Corte Constitucional
Sentencia C-901/11
(Noviembre 30 de 2011)
VIGENCIA DE LA PROHIBICION
DE CONTRATAR PERSONAL POR LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO MEDIANTE
COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Inhibición por
derogatoria tácita
DEROGATORIA TACITA EN EL
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento
NORMA
JURIDICA-Derogatoria
La
derogación tiene como función “dejar sin efecto el deber ser de otra norma,
expulsándola del ordenamiento. Por ello se ha entendido que la derogación es la
cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma posterior”, que no se fundamenta en un cuestionamiento
sobre la validez de la normas, por ejemplo, cuando es declarada inexequible,
“sino en criterios de oportunidad libremente evaluados por las autoridades
competentes, y en especial, en relación con las leyes por el Congreso. Así la
derogación no deriva de conflictos entre normas de distinta jerarquía sino de
la libertad política del legislador. La derogación no afecta tampoco ipso iure la eficacia de la norma
derogada, pues en general las situaciones surgidas bajo su vigencia continúan
rigiéndose por ella, por lo cual la norma derogada puede mantener su eficacia,
la cual poco a poco se va extinguiendo. Esto es precisamente lo que justifica
que la Corte se pronuncie incluso sobre normas derogadas cuando éstas siguen
produciendo efectos, con el fin de hacerlos cesar, por ministerio de la
declaratoria de inexequibilidad, si tales efectos son contrarios a la Carta”.
DEROGACION NORMATIVA-Clasificación/DEROGACION EXPRESA-Concepto/DEROGACION TACITA-Concepto/DEROGACION ORGANICA-Concepto
La derogación tiene como función “dejar sin efecto el deber ser de otra
norma, expulsándola del ordenamiento. Por ello se ha entendido
que la derogación es la cesación de la vigencia de una disposición como efecto
de una norma posterior”, que no se
fundamenta en un cuestionamiento sobre la validez de la normas, por ejemplo,
cuando es declarada inexequible, “sino en criterios de oportunidad libremente
evaluados por las autoridades competentes, y en especial, en relación con las
leyes por el Congreso. Así la derogación no deriva de conflictos entre normas
de distinta jerarquía sino de la libertad política del legislador. La
derogación no afecta tampoco ipso iure
la eficacia de la norma derogada, pues en general las situaciones
surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por ella, por lo cual la norma
derogada puede mantener su eficacia, la cual poco a poco se va extinguiendo.
Esto es precisamente lo que justifica que la Corte se pronuncie incluso sobre
normas derogadas cuando éstas siguen produciendo efectos, con el fin de
hacerlos cesar, por ministerio de la declaratoria de inexequibilidad, si tales
efectos son contrarios a la Carta”. En la sentencia C-159 de 2004 examinó la
constitucionalidad de los artículos 71 y 72 del Código Civil, que contemplan la
figura de la derogación clasificándola en expresa y tácita, como también se refirió al artículo 3ºde la
Ley 153 de 1887 que establece la derogación orgánica. Señaló que en la
derogación expresa el legislador determina de manera precisa el o los artículos
que retira del ordenamiento, por lo que no se hace necesaria ninguna
interpretación, ya que simplemente se cumple una función de exclusión desde el
momento que así se establezca. La derogación orgánica refiere a cuando la nueva
ley regula integralmente la materia, que en términos de la Corte Suprema de
Justicia supone “que
la nueva ley realiza una mejora en relación con la ley antigua; que aquella es
más adecuada a la vida social de la época y que, por tanto, responde mejor al
ideal de justicia, que torna urgente la aplicación de la nueva ley; […] que por lo mismo debe ser lo más amplia
posible para que desaparezcan las situaciones que el propio legislador ha
querido condenar y evidentemente arrasó con la ley nueva”. Por su parte, la
derogación tácita obedece a un cambio de legislación, a la existencia de una
incompatibilidad entre la ley anterior y la nueva ley, lo cual hace
indispensable la interpretación de ambas leyes para establecer la vigente en la
materia o si la derogación es parcial o total. Tiene como efecto limitar en el
tiempo la vigencia de una norma, es decir, suspender su aplicación y capacidad
regulatoria, aunque en todo caso el precepto sigue amparado por una presunción
de validez respecto de las situaciones ocurridas durante su vigencia. Cuando
se deroga tácitamente una disposición no se está frente a una omisión del
legislador sino que al crear una nueva norma ha decidido que la anterior deje
de aplicarse siempre que no pueda conciliarse con la recientemente aprobada.
Así lo ha sostenido la Corte al indicar que “la derogación no siempre puede ser
expresa, pues ello implicaría confrontar cada nueva ley con el resto del
ordenamiento. Es decir, se le exigiría al Congreso una dispendiosa labor que no
tiene razón de ser, pues la tarea legislativa se concentra en asuntos
específicos definidos por el propio Congreso, con el objeto de brindar a los
destinatarios de las leyes seguridad jurídica y un adecuado marco para la
interpretación y aplicación de las mismas (v. gr. sentencia C-025 de 1993)”. Además, para que sea posible la derogación debe
darse por otra de igual o superior jerarquía. Entonces, la derogación tácita es
aquella que surge de la incompatibilidad entre la nueva ley y las disposiciones
de la antigua, que suele originarse en una declaración genérica en la cual se
dispone la supresión de todas las normas que resulten contrarias a la expedida
con ulterioridad. La Corte debe
analizar la vigencia de la disposición acusada, antes de adelantar el examen de
constitucionalidad, que implica un juicio de validez en estricto sentido. Si la
norma legal que se demanda no se encuentra vigente, por haber sido derogada de
manera tácita, no tendría razón de ser habilitar el juicio de
constitucionalidad, procediendo una decisión inhibitoria, salvo que la norma
derogada continúe produciendo efectos jurídicos.
Referencia: expediente D-8551
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio del
artículo 103 de la Ley 1438 de 2011, “Por
medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y
se dictan otras disposiciones”.
Actor: Armando Enrique Colón Cárdenas.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil
once (2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano Armando
Enrique Colón Cárdenas solicita a la Corte la declaración de inexequibilidad
del parágrafo transitorio del artículo 103 de la Ley 1438 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Sistema
General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
El Magistrado Sustanciador, una vez corregida la demanda, mediante auto del
21 de junio de 2011, procedió a admitirla, disponiendo: i) fijar en lista el
asunto y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación, para
que rindiera el concepto de rigor; ii) comunicar la iniciación del proceso al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al
Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro de la Protección Social y al
Ministro de Hacienda y Crédito Público; y finalmente iii) invitar a la
Confederación General del Trabajo (CGT); a la Central Unitaria de Trabajadores
(CUT); a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI); a la
Asociación Colombiana de Cooperativas (ASCOOP); a la Superintendencia de
Economía Solidaria (SUPERSOLIDARIA); al Centro de Estudios de Derecho, Justicia
y Sociedad (DeJuSticia); a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; a la
Comisión Colombiana de Juristas; a la Asociación Colombiana de Empresas de
Medicina Integral (ACEMI); a la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas
(ACHC); a la Corporación Viva la Ciudadanía; a la Asociación Colombiana de
Facultades de Medicina (ASCOFAME); a la Defensoría del Pueblo; y a las
facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, de Antioquia,
Sergio Arboleda, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Pontificia
Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los
Andes, para que aportaran sus opiniones sobre el asunto de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA LEGAL PARCIALMENTE ACUSADA
A continuación se transcribe y subraya la disposición en
lo demandado:
“LEY 1438 DE 2011[1]
(Enero 19)
Por medio de la cual se reforma el Sistema General
de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones
ARTÍCULO 103. CONTRATACIÓN DEL PERSONAL MISIONAL PERMANENTE. El
personal misional permanente de las Instituciones Públicas Prestadoras de Salud
no podrá estar vinculado mediante la modalidad de cooperativas de trabajo
asociado que hagan intermediación laboral, o bajo ninguna otra modalidad de
vinculación que afecte sus derechos constitucionales, legales y prestacionales
consagrados en las normas laborales vigentes.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Esta disposición entrará en
vigencia a partir del primero (1º ) de julio de dos mil trece (2013)”.
III. LA DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD
El accionante señala que el parágrafo transitorio del artículo 103 de la
Ley 1438 de 2011, vulnera los artículos 1º, 2º, 25, 53, 55, 123 y 125 de la
Constitución[2].
Expone que a pesar de que la misma norma legal advierte que el hecho de
vincular personal misional permanente de las instituciones públicas prestadoras
de salud (IPPS), mediante cooperativas de trabajo asociado que hagan
intermediación laboral, afecta los derechos constitucionales, legales y
prestacionales del trabajador asociado, el parágrafo transitorio acusado al
disponer que sólo entrará en vigencia a partir del 1 de julio de 2013, termina
prolongando el desconocimiento de la forma organizativa de Estado social de
derecho, la efectividad de los principios y derechos constitucionales, y la
dignidad humana (arts. 1º y 2º superiores).
Estima que al no entrar a operar inmediatamente la vigencia de la norma
legal, se perpetúa la vulneración de las garantías laborales y concretamente del
derecho al trabajo que goza de la especial protección del Estado y sustenta la
dignificación del ser humano (art. 25 superior), además de continuar propiciando
la renuncia a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales y
mantener el encubrimiento de las relaciones de trabajo que fomentan la
deslaboralización en las instituciones públicas prestadoras de salud (art. 53
superior) y, finalmente, hace nugatorio el derecho de negociación colectiva
(art. 55 superior).
Añade que al permitir dicho parágrafo que durante dos años más se incumpla
la prohibición establecida en la parte primera de la disposición legal, se
impide que la vinculación del empleado público de carácter permanente que
labora en una institución pública prestadora del servicio de salud, se realice
mediante el concurso de méritos (arts. 123, calidad de servidor público, y 125,
cargos de carrera).
1. Ministerio
de la Protección Social
Solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda o en su defecto se declare la exequibilidad del
parágrafo transitorio. Empieza por afirmar que el accionante parte de una
interpretación errónea al considerar que hasta tanto no inicie la vigencia de
la disposición legal se vulneran los derechos laborales de quienes actualmente
están siendo vinculados a través de las cooperativas de trabajo asociado,
cuando ello no se desprende del contenido normativo, por lo que encuentra que
se está frente a una apreciación subjetiva.
De otra parte, explica que la norma transitoria demandada es de carácter
especial y que la legislación vigente (arts. 13, Ley 1233 de 2008; 63, Ley 1429
de 2010; y 1º y 2º, Decreto 2025 de 2011) prohíbe la utilización de la
intermediación laboral por las cooperativas de trabajo asociado. Recuerda que
en la sentencia C-614 de 2009 se señaló que la contratación de prestación de
servicios profesionales por las cooperativas no está prohibida, además de
precisar que éstas deben tener como objeto social las actividades permitidas en
la ley y no ser utilizadas para disimular relaciones de trabajo. Indica que la
disposición transitoria pretende evitar vacíos respecto del asunto nuevamente
regulado y no por ello estaría legitimando la intermediación laboral por las
cooperativas de trabajo asociado para el personal vinculado durante el periodo
provisional, ya que la legislación vigente lo prohíbe expresamente, por lo que
no se vulneraría las garantías laborales constitucionales.
2. Defensoría del Pueblo
Insta a la Corte a declarar la exequibilidad de lo acusado, condicionado a
que mientras entra en vigencia la prohibición establecida en la disposición,
las instituciones públicas prestadoras de salud no podrán efectuar
vinculaciones de personal que realicen funciones misionales y permanentes, a
través de cooperativas de trabajo asociado o bajo ninguna otra modalidad que
afecte sus derechos laborales; además, que deberán tomar las medidas necesarias
para ajustar la situación de quienes desempeñen cargos misionales y permanentes
a lo dispuesto en el artículo 103 y demás normas, de tal modo que a la entrada
en vigencia de la prohibición, dicha
situación se encuentre dentro de los límites, so pena de las sanciones
establecidas.
Al considerar que la definición del alcance del parágrafo acusado depende
de la parte primera del artículo 103, encuentra necesario integrar la unidad
normativa para estudiar el cargo formulado, sin que con ello se esté frente a
una norma incompleta. Recuerda que la prohibición de intermediación laboral
para las cooperativas ya se encuentra prohibida (num. 1, art. 7º, Ley 1233 de
2008), como acaecía para las entidades públicas (art. 2, Decreto ley 2400 de 1968,
modificado por el art. 1º, parcial, Decreto ley 3074 de 1968). En consecuencia,
estima que el parágrafo demandado impone un término de transición razonable
para que se regularice la situación de las entidades públicas de salud que aún
no cumplan lo establecido con la normatividad citada.
3. Central Unitaria de Trabajadores de Colombia -CUT-
Pide a la Corte declarar la derogatoria tácita del
parágrafo impugnado. Recuerda que la Ley 1429 del 29 de diciembre de 2010,
denominada de formalización y generación de empleo, prohibió en el artículo 63 que
entidades públicas o privadas que requieran personal para actividades
misionales permanentes, se vinculen por cooperativas de trabajo asociado que
hagan intermediación laboral, incluyendo un parágrafo transitorio que señalaba la
entrada “en vigencia a partir del primero
(1) de julio de
Posteriormente, explica, se vino a expedir la Ley
1438 del 19 de enero de 2011, en cuyo artículo 103, hoy acusado, se reitera la
misma prohibición en relación específica con las instituciones públicas
prestadoras de salud, reproduciendo además el parágrafo transitorio que supedita
su vigencia a partir del 1 de julio de 2013. Más adelante, afirma, se expidió el
Plan Nacional de Desarrollo 2010-
4. Asociación Colombiana de Cooperativas -ASCOOP-
Interviene para solicitar la inexequibilidad del
parágrafo demandado. Recuerda que durante el segundo semestre de 2010, el
Congreso aprobó las leyes 1429 de 2010 (formalización y generación de empleo) y
1438 de 2011 (reforma el sistema general de seguridad social en salud, hoy
demandada), que contemplaron en los artículos 63 y 103, respectivamente, la
prohibición de contratación por las cooperativas de trabajo asociado que hagan
intermediación laboral y la vigencia diferida de tales disposiciones hasta el 1
de julio de 2013.
Explica que en abril pasado se suscribió un
compromiso entre los gobiernos de Colombia y Estados Unidos, en el cual se
estableció un plan de acción que permitiera la adopción de medidas y su futura
implementación, tendientes a proteger los derechos laborales y sindicales de
los trabajadores colombianos, a partir del cual pudiera avanzarse hacia la
suscripción del tratado de libre comercio. En él se contempló una serie de
acciones respecto de las cooperativas de trabajo asociado, entre otras, una
reforma a la legislación para anticipar la fecha de entrada en vigencia del
artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, que se había diferido por el parágrafo
transitorio a julio de 2013, y la definición de aspectos como la función
misional permanente y la intermediación frente a los abusos. Informa que en
cumplimiento del cronograma acordado, el Gobierno incluyó dentro del Plan
Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011), que discutía para entonces el
Congreso, el artículo 276 que derogó expresa e inmediatamente el parágrafo
transitorio del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, aunque nada se dijo sobre el
parágrafo transitorio hoy acusado (art. 103, Ley 1438 de 2011), que considera también
ha debido ser derogado, por el común denominador y contenido idéntico de estas
normas.
De otra parte, indica que la intermediación laboral
por medio de cooperativas de trabajo asociado siempre ha estado prohibida en
términos de la doctrina y de la ley (arts. 17, Decreto 4588 de 2006 y 7º, Ley 1233 de 2008), por lo que no encuentra
comprensible que se tipifique nuevamente una actividad declarada ilegal,
otorgando una prórroga hasta el 1 de julio de 2013, que sólo hubiera encontrado
una justificación legítima si se hubiere establecido para desmontar esas
actividades ilegales. Estima que al derogarse expresamente el parágrafo
transitorio del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, es claro que las
cooperativas que adelantan intermediación laboral, en cualquier sector
económico, ya no podrán seguir haciéndolo. Se pregunta cómo entender que
mantenga su vigencia el parágrafo hoy demandado, que se limita a comprender un
sector específico como la salud, cuando la misma situación regulada en la Ley
1429 de 2010, fue corregida por la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Resalta
la existencia de una desproporción e inequidad evidente, participando de la
inexequibilidad del parágrafo y además porque corregiría la no derogación
expresa por la ley del Plan.
5. Comisión
Colombiana de Juristas
Solicita la inexequibilidad del parágrafo transitorio porque el plazo establecido
resulta desproporcionado al permitir que continúe la vulneración de los
derechos laborales y sindicales de los trabajadores vinculados mediante
Cooperativas de Trabajo Asociado. Encuentra también que la parte primera del
artículo 103 presenta otro problema de constitucionalidad, ya que la expresión
“misionales permanentes”, debería entenderse como “misionales y/o permanentes”,
para así proteger igualmente al personal que sólo cumple alguna de tales
calidades. Arguye que se desconoce el principio “a igual trabajo igual
salario”, al permitir que dos trabajadores que se encuentren dentro de una
determinada entidad pública o privada, uno por parte de una cooperativa y otro
por contrato laboral, ejerciendo las mismas labores, tengan un régimen de
remuneración y de prestación distinto.
Considera que se establecería un tratamiento discriminatorio entre el
personal misional permanente vinculado a instituciones públicas prestadoras de
salud y quienes desempeñan actividades misionales permanentes en instituciones
públicas o privadas distintas de aquellas. Recuerda que el artículo 276 de la
Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014) derogó expresamente y con
efectos inmediatos el parágrafo transitorio del artículo 63 de la Ley 1429 de
2010 (formalización y generación de empleo), que replica el parágrafo hoy
demandado, como también el contenido de la disposición legal, con la única
diferencia de los sujetos a quienes se les aplica, al comprender esta última a
cualquier “institución y/o empresa pública y/o privada”, en tanto que la norma
legal que nos ocupa solamente a las instituciones públicas prestadoras de salud.
Así, estima vulnerado el derecho a la igualdad porque la prohibición de
vincular personal misional permanente está prohibida en toda institución y/o
empresa pública y/o privada, mientras que para el sector específico público de
la salud estaría permitido hasta el 1 de julio de 2013, por lo cual estima que
debe darse una solución igual por el legislador al hacer parte de una misma
problemática.
Estima que el plazo otorgado para que empiece a regir la prohibición no resulta
necesario, porque pudo haberse pensado en medidas menos gravosas para evitar
traumatismos en la regularización de la situación de las entidades que cumplían
esta clase de operaciones. No encuentra proporcionado el parágrafo cuestionado,
al permitir que perviva hasta el 1 de julio de 2013, una prohibición que
debería tener vigencia inmediata por afectar los derechos constitucionales,
legales o prestacionales.
6. Academia Colombiana de Jurisprudencia
Solicita que se declare la inexequibilidad del
parágrafo transitorio por cuanto la prolongación de la vigencia de la norma
acusada parcialmente hasta el 1 de julio de 2013, vulnera los derechos
laborales individuales y colectivos que la Constitución consagra.
7. Universidad
del Rosario
Estima que la Corte debe “inhibirse” por cuanto ya se había pronunciado
sobre la validez constitucional de las cooperativas de trabajo asociado (C-211
de 2000), por lo que no encuentra asidero en lo sostenido por el accionante,
además de considerar que se está ante una decisión legítima del legislador.
8. Intervención ciudadana de Nixon Torres Carcamo
Solicita la inexequibilidad del parágrafo acusado
porque se desprotege el derecho al trabajo, al propiciarse la continuación de
formas de contratación que ocultan las relaciones laborales y generan una
cultura de desobedecimiento a las garantías prestacionales y a los compromisos
internacionales previstos en convenios
87, 98, 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo.
Encuentra paradójico que el Estado hable de derogar
la tercerización, cuando hace menos de seis meses expidió este mismo parágrafo
transitorio en el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 (formalización y
generación de empleo). Precisa que dicho parágrafo fue derogado expresamente
por la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014). No obstante,
echa de menos que ello no hubiera ocurrido respecto del parágrafo acusado,
máxime cuando el que fue derogado explícitamente se predicaba del personal
requerido en toda institución pública o privada, que incumbe el caso del sector
de la salud, que sin embargo continuará su vigencia hasta el 1 de julio de
2013.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio Público con base en su intervención sobre el parágrafo
transitorio del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 (expediente D-8393), reitera
la exequibilidad del parágrafo transitorio acusado. En dicho concepto se indica
que la mera existencia de las Cooperativas de Trabajo Asociado no es en sí
misma contraria a la Constitución, porque las mismas gozan de protección superior
en la medida en que contribuyen a realizar el principio de solidaridad y los
derechos al trabajo y de asociación. Expone que lo censurable es su uso abusivo
en algunos casos, que no puede predicarse de todos, ya que es posible que
existan cooperativas que fieles a su propósito acaten los mandatos
constitucionales y legales, respetando los derechos de sus trabajadores
asociados.
Estima que no puede asumirse que postergar la entrada en vigencia de la
norma sea una especie de patente de corso para el empleo abusivo de las
cooperativas. Explica que corresponde al legislador decidir a partir de qué
momento entra en vigencia la disposición legal, conforme a la cual las personas
de derecho privado y público no pueden contratar cooperativas o alguna otra
modalidad que vaya en desmedro de los derechos de los trabajadores para
realizar actividades misionales permanentes. Agrega:
“Si se establece un periodo de transición, para que las cooperativas de
trabajo asociado se adapten a los nuevos mandatos legales, y si de repente se
elimina ese periodo con el argumento de que algunas de ellas se emplean de
manera abusiva y en desmedro de los derechos de sus trabajadores, circunstancia
que no está ni puede estar amparada por la ley demandada, como lo pretenden los
actores, se afecta el principio de confianza legítima y se puede vulnerar los
derechos de sus trabajadores asociados, merced a lo abrupto de la transición.
De otra parte, el pretender que bajo la vigencia inmediata del artículo 63
de la ley 1429 de 2010, y sólo por ese hecho, los abusos y vulneración de los
derechos de los trabajadores cesarán, como se asume en la demanda, no pasa de
ser una consideración ingenua. En vigencia de este artículo o sin ella, los
derechos de los trabajadores asociados, conforme a los parámetros
constitucionales y legales indicados, deben respetarse”.
Concluye, entonces, que no se requiere esperar hasta el 1º de julio de
2013, fecha en la cual entra en vigencia la norma legal acusada, para controlar
la conducta abusiva e irregular que pudiera presentarse, puesto que tal
accionar no encuentra respaldo en el ordenamiento jurídico, ni antes ni después
de que entre en vigencia.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto por
cuanto el precepto legal parcialmente acusado hace parte de una Ley de la
República (art. 241.4 superior).
2. Cuestiones
previas. En el presente caso se ha configurado la derogatoria tácita.
2.1. La
demanda de inconstitucionalidad
El accionante luego de resaltar la parte primera del artículo 103 de la Ley
1438 de 2011, que establece la prohibición de vincular personal misional
permanente de las instituciones públicas prestadoras de salud, mediante
cooperativas de trabajo asociado que hagan intermediación laboral, sobre la
cual expresa su conformidad, centra la acusación en el parágrafo transitorio al
disponer que tal prohibición no entrará en vigencia inmediatamente, sino a
partir del 1 de julio de 2013. En su sentir, se prolonga el desconocimiento i) de
la forma organizativa de Estado social de derecho y la dignidad humana (art. 1º
superior); de la efectividad de los principios y derechos constitucionales
(art. 2º superior); de las garantías laborales, específicamente del derecho al
trabajo (art. 25 superior); de los beneficios mínimos establecidos en las
normas laborales y de la primacía de la realidad sobre las formalidades
establecidas en las relaciones laborales (art. 53 superior); del derecho de
negociación colectiva (art. 55 superior); y de la vinculación del empleado
público de carácter permanente mediante concurso de méritos (arts. 123 y 125
superiores).
Las intervenciones abogan por la inhibición por derogatoria tácita (Central
Unitaria de Trabajadores -CUT-)[3]; la inhibición por
ineptitud sustantiva de la demanda (Ministerio de la Protección Social, como
solicitud principal); declarar la cosa juzgada constitucional (Universidad del
Rosario); la inexequibilidad (Nixon Torres Carcamo, Academia Colombiana de
Jurisprudencia, Asociación Colombiana de Cooperativas -ASCOOP- y Comisión
Colombiana de Juristas); la exequibilidad condicionada (Defensoría del Pueblo);
y la exequibilidad (Ministerio de la Protección Social como petición
subsidiaria y Procurador General de la Nación[4]).
De este modo, la Corte previamente debe examinar si en este caso se ha
configurado la inhibición por derogatoria tácita, que sólo en el evento de
encontrarse no procedente entrará a examinar el fondo del asunto, una vez
dilucidado la aptitud de la demanda que también ha sido cuestionado por las
intervenciones.
Por tanto, en orden a evaluar la solicitud de inhibición por derogatoria
táctica, este Tribunal realizará una breve reflexión sobre el alcance de dicha
figura en el control de constitucionalidad para así abordar el estudio del caso
concreto.
2.2. La derogatoria
tácita en el control de constitucionalidad
Según el derecho romano, la derogación viene del
latín derogare que significa la
revocación parcial de la ley, que se distingue de la abrogación que alude a la
supresión completa de una ley[5].
2.2.1. La
competencia del Congreso para derogar las normas encuentra fundamento
constitucional en los artículos 150.1[6] (cláusula
general de competencia legislativa), al igual que en los artículos 1º
(principio democrático) y 3º (soberanía popular), disposiciones que tienen su fundamento
en que “el legislador actual no puede atar al legislador del mañana, pues esto
anularía el principio democrático, ya que unas mayorías ocasionales, en un
momento histórico, podrían subordinar a las mayorías del futuro. La derogación
de las leyes encuentra, entonces, sustento en el principio democrático, en
virtud del cual las mayorías pueden modificar y contradecir las regulaciones
legales precedentes, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades
históricas, con base en el juicio político de conveniencia que estas nuevas
mayorías efectúen. En materia legislativa, debe entenderse que la última
voluntad de los representantes del pueblo, manifestada por los procedimientos
señalados en la Carta, prevalece sobre las voluntades democráticas encarnadas
en las leyes previas. Tal
es el fundamento constitucional del principio ´lex posterior derogat anteriori´”[7].
La derogación tiene como función “dejar sin
efecto el deber ser de otra norma, expulsándola del ordenamiento[8]. Por ello se ha entendido que la derogación es
la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma
posterior”[9], que no se fundamenta en un cuestionamiento
sobre la validez de la normas, por ejemplo, cuando es declarada inexequible,
“sino en criterios de oportunidad libremente evaluados por las autoridades
competentes, y en especial, en relación con las leyes por el Congreso. Así la
derogación no deriva de conflictos entre normas de distinta jerarquía sino de
la libertad política del legislador. La derogación no afecta tampoco ipso iure la eficacia de la norma
derogada, pues en general las situaciones surgidas bajo su vigencia continúan
rigiéndose por ella, por lo cual la norma derogada puede mantener su eficacia,
la cual poco a poco se va extinguiendo. Esto es precisamente lo que justifica
que la Corte se pronuncie incluso sobre normas derogadas cuando éstas siguen
produciendo efectos, con el fin de hacerlos cesar, por ministerio de la
declaratoria de inexequibilidad, si tales efectos son contrarios a la Carta”.[10]
2.2.2. En la sentencia C-159 de 2004 examinó la
constitucionalidad de los artículos 71[11] y 72[12]
del Código Civil, que contemplan la figura de la derogación clasificándola en expresa y tácita[13], como también se refirió al artículo 3º[14]
de la Ley 153 de 1887 que establece la derogación orgánica.
Señaló
que en la derogación expresa el
legislador determina de manera precisa el o los artículos que retira del
ordenamiento, por lo que no se hace necesaria ninguna interpretación, ya que
simplemente se cumple una función de exclusión desde el momento que así se
establezca. La derogación orgánica
refiere a cuando la nueva ley regula integralmente la materia, que en términos de
la Corte Suprema de Justicia supone “que la nueva ley realiza
una mejora en relación con la ley antigua; que aquella es más adecuada a la
vida social de la época y que, por tanto, responde mejor al ideal de justicia,
que torna urgente la aplicación de la nueva ley; […] que por lo mismo debe ser lo más amplia
posible para que desaparezcan las situaciones que el propio legislador ha
querido condenar y evidentemente arrasó con la ley nueva”[15].
Por
su parte, la derogación tácita
obedece a un cambio de legislación, a la existencia de una incompatibilidad
entre la ley anterior y la nueva ley, lo cual hace indispensable la
interpretación de ambas leyes para establecer la vigente en la materia o si la
derogación es parcial o total. Tiene como efecto limitar en el tiempo la
vigencia de una norma, es decir, suspender su aplicación y capacidad regulatoria,
aunque en todo caso el precepto sigue amparado por una presunción de validez
respecto de las situaciones ocurridas durante su vigencia[16].
Cuando se deroga tácitamente una disposición no se
está frente a una omisión del legislador sino que al crear una nueva norma ha
decidido que la anterior deje de aplicarse siempre que no pueda conciliarse con
la recientemente aprobada. Así lo ha sostenido la Corte al indicar que “la
derogación no siempre puede ser expresa, pues ello implicaría confrontar cada
nueva ley con el resto del ordenamiento. Es decir, se le exigiría al Congreso
una dispendiosa labor que no tiene razón de ser, pues la tarea legislativa se
concentra en asuntos específicos definidos por el propio Congreso, con el
objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad jurídica y un
adecuado marco para la interpretación y aplicación de las mismas (v. gr. sentencia
C-025 de 1993)”.[17]
Además,
para que sea posible la derogación debe darse por otra de igual o superior
jerarquía[18].
Entonces, la derogación tácita
es aquella que surge de la incompatibilidad entre la nueva ley y las
disposiciones de la antigua, que suele originarse en una declaración genérica en la cual se dispone la supresión de todas
las normas que resulten contrarias a la expedida con ulterioridad[19].
2.2.3. La
Corte debe analizar la vigencia de la
disposición acusada, antes de adelantar el examen de constitucionalidad, que
implica un juicio de validez en estricto sentido. Si la norma legal que se demanda no se encuentra vigente,
por haber sido derogada de manera tácita, no tendría razón de ser habilitar el
juicio de constitucionalidad, procediendo una decisión inhibitoria, salvo que
la norma derogada continúe produciendo efectos jurídicos[20]. En
la sentencia C-898 de 200
“Cuando la Corte ha entrado a definir si la norma demandada está
vigente, lo ha hecho para determinar la materia legal sujeta a su control. El
análisis de vigencia de la norma se vuelve entonces una etapa necesaria para
determinar el objeto del control, vgr., cuáles son las normas vigentes o que, a
pesar de haber sido derogadas, pueden seguir produciendo efectos jurídicos,
respecto de las cuales debe hacerse un juicio de inconstitucionalidad”.[21]
Conforme
a lo expuesto, la Corte debe analizar la vigencia del parágrafo transitorio del
artículo 103 de la Ley 1438 de 2011 y si tal aparte se encuentra produciendo
efectos jurídicos.
2.3. Inhibición en el caso concreto por derogatoria
tácita
2.3.1. La mayoría de
las intervenciones recuerdan que la Ley 1429 de 2010 (formalización y
generación de empleo), prohibió que el personal requerido en las instituciones
o empresas públicas o privadas para el desarrollo de actividades misionales
permanentes, se vinculen por cooperativas de trabajo asociado que hagan
intermediación laboral, incluyendo un parágrafo
transitorio que establecía su entrada en vigencia a partir del 1 de julio
de 2013 (art. 63). Más adelante, anotan, se expidió la Ley 1438 de 2011
(reforma el sistema general de seguridad social en salud), que reitera la misma
prohibición en relación específica con las instituciones públicas prestadoras
de salud, y también reproduce el parágrafo
transitorio que supedita su entrada en vigencia a partir del 1 de julio de
2013 (art. 103, hoy acusado). Con posterioridad, precisan, se expidió la Ley
1450 de 2011, artículo 276 (Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014), que derogó
expresamente sólo el parágrafo transitorio del artículo 63 de la Ley 1429 de
2010.
Así para la Central Unitaria de Trabajadores -CUT- se configura
una inhibición por derogatoria tácita, ya que debe entenderse que la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo también derogó el parágrafo transitorio que se
demanda, en virtud de la unidad del sistema jurídico, además que la ley de formalización y generación de empleo al
referir a toda empresa pública o privada, comprendió a las instituciones
públicas prestadoras de salud.
Por su parte, la Asociación Colombiana de Cooperativas
-ASCOOP-, la Comisión Colombiana de Juristas y el ciudadano Nixon Torres
Carcamo coinciden en expresar como inquietud que el parágrafo transitorio
impugnado aún mantenga su vigencia, a pesar de que el parágrafo transitorio del
artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, que se reproduce, haya sido derogado
expresamente por la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Se preguntan cómo
entender que continúe la vigencia del aparte acusado el cual se limita a un
sector específico como la salud, cuando la misma situación regulada para toda
institución pública o privada en la Ley 1429, fue corregida por la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo, evidenciando una inequidad y trato desigualitario dado el
contenido idéntico de las normas.
2.3.2. De esta manera, la Corte debe
definir si se ha configurado la derogatoria tácita sobre el parágrafo
transitorio cuestionado. Para tal efecto, debe determinar cuál ha sido el desarrollo
normativo y de vigencia en el tiempo que se ha presentado en la materia, así como
las decisiones que se han proferido al respecto por esta Corporación. La
siguiente gráfica es una muestra clara de ello:
Ley 1429 del 29 de diciembre de 2010. Formalización y Generación de Empleo |
Ley 1438 del 19 de enero de 2011. Reforma el sistema general de seguridad social en salud.
HOY DEMANDADA. |
Ley 1450 del 16 de junio de 2011. Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 |
Art. 63. Contratación
de personal a través de cooperativas de trabajo asociado. El personal requerido en toda institución
y/o empresa pública y/o privada para el desarrollo de las actividades
misionales permanentes no podrá estar vinculado a través de Cooperativas de
Servicio de Trabajo Asociado que hagan intermediación laboral o bajo ninguna
otra modalidad de vinculación que afecte los derechos constitucionales,
legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes. Sin perjuicio de los derechos mínimos irrenunciables previstos en el
artículo tercero de la Ley 1233 de 2008, las Precooperativas y Cooperativas
de Trabajo Asociado, cuando en casos excepcionales previstos por la ley
tengan trabajadores, retribuirán a estos y a los trabajadores asociados por
las labores realizadas, de conformidad con lo establecido en el Código
Sustantivo del Trabajo. El Ministerio de la Protección Social a través de las Direcciones
Territoriales, impondrá multas hasta de cinco mil (5.000) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, a las instituciones públicas y/o empresas
privadas que no cumplan con las disposiciones descritas. Serán objeto de
disolución y liquidación las Precooperativas y Cooperativas que incurran en
falta al incumplir lo establecido en la presente ley. El servidor público que
contrate con Cooperativas de Trabajo Asociado que hagan intermediación
laboral para el desarrollo de actividades misionales permanentes incurrirá en
falta grave. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Esta disposición entrará
en vigencia a partir del primero (1º) de julio de 2013. |
Art. 103. Contratación del
personal misional permanente. El
personal misional permanente de las Instituciones Públicas Prestadoras de
Salud no podrá estar vinculado mediante la modalidad de cooperativas de
trabajo asociado que hagan intermediación laboral, o bajo ninguna otra
modalidad de vinculación que afecte sus derechos constitucionales, legales y
prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Esta disposición entrará
en vigencia a partir del primero (1º) de julio de dos mil trece (2013). |
Art. 276. Vigencias y
derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias. […]. Deroga en especial […] el parágrafo del artículo 63 de la Ley 1429 de
2010 […]. |
El anterior recuento permite señalar lo siguiente:
-
El parágrafo
transitorio del artículo 103 de la Ley 1438 de 2011, hoy demandado, reproduce
el parágrafo transitorio del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, regulaciones
que fueron expedidas con menos de un mes de diferencia.
-
Los incisos iniciales
de tales disposiciones hacen parte de una misma temática, al coincidir esencialmente
en sus contenidos, ya que refieren a la prohibición de vincular personal
misional permanente mediante cooperativas de trabajo asociado que hagan
intermediación laboral u otra modalidad que afecte sus derechos
constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales
vigentes, con la salvedad de que mientras la ley de formalización y generación
de empleo refiere a “toda institución y/o
empresa pública y/o privada”, el asunto que nos ocupa se limita a “las instituciones públicas prestadoras de
salud”.
-
La Ley 1450 de 2011
(Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014), expedida con posterioridad, contiene
dos modalidades de derogación: una especial, por medio de la cual deroga expresamente
el parágrafo transitorio del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 y, otra
general, que deroga “todas las
disposiciones que le sean contrarias”.
2.3.3. Ahora bien, sobre
el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, la Corte se ha pronunciado en tres
oportunidades:
En la primera se declaró exequible la expresión “y a los trabajadores asociados por las labores realizadas”, prevista en el inciso segundo, a través
de la sentencia C-645 del 31 de agosto de 2011. En dicha decisión a
efecto de determinar la competencia, esta Corporación señaló que el parágrafo transitorio no se encontraba
vigente al haber sido derogado
expresamente por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014).
En la segunda
se demandó el parágrafo transitorio,
que hoy se reproduce con la norma acusada, resolviendo la Corte por medio de la
sentencia C-690 del 21 de septiembre de 2011 (expediente D-8393), inhibirse para emitir un pronunciamiento
de fondo por cuanto dicho parágrafo fue expresamente
derogado por el artículo 276 de la
Ley 1450 de 2011 y, además, no encontrarse produciendo efectos jurídicos que
justifiquen un pronunciamiento de fondo. Atendiendo la importancia que reviste
esta decisión para el presente asunto, se reseña in extenso lo considerado:
“Con
su inclusión, el legislador se proponía, entre otros, poner fin a un debate
sobre el papel de las cooperativas de trabajo asociado en general, pero
especial frente a aquellas que estaban haciendo intermediación laboral,
modalidad ésta expresamente prohibida en la Ley 1233 de 2008, artículo 7. […]
En
este inciso [primero] el legislador hizo no fue otra cosa que llevar a
prohibición legal lo que la jurisprudencia de las altas cortes ha venido
reiterando en relación con la primacía del contrato realidad, al señalar que ni
los entes públicos ni las personas privadas pueden encubrir las relaciones
laborales caracterizadas por la subordinación, a través de distintas
modalidades de contratación o de figuras como la de cooperativas de trabajo
asociado. […]
Finalmente,
el parágrafo transitorio y objeto de acusación, establece que la disposición
antes descrita entraría a regir a partir del primero (1º) de julio de 2013. Este
parágrafo generó un sinnúmero de interpretaciones, pues para algunos, en él se
consagraba: i) la posibilidad de que aquellas cooperativas de trabajo asociado
que por su naturaleza no pueden hacer intermediación laboral, siguieran
haciéndola por el término señalado en el parágrafo. Interpretación que se
entendía contraria a los derechos y garantías mínimas de los trabajadores que
estaban prestando su servicio en entidades privadas y públicas, en actividades
propias de la función misional o giro ordinario de los negocios del
establecimiento privado; ii) la concesión de un término específico para que
todos los contratos o vínculos laborales cubiertos bajo las modalidades
prohibidas por la norma, fueran regularizados o finalizados según el caso y
iii) un periodo de transición para la imposición de las sanciones en él señaladas.
[…]
Esta multiplicidad de interpretaciones, que de hecho se
evidencian en las intervenciones que se dieron en el proceso de la referencia,
hizo que algunos congresistas con el aval del Gobierno Nacional propusieran su
derogación en las discusiones que se dieron a propósito del Plan Nacional de
Desarrollo[22].
En
ese orden, revisado el texto de la Ley 1450 del 16 de junio de 2011, Ley del
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, en su artículo 276 sobre vigencias y
derogatorias, se lee en el inciso segundo que el parágrafo acusado se deroga
expresamente. En consecuencia, más allá
de las razones del Gobierno y del Legislador para su derogación, es claro que
al momento de adoptar esta decisión, el texto demandado no hace parte del
ordenamiento jurídico y, en consecuencia, no tiene sentido emitir un
pronunciamiento sobre su contenido.
Una vez el parágrafo acusado fue derogado, 16 de junio
de 2011, seis meses después de radicada la
demanda, dejó de producir efectos, razón
por la que ha de entenderse que las prohibiciones, previsiones y sanciones
contempladas en el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 están vigentes. Así
mismo, por razón de su contenido, no se
puede afirmar que pueda estar proyectando efectos, pues él se limitaba a
postergar la vigencia de un determinado contenido normativo.
Finalmente,
en relación con la solicitud de sentencia aditiva que hizo la Comisión
Colombiana de Juristas, la Escuela nacional Sindical y la Central Unitaria de
Trabajadores, basta señalar que la Sala no puede pronunciarse sobre ella, por
cuanto el cargo de la demanda no estaba dirigido contra la totalidad del
artículo 63 sino contra su parágrafo transitorio, así, mal haría este Tribunal
pronunciándose sobre un aspecto que no fue objeto de controversia.” [Lo
acentuado no hace parte del texto original]
En la tercera se acusó el parágrafo transitorio resolviendo la Corte nuevamente “INHIBIRSE de pronunciarse de fondo por haber sido
derogado expresamente por el artículo 276 de la Ley 1450 de
“En
el presente caso, el demandante centra su pretensión de inconstitucionalidad en
el parágrafo transitorio del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, por no haber
dispuesto la vigencia inmediata de la disposición, sino hasta el 1 de julio de
2013. Así, puede apreciarse que se está frente a un inciso (final) que se limita a instituir el
momento de vigencia de la norma acusada.
Conforme lo expusieron algunas
intervenciones ciudadanas, puede la Corte observar que efectivamente el
Congreso de la República aprobó la Ley 1450 de 16 de junio de 2011, contentiva
del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, que fue publicada en el Diario
Oficial número 48.102, de la misma fecha. La última de sus disposiciones, es
decir, el artículo 276, vino a establecer:
“VIGENCIAS Y
DEROGATORIAS. La presente ley
rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones
que le sean contrarias.
[…].
Deroga
en especial […] el parágrafo del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 […]”.
En
esa medida, la Corte puede concluir que el parágrafo transitorio acusado del
artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, sobre formalización y generación de empleo,
fue derogado expresamente por el
artículo 276 de la Ley 1450 de 16 de junio de 2011, que contiene el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014.
Es
de suponer que la derogatoria expresa del parágrafo impugnado operó desde la
publicación en el diario oficial de la Ley 1450 de 2011, como además fue
dispuesta por el artículo 276 al indicar que dicha ley del plan rige a partir
de la fecha de su publicación. Por ende, los incisos precedentes del parágrafo
acusado del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, se encuentran vigentes a partir
del 16 de junio de 2011, en que empezó a regir la ley del plan.
El
accionante limitó su argumentación a la vigencia diferida del parágrafo
transitorio, por lo que la Corte no entrará a realizar consideración alguna
sobre los incisos que le preceden, respecto de los cuales predicó la
constitucionalidad, sin dejar de mencionar que dado su contenido material es
claro que no se encuentra produciendo efectos jurídicos, haciendo, entonces,
injustificado un pronunciamiento de fondo.
Derogación
expresa que ya había sido recogida en la sentencia C-645 de 2011[23]
y más concretamente en la reciente sentencia C-690 de 2011, donde al examinar
la misma norma acusada bajo cargos similares a los hoy expuestos, esta
Corporación se inhibió de pronunciarse de fondo sobre el parágrafo transitorio
por derogación expresa, además de establecer que no estaba produciendo efectos
jurídicos.
En
consecuencia, encuentra la Corte que no hay lugar a un pronunciamiento de
mérito en el asunto materia de examen constitucional, procediendo un fallo
inhibitorio por derogación expresa del parágrafo cuestionado[24].”
De esta manera, este Tribunal se ha inhibido de
pronunciarse de fondo sobre el parágrafo transitorio del artículo 63 de la Ley
1429 de 2010, reproducido por el parágrafo transitorio impugnado (art. 103, Ley
1438 de 2011), por haber sido derogado expresamente
por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014) y no encontrarse produciendo efectos jurídicos.
2.3.4. En
el presente caso, el demandante se limita a afirmar que el parágrafo
transitorio del artículo 103 de la Ley 1438 de 2011, al diferir su entrada en
vigencia hasta el 1 de julio de 2013, termina prolongando lo dispuesto en su
inciso primero consistente en prohibir la vinculación de personal misional
permanente de las instituciones públicas prestadoras de salud, mediante
cooperativas de trabajos asociados que hagan intermediación laboral, lo cual encuentra
que desconoce las garantías laborales previstas en los artículos 1º, 2º, 25,
53, 55, 123 y 125 de la Constitución.[25]
Conforme lo explicaron y se puede determinar de algunas intervenciones
ciudadanas, para la Corte si bien el parágrafo transitorio demandado no fue
derogado expresamente por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional
de Desarrollo 2010-2014), es claro que contempló una modalidad de derogación
general al establecer que “deroga todas
las disposiciones que le sean contrarias”, por lo que se ha configurado la
derogatoria tácita del aparte cuestionado.
En la ponencia
para primer debate al proyecto de ley 179 de 2011 Cámara y 218 de 2011 Senado,
por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, puede
apreciarse en las modificación introducidas al artículo 170 (sobre vigencias y
derogatorias), la inclusión de la derogatoria expresa del parágrafo transitorio
del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, así como el señalamiento de que dicha
ley deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.[26]
Como la
derogatoria elimina la vigencia diferida de la prohibición de vincular personal
misional permanente mediante cooperativas de trabajo asociado que hagan
intermediación laboral, con independencia de si el personal requerido hace
parte de una “institución y/o empresa pública y/o privada”, es claro para la
Corte que tal derogación comprende también al parágrafo transitorio de la Ley
1438 de 2011, hoy cuestionado, dado que reprodujo el contenido normativo
derogado expresamente. En esa medida, quiso el Congreso suprimir la vigencia
transitoria en todo ámbito laboral lo cual comprende necesariamente el sector
de la salud (instituciones públicas prestadoras de salud –IPPS-).
No debe olvidarse
la naturaleza de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, que busca hacer efectivos los propósitos y
objetivos nacionales a largo plazo, las metas y prioridades de la acción del
Estado a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la
política económica y social, como mecanismo articulador de la acción estatal en
sus cuatro años de vigencia.[27]
La derogatoria tácita
supone que se ha presentado un cambio de legislación respecto a lo regulado en
la disposición antes vigente. En esta oportunidad el Congreso, en ejercicio de
la potestad de configuración legislativa, ha dispuesto suprimir la regulación
precedente en esta materia con la finalidad de adaptarla a la nueva realidad social
y económica para beneficio de las garantías laborales de los trabajadores.
Debe
anotarse que no se presenta
incertidumbre acerca de la operancia de la derogatoria tácita en este asunto, atendiendo
la regulación posterior que de manera clara ha sido expedida. Es de suponer que
el parágrafo transitorio que se demanda tuvo vigencia hasta que se expidió la
Ley 1450 del 16 de junio de 2011, publicada en el Diario Oficial número 48.102, en la misma fecha.
Además, la Corte estima que dado el contenido material del
aparte acusado éste no se encuentra
produciendo efectos jurídicos, al limitarse a diferir la vigencia de la
prohibición contenida en el inciso inicial del artículo parcialmente demandado,
por lo que resulta improcedente adelantar un examen material de
constitucionalidad[28].
Así este Tribunal también hace congruente esta decisión
con los precedentes constitucionales sobre la materia, vertidos principalmente en
las sentencias C-690 de 2011 y C-732 de 2011, en las cuales, como se ha
expuesto, esta Corporación se inhibió de pronunciarse de fondo sobre el
parágrafo transitorio del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, hoy reproducido
por el aparte acusado, por haber sido derogado expresamente por el artículo 276
de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y no encontrarse produciendo efectos
jurídicos, además de apreciarse la coincidencia temática de sus incisos
iniciales (leyes 1429 y 1438).
Con
ello se evita que se originen consecuencias
diversas respecto de una situación similar, como la que concierne a la vigencia
diferida de la prohibición de vincular personal misional permanente mediante
cooperativas de trabajo asociado que hagan intermediación laboral.
Por tanto, no existe fundamento alguno para
un pronunciamiento de fondo, ya que lo acusado desapareció del ordenamiento
jurídico y no está produciendo efecto jurídico alguno, imponiéndose la
inhibición como se declarará por carencia actual de objeto sobre el cual
decidir.[29]
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de
pronunciarse de fondo sobre el parágrafo transitorio del artículo 103 de la Ley 1438 de 2011, por
haber sido derogado tácitamente por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 y no
encontrarse produciendo efectos jurídicos.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese al Gobierno, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente en comisión
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Diario Oficial No. 47.957 de 19 de enero de 2011.
[2] En la reseña de la demanda de inconstitucionalidad se atenderá concurrentemente el texto inicial presentado como el escrito de corrección.
[3] Otras intervenciones, aunque no de manera principal, como las presentadas por
[4]
Reitera el concepto presentado en el expediente D-8393, que contiene una
demanda presentada contra el parágrafo transitorio del artículo 63 de
[5] Cfr. Sentencia C-159 de 2004.
[6] “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes”.
[7] Sentencia C-443 de 1997.
[8]
Ver, entre otras, la sentencia C-055 de 1996. Fundamento jurídico No.
[9] Sentencia C-443 de 1997.
[10] Ibídem. No se puede confundir el estudio sobre la vigencia de una determinada norma con el examen de validez, toda vez que “la derogatoria es un fenómeno de teoría legislativa donde no sólo juega lo jurídico sino la conveniencia político-social, mientras la inexequibilidad es un fenómeno de teoría jurídica que incide tanto en la vigencia como en la validez de la norma. Luego, dentro del ordenamiento jurídico no es lo mismo inexequibilidad que derogación” (sentencia C-145 de 1994. Cfr. sentencias C-775 de 2010, C-402 de 2010, C-736 de 2006, C-159 de 2004, C-443 de 1997 y C-055 de 1996).
[11] “La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. La derogación de una ley puede ser total o parcial”.
[12] “La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley”.
[13] Disposiciones que fueron declaradas exequibles.
[14] “Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”.
[15] Sala de Casación Civil. Sentencia del 28 de marzo de
1984. Citada igualmente en la sentencia C-829 de 2001.
[16] Sentencia C-571 de 2004.
[17] Sentencia C-159 de 2004.
[18] Ibídem. Cfr. Sentencia C-529 de 1994.
[19] Sentencia C-857 de 2005.
[20] En la sentencia C-558 de 1996 se
indicó: “Para adelantar el estudio de constitucionalidad de una norma que ha
sido derogada o modificada por voluntad del legislador, se requiere que la
misma continúe produciendo efectos jurídicos. De lo contrario, el
pronunciamiento de constitucionalidad resulta innecesario, por carencia actual
de objeto. En efecto, esta Corporación ha sostenido ´que en función de la
guarda de la integridad y supremacía de
[21] Cft. Sentencias C-775 de 2010, C-640 de 2009, C-338 de 2007, C-823 de 2006, C-1026 de 2004 y C-992 de 2004.
[22] En el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo presentado por el
Gobierno Nacional no aparecía esta derogatoria, según se puede leer en el artículo
170, sobre vigencias y derogatorias que aparece publicado en
[23]
[24] De esta manera,
[25] Debe observarse que en la demanda no se ofrece mayor
argumentación alguna que a la afirmación que el aparte acusado, sobre el cual se
centra la acusación, entra en contradicción con la parte primera de la misma
disposición legal y, por tanto, se desconoce
[26] Gaceta del Congreso número 85 de 2011.
[27] Sentencia C-305 de 2004. Cft. Sentencias C-539 de 2008 y SU.819 de 1999.
[28] Finalmente lo que se cuestiona es la eficacia normativa o el
cumplimiento de los imperativos constitucionales que podrán ser objeto de
resolución por los jueces y órganos de control en el examen concreto de cada
situación. Además, el Ministerio de
[29]