Sentencia C-747/12
(Bogotá DC, 6 de Septiembre de
2012)
CESION
DE LA TOTALIDAD DE RENTAS POR CONCEPTO DE INGRESO DE TURISTAS A MONUMENTO
HISTORICO “MINA DE SAL”, A FAVOR DEL MUNICIPIO DE NEMOCON-Inclusión
en el plan nacional de desarrollo no desconoce el principio de unidad de
materia
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido
material
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia
de identidad temática respecto de las disposiciones de carácter instrumental
contenida en el plan de inversiones/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas
instrumentales y parte general del plan/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad
directa e inmediata
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad entre las disposiciones financieras y presupuestales y
los contenidos dogmáticos de la parte general
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Elementos instrumentales o medidas para la ejecución del mismo
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación
del principio de unidad de materia
PARTE
GENERAL DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014-Objetivos
CESION
DE RENTAS POR CONCEPTO DE INGRESO DE TURISTAS A MONUMENTO HISTORICO “MINA DE
SAL”, A FAVOR DEL MUNICIPIO DE NEMOCON-Conexidad directa con las
metas y objetivos del plan nacional de desarrollo
Referencia:
expediente D- 8965
Actor:
José Alejandro Ortiz Torres
Demanda
de inconstitucionalidad contra el Artículo 42 de la Ley 1450 de
2011
Magistrado
Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano José Alejandro Ortiz Torres, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó la
inconstitucionalidad del artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2010-
1. Texto normativo
demandado
“LEY 1450 DE 2011
(Junio 16)
(Diario oficial
48102 de junio 16 de 2011)
CONGRESO DE LA
REPUBLICA
Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
El Congreso de
Colombia Decreta
(...)
ARTÍCULO 42. Cédase a favor
del municipio de Nemocón (Cundinamarca), la totalidad de las rentas por
concepto de ingresos de turistas al monumento turístico “Mina de Sal” de
Nemocón una vez termine el contrato de concesión vigente en la actualidad. El
Gobierno Nacional establecerá los mecanismos para ceder y entregar en
administración dicho monumento turístico, una vez termine el contrato de
concesión actual del mismo.
2.
La demanda: pretensión y cargos
El demandante considera que la norma acusada viola
los artículos 158 y 136 de la Constitución, por lo siguientes:
2.1.
Violación del artículo 158 constitucional
2.1.1. El precepto demandado transgrede el
principio de unidad de materia que dicho artículo consagra, al contener dos
elementos concretos que no se vinculan o relacionan legalmente al Plan Nacional
de Desarrollo: por un lado, la orden a la Nación de ceder unas rentas concretas
y específicas; y, por el otro, el mandato al Gobierno Nacional de establecer
unos mecanismos para ceder y entregar en administración unos activos del
Estado. Cada uno de estos elementos por separado, o considerados como un todo,
distan y quedan por fuera del marco legal general que rige el Plan Nacional de
Desarrollo contenido en la Ley 1450 de 2011.
2.1.2. La falta de conexidad de la norma demandada
con el Plan Nacional de Desarrollo se evidencia en que la cesión de estas
rentas y activos no contribuye a la realización de las finalidades del Plan
-declaradas en él mismo- ni es un medio necesario para su ejecución.
2.2.
Violación del artículo 136 constitucional
Respecto del artículo 136 de la Constitución, la
norma demandada vulnera los numerales 1° y 4° del referido precepto:
2.2.1. El desconocimiento del numeral 1° del
artículo 136 de la Constitución, por cuanto el Congreso de la República se ha
inmiscuido en la “competencia privativa
de otra autoridad”, en concreto, la autoridad administrativa minera, ya que
el artículo demandado “se refiere y actúa
sobre un área subterránea que está en discusión dentro del ordenamiento
jurídico ordinario y hace parte de la concesión minera de Nemocón otorgada
dentro del ámbito del Código de Minas por el Servicio Geológico Colombiano”.
2.2.2. En relación con el numeral 4° del artículo
136 de la Constitución, la violación que se predica por el artículo 42 de la
Ley 1450 de 2011, consiste en que decretan a favor del municipio de Nemocón, “donaciones o erogaciones” que “no están destinadas a satisfacer créditos o
derechos reconocidos con arreglo a ley preexistente”.
3.
Intervenciones
3.1.
Senado de la República[1]:
constitucionalidad
3.1.1. En relación con el primer cargo, el Plan
Nacional de Desarrollo tiene un contenido multitemático, que se encuentra
estrechamente asociado a las bases del Plan y a su Plan de Inversiones, donde
se consignan los aspectos importantes de la política económica, social y
ambiental que serán adoptados por el Gobierno Nacional. Es en este contexto en
el cual hay que ubicar la norma demandada, que se ajusta de esta manera a las
acciones a desarrollar en ejecución de los referidos Planes.
3.1.2. En relación con el segundo cargo, no es
dable predicar que las cámaras se inmiscuyen en asuntos que no le corresponden,
puesto que la materia regulada en el precepto demandado constituye reserva
legislativa del Congreso de la República, en el marco de las atribuciones
conferidas en el artículo 341 de la Constitución.
3.2.
Departamento Nacional de Planeación[2]:
constitucionalidad
3.2.1. El Plan Nacional de Desarrollo se compone de
dos partes: una general, integrada por
el diagnóstico global de la economía y de sus principales sectores, los
propósitos y objetivos nacionales y sectoriales, las metas nacionales y
sectoriales, las estrategias, orientaciones generales de la política económica,
social y ambiental, los procedimientos que adoptará el Gobierno para lograr los
objetivos y metas definidas y las formas, medios e instrumentos de vinculación
y armonización de la planeación nacional con la sectorial, regional y
territorial; otro, específico, que es el Plan de Inversiones, en el cual se
consignan los principales programas y subprogramas de inversión con indicación
de los objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales que se lograrán
con ellos, los proyectos prioritarios de inversión dentro de los programas y
subprogramas necesarios para alcanzar los objetivos y metas, las fuentes de
financiación y recursos financieros requeridos para la ejecución de los
programas y proyectos de inversión, la armonización de los ingresos con los
planes de gasto público y los mecanismos para la ejecución del plan de
inversión, que son las normas instrumentales. Lo que se está cuestionando en
este proceso, es una norma instrumental que hace parte del Plan de
Inversiones.
3.2.2.
La unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo, tiene una connotación
mucho más reducida que la que se puede presentar en las leyes ordinarias, lo
cual es predicable de las disposiciones instrumentales, como la demandada, que
deben guardar una relación directa con lo dispuesto en los objetivos y
propósitos del Plan. Puntualmente, la norma demandada contiene una estructura
plenamente admisible en la Ley del Plan de Desarrollo, pues se enmarca dentro
del fortalecimiento regional y de las entidades territoriales, que es un
propósito claramente enunciado en el artículo 2° del mencionado Plan. En este
mismo Plan, dentro de los procesos y dinámicas regionales, se destaca la
iniciativa Región Capital (Bogotá-Cundinamarca), dentro de la que se encuentra
el municipio de Nemocón, en el área de influencia Sabana-Centro, la cual
requiere de incentivos en materia de organización y rentas que permitan
promocionar desarrollos.
3.2.3.
Adicional a lo anterior, dentro de las Bases del Plan de Desarrollo 2011-2014,
se encuentra el turismo como una de las actividades objeto de especial apoyo y,
en concreto, como un mecanismo para el desarrollo de los niveles territoriales.
Por esto, cuando el artículo 42 demandado ordena que las instalaciones
turísticas asociadas a las minas de sal de Nemocón se entreguen a este
municipio, con lo que se están cumpliendo los lineamientos de fortalecer la
gestión local de la actividad turística. De esta manera, la norma acusada sí
está estrechamente conectada con el Plan de Desarrollo y, en este sentido, y
teniendo en cuenta el aval gubernamental, no existe reparo sobre su
constitucionalidad.
3.2.4.
En relación con el cargo según el cual mediante la norma demandada el Congreso
de la República se estaría inmiscuyendo en asuntos que son competencia del
Gobierno Nacional, la jurisprudencia constitucional permite concluir que, en
desarrollo de la cláusula general de competencia, puede el Legislador
determinar el destino de unos recursos derivados de una explotación turística,
sin que ello implique vulnerar las prohibiciones de regulación en cabeza del
legislador, por lo cual este cargo tampoco está llamado a prosperar.
3.3. Ministerio de Minas y
Energía[3]:
inhibición o constitucionalidad
Debe
la Corte declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su
defecto, declarar la exequibilidad del artículo 42 de la Ley 1450 de 2011.
3.3.1.
El actor se limita a enunciar y transcribir las normas que considera violadas,
sin precisar de manera clara y concreta los argumentos en los cuales se
fundamentan sus pretensiones, limitándose a leer superficialmente la norma
acusada, transcribirla y compararla formalmente, lo que no permite confrontar
la norma acusada con el texto constitucional invocado.
3.3.2.
En lo concerniente a la exequibilidad del artículo 42 acusado, debe recordarse
que esta norma fue avalada por el Gobierno Nacional y ampliamente discutido en
las Comisiones del Congreso. Además, permite imprimirle un mayor dinamismo
económico del municipio de Nemocón y es coherente con el Plan de Desarrollo,
que buscó el progreso armónico de las regiones, basado en que los planes
propendan por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios.
3.4. Municipio de Nemocón:
inhibición o constitucionalidad
3.4.1.
La demanda no cumple la carga argumentativa necesaria que refleje la existencia
de verdaderos cargos de inconstitucionalidad por la violación de los principios
de unidad de materia. Mas si la Corte aboca su conocimiento, habrá de declarar
exequible la norma.
3.4.2.
La definición de los ejes transversales del Plan de Desarrollo, permiten
concluir que la norma demandada si corresponde a la materia del Plan. En primer
término, al eje orientado a lograr una mayor convergencia regional: en este sentido, la cesión de rentas al
municipio de Nemocón, se compagina con una estrategia que es propia de la
naturaleza del Plan. En segundo término, se el
turismo, otro de los ejes transversales del Plan de Desarrollo: de modo que
el Gobierno Nacional, al avalar la cesión de los recursos provenientes del
ingreso de turistas a la Mina de Sal, se suma al fortalecimiento local en el
contexto de la articulación del Plan Nacional de Desarrollo con los planes
locales que han tenido el eje turístico como componente básico de los mismos.
3.5. Universidad del
Rosario[4]:
constitucionalidad
3.5.1.
En relación con la violación del principio de unidad de materia, frente a los
objetivos de crecimiento económico y productividad consagrados en el Plan
Nacional de Desarrollo, el artículo demandado presenta conexidad directa con
ellos, haciendo que la norma sea conducente y adecuada. La cesión de las rentas
por concepto de ingreso de turistas al monumento histórico “Mina de Sal” de
Nemocón a favor del municipio, le permitirá impulsar el crecimiento económico,
el mejoramiento de las condiciones de vida de sus habitantes, la reducción de
la pobreza, el mejoramiento de los servicios públicos y la competitividad del
sector rural, lo cual representa una herramienta para la consecución de los
objetivos del Plan.
3.5.2.
En lo que concierne al cargo de intromisión del Congreso en asuntos de
competencia del Gobierno, es claro que el Congreso no incurrió en falta de
competencia y mucho menos se arrogó facultades que no le corresponden al
aprobar el artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, limitándose a cumplir con el
mandato constitucional que exige la aprobación del Plan, previsto en el numeral
3 del artículo 150 de la Constitución, el cual se trazó de acuerdo con los
objetivos, metas y prioridades del conjunto general de la economía y del Estado
Social de Derecho.
3.5.3.
En lo relativo al cargo según el cual la norma demandada viola el precepto
constitucional que prohíbe al Congreso decretar donaciones, gratificaciones,
auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones, que no están
destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley:
no es procedente el argumento del demandante respecto de la naturaleza de las
rentas que se ceden al municipio de Nemocón, pues las mismas le pertenecen al
municipio, de conformidad con lo previsto en los artículos 294, 317 y 362 de la
Constitución y, en consecuencia, no constituyen donaciones, gratificaciones,
auxilios, pensiones u otras erogaciones; las rentas por concepto de ingresos
turísticos, son rentas del municipio, que se quieren recuperar ya que en los
últimos años han estado en manos de empresas privadas.
3.6. Universidad Externado
de Colombia[5]:
inconstitucionalidad
Se
ha dado una significación especial al principio
“de coherencia”, según el cual, los programas y proyectos del Plan de
Desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos
establecidos en éste. Así las cosas, agrega, los instrumentos ideados por el
legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa, es decir,
de medio a fin, con los planes o metas contenidos en la parte general del Plan,
de tal manera, que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las
metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con
el principio de unidad de materia. Aplicando los criterios expuestos, se debe
declarar la inexequibilidad del artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, como quiera
que la cesión al municipio de Nemocón de la totalidad de las rentas por
concepto de ingresos de turistas al monumento turístico “Mina de Sal” y la
administración del monumento una vez termine el contrato de concesión actual
del mismo, no hace parte de un instrumento que permita materializar uno de los
apartados de la parte general del Plan de Desarrollo.
4. Concepto del Procurador
General de la Nación.[6]
La
Corte debe inhibirse de pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad del
artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Pese a que el actor corrigió la demanda, su corrección se limitó a reiterar lo
dicho en un comienzo, sin hacer cambios de fondo, para cumplir con los
requisitos establecidos en la ley y decantados por la jurisprudencia de la
Corte. Por lo tanto, al mantenerse la ineptitud sustancial de la demanda, no es
posible adelantar un análisis sobre el fondo del asunto, y por ende, que la
Corte se pronuncie sobre la exequibilidad de la norma demandada.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta
Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de conformidad
con el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, por tratarse de
una Ley de la República.
2. Problema de
constitucionalidad
La
Corte decidirá: (i) si la demanda del artículo 42 de la Ley1450/11 por
violación del artículo 136 de la Constitución -numerales 1 y 4-, es apta para
proceder a un fallo de fondo, como cuestión previa; (ii) si la misma disposición
demandada vulnera el artículo 158 de la constitución, relativo a la regla de
unidad de materia, al incluirse en el Plan Nacional de Desarrollo la cesión de
la totalidad de las rentas por concepto de ingreso de turistas al monumento
turístico “Mina de Sal”, en favor del
municipio de Nemocón (Cundinamarca).
3. Norma demandada y
contexto normativo
3.1.
Mediante la Ley 1450, se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, que
contempló en su Título I las Disposiciones Generales, señalando a su vez, en su
artículo 1°, como objetivos del Plan, “consolidar
la seguridad con la meta de alcanzar la paz, dar un gran salto de progreso
social, lograr un dinamismo económico regional que permita desarrollo
sostenible y crecimiento sostenido, más empleo formal y menor pobreza y, en
definitiva, mayor prosperidad para toda la población”.
3.2.
El artículo 2°, aprueba como parte integrante de la parte general del Plan e
incorpora como anexo de la Ley, el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para
Todos”, elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo
Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las
modificaciones realizadas en el trámite legislativo.
3.3.
El artículo 3° incorpora los ejes transversales y los pilares sobre los cuales
está basado el Plan y, en su último inciso se enfatiza en que dicho Plan debe
pasar, necesariamente, “por una reducción
de las desigualdades regionales, de las brechas de oportunidades entre las
regiones de Colombia, es decir por una mayor convergencia regional. La
prosperidad debe llegar a cada uno de los colombianos, y a cada uno de los
municipios, distritos, departamentos y regiones donde viven”.
3.4.
El artículo demandado, hace parte del Título III, que contiene los Mecanismos
Para la Ejecución del Plan, integrando el capítulo 2, que se denomina
Crecimiento Sostenible y Competitividad. En este sentido el precepto demandado
es una norma instrumental, y su análisis se hará, teniendo en cuenta su vinculación
temática con la parte general del Plan.
3.5.
El contenido de la disposición impugnada se reduce a la cesión de la totalidad
de los ingresos que genere la explotación turística del monumento “Mina de
Sal”, en favor del municipio de Nemocón (Cundinamarca). Y se precisa que tal cesión
operará una vez termine el contrato de concesión vigente al momento de
expedición de esta disposición actualidad. El Gobierno Nacional establecerá los
mecanismos para ceder y entregar en administración dicho monumento turístico,
una vez termine el contrato de concesión actual del mismo.
4. Cuestión previa: no
pronunciamiento respecto del cargo por violación del artículo 136 de la
Constitución
4.1. En relación con la vulneración alegada del
numeral 1° del artículo 136 de la Constitución, en cuanto el Congreso de la
República se haya inmiscuido en la “competencia
privativa de otra autoridad”, en concreto, la autoridad administrativa
minera, la demanda no alcanza a desarrollar un cargo de constitucionalidad. En
efecto, se limita a la advertencia de que el
artículo 42 de la Ley 1450/11 “se refiere
y actúa sobre un área subterránea que está en discusión dentro del ordenamiento
jurídico ordinario”, incumpliéndose de esta manera las razones de
especificidad y pertinencia, exigidas para que pueda emitirse sentencia de
mérito. En efecto, no se estructura una acusación de inconstitucionalidad
contra la disposición atacada, con la sola advertencia de que el bien objeto de
cesión rentística sea materia de litigio, ni se colige que esta razón sea un
argumento de índole constitucional. Por lo tanto, no habrá pronunciamiento al
respecto.
4.2.
En relación con el numeral 4° del artículo 136 de la Constitución, la violación
consiste en que el artículo 42 de la Ley 1450 de 2011 decreta en favor del
municipio de Nemocón, “donaciones o
erogaciones” que “no están destinadas
a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a ley preexistente”,
esto es, que la cesión de ingresos fiscales de la Nación al municipio no contó
con una ley previa que reconociese tal derecho en favor de Nemocón, generándose
con ello el desconocimiento
de esta prohibición constitucional. Mas la demanda no contiene las cargas
mínimas de argumentación, que hagan posible el debate constitucional y permitan
una decisión de fondo sobre el precepto acusado, incumpliéndose de esta forma
el requisito de especificidad, que exige
que los cargos de inconstitucionalidad deben relacionarse directamente con la
norma demandada no pudiendo sustentarse en exposiciones “vagas, indeterminadas, indirectas, abstractas y globales” que
impidan realizar directamente un juicio de inconstitucionalidad; y la condición
de suficiencia, que la jurisprudencia ha definido como la necesidad de que las
razones de inconstitucionalidad guarden relación “con la exposición de todos los elementos (argumentativos y
probatorios)necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche”[7].
5. Vulneración del
artículo 158 de la Constitución: desconocimiento de la regla de unidad de
materia (Cargo)
5.1. Concepto de
inconstitucionalidad en la demanda
5.1.1.
Como se anotó, el cargo contra el artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, lo hace
consistir el demandante en la violación del artículo 158 de la Constitución,
que consagra el principio de unidad de materia. A su juicio, la orden de cesión
de un activo y unas rentas concretas y específicas en favor de una entidad
territorial, es materia ajena al Plan Nacional de Desarrollo, que no se
refiere, vincula o relaciona con dicho marco legal general. El demandante
considera que aquel contenido normativo no guarda correspondencia con los
contenidos enunciados en el propio Plan Nacional de Desarrollo ni se constituye
en un instrumento idóneo para la realización de sus objetivos.
5.1.2.
El artículo demandado hace parte del Título III -“Mecanismos Para la Ejecución del Plan”-, integrando el Capítulo 2
del mismo -Crecimiento Sostenible y
Competitividad-. Así, la disposición demandada se ha incorporado al Plan
Nacional de Desarrollo como una norma de carácter instrumental. De este modo,
su análisis se hará, teniendo en cuenta su vinculación temática con la parte
general y demás componentes del Plan.
5.2. El Plan Nacional de
Desarrollo
5.2.1.
El Plan Nacional de Desarrollo lo conforman una parte general y un plan de inversiones. La parte general o
dogmática del Plan contiene los fines, propósitos y objetivos, metas,
estrategias y orientaciones generales, de largo y mediano plazo; el plan de
inversiones, los principales programas y proyectos, con los presupuestos
plurianuales correspondientes y los recursos financieros para su ejecución (CP,
339).
5.2.2.
En relación con el contenido material de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, la jurisprudencia de esta Corporación ha dicho:
(…)
“El Plan Nacional de Desarrollo es una
ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias
(políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo
que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o
normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del
Plan de Desarrollo”[8].
Con
base en un entendimiento integral del “desarrollo”,
la ley que lo planifica ha de comprender las dimensiones políticas, económicas,
sociales, culturales, ambientales e internacionales que constituyen la
expresión completa del desarrollo, expresadas en principios, bases, fines y
objetivos. Y partiendo de que un “plan”
consiste en la ordenación de un conjunto de medios hacia un fin determinado,
contendrá componentes instrumentales de naturaleza institucional u orgánica,
normativa, financiera y presupuestal, para su realización.
5.2.3.
Avanzando en la multiplicidad temática de las leyes cuatrienales del Plan, dijo
la Corte:
“Ahora
bien, dada la variedad del contenido de la Ley del Plan de Desarrollo; la cual
no sólo contiene los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las
metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el gobierno, sino también los presupuestos plurianuales de
los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, la especificación
de los recursos financieros requeridos para su ejecución, al igual que las
normas jurídicas necesarias para la ejecución del Plan; es evidente que el
principio de unidad de materia opera de una manera diferente a como lo haría en
cualquier otra ley.[9]
Además
del contenido multitemático, el Plan Nacional de Desarrollo transcurre en
dimensiones temporales simultáneas, planteándose objetivos de largo plazo y
metas de mediano y corto plazo. Por eso, al referirse a instrumentos
específicos de acción, la jurisprudencia destaca los presupuestos plurianuales
que permiten la realización de objetivos de mediano y largo plazo
-trascendiendo la anualidad presupuestal- y las fuentes de financiación
-plurianuales o permanentes- para la ejecución de los programas así
presupuestados.
5.2.2.
Estas características especiales de la Ley del Plan, en la cual coexisten
objetivos y programas nacionales y sectoriales en la parte general, con las
normas instrumentales que integran el plan de inversiones, conduce a que tales
disposiciones instrumentales deberán guardar relación de conexidad con los
fines, objetivos, principios, bases y programas generales del Plan, tal como lo
ha expresado la jurisprudencia de esta Corte:
“En
efecto ha dicho esta Corporación que es propio de la ley del plan que incorpore
normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la
puesta en marcha del propio plan de desarrollo. Sin embargo y como ya se
explicó, para que esas normas instrumentales no desconozcan el principio de
unidad de materia, es necesario que guarden una conexidad directa y no
meramente hipotética, con los objetivos y programas del plan”[10].
(subraya fuera de texto)
La
relación entre las normas instrumentales del Plan y los componentes generales
del mismo -fines, objetivos, principios, bases y programas-, no puede ser “meramente hipotética”, esto es,
conjetural, sino real o directa.
5.2.3.
De este modo, la validez de la inclusión de normas instrumentales en el Plan
Nacional de Desarrollo depende de la relación de conexidad efectiva de la norma
demandada con el amplio marco general de la misma y el contenido heterogéneo que conforma su materia regulada,
en función de la coherencia de cada precepto con el todo normativo. Ampliando
el concepto expuesto en precedencia, dijo la Corte en Sentencia C-539 de 2008:
En
efecto, la prohibición de incluir temas que no guarden relación con la materia
regulada por la Ley del Plan podría quedar desprovista de significado debido
precisamente a la multiplicidad de temas que éste tipo de leyes trata, de
manera tal que ninguna previsión legislativa sería extraña a un cuerpo
normativo de esta naturaleza. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha
entendido que la unidad de materia cobra un significado preciso en la Ley del
Plan, en virtud del así denominado “principio
de coherencia”, contenido en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994, Orgánica
del Plan Nacional de Desarrollo.
En
otras palabras, la conexidad directa de
una materia instrumental del Plan con el todo múltiple y variado del mismo,
además de real y no hipotética, debe responder a una razón de coherencia, de
modo que el instrumento en cuestión se revele apto para el cumplimiento de un
propósito o consagrado o la realización de una meta deliberada.
5.2.4.
Las formas de relación de normas instrumentales con el Plan Nacional de
Desarrollo puede obedecer a razones de conexidad lógica, sistémica o
finalística. Este modo de conexidad, propio de normas instrumentales, ha
recibido de la jurisprudencia constitucional especial relieve, a saber:
(…)
Según
este precepto “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una
relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste”,
mandato que ha sido interpretado en el sentido que “los instrumentos ideados
por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa
(es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte
general del plan.”
(…)
“Nótese
entonces que la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes
objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino
solamente de las disposiciones de carácter presupuestal y de las
disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución de plan, las cuales
siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo. [11]
Precisando
el concepto de conexidad, la
jurisprudencia alude a la relación de medio a fin entre los instrumentos
adoptados por el Legislador y los fines o metas de la parte general del Plan.
Puntualmente, entre las disposiciones financieras y presupuestales y los
contenidos dogmáticos de la parte general.
5.2.5.
En suma, (i) el Plan Nacional de Desarrollo, al lado de una parte general o
dogmática y un plan de inversiones, contiene unos elementos instrumentales o
medidas para la ejecución del mismo; (ii) el carácter comprensivo de la noción
de “desarrollo” permite que el Plan
Nacional lo integren contenidos temáticos diversos, constitucionalmente
admisibles; (iii) la unidad de materia, en consecuencia, no se predica de la
parte dogmática del Plan sino de las disposiciones de carácter instrumental;
(iv) las disposiciones instrumentales del Plan -mecanismos para la ejecución de
sus diversos aspectos -, deben guardar unidad de materia con la parte dogmática
o general del mismo; (v) la unidad de materia consiste en una conexidad directa
y eficaz -no supuesta ni conjetural- entre la medida instrumental y los
componentes generales del Plan, que preserve su coherencia; (vi) la parte
general del Plan consiste en los fines, objetivos, propósitos, metas,
estrategias y orientaciones, incorporados en el capítulo correspondiente de la
Ley del Plan y en los documentos anexos y complementarios que contienen los
tópicos descritos; (vii) la conexidad de las disposiciones instrumentales con
las disposiciones generales o dogmáticas del Plan, ha de ser directa y eficaz,
esto es, real, no mediata ni conjetural, de modo que se preserve la coherencia
del mismo; (viii) específicamente, debe existir una conexidad finalística o teleológica
entre las normas instrumentales del Plan y la parte general del mismo, de modo
que aquellas tengan aptitud para contribuir eficazmente a la realización de
éste.
5.3. Análisis concreto del
cargo por desconocimiento de la unidad de materia
5.3.1.
El análisis del presunto incumplimiento del requisito de unidad de materia,
debe comenzar por identificar los contenidos relevantes del Plan Nacional de
Desarrollo 2011-2014, para luego establecer si hay conexidad directa entre la
norma acusada y las metas, objetivos, planes y programas que inspiran el Plan.
5.3.2.
Con el fin de encontrar un parámetro de análisis, es oportuno recordar lo
dispuesto en el artículo 2° de la Ley 1450 de 2011, que aprueba como parte
integrante de la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo e incorpora como
anexo de la ley, el documento “Bases del
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, elaborado
por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de la
Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones
realizadas en el trámite legislativo. Por lo tanto, lo procedente es revisar
esta Parte General del Plan, para identificar los posibles objetivos que puede
desarrollar la norma instrumental acusada:
5.3.2.1.
Desde el Título I, que contiene las Disposiciones Generales, la Ley 1450 de
2011, consagra como uno de los propósitos centrales del Plan Nacional de
Desarrollo, un claro enfoque regional, que incluye a todas las categorías de
entidades territoriales, al disponer en el último inciso del artículo 3°, que “la Prosperidad debe llegar a cada uno de los colombianos, y
a cada uno de los municipios, distritos, departamentos y regiones donde
viven.” (subraya propia)
5.3.2.2.
Para hacer más explícito el énfasis que se coloca a lo regional, el capítulo II
del documento que contiene las Bases del Plan, se denomina “Convergencia y Desarrollo Regional, Caracterización, Dinámicas y
Desafíos”, y allí se afirma que uno de los mayores desafíos para alcanzar
la prosperidad democrática, “es lograr
niveles de crecimiento y desarrollo socioeconómico, sostenible y convergente,
reconociendo y aprovechando las diferentes capacidades económicas, sociales,
institucionales e iniciativas de desarrollo regional”.[12]
5.3.2.3.
Profundizando los propósitos que persigue el enfoque regional, el documento
contentivo de las Bases del Plan expresa que dicho enfoque “busca reducir los desequilibrios sociales, mejorando la calidad de
vida de la población, y movilizar las capacidades de desarrollo endógeno,
aprovechando los efectos de vecindad y sus externalidades positivas para
alcanzar mayor crecimiento y competitividad regional. Para ello se requiere
definir incentivos en materia de localización de actividades productivas y de
asignación de inversiones y recursos, y aprovechar de manera sostenible los
recursos naturales”[13].
(subraya propia)
5.3.2.4.
Para facilitar la consecución de los objetivos que persigue el enfoque
regional, en el ordinal C, del capítulo VII, del documento contentivo de las
Bases del Plan, se consignan los apoyos transversales al desarrollo regional,
el primero de los cuales es el fortalecimiento institucional de las entidades
territoriales y la relación Nación-territorio.
Allí
se han previsto los lineamientos estratégicos en materia de descentralización,
en los cuales se parte de la base de que la descentralización es el marco en el
cual se debe redefinir la relación Nación-territorio y, por ello uno de los
lineamientos estratégicos es “el
fortalecimiento de los ingresos de recaudo propio de las entidades
territoriales, para lo cual se plantea mejorar las capacidades
institucionales de las administraciones municipales y departamentales, con el
fin de incrementar la disponibilidad de fuentes de financiamiento del desarrollo
territorial”[14].
(subraya propia).
5.3.2.5.
En el mismo capítulo VII de las “Bases
del Plan”, como otro de los apoyos transversales para el fortalecimiento de
las entidades territoriales, se consagra el turismo como motor de desarrollo
regional, que tiene entre sus lineamientos estratégicos “fortalecer la institucionalidad y la gestión pública del turismo a
nivel nacional y regional, mejorar la calidad de los servicios y destinos
turísticos y promover la formalización (…) y fortalecer el desarrollo de productos
turísticos especializados”[15]. (subraya propia)
5.2.3.
De lo hasta aquí expuesto se infiere que, para los efectos que interesan al
presente análisis, son metas y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014: (i) el enfoque regional que haga que la prosperidad llegue a todos
los niveles de entidades territoriales, incluidos los municipios; (ii)
incentivos en materia de localización de actividades productivas y de
asignación de inversiones y recursos; (iii) el fortalecimiento de los ingresos
de recaudo propio de las entidades territoriales, con el fin de incrementar la
disponibilidad de fuentes de financiamiento del desarrollo territorial; (iv) el
turismo como motor del desarrollo regional, de modo que contribuya a fortalecer
la institucionalidad y la gestión pública a nivel territorial.
5.2.4.
Cotejada la disposición demandada, el artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, con
las metas y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo reseñados en el párrafo
precedente, se encuentra que hay conexidad directa entre ellos. En efecto, (i)
la norma tiene un claro, explícito e inequívoco enfoque regional, al contener
disposiciones que benefician a una entidad territorial, del orden municipal, en
este caso concreto, al municipio de Nemocón; (ii) para contribuir a su
desarrollo y prosperidad, define en favor de dicho municipio, una asignación
específica de inversiones y recursos, al cederle las rentas por concepto de
ingreso de turistas al monumento turístico “Mina de Sal” de Nemocón; (iii) al
hacerlo está fortaleciendo los ingresos propios del municipio e incrementando
las fuentes de financiamiento para su desarrollo; (iv) por último, con este
precepto, se está promoviendo el turismo como motor de desarrollo regional,
fortaleciéndose de esta forma la gestión pública de esta actividad a nivel
municipal.
5.2.5.
Al existir esta conexidad directa entre la norma demandada y las metas y
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo enunciados en esta sentencia, el
artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, habrá de declararse exequible por no
vulnerar el principio de unidad de materia contemplado en el artículo 158 de la
Constitución.
III. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, por el cargo examinado en la
presente sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada |
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado |
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|
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ Magistrado
|
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado
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NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA Magistrado
|
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado
Ausente con excusa |
|
|
ALEXEI JULIO ESTRADA Magistrado
(E) |
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado |
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Obrando en su calidad de Asesor Jurídico del
Senado de
[2] En representación del Departamento Nacional de Planeación, a título de Apoderado especial, interviene Luis Carlos Vergel Hernández.
[3] Mateo Floriano Carrera, actuando como
apoderado del Ministerio de Minas y Energía.
[4] Por intermedio de la profesora Clara Viviana
Plaza Gómez.
[5] A través del centro de Estudios Fiscales (CEF)
del Departamento de Derecho Fiscal.
[6] Mediante concepto 5365, de mayo 24 de 2012, se
pronunció
[7] Sentencia C-1052 de 2001.
[8] Sentencia C-305 de 2004.
[9] Sentencia C-539 de 2008.
[10] Sentencia C-573 de 2004.
[11] Sentencia C-305 de 2004.
[12] Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Tomo I
pág.27.
[13] ibidem
[14] Plan Nacional de Desarrollo. Tomo II, pág.720.
[15] Ibídem, pág. 746