes, es evidente
que la aprobación de un proyecto de acto legislativo durante una sesión
adelantada con infracción de esta prohibición no podrá considerarse válida para
efectos de llenar la exigencia contenida en el artículo 375 del texto superior
y sus normas concordantes, en el sentido de que una iniciativa de este tipo sea
aprobada en un total de ocho debates durante dos períodos ordinarios y
consecutivos.
5.3.3. Aclarada la procedencia conceptual del
estudio de este cargo, la Sala debe ahora analizar las circunstancias fácticas
del mismo, a efectos de determinar si en efecto se infringieron los artículos
83 y 93 del Reglamento del Congreso durante la sesión de la Comisión Primera de
la Cámara de Representantes cumplida el 26 de septiembre de 2012, en la cual se
aprobó en quinto debate el proyecto antecedente del Acto Legislativo acusado.
A este respecto, teniendo en cuenta los hechos
esclarecidos, que ninguno de los intervinientes refuta, es evidente para
este tribunal que en el caso de autos la sesión de la Comisión Primera de la
Cámara se extendió por más de dos horas más allá de la hora señalada para el
inicio de la reunión plenaria de la misma corporación. Sin embargo, conforme a
lo planteado por varios de los intervinientes, e incluso por el Procurador
General, este solo hecho no originaría un vicio en el trámite del Acto
Legislativo acusado, menos aún uno de entidad suficiente como para causar la inexequibilidad de esta norma.
También resulta relevante tener en cuenta lo
dispuesto en el 2° inciso del mismo artículo 83 del Reglamento del Congreso,
conforme al cual “Los días miércoles de cada semana se procederá a la
votación de los proyectos de ley o de acto legislativo cuya discusión estuviere
cerrada y sometida a consideración de las plenarias”, pese a lo cual
aquellos pueden ser válidamente votados en cualquier otro día y hora. Así, sin
perjuicio de esta última precisión, existe una regla básica, además de única[41] y por ello ampliamente conocida,
conforme a la cual la principal labor del Congreso en cada día miércoles es
proceder a la votación en plenarias de proyectos en segundo debate cuya
discusión ya estuviere cerrada, lo que crea una cierta prelación hacia el
desarrollo de esta tarea ese día de la semana, y constituye un llamado de
atención frente a la eventual realización de otras actividades en ese mismo día.
Ahora bien, a propósito del argumento de quienes
refutan este cargo bajo la consideración de que la sesión plenaria no comenzó
antes de haber finalizado la de la Comisión Primera en la que se produjo la
aprobación de este proyecto en quinto debate, conviene efectuar algunas
precisiones adicionales en torno a cuándo puede entenderse que se ha
desconocido el mandato reglamentario que prohíbe que las comisiones y las
plenarias sesionen de manera simultánea.
Para ello es importante reflexionar sobre un aspecto
que resulta determinante frente a esta controversia, como es cuándo exactamente
puede entenderse iniciada una sesión parlamentaria. La respuesta a esta
cuestión debe involucrar el análisis de otras normas del mismo Reglamento,
entre ellas sus artículos 89 a 92, además del 268, precepto que establece el
deber de los congresistas de asistir a todas las sesiones de las comisiones y
plenarias de las cuales formen parte.
En este sentido, es necesario reconocer que el
artículo 91 ibídem prevé que “Verificado el quórum, el Presidente de
cada Corporación declarará abierta la sesión, y empleará la fórmula: ‘Abrase la
sesión y proceda el Secretario a dar lectura al orden del día para la presente
reunión’.” De esta circunstancia podría prima
facie deducirse que solo una vez comprobada la existencia de quórum
existe una verdadera y formal sesión de la comisión o plenaria respectiva.
Sin embargo, esta no es la única regla relevante en
relación con el tema, pues al mismo tiempo se observa que el artículo 89 ibídem
ordena que “Llegada la hora para la cual ha sido convocada la sesión,
cada uno de los Presidentes de las Corporaciones ordenarán llamar a lista para
verificar el quórum constitucional. En el acta respectiva se harán constar los
nombres de los asistentes y ausentes a la sesión, y las razones de excusa
invocadas, con su transcripción textual”, y que el subsiguiente artículo 92
advierte que “Si llegada la hora para la iniciación de la sesión no
hubiere el quórum reglamentario, el Presidente apremiará a quienes no han
concurrido para que lo hagan”. Para la Corte es evidente que estas reglas
buscan facilitar la pronta iniciación de la sesión que hubiere sido convocada,
lo que permite aclarar que el deber y el derecho de los miembros del Congreso
de concurrir a las sesiones a las que han sido convocados rige y ha de
cumplirse desde que llega el momento y hora precisa para la cual la sesión haya
sido citada
Como elementos adicionales, pueden también
incorporarse a este estudio el artículo 90 de ese Reglamento que contempla las
distintas situaciones que dan lugar a excusas aceptables, así como la parte
final de su artículo 92, según el cual “Transcurrida una hora sin
presentarse el quórum requerido, los asistentes podrán retirarse hasta nueva
convocatoria”. Estas dos normas coinciden en prever situaciones en las
que excepcionalmente cesa el deber de los congresistas de concurrir a una
determinada sesión en vista de circunstancias específicas, lo que por
contraste, no hace más que resaltar la vigencia permanente de ese deber,
insiste la Corte, a partir de la hora para la cual la sesión hubiere sido
citada.
El análisis conjunto y sistemático de estas
disposiciones permite a la Corte concluir que, más allá del uso de la fórmula
prevista en el citado artículo 91, que el Presidente de la respectiva
corporación o célula legislativa debe pronunciar una vez acreditada la
existencia del quórum, en realidad hay sesión parlamentaria al menos desde que
se abre el registro para la verificación del quórum, lo que puede ocurrir desde
la hora en que conforme a la citación oportunamente circulada, ésta ha de
iniciarse. Es también a partir de este momento que deberá procurarse la
presencia de los ausentes, y podrán comenzar las deliberaciones, siempre que se
hubiere reunido el quórum requerido.
Así, resalta la Corte que el deber y el derecho de
concurrir a las sesiones parlamentarias, que según la teleología de las normas
cuya transgresión se analiza, es el elemento que justifica la prohibición de
programar reuniones simultáneas, existe desde el primer minuto de la citación.
En consecuencia, el incumplimiento de lo ordenado por los artículos 83 y 93 del
Reglamento del Congreso se materializa de manera indudable desde que tiene
lugar la apertura del registro de asistencia mientras aún sesiona la otra
célula legislativa, incluso si esa segunda sesión no pudiere aún comenzar su
deliberación efectiva, debido a la temporal insuficiencia del quórum requerido.
Un motivo adicional para arribar a estas
conclusiones es el hecho de que, en caso de asumirse una postura contraria,
conforme a la cual se acepte que no existe sesión de las comisiones o plenarias
hasta tanto no se certifique la existencia del quórum requerido, ello
implicaría aceptar también que ninguno de los ausentes que con su no
comparecencia (no justificada) termina por frustrar de manera definitiva la
realización de una sesión debidamente convocada sería responsable por ello,
pese al deber imperativamente establecido en el artículo 268 del mismo
Reglamento. Ese eventual sinsentido, que podría resumirse como la desaparición
de un deber a causa de su masivo incumplimiento, ratifica entonces que el único
entendimiento posible de estas normas es aquel conforme al cual, sin perjuicio
de las reglas que determinan la validez de las deliberaciones y las decisiones
parlamentarias (que es un asunto totalmente diferente) las sesiones de cada una
de tales corporaciones comienzan desde el momento en que se abre el registro
que busca verificar el número de congresistas asistentes, instante a partir del
cual tiene efectos la prohibición contenida en los artículos 83 y 93 en
comento.
Así las cosas, esta Sala Plena reitera su
apreciación en el sentido de que en este caso se obró contra el expreso mandato
de estas reglas, pues la referida sesión de la Comisión Primera de la Cámara se
extendió por más de dos horas más allá de la hora señalada para el inicio de la
reunión plenaria de la misma corporación, y en el caso concreto, por casi
cuarenta minutos después del momento de haberse abierto el registro de
asistencia.
5.3.4. Ahora bien, aún
cuando las observaciones precedentes apuntarían a concluir que el cargo
analizado debe prosperar, frente al caso concreto resulta pertinente considerar
algunas incidencias particulares que dan cuenta de las circunstancias en que se
surtió este importante debate durante el trámite del Acto Legislativo acusado,
así como del efecto perturbador que en este caso habría tenido la concurrencia,
al menos parcial, de esta sesión parlamentaria con la que a la misma hora debía
iniciarse en la plenaria de la Cámara de Representantes.
En este sentido, entre los hechos relevantes
cabe tener en cuenta los siguientes: i) inicialmente, el proyecto
de que se trata estaba programado para ser estudiado en la sesión de la
Comisión Primera celebrada el martes 25 de septiembre de 2012, sin embargo la
reunión de ese día[42] se destinó en su
mayor parte a escuchar a varios servidores judiciales y de la Rama Ejecutiva
que habían sido citados para conocer sus opiniones sobre las necesidades
presupuestales de la Rama Judicial, razón por la que la discusión y votación de
este Acto Legislativo debió postergarse para la sesión del día siguiente,
miércoles 26 de septiembre, para lo cual aquél fue nuevamente anunciado por la
Presidencia de la Comisión antes de concluir la sesión del martes 25; ii) la
reunión del miércoles 26 fue la única en que la Comisión Primera se ocupó del
estudio, discusión y votación de este proyecto, que además
fue el único punto del orden del
día para esa fecha; iii) según se observa en la
correspondiente acta, esta sesión se inició a las 10:22 de la mañana, y para el
momento en que se declaró la sesión permanente, que debió ser hacia las 2:00 de
la tarde[43], restaban las intervenciones de
al menos cuatro de los representantes presentes, además de la votación de la
propuesta con que terminaba la ponencia, del articulado y del título del
proyecto, todo lo cual tuvo lugar después de esa hora; iv) antes de finalizar
esta reunión, se produjo un comentario del Presidente de la Comisión quien
informó que ya se había abierto el registro en la sesión plenaria de la Cámara
de Representantes, a través del cual se buscaba prevenir a los presentes en el
sentido de que aquélla estaba próxima a comenzar; v) la sesión plenaria de la
Cámara del día 26 de septiembre de 2012 se abrió oficialmente a partir de las
4:11 minutos de la tarde y deliberó hasta más allá de las 10:30 de la noche,
tiempo durante la cual se estudiaron y aprobaron cinco distintos proyectos de
ley y se adelantó un debate de control político, uno de cuyos citantes fue el Representante Hugo Orlando Velásquez
Jaramillo, integrante de la Comisión Primera, quien además fungía como ponente
en relación con el proyecto de Acto Legislativo sobre fuero penal militar; vi)
varios de los Representantes participantes durante la sesión de la Comisión
Primera incluyeron en sus intervenciones repetidas alusiones a la brevedad del
tiempo disponible, a la necesidad de concluir pronto y al hecho de que existía
una clara decisión y voluntad política en el sentido de aprobar este proyecto[44]; vii) cinco de los integrantes de la Comisión
Primera[45] registraron su ingreso a la
sesión plenaria antes de la hora en que aquella Comisión concluyó oficialmente
la suya; viii) en sesiones posteriores en las que se discutió este proyecto en
la plenaria de la Cámara de Representantes, el 16 de octubre de 2012 en sexto
debate y el 14 de diciembre del mismo año al aprobar la conciliación al término
de la segunda vuelta, se presentaron diversas constancias sobre esta
circunstancia. Una de ellas fue introducida por el Representante Wilson Neber Arias Castillo, quien informó que fue a petición suya
que se abrió el registro a las 3:32 de la tarde en la sesión del día 26 de
septiembre, mientras aún sesionaba dando quinto debate a este proyecto la
Comisión Primera de la Cámara[46], mientras
que la otra provino del Representante Germán Navas Talero, quien en esa fase
final efectuó una relación de las irregularidades que en su concepto tenía el
trámite adelantado para esta reforma, entre las cuales mencionó la
simultaneidad de sesiones[47].
Del anterior recuento se evidencia que la sesión de
la Comisión 1ª en la que se dio debate a este proyecto, resultado de un
aplazamiento de la convocada para el día anterior, transcurrió en medio de
visibles circunstancias de apremio debido a la simultaneidad, o cuando menos la
inminencia de la sesión plenaria, además de lo cual, las más trascendentes
actuaciones en ella cumplidas tuvieron lugar durante las dos últimas horas,
tiempo durante el cual los circunstantes debían acudir a otra reunión de la
plenaria de esa cámara. Así, aunque ninguna de estas situaciones configuraría
por sí sola un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de este Acto
Legislativo, la apreciación conjunta de todas ellas permite reafirmar que en
este caso no concurrieron las condiciones necesarias para el adecuado
desarrollo de la deliberación parlamentaria, lo que a su turno afecta la
validez del debate allí cumplido, que como se ha dicho, fue la única reunión en
que la comisión discutió sobre este proyecto durante el transcurso del segundo
período legislativo.
En esta perspectiva, el solo hecho de que la
Comisión 1ª de la Cámara ya hubiera levantado la sesión, por lo demás apenas un
minuto antes de que la plenaria de la misma corporación efectivamente comenzara
sus deliberaciones, inmediatamente reunido el quórum requerido, no alcanza a
borrar la visible desatención que en este caso se produjo frente al diáfano
mandato de los referidos artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso. Ello
por cuanto, según antes se explicó, durante un espacio considerable de tiempo
(más de dos horas) de la parte final de la sesión de la Comisión, dentro de la
cual ésta aprobó en quinto debate tan trascendente proyecto de reforma
constitucional, aquélla transcurrió en condiciones muy distantes de las
previstas por el legislador orgánico, puesto que existían circunstancias de
incertidumbre y tensión ante la dificultad para cumplir otro importante
compromiso propio de la labor legislativa.
Adicionalmente, también habría de considerarse
notorio que la tardía apertura de la sesión plenaria de la Cámara, que los
defensores de esta actuación esgrimen como principal razón para refutar este
cargo, bien pudo deberse a la ausencia de los 35 representantes miembros de su
Comisión Primera, la mayor parte de los cuales, según puede comprobarse en la
parte inicial del acta 156 de esa fecha[48],
solo registraron su asistencia pasadas las 4:00 de la tarde, hora en la que el
número de congresistas presentes apenas llegaba a 55, casi 30 menos de los
requeridos para conformar quórum decisorio. Así, en lugar de justificarse la
patente violación de las normas que prohíben la realización de varias sesiones
parlamentarias en el mismo tiempo, se hace evidente que la plenaria de la
Cámara estuvo en la imposibilidad de abrir sus deliberaciones por un lapso
considerable a partir de la hora en que había sido citada, debido a la ausencia
de un número importante de sus miembros, quienes en ese momento se encontraban
atendiendo otra actividad también propia de sus funciones, precisamente
el tipo de situaciones que se pretende evitar con la aplicación de estas
reglas.
Así mismo, debe advertirse que si bien existe
claridad sobre el hecho de que la sesión plenaria no comenzó sus deliberaciones
antes de que los miembros de la Comisión Primera hubieran finalizado las suyas,
también es ostensible que en el momento en que la comisión aún sesionaba, nada
aseguraba que la plenaria no comenzaría a desarrollar el orden del día
propuesto, como estaba además en el derecho y en el deber de hacerlo, lo que
hubiera expuesto a los integrantes de esta comisión a estar ausentes en al
menos una de esas dos reuniones, agravando así el forzoso incumplimiento de
algunas de sus obligaciones.
Todo lo anterior conduce a considerar que la
Comisión Primera de la Cámara debió suspender el debate que venía realizando
desde el momento mismo en que, conforme a la citación recibida, sus integrantes
debían concurrir a la sesión plenaria, que por lo demás no fue cancelada ni
formalmente pospuesta, pese a conocerse que al menos una quinta parte de sus
integrantes atendían a la misma hora otro compromiso propio de sus funciones, y
a que ellos sabían que tenían que estar en la plenaria. Al no haberlo hecho
así, fuerza concluir que los miembros de esa Comisión desatendieron los antes
citados mandatos previstos en los artículos 83 y 93 del Reglamento del
Congreso, lo que además implicó infracción de los principios propios del debate
democrático.
Así las cosas, pese a que el Título XIII de la
Carta, que solo dedica un artículo a señalar las reglas a que deben sujetarse
los actos legislativos, no alude en forma alguna a irregularidades como la aquí
detectada, conforme a lo explicado en el punto 4 anterior, la Sala
concluye que una situación como el debate y aprobación en segunda vuelta de un
proyecto de reforma constitucional por la comisión competente, mientras a la
misma hora se encuentra citada y pendiente de iniciar sus labores la plenaria
de la misma corporación, además de contrariar expresos mandatos del Reglamento
del Congreso, engendra un vicio de procedimiento en la formación de ese acto
legislativo, capaz de ocasionar su inexequibilidad.
Esta conclusión se sustenta en el hecho de que, por
las razones ya explicadas, esa circunstancia incide negativamente en las
condiciones necesarias para adelantar el debate, en cuanto puede afectar la
concurrencia de quienes opten por acudir a la citación de la plenaria, así como
la atención, concentración y compromiso de los que sí asistan a la sesión de
Comisión, quienes en todo caso lo harían mientras dejan de atender otra
convocatoria tanto o más obligante, en ambas hipótesis en detrimento de la participación,
el pluralismo, y en general, la posibilidad de adelantar un verdadero y
auténtico debate que cumpla su finalidad en el proceso de construcción de la
voluntad democrática, elementos que en los casos de las reformas
constitucionales revisten aún más importancia que la que de suyo tienen en los
otros trámites que se cumplen ante el órgano legislativo.
En esta medida, reafirma la Corte que la discusión
y aprobación así logradas no cumplen las condiciones necesarias para que la
respectiva reunión sea considerada un debate válido, en los términos que de
manera concordante prevén los artículos 157 y 375 de la Constitución Política.
Así las cosas, las deliberaciones y decisiones adoptadas por la Comisión
Primera de la Cámara en su reunión del 26 de septiembre de 2012 carecen de
validez para los efectos de dar por cumplido el quinto debate de ese proyecto
de reforma constitucional.
De otra parte, es claro que al encontrarse viciado
e inválido el quinto debate cumplido por este proyecto de Acto Legislativo ante
la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, deben estimarse así mismo
inválidas todas las diligencias posteriormente surtidas ante la plenaria de esa
misma cámara y ante la Comisión Primera y la plenaria del Senado. Por esa
razón, este hecho conduce entonces a la total inexequibilidad
de la reforma constitucional acusada.
5.3.5. Ahora bien, en estos escenarios, ante la
gravedad de la decisión que según lo expuesto corresponde adoptar a este
tribunal, es necesario que previamente se examine la posibilidad de que la
irregularidad detectada pudiera ser subsanada, bien por el órgano legislativo,
bien por la propia Corte. Ello por cuanto, es indudable que en función del
principio de instrumentalidad de las formas, conforme
al cual todas las normas de procedimiento están al servicio de una específica
finalidad constitucional, los vicios resultantes de la transgresión a tales
reglas pueden resultar saneados o convalidados con posterioridad a su
ocurrencia dependiendo entre otros factores, de qué tanto se haya cumplido o
afectado el propósito que la regla en cuestión buscaba garantizar. Esta
posibilidad ha sido reconocida por esta Corte no sólo a nivel teórico, sino que
además existen casos significativos en donde esta Corporación ha aplicado esa doctrina[49].
Una primera posibilidad que debe examinarse en un
caso como el presente es si la actuación de las mismas cámaras con
posterioridad a la ocurrencia del vicio detectado por la Corte, podría
entenderse como subsanación o convalidación de éste. En el caso que se analiza,
esa convalidación podría entenderse manifestada, y de hecho así lo asumen
varios de los intervinientes, por el hecho de que el pleno de la Cámara de
Representantes no hubiere comenzado sus deliberaciones mientras aún sesionaba
la Comisión Primera, y por el contrario, hubiera esperado hasta que ésta
concluyera su reunión antes de iniciar formalmente la sesión plenaria, a
efectos de evitar la configuración del vicio que de otro modo se generaría por
la simultaneidad de las reuniones.
Sin embargo, según se explicó en páginas
precedentes, la Sala Plena entiende que lejos de evitar o subsanar el posible
vicio cuya ocurrencia aquí se comenta, esas circunstancias son más bien clara
prueba de la materialización de aquél, pues resulta evidente que la
simultaneidad de citaciones causó retraso en la iniciación de la plenaria de la
Cámara, así como preocupación entre los entonces asistentes a la Comisión
Primera, quienes tenían conocimiento de la reunión plenaria que en esos mismos
momentos debía comenzar, así como plena conciencia sobre su deber de concurrir
a ella. Como se dijo, todas estas son las situaciones que la existencia de las
normas que en este caso fueron desatendidas pretende evitar, de allí que su
ocurrencia cierta demuestre que en efecto se produjo el vicio alegado, pues se
obró contra una expresa prohibición contenida en dos normas del Reglamento del
Congreso. Así las cosas, encuentra la Sala que el defecto observado no puede
entenderse saneado por la conducta desplegada por la Comisión y la plenaria
cuya actuación lo originó, las cuales constituyen, por el contrario, clara
demostración de su ocurrencia[50].
En esta medida, cabe preguntarse entonces si es
factible que en este momento, en desarrollo de la opción prevista en el
parágrafo del artículo 241 superior, la Corte devuelva al Congreso el Acto
Legislativo acusado, para que aquél subsane el vicio aquí detectado y reponga
el trámite legislativo afectado a partir de ese punto. Sin embargo, ello
tampoco resulta viable, por varias razones: la principal de ellas es que el
vicio detectado es un defecto importante, por cuanto es una irregularidad que
incide negativamente sobre las condiciones necesarias para adelantar el
correspondiente debate de tal forma que éste cumpla su finalidad, afectándose
así uno de los requisitos esenciales de la formación de los actos legislativos.
Esta circunstancia es aun más relevante en cuanto el
trámite afectado es el de una reforma constitucional, que como se ha dicho, en
razón a su trascendencia, ha de ser evaluado de forma un tanto más exigente que
cuando se trata simplemente de la formación de las leyes,
De otro lado, en lo puramente procedimental, existen
otras razones que así mismo impiden aplicar esta solución. Una de ellas es que
no sería posible que la subsanación se cumpliera, como sería necesario, dentro
del término previsto en el artículo 375 del texto constitucional (dos períodos
ordinarios y consecutivos). Y otra es el hecho de que, aún en caso de que bajo
otras consideraciones la subsanación fuera factible, teniendo en cuenta que el
vicio ocurrió durante el quinto debate, ello implicaría repetir los cuatro
últimos debates, esto es, la totalidad de la segunda vuelta, mitad de todo el
trámite, lo que no aparece proporcionado ni acorde a la jurisprudencia de esta
corporación. Bajo estas consideraciones, no resulta viable en este caso la
eventual subsanación del defecto acaecido durante el quinto debate de esta
reforma constitucional.
Como consecuencia de lo expuesto, la Corte
encuentra probado el vicio alegado, que además de afectar el quinto debate de
esta reforma constitucional, incide necesariamente sobre las etapas restantes
de aquélla, pues ha de concluirse que al no haberse adelantado válidamente el
quinto debate, no era posible llevar a cabo los subsiguientes. En esta medida,
ese hallazgo afecta y compromete la exequibilidad del
Acto Legislativo 2 de 2012 en su totalidad.
Por último, la Corte considera pertinente aclarar
que esta consecuencia no podrá estimarse excesiva, pues se deriva directamente
de la clara e injustificada infracción de reglas aplicables al trámite de una
reforma constitucional. Pero también por cuanto, según se explicó, la
modificación del texto superior, con sus trascendentales consecuencias en
cuanto se altera el parámetro de validez de todo el orden jurídico, ha de
asumirse con el máximo rigor y seriedad. De esta manera, los actos legislativos
y los demás a través de los cuales se pretenda llevar a efecto una reforma
constitucional deberán ser declarados inexequibles si en su expedición no se
observaron debidamente las reglas de procedimiento previstas en el texto
superior, además de aquellas que hacen parte del Reglamento del Congreso, y que
como las infringidas en este caso, resultan determinantes para la vigencia y
efectividad del principio democrático.
5.4. Irrelevancia sobreviniente sobre el estudio de
los cargos sexto a noveno
Según lo explicado en el punto 5.2. anterior,
teniendo en cuenta que la prosperidad del cargo primero es suficiente para
ocasionar la inexequibilidad de todo el texto del
Acto Legislativo 2 de 2012 objeto de esta demanda, la Corte se abstendrá de
estudiar los cargos sexto a noveno, relacionados con otros vicios de trámite
consistentes en la eventual infracción de los principios de consecutividad
e identidad flexible, y que afectarían apartes específicos de este Acto
Legislativo, pues evidentemente, cualquiera que fuere el resultado de ese
análisis, el mismo resulta irrelevante frente a la ya esclarecida total inexequibilidad de esta norma.
6. Conclusión
Analizados a plenitud los distintos cargos de la
demanda, la Sala consideró que cuatro de ellos, los planteados en segundo,
tercero, cuarto y quinto lugar no reunían las condiciones para dar lugar a una
decisión de fondo en sede de constitucionalidad, pues se sustentan en
situaciones que no impactaron el trámite de este Acto Legislativo y en la
supuesta infracción de normas del Reglamento del Congreso, sin que
simultáneamente se plantee la vulneración de preceptos constitucionales. En
consecuencia la Corte se inhibirá de decidir sobre ellos.
De otra parte, la Corte Constitucional encontró
fundado el primer cargo de la demanda, relacionado con el hecho de que durante
el quinto debate del proyecto antecedente de este Acto Legislativo cumplido
ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 26 de septiembre de
2012, se infringió una regla coincidentemente contenida en dos distintos
artículos del Reglamento del Congreso[51], la que prohíbe las
sesiones simultáneas de comisiones y plenarias. Ello por cuanto la sesión de la
Comisión Primera de la Cámara se extendió hasta las 4:10 de la tarde, mientras
que la de la plenaria de la misma corporación estaba citada para las 2:00 p. m.
y comenzó sus deliberaciones a las 4:11 p. m., inmediatamente después de que se
reuniera el quórum necesario.
Además de la comprobada infracción de estas
disposiciones que reglamentan el funcionamiento del Congreso, la Corte explicó
la trascendencia de una situación como la relatada y de qué manera ella
representa una grave lesión al principio democrático, al afectar seriamente las
condiciones necesarias para el adecuado y tranquilo desarrollo de ese debate,
al punto de invalidarlo, lo que a su turno implica incumplimiento del requisito
de los ocho debates sucesivos exigido por el artículo 375 superior. También
señaló que este vicio no fue saneado, sino por el contrario reafirmado, por la
posterior actuación de las cámaras legislativas y que tampoco puede ser
subsanado en esta etapa procesal. A partir de estas consideraciones concluyó
que el defecto observado en relación con el quinto debate tiene entidad y
gravedad suficientes para causar la inexequibilidad
de la totalidad de este Acto Legislativo.
En esta perspectiva, al considerar la gravedad y
plena acreditación del único vicio estudiado, y sin que en el presente caso
haya sido necesario determinar si el Congreso era o no competente para expedir
una reforma con estos contenidos, pues los actores no formularon un
planteamiento de esa naturaleza, este tribunal concluye que existen razones
suficientes, que le obligan a declarar inexequible la totalidad del Acto
Legislativo 2 de 2012.
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declararse INHIBIDA para
decidir sobre los cargos segundo, tercero, cuarto y quinto de la demanda.
Segundo: Declarar INEXEQUIBLE la
totalidad del Acto
Legislativo 2 de 2012.
Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
Con
aclaración de
voto
Con salvamento de voto
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Magistrado
Con salvamento
de voto
NILSON PINILLA PINILLA
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
Con
salvamento de voto
ALBERTO ROJAS
RÍOS
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
Con
salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ley 5ª de 1992.
[2] Artículo 80 de la Ley 5ª
de 1992, modificado por el artículo 9° de la Ley 974 de 2005.
[3] Proyecto de ley sobre
reforma tributaria. Mensaje de urgencia presentado el 5 de octubre de 2012.
[4] Esto es, a más tardar el
5 de noviembre de 2012.
[5] En este caso se trataba
del proyecto sobre la implementación de acuerdos adquiridos dentro del marco
del Acuerdo de Promoción Comercial suscrito entre Colombia y los Estados Unidos
de América, luego aprobado como Ley 1520 de 2012. El mensaje de urgencia e
insistencia en relación con este trámite habría sido radicado el 20 de marzo de
2012.
[6] Durante el tercer y cuarto
debate, con los que concluyó la primera vuelta.
[7] Primero de la segunda
vuelta.
[8] Segundo de la segunda
vuelta.
[9] Citó las sentencias
C-072 de 1995 y C-1040 de 2005.
[10] Segundo y quinto
debates, sesiones de los días 17 de abril y 26 de septiembre, ambos de 2012.
[11] De la cual incorpora una
transcripción parcial.
[12] Cita entre otras las
sentencias C-277 de 2011 y C-537 de 2012.
[13] Sobre este tema cita las
sentencias C-072 de 1995 y C-1040 de 2005.
[14] Cfr. entre muchas otras,
la sentencia C-141 de 2010 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[15] Sobre la aplicación de
este principio respecto de la elaboración de las leyes, ver entre otras los
sentencias C-737 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet),
C-473 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda EspinosaC-131 de 2009 (M.
P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-076 de 2012 (M. P.
Humberto Antonio Sierra Porto). Frente al trámite de reformas constitucionales,
ver los fallos C-1039 de 2004 (M. P. Álvaro Tafur Galvis), C-1040 y C-1041 de
2005 (varios ponentes), C-040 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-106
de 2013 (M. P. Alexei Julio Estrada).
[16] Por ejemplo la
Constitución de los Estados Unidos de América de 1787, aún vigente, podría ser
considerada como extremadamente rígida, por cuanto además de amplias mayorías
requiere la posterior aprobación de ¾ partes de los Estados que conforman la
Unión, lo que ha causado el fracaso de un gran número de estas iniciativas. Por
su parte, la Constitución española de 1978 contempla situaciones en las que se
requiere que después de que la reforma es aprobada por las Cortes Generales,
éstas se disuelvan de manera inmediata y se llame a nuevas elecciones, después
de lo cual la reforma debe ser también aprobada por mayoría de dos tercios por
las nuevas Cortes, todo lo cual añade considerable dificultad al logro de tales
reformas. Por último, también era mucho más rígida la Constitución vigente en
Colombia hasta 1991, cuyo artículo 218 preveía un solo mecanismo de reforma, a
través del Congreso de la República, en dos distintas legislaturas anuales.
[17] Sobre este tema ver,
entre muchas otras, las sentencias C-222 de 1997 (M. P. José Gregorio Hernández
Galindo), C-543 de 1998 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-313 de 2004 (M. P. Jaime
Córdoba Triviño), C-816 de 2004 (M. P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), C-277 de 2007 (M. P. Humberto Antonio
Sierra Porto) y C-040 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva). Ver también,
en lo relacionado con leyes que convocan referendos constitucionales, los
fallos C-141 de 2010 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-397 de 2010 (M.
P. Juan Carlos Henao Pérez).
·
[18] “ Ver, entre otros, el texto
ya clásico de Alf Ross. ‘Sobre la auto-referencia y un difícil problema de
derecho constitucional’ en El concepto de validez y otros ensayos. México:
Fontanamara, 1991, pp 52 y
ss. Igualmente ver Pedro de Vega. La reforma constitucional y la
problemática del poder constituyente. Madrid: Tecnos
1991, pp 2874 y ss; e
Ignacio de Otto. Derecho constitucional. Barcelona: Ariel, 1991. p
63 y ss.”
[19] Sentencia C-1056 de 2012
(M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[20] Con salvamento de voto
de los Magistrados Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alexei Julio Estrada.
[21] Ver sobre este tema,
entre otras, las sentencias C-222 de 1997 (M. P. José Gregorio Hernández
Galindo), C-387 de 1997 (M. P. Fabio Morón Díaz), C-543 de 1998 (M. P. Carlos
Gaviria Díaz), C-372 de 2004 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández) y C-668 de 2004
(M. P. Alfredo Beltrán Sierra). Entre los más recientes ver también los
fallos C-040 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-294 de 2012 (M. P.
María Victoria Calle Correa).
[22] Cfr. los artículos 103,
114, 155 y 237 de la Constitución.
[23] Artículo 142.
[24] Artículos 103 y 152 letra d).
[25] Artículo 241, numerales
1° y 2°.
[26] Artículos 219 a 227 del
Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).
[27] Las previstas en el artículo 375
y en los demás citados a manera de ejemplo en las notas 23 a 25 anteriores.
[28] Artículos 157 y siguientes del
texto constitucional y artículos 139 a 217 de la Ley 5ª de 1992 sobre el
procedimiento legislativo, y en lo pertinente, los artículos 68 a 138 sobre el
régimen de las sesiones del Congreso.
[29] Sobre la aplicación de
las leyes orgánicas y en particular el Reglamento del Congreso como parámetro
de constitucionalidad, ver entre muchas otras las sentencias C-208 de 2005 y
C-238 de 2010.
[30] Ver sobre este
particular la ya citada sentencia C-816 de 2004 (Ms. Ps.
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), y
entre las decisiones más recientes, el fallo C-294 de 2012 (M. P. María
Victoria Calle Correa).
[31] Esta última frase es
tomada del entonces reciente fallo C-551 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet).
[32] Ver a este respecto,
entre otras, las sentencias C-277 de 2007 y C-332 de 2012 (en ambas M. P.
Humberto Antonio Sierra Porto).
[33] Aprobación en sexto
debate (segundo de la segunda vuelta) por la plenaria de la Cámara de
Representantes el 16 de octubre de 2012.
[34] La aprobación de este
proyecto en sus tres últimos debates (segundo, tercero y cuarto de la segunda
vuelta y en la conciliación cumplida al término de ésta) tuvo lugar después de
que el Presidente de la República enviara mensaje de urgencia respecto del
proyecto de ley de Reforma Tributaria el 5 de octubre de 2012, y antes de que
éste fuera aprobado el 20 de diciembre del mismo año. De igual manera, la
aprobación en primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes tuvo lugar después de presentarse el 20 de marzo de 2012 mensaje
de urgencia y de insistencia respecto de un proyecto de ley de implementación
de acuerdos comerciales con los Estados Unidos de América, y antes de que éste
fuera aprobado el 10 de abril del mismo año.
[35] Este problema habría
afectado el trámite de las sesiones en las que este proyecto se aprobó en
segundo y quinto debates, el 17 de abril de 2012 en la plenaria de la Cámara de
Representantes (en primera vuelta) y el 26 de septiembre del mismo año en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes (en segunda vuelta).
[36] Este aspecto puede
comprobarse con la lectura del acta número 15, correspondiente a la sesión de
la fecha de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, Gaceta 785 de
noviembre 9 de 2012, página 49.
[37] De conformidad con el
orden del día de la sesión plenaria citada para esta fecha, que fue adjuntado
al proceso por remisión que hiciera el Secretario General de la Cámara de
Representantes (cuaderno 3 folio 8), esta sesión se citó para las 2:00 p. m.
[38] Según lo certificó el
Secretario General de la Cámara de Representantes (cuaderno 3, folio 1) y
consta además en el acta 156 correspondiente a la sesión plenaria de la
fecha, publicada en la Gaceta 15 de febrero 6 de 2013 (página 3), en esta
reunión se abrió el registro a las 3:32 p. m., y la correspondiente sesión se
inició a las 4:11 p.m
[39] Artículo
83, inciso 4°: “Las sesiones de las Comisiones se verificarán en horas
distintas de las plenarias de la Cámara respectiva.” Artículo 93: “PROHIBICIÓN
DE SESIONES SIMULTÁNEAS. Las Comisiones Permanentes tendrán sesiones en
horas que no coincidan con las plenarias, con las características que señala el
presente Reglamento.”
[40] Artículo 268 del
Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).
[41] Única norma dentro del
Reglamento del Congreso que se relaciona con la agenda a desarrollar en días
específicos de la semana.
[42] Según puede observarse
en el acta 14, publicada en la Gaceta 910 del 10 de diciembre de 2012.
[43] Según se deduce del
contenido de los artículos 83 y 112 del Reglamento del Congreso.
[44] Cfr. Gaceta 785 de 2012.
Entre otros, el Representante Pablo Emilio Salamanca Cortés observó que era
difícil “en la cortedad de diez minutos tratar de hacer una síntesis de
los motivos que me llevaron a presentar esta ponencia” (se refería a
su proposición de archivar el proyecto), página 14; el congresista Germán Navas
Talero sostuvo que se sometía al lapso de veinte minutos pero se reservaba “el
derecho de ampliar esto, porque tengo cantidades de recortes y de informaciones
acá”, página 21; y el Representante Henry Humberto Arcila Moncada,
dirigiéndose al Ministro de Defensa aludió a que quería “llamar la
atención para que en su intervención, teniendo en cuenta el tiempo, que se
aprieta cada vez más en la aprobación de este importante Acto Legislativo, usted
haga referencia a la proposición que le he dado a conocer, obviamente con la
seguridad de que la dejaría como constancia para que podamos andarle más rápido
a este tema”, página 33.
[45] Se trata de los
Representantes Oscar Fernando Bravo Realpe (4:03
p.m.), Fernando de la Peña Márquez (4:04 p.m.), Juan Carlos Salazar Uribe (4:07
p.m.), Miguel Gómez Martínez (4:11 p.m.) y Hugo Orlando Velásquez Jaramillo
(4:11 p.m.), este último ponente del proyecto de Acto Legislativo sobre fuero
penal militar).
[46] Cfr. Gaceta del Congreso
número 111 de marzo 20 de 2013, página 38.
[47] Cfr. Gaceta del Congreso
número 254 de abril 30 de 2013.
[48] Cfr. Gaceta del Congreso
número 15 de febrero 6 de 2012.
[49] Por ejemplo, en relación
con el trámite de leyes estatutarias pueden verse los autos A-081 de 2008 (M.
P. Jaime Córdoba Triviño) y el reciente A-118 de 2013 (M. P. Jorge Iván Palacio
Palacio). Frente a leyes aprobatorias de tratados internacionales ver, entre
muchos más, autos A-267 de 2009 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), A-053 de
2010 (M. P. María Victoria Calle Correa), A-127 de 2010 (M. P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo) y A-206 de 2010 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[50] Una reflexión de este
mismo tipo condujo a tener por no subsanado el vicio detectado en el caso
resuelto mediante la citada sentencia C-816 de 2004, en el cual una
votación en curso en la que presumiblemente no se obtendría la mayoría
necesaria fue suspendida sin haber concluido, y al día siguiente se produjo una
nueva votación en la que esa mayoría se alcanzó. En este caso la Corte
consideró que la existencia de una votación posterior con votos suficientes,
lejos de subsanar el vicio ocurrido, demostraba fehacientemente la razón por la
cual la otra fue suspendida de manera irregular, que no era otra que el temor
de no alcanzar la mayoría requerida.
[51] Contenido en la Ley Orgánica 5ª
de 1992. Los artículos específicamente infringidos son el 83 y el 93.