Sentencia
C-914/13
Ref.: Expediente D-9573
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 16 (incisos 1º y 2º, parágrafos 1º y 3º), 17 (inciso 2º), 19 (inciso
1º y parágrafo 2) y 20 (inciso 2º) de la Ley 1562 de 2012 “Por la cual
se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en
materia de Salud Ocupacional”, todos demandados de manera parcial.
Demandante: Carlos Alberto López Cadena.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil
trece (2013).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública establecida en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos Alberto López Cadena
presentó demanda de inconstitucionalidad contra diversos fragmentos de los
artículos 16 (incisos 1º y 2º, parágrafos 1º y 3º), 17 (inciso 2º), 19 (inciso
1º y parágrafo 2) y 20 (inciso 2º) de la Ley 1562 de 2012, “por la cual
se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en
materia de Salud Ocupacional”, al estimar que son incompatibles con
los artículos 13, 25, 26, 29, 53, 83, 113 y 150 numeral 7º de la Constitución
Política.
Mediante providencia de dieciocho (18) de marzo de
dos mil trece (2013), el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva dispuso admitir
la demanda, por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo
2° del Decreto 2067 de 1991. Invitó a participar en el presente juicio a las
Universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de la Sabana, Libre,
Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de
Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario; a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, la Confederación General del Trabajo de Colombia y la
Federación de Aseguradores Colombianos (Fasecolda),
solicitándoles concepto técnico sobre la norma demandada, de conformidad con lo
previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
En la misma providencia dispuso comunicar la
iniciación del presente proceso al Presidente de la República y al Presidente
del Congreso de la República, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Constitución, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y
del Derecho, al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Salud y Protección
Social, al Director del Departamento Nacional de Planeación, a la Directora del
Departamento Administrativo de la Función Pública y al Superintendente
Financiero de Colombia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II. LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario
Oficial No. 48.102 del 16 de junio de 2011, subrayando los apartes demandados.
Ley 1562 de 2012
(11 de julio de 2012)
“Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos
Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”.
Diario Oficial No. 48488 del 11 de julio de 2012.
Artículo 16. El artículo 42 de la Ley 100
de 1993 quedará así: Artículo 42. Naturaleza, administración y
funcionamiento de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez.
Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos
del Sistema de Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas
al Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de
derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a
revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes
periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la
segunda instancia que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez, respecto de las regionales y conforme a la reglamentación que
determine el Ministerio del Trabajo.
Será conforme a la reglamentación que determine el
Ministerio del Trabajo, la integración, administración operativa y
financiera, los términos en tiempo y procedimiento para la expedición de
dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia y control de estos
aspectos, así como la regionalización del país para los efectos de
funcionamiento de las juntas, escala de honorarios a
sus integrantes, procedimientos operativos y recursos de reposición y
apelación.
Parágrafo 1º. Los integrantes de las
Juntas Nacional y regionales de Calificación de Invalidez se regirán por la
presente ley y su reglamento, actuarán dentro del respectivo período y,
en caso necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la
posesión de los nuevos integrantes para el período correspondiente, serán
designados de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el
Ministerio del Trabajo.
(…)
Parágrafo 3º. El Ministerio del Trabajo deberá
organizar dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de
la presente ley, la estructura y funcionamiento de las Juntas de Calificación
de Invalidez como parte de la estructura del Ministerio del Trabajo.
Artículo 17. Honorarios Juntas Nacional
y Regionales. (…) El Ministerio de Trabajo dentro de los seis (6) meses
siguientes a la promulgación de la presente ley, reglamentará la materia y
fijará los honorarios de los integrantes de las juntas.
(…)
Artículo 19. El artículo 43 de la Ley
100 de 1993, quedará así: Artículo 43. Impedimentos, recusaciones y
sanciones. Los integrantes principales y suplentes de las Juntas
Regionales y Nacional, en número impar serán designados, de acuerdo a la
reglamentación que expida el Ministerio del Trabajo. Los integrantes
serán particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho
servicio y mientras sean parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, no
podrán tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la
calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores
administrativas o comerciales en las Entidades Administradoras del Sistema de
Seguridad Social Integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y
control.
(…)
Parágrafo 2º. Los integrantes de la
Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez no
podrán permanecer más de dos (2) períodos continuos.
(…)
Artículo 20. Supervisión, inspección y control de
las Juntas de Calificación de Invalidez. (…) El Ministerio de Trabajo (…)
implementará un sistema de información sobre el estado de cada proceso en
trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante
de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales,
graduales según la gravedad de la falta, por violación de las normas,
procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales. (…)”
III. LA
DEMANDA
Dada la extensión de la demanda, a continuación se
presenta una síntesis de los siete cargos que el actor pretende elevar contra
los enunciados normativos demandadas.
Cargo primero. En concepto del actor, el
inciso 2º, el parágrafo 1º del artículo 16, y el inciso 1º del artículo 18 de
la Ley 1562 son contrarios al principio de reserva de ley que opera en la
determinación de la estructura orgánica de las juntas de calificación de
invalidez, como entidades del orden nacional de la administración, de
conformidad con lo prescrito por el artículo 150 (numeral 7º) de la
Constitución Política.
Afirma que el principio de reserva de ley se
refiere a la existencia de una disposición constitucional que ordena la
regulación de una materia exclusivamente por vía legal, como ocurre con la
definición de la estructura de las entidades de la administración nacional, por
mandato expreso del artículo 150 (numeral 7º) de la Carta.
En virtud de ese mandato, corresponde al Congreso
de la República señalar la estructura orgánica y objetivos de las entidades del
orden nacional, incluyendo los siguientes elementos: “(i) la denominación,
(ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede,
(iv) la integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos
superiores de dirección y administración y la forma de integración y de
designación de sus titulares, y (vi) el ministerio o departamento
administrativo al cual estarán adscritos o vinculados” (C-306/04). De
igual manera, el Legislador debe definir los órganos superiores de dirección y
administración de las juntas, y la forma de integración y de designación de sus
titulares (Cita la sentencia C-1002/04).
Las juntas de calificación de invalidez son
entidades del orden nacional. A pesar de ello, en las normas demandadas, el
Legislador no determinó los órganos superiores de dirección y administración,
ni la forma de integración y designación de los titulares de las juntas. Por el
contrario, delegó esa tarea al desarrollo reglamentario, según se desprende de
la lectura del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, en los apartes demandados.
De igual manera, el artículo 19 de la ley 1562
viola el mandato de reserva de ley y la prohibición de delegar la designación
de los miembros de las juntas, al prever que se integren en número impar, según
la reglamentación del Ministerio del Trabajo.
Cargo segundo. El inciso 1º y el parágrafo 3º
del artículo 16 de la ley 1562 de 2012 violan el principio de autonomía,
establecido en el artículo 113 de la Constitución Política.
Afirma el actor que, de acuerdo con la doctrina de
la división de poderes, las ramas legislativa y ejecutiva deben tener funciones
separadas y diferenciarse a su vez de la rama judicial; menciona que el
artículo 16 de la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y el
Ciudadano prescribe que una sociedad en la que no se establezca la garantía de
los derechos y la separación de poderes carece de constitución, tesis que se
mantiene vigente, aunque con el tiempo se ha considerado que esa
separación “no es tripartita, sino múltiple”, pues aparte de
los “tres poderes clásicos” se han creado órganos autónomos e
independientes que acogen nuevas necesidades sociales de los estados. Esos
órganos consolidan el principio citado, limitando y equilibrando el poder más
allá de la tesis tripartita: “… estos órganos autónomos han sido
creados con el fin de lograr la neutralidad y la imparcialidad en las funciones
que les han sido encomendadas, y que por [su naturaleza] deben
estar bajo custodia y cuidado de otros órganos diferentes del ejecutivo,
legislativo y judicial”.
El principio de autonomía comprende tanto la
independencia en el manejo de los asuntos propios, como la prohibición de
interferencia externa en estos. El artículo 113 de la Carta propone la idea de
un Estado con una estructura renovada, en el cual la autonomía de los órganos
del poder público es un mandato dirigido al Legislador “para que la
ponga en marcha y la haga cada vez más efectiva o extensiva, y no regresiva”. (Cita,
Gaceta Constitucional 59 de 1991 y C-1230 de 2005; ver Fls
7 y 8).
Las juntas de calificación de invalidez cumplen
funciones que no corresponden a la rama ejecutiva ni a la judicial. Su función
principal consiste en realizar dictámenes para certificar la pérdida de
capacidad laboral, destinados al reconocimiento de las prestaciones sociales
respectivas. Sus decisiones no son jurisdiccionales, pues no resuelven
definitivamente el grado de invalidez ni hacen tránsito a cosa juzgada. En
consecuencia, se trata de órganos autónomos, que no pueden depender de otros
órganos ni ramas del poder (Cita las sentencias C-1002/04 de la Corte
Constitucional y la providencia de radicado 11910 de la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia).
El Legislador debe consolidar esa autonomía, como
se hizo en los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, donde las juntas
citadas no fueron adscritas o vinculadas a ningún ministerio, al igual que
ocurrió con el Decreto 2463 de 2001. Sin embargo, la situación fue modificada
por la Ley 1562 de 2012, rompiendo el núcleo esencial de esas juntas al
adscribirlas, o “configurarlas” dentro de la estructura del
Ministerio de Trabajo, en el inciso primero de su artículo 16, objeto de
censura. La competencia del Legislador para adscribir organismos del orden
nacional a un Ministerio hace parte de su libertad de configuración, pero no es
una competencia absoluta. Tiene límites derivados del respeto por los
principios de separación de funciones de los órganos del Estado y la
colaboración armónica entre ellos (Cita C-046/2004).
Ni en la ley 1562 de 2012, ni en su exposición de
motivos existe justificación o demostración de que esa adscripción sea el
resultado de una interpretación razonable del artículo 113 constitucional.
Dichas juntas funcionan adecuadamente desde hace años, así que tal adscripción
obedece a un capricho del Legislador. Añade que las juntas de
calificación de invalidez fueron conformadas mediante la realización de
concursos de méritos, en los que se comprobó el conocimiento técnico y el
mérito de sus integrantes. “El objetivo del legislador fue el de
blindar a las juntas de calificación de influencias extrañas a su labora (sic)
técnica y jurídica”. (Se elimina la mayúscula sostenida).
Cargo tercero. El inciso segundo del artículo
16, el parágrafo primero del artículo 16 y el inciso 2º del artículo 17 de la
Ley 1562 de 2012 son contrarios al principio constitucional de la confianza
legítima, el cual se desprende del artículo 83 de la Constitución Política.
Ningún artículo constitucional hace alusión
explícita al principio de confianza legítima. Sin embargo, la jurisprudencia
constitucional ha establecido que la confianza legítima “se introduce
en el ámbito constitucional (…) y cobra tal relevancia que su perturbación o
modificación implica un cambio sustancial a su estructura, por ser parte
esencial de la misma”. (Cita T-123-95, C-083-95, C-037-00, C-634-11,
C-131-04 y C-432-10). Además, aunque la Corte no ha señalado directamente que
sea un principio definitorio de la Constitución, sí lo ha hecho indirectamente
al dar esa calidad a sus fundamentos: la buena fe y la seguridad jurídica, y al
adscribirlo al artículo 83 de la Constitución.
Aclara que el principio de confianza legítima “no
busca limitar la potestad configurativa del legislador (…) en el sentido de
impedir que modifique las disposiciones jurídicas existentes, sino en el entendido
que debe prever en determinadas circunstancias, el impacto que una nueva
regulación puede conllevar y tomar las medidas necesarias para mitigarlo,
creando posibilidades transitorias que permitan a los destinatarios de la misma
adecuarse a ella”, y precisa que la confianza “debe predicarse” también
de las relaciones “entre la misma administración, puesto que al ser
nuestro sistema normativo jerarquizado, implica que algunas decisiones pueden
de manera abrupta e intempestiva alterar la estabilidad de ciertas
situaciones”. (Se conserva la redacción original).
La confianza legítima –explica el actor- ampara
expectativas válidas que los particulares han creado con base en acciones y
omisiones estatales prolongadas en el tiempo. En tal sentido, para que se
presente una infracción del mismo se requiere “no solo la acción u
omisión del Estado por medio de ‘comportamientos activos o pasivos (…),
regulaciones legales o interpretaciones de normas jurídicas’ sino también una
‘prolongación en el tiempo’”.
El inciso segundo del artículo 16 de la Ley 1562 de
2012 ordena que la integración, administración operativa y financiera de las
juntas sea conforme a la reglamentación que establezca el Ministerio del
Trabajo; el parágrafo 1º del artículo 16 prescribe que los integrantes de las
juntas se regirán por esta ley y su reglamentación; y el inciso segundo del
artículo 17, ibídem, determina que en esa reglamentación se fijarán los
honorarios de los integrantes de las juntas, regulación que se opone “claramente
al principio definitorio de la confianza legítima, y a los principios
esenciales de la buena fe y la seguridad jurídica”. Esos apartes normativos
deben por lo tanto ser declarados inexequibles, en tanto no existe ningún
precepto que exponga las herramientas transitorias que permitan a los
integrantes de las actuales juntas soportar los cambios legales, desde el punto
de vista de su estabilidad laboral.
Cargo cuarto. El inciso 2º del artículo 16,
el parágrafo 1º del artículo 16 y el inciso 2º del artículo 17 de la Ley 1562
de 2012 violan el derecho fundamental al trabajo y la estabilidad laboral, contenido en los artículos 25 y 53 de la Constitución
Política.
La estabilidad en el trabajo, explica, se establece
en los artículos 53 y 125 de la Constitución. Según el actor, el primero
constituye un factor primordial de protección de los trabajadores; y el segundo
se aplica a servidores públicos, como instrumento para garantizar las funciones
del Estado. En su concepto, la estabilidad laboral se concreta en la certeza
que tiene el empleado de no ser removido del cargo, siempre que cumpla las
obligaciones que le corresponden. En ese sentido, no es un derecho absoluto;
sin embargo, las restricciones constitucionalmente permitidas del principio se
limitan a la eventual remoción del empleo por bajo rendimiento o incumplimiento
de la ley, mas no por capricho del empleador o del Legislador.
El inciso 2º del artículo 16 de la ley 1562 de 2012
ordena que la integración de las juntas de calificación de invalidez se efectúe
por reglamentación del Ministerio del Trabajo, al igual que su escala de
honorarios; el parágrafo primero, dispone que las juntas mencionadas se regirán
por esa reglamentación; y el inciso 2º del artículo 17, ibídem, prevé que sus
honorarios sean señalados por el mismo medio, violando el artículo 53 de la
Constitución Política y, concretamente, el principio de estabilidad
laboral; “lo anterior puede evidenciarse fácilmente de la lectura de
las normas citadas, en la medida en que no respeta la estabilidad en el empleo
y los honorarios de los miembros actuales de las juntas. Las normas descritas
ordenan al Ministerio de Trabajo regular nuevas condiciones laborales y de
honorarios para los miembros actuales de las Juntas, por lo que deben ser
declaradas inconstitucionales”.
Cargo quinto. El parágrafo segundo del
artículo 19 de la Ley 1562 es contrario a la libertad de escoger ocupación u
oficio, contenido en el artículo 26 de la Constitución Política.
Comienza el demandante por indicar que el derecho
al trabajo se concreta en diversos derechos fundamentales, como la libertad de
trabajo, entendida como una expresión voluntaria de la personalidad, no
sometida al dominio o imposición del Estado o los particulares y que se traduce
en la libertad de escoger profesión, arte, ocupación u oficio, consagrada en el
artículo 26 de la Constitución.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es
un derecho que guarda relación directa con la dignidad humana, debido a que
prevé la posibilidad de que la persona desarrolle un plan de vida propio. Por
ese motivo el legislador debe respetar unos límites al regular la materia, los
cuales se centran en los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En ese
sentido, puede restringir el derecho, pero una decisión de ese tipo debe ser
evaluada por el juez constitucional. La potestad de regulación no debe
confundirse con arbitrariedad.
El parágrafo 2º del artículo 19, al prever que los
miembros de las juntas de calificación de invalidez no podrán permanecer más de
dos períodos continuos en ejercicio de esa función, restringe el derecho a
escoger libremente la profesión u el oficio de manera inconstitucional, pues
tal regulación no es razonable ni proporcional, sino arbitraria. Ni la ley ni
la exposición de motivos hace la más mínima referencia a la justificación de
tal restricción. Por tanto “es fruto de su arbitrio y no de un conjunto de
razones sustentadas en un proceso de proporcionalidad”, razón por la
cual “rompe” el núcleo esencial de dicho derecho.
Cargo sexto. El parágrafo 2º del artículo 19
de la ley 1562 de 2012 es contrario al derecho fundamental a la igualdad,
definido en el artículo 13 de la Constitución Política.
Después de algunas reflexiones sobre la importancia
del derecho a la igualdad en el orden constitucional, y su origen histórico,
plantea el demandante que la igualdad “comporta tres vías, la igualdad
como valor, como principio y como derecho”.
El principio de igualdad exige a los poderes
públicos tratar igual a todas las personas, reconocerles los mismos derechos y
aplicar a todos y todas las mismas leyes, a la vez que plantea importantes
implicaciones en reglas de distribución: “partes iguales para los
iguales y partes desiguales para los desiguales”. La igualdad formal hace
referencia a que “la ley debe tratar de manera igual al conjunto de la
ciudadanía”, mientras que la igualdad material, real o sustancial,
justifica establecer excepciones a la igualdad formal para eliminar
discriminaciones del pasado, sus efectos, o las desigualdades de hecho, tomando
en cuenta la diversidad y las diferencias relevantes.
El parágrafo segundo del artículo 19 de la ley 1562
de 2012 establece que los integrantes de la junta nacional y las juntas
regionales de calificación de invalidez no podrán permanecer más de dos
períodos continuos en ejercicio de esa función. Esa prescripción es
inconstitucional porque restringe la posibilidad de que los actuales miembros
de las juntas permanezcan en su cargo por más tiempo, sin que exista un
conjunto de razones sustentadas en un proceso de proporcionalidad en el que se
haya demostrado la necesidad, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto
de semejante determinación. No existen razones en la ley ni su justificación de
motivos que justifiquen la afectación de la igualdad formal, por lo que también
se “rompe el núcleo esencial” de ese derecho.
De otra parte, afirma el demandante que existe una
conexión entre el artículo 13 y el 53 de la Constitución, pues debe existir una
igualdad de oportunidades para los trabajadores. Por ello, el Legislador no
puede discriminar a los miembros de las juntas, “impidiéndoles participar en
igualdad de condiciones” en el acceso al cargo, lo que ocurre al
restringir el ejercicio de funciones a dos períodos continuos.
Cargo séptimo. El inciso 2º del artículo 20 de
la ley 1562 de 2012 es contrario al non bis in ídem, contenido
en el artículo 29 de la Constitución Política.
El principio non bis in ídem, previsto
en el inciso 4º del artículo 20 constitucional encuentra fundamento en la justicia
material y la seguridad jurídica, de acuerdo con los cuales una vez tomada una
decisión sancionatoria definitiva no puede retomarse ese hecho para una nueva
valoración y decisión (Cita T-537 de 2002). Este principio resguarda a“cualquier persona mediante la prohibición de la
ejecución de dos o más juicios o sanciones por un mismo hecho. Esa prohibición
no se dirige únicamente a las autoridades judiciales, sino que vincula también
al legislador, quien debe garantizarlo al cumplir su tarea, impidiendo que una
persona sea objeto de múltiples sanciones por el mismo hecho” (Cita,
la sentencia C-121/12).
Para que se produzca una violación del principio
debe darse identidad de persona, de objeto y de causa (C-244/96). Resulta
pertinente recordar que este principio se extiende a todo el derecho
sancionador. El inciso 2º del artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 dispone que el
Ministerio del Trabajo podrá imponer multas a cada integrante de las juntas
hasta por cien salarios mínimos legales mensuales por la violación a las
normas, procedimientos y reglamentación del sistema general de riegos
laborales. El Código Único Disciplinario, en su artículo 34, numeral 1º,
establece los deberes de los servidores públicos, mientras que en el artículo
35 numeral 1º, se refiere a las prohibiciones, y el numeral 4º del artículo 44
define las sanciones aplicables a los servidores públicos, entre las que se
encuentra la multa para las faltas leves dolosas.
Los particulares que ejercen funciones públicas y
administran recursos públicos, como los miembros de las juntas de calificación
de invalidez, son sujetos sobre los que puede recaer la acción disciplinaria
sancionadora, de acuerdo con el artículo 53 del Código Disciplinario Único, en
concordancia con los artículos 55 y 56 ibídem. Existe, en consecuencia, una
concurrencia de sanciones por el mismo hecho entre el inciso 2º del artículo 20
de la Ley 1562 de 20112 y todas las normas sancionatorias del Código
Disciplinario Único expuestas, especialmente, el numeral 10 del artículo 55, en
relación con particulares que ejercen funciones públicas o administran recursos
públicos, el cual consagra como falta gravísima el abuso de los derechos o la
extralimitación en el ejercicio de las funciones.
La concurrencia de sanciones recién descrita
presenta identidad de persona, de objeto y de causa, así que es
inconstitucional por violación del principio non bis in ídem, previsto
en el artículo 29 de la Constitución. De acuerdo con las normas del Código
Disciplinario Único, dicha conducta puede dar inicio a un proceso ante la
Procuraduría General de la Nación y a la imposición de sanciones por el
Ministerio de Trabajo, abriendo así la posibilidad de que los miembros de las
juntas de calificación de invalidez sean juzgados en dos oportunidades por el
mismo hecho.
IV. INTERVENCIONES
1. De
entidades públicas
1.1. Departamento
Nacional de Planeación.
Luís Carlos Vergel Hernández, apoderado de este
Departamento Administrativo presentó escrito de intervención, solicitando a la
Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de las normas demandadas; o en subsidio, declarar la exequibilidad de las normas acusadas. Sobre los
distintos cargos, presentó las siguientes reflexiones:
Cargo primero. Violación
del principio de reserva legal, en tanto el Congreso de la República delegó a
la reglamentación del Gobierno la determinación de la estructura de las juntas
de calificación de invalidez, que son órganos de la administración pública, tal
como se observa en el parágrafo del artículo 16 y el artículo 19 de la Ley 1562
de 2012,
El actor ha construido la demanda pretendiendo
establecer una aparente omisión legislativa y una vulneración
de la reserva legal, pues considera que el Congreso de la República no
señalo los órganos superiores de dirección y administración, la forma de
integración y el modo de designación de los titulares de la juntas de
calificación de invalidez.
Sobre el alcance de la reserva de ley en materia de
estructura y funcionamiento de la Administración Nacional, la Corte se
pronunció en sentencia C-1002 de 2004, al analizar la constitucionalidad de los
artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, precisamente las disposiciones que
fueron modificadas por la Ley 1562 de 2012, objeto de censura en este trámite.
La sentencia declaró exequibles dichos artículos, explicando las competencias
exclusivas del Legislador y las que válidamente puede ejercer el Gobierno
Nacional. Tras una amplia trascripción de la sentencia citada, concluyó:
“Los cargos que el actor esgrime contra los
artículos indicados no tienen pues asidero constitucional, puesto que contra lo
que él afirma, una parte de la forma como se organizan y funcionan entidades
como estas Juntas, son efectivamente privativas del Legislador, pero otras como
las que la sentencia señala se determinan por vía reglamentaria. Así era con
los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 y la misma validez tienen los
artículos 16, 17, 19 y 20 de la Ley 1562 de 2012”.
Cargo segundo. Desconocimiento
del principio de autonomía de los órganos independientes, como un elemento del
principio de separación de funciones entre los órganos del poder público,
previsto en el artículo 113 de la Constitución Política, por la adscripción de
las juntas al Ministerio del Trabajo efectuada mediante el inciso primero del
artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; o bien, por ordenar que se reglamente su
funcionamiento como parte de la estructura del Ministerio, tal como se hizo en
el parágrafo 3º del mismo artículo.
La Corte Constitucional ha evaluado en varias
oportunidades las competencias para determinar la estructura, vinculación o
adscripción de las entidades públicas. De acuerdo con la sentencia C-046/04, el
Legislador tiene la competencia de modificar adscripciones o vinculaciones de
entidades, pues ello hace parte de su facultad de señalar, modificar y
determinar los objetivos y estructura orgánica de las entidades públicas. El
actor parte entonces de un presupuesto erróneo según el cual la adscripción no
hace parte de la facultad de organizar la estructura de una entidad.
Cargo tercero. Vulneración
al principio de confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición
que proteja los derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación
de invalidez, ante la modificación de las reglas sobre el ejercicio de sus
funciones, producida por diversos enunciados normativos de la Ley 1562 de 2012
(fragmento del inciso primero del artículo 16, y fragmento del inciso 1º del
artículo 17, especialmente, en lo que hace referencia al pago de honorarios a
los miembros de las juntas)[1].
Cargo cuarto. Trasgresión
de los artículos 25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de
las normas que regulan el ejercicio de las funciones de los miembros de las
juntas de calificación de invalidez; y por facultar al Gobierno Nacional para
reglamentar su régimen de honorarios. (Acusación dirigida contra el inciso 2º
del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16 y el inciso 2º del
artículo 17).
Cargos quinto y sexto. Violación de
la libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto
la prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que
hayan permanecido por dos periodos continuos en el cargo, establecida en el
parágrafo 2º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012 restringe su derecho a
volver a ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas.
La demanda parte de planteamientos puramente
subjetivos que no permiten cotejar este conjunto de cargos con la Constitución
Política. Se trata de percepciones o consideraciones que no concretan el
sentido de la violación. “La acusación es, por lo tanto, indirecta o
mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional así
en la impugnación se utilicen referencias constitucionales y con ello se
pretenda persuadir acerca de la falta de correspondencia de las normas
demandadas con la Constitución”.
Por lo tanto, la Corte debe declararse inhibida
para resolver tales cargos, por ineptitud de la demanda y, concretamente, por
ausencia de precisión, suficiencia y claridad.
Cargo séptimo. Violación al
principio non bis in ídem, pues la facultad otorgada por el
artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 al Ministerio del Trabajo para imponer
multas a los miembros de las juntas por violar las normas del sistema de
riesgos profesionales, podría generar un doble procesamiento y la imposición de
sanciones concurrentes por hechos previstos como faltas disciplinarias en el
Código Disciplinario Único.
1.2. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
intervino en este juicio con el propósito de solicitar a la Corte que se
declare inhibida para pronunciarse sobre los cargos
presentados por violación de los principios de reserva de ley, autonomía,
derecho a escoger profesión u oficio y derecho a la igualdad; y que se declare
la exequibilidad de los demás
artículos acusados.
Cargos primero y segundo. Violación
del principio de reserva legal, derivada del inciso primero y el parágrafo del
artículo 16 y el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, en tanto el Congreso de la
República habría delegado al reglamento del Gobierno la determinación de la
estructura de la administración pública; y desconocimiento del principio de autonomía
de los órganos independientes, como elemento del principio de separación de
funciones entre los órgano del poder público, previsto en el artículo 113 de la
Constitución Política, por adscripción de las juntas al Ministerio del Trabajo
(dirigido contra el inciso primero y el parágrafo 3º del artículo 16,
parciales, de la Ley 1562 de 2012).
Existe cosa juzgada material en relación con (i) el
cargo formulado contra el inciso 2º, parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley
1562 de 2012 por violación del principio de reserva de Ley consagrado en el
artículo 150-7, pues en sentencia C-1002 de 2004 esta Corporación estudió
cargos similares contra los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993.
En esa oportunidad la Corte analizó los artículos
sustituidos a la luz del artículo 150-7 y, dada la identidad sustancial del
contenido ahora acusado con esas disposiciones, se presenta cosa juzgada
material y, por tanto, la Corte debe inhibirse para pronunciarse sobre el
particular.
“Baste solo ver la entidad del contenido conforme
los elementos exigidos [por] la Corte Constitucional derivados del artículo
150-7, en especial con el señalado por el demandante correspondiente al (i)
señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma
de integración de designación de sus titulares, el cual se halla en el
parágrafo 1º del artículo 16 e inciso 1º del artículo 19 de la Ley 1562 de
2012, así:
Los integrantes de las Juntas Nacional y Regionales
de Calificación de Invalidez actuarán dentro del respectivo periodo y, en caso
necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los
nuevos integrantes para el período correspondiente (…) Serán particulares que
ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean
parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, no podrán tener vinculación
alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y
grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o
comerciales en las Entidades Administrativas del Sistema de Seguridad Social
Integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control.
De igual modo existe identidad de contenido en el
otro requisito legal que se aduce inexistente (...) el señalamiento de los
órganos superiores de dirección y administración, el cual se encuentra
complementado con el elemento exigido por la jurisprudencia constitucional,
correspondiente a (iii) la indicación del ministerio o departamento
administrativo al cual estarán adscritos o vinculados, el cual se encuentra
cumplido en el artículo 16 de la Ley 1562 de 2012 (…)”.
En la sentencia C-1002 de 2004, ya citada, la Corte
abordó un cargo contra los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 según el
cual la atribución de funciones jurisdiccionales a las juntas de calificación
de invalidez afectaba los principios de imparcialidad e independencia, propios
de los órganos judiciales. La Corte concluyó que las juntas de calificación
desempeñan funciones públicas y que sus miembros son particulares en el
ejercicio de esas funciones, posibilidad permitida por los artículos 123 y 210
de la Constitución. Añadió este Tribunal que esas funciones pueden ser
ejercidas por particulares de manera permanente, según sentencia C-702 de 1999.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte
respecto de las juntas de calificación de invalidez, su autonomía debe
entenderse comprendida bajo las categorías de los órganos estatales que
pertenecen a la rama ejecutiva, sin que pueda entenderse que gozan de
independencia, como supone el actor. En efecto, dependen del Gobierno
Nacional, bajo la modalidad de incorporación legal de los particulares a las
entidades públicas.
La naturaleza jurídica de las juntas como
organismos del sistema de seguridad social, y su pertenencia a una entidad de
carácter ministerial ya había sido estudiada en la sentencia C-1002 de 2004,
existiendo entonces cosa juzgada material sobre el asunto. Tampoco puede
alegarse su inconstitucionalidad a partir de la consideración según la cual la
normatividad sustituida guardaba silencio sobre su adscripción a un ministerio,
pues en aquella ocasión la Corte infirió la inscripción de estos organismos al
Ministerio de Protección Social.
Cargo tercero. Vulneración
al principio de confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición
que proteja los derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación
de invalidez, ante la modificación de las reglas de prestación del servicio,
producida por diversos enunciados normativos de la Ley 1562 de 2012 (acusación
contra el inciso segundo del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16
y el inciso segundo del artículo 17, parciales, y todos de la Ley 1562 de
2012).
El cargo no puede prosperar porque de las normas
cuestionadas no se deriva ninguna modificación de una situación jurídica. Así,
el inciso 1º del artículo 16 se refiere al régimen jurídico de las juntas de
calificación de invalidez y difiere la reglamentación de la segunda instancia
al Ministerio del Trabajo. El parágrafo 3º del artículo 16 impone al mismo
Ministerio el deber de organizar en un tiempo determinado la estructura y
funcionamiento de las juntas de calificación. El inciso 2º del artículo 17
dispone que el Ministerio reglamentará y fijará los honorarios de los
integrantes de las juntas y el pago de los mismos por parte de los fondos de
pensiones o las administradoras de riesgos laborales, lo que no resulta
novedoso en relación con los contenidos normativos sustituidos.
De ello no se infiere que la ley incorpore una
modificación a una situación jurídica. Las normas se refieren a situaciones que
coinciden con el contenido reemplazado, como el régimen legal de las juntas de
calificación y la calidad de la contraprestación recibida por sus integrantes a
título de honorarios, por lo que solicita que los enunciados demandados sean
declarados exequibles.
Cargo cuarto. Trasgresión
de los artículos 25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de
las normas que regulan el ejercicio de funciones de los miembros de las juntas
de calificación de invalidez; y de atribuir al Gobierno Nacional la facultad de
reglamentar su régimen de honorarios. (contra el
inciso 2º del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16, y el inciso
segundo del artículo 17, parciales, y pertenecientes a la Ley 1562 de 2012).
De acuerdo con el actor, las disposiciones objeto
de censura violan el derecho a la estabilidad en el empleo, pues establecen
nuevas condiciones laborales y de honorarios para los miembros actuales de las
juntas de calificación de invalidez.
Para el interviniente, los apartes normativos
mencionados deben declararse constitucionales, pues el actor les otorga un
alcance que no se deriva del texto legal. La ley no otorga nuevas condiciones
laborales y de honorarios a los miembros de las juntas. El inciso 2º y el
parágrafo 1º del artículo 16 establecen que el Ministerio del Trabajo
reglamentará la integración, administración operativa y financiera de las
juntas de calificación; el procedimiento para la expedición de dictámenes, su funcionamiento,
inspección, vigilancia y control, así como la escala de honorarios, los
procedimientos operativos y los recursos de reposición y apelación.
Consagra que los integrantes de las juntas se
regirán por lo dispuesto en esa ley y su reglamentación; que actuarán dentro
del respectivo periodo y permanecerán en sus cargos hasta que se realice la
posesión de los nuevos integrantes. Con anterioridad a la expedición de esta
Ley, el Decreto 2463 de 2001 regulaba la materia y en su articulo
18 prescribía que los períodos “de los miembros de estas juntas no son
vitalicios, pues su designación ser[ía] por periodos de tres (3) años, previo proceso de
selección pública y objetiva”.
La ley acusada prevé que los miembros de las juntas
de calificación de invalidez permanecerán en sus cargos hasta que se realice la
posesión de nuevos integrantes para el período correspondiente, de manera que
no existen cambios en las condiciones laborales, ni muchos menos en sus
honorarios. Además, el demandante pretende aplicar a los miembros de las juntas
las reglas de permanencia y retiro de los empleados públicos, olvidando que no
son servidores públicos ni están sujetos a un régimen de carrera; o a uno
contractual.
Cargos quinto y sexto. Violación de
la libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto
la prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que
hayan permanecido por dos períodos continuos, restringe su derecho a volver a
ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas.
La demanda es insuficiente para demostrar la
existencia de una violación al derecho a la igualdad. El artículo 13 de la
Constitución garantiza la igualdad de todas las personas. Sin embargo, más allá
de la prohibición de establecer diferencias por sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, el principio no solo
obliga a establecer un trato equitativo a personas ubicadas en igual situación,
sino que autoriza al legislador para establecer un trato diverso en situaciones
fácticas disímiles, en ejercicio de la potestad de configuración del derecho.
Por lo tanto, desde el punto de vista de “la técnica de la demanda” no
es posible que el cargo “se limite a señalar que dos situaciones
similares han sido reguladas de manera diversa por el legislador. El principio
básico es que el legislador tiene libertad de configuración para establecer
consecuencias jurídicas desiguales, incluso, en situaciones de hecho pares, con
ocasión de la igualdad promocional que consagra el artículo 13 de la CP”.
En el caso objeto de estudio, el accionante solo
manifiesta que el tiempo de permanencia establecido para los integrantes de las
juntas de calificación es arbitrario, irracional y desproporcionado, sin
esgrimir ningún argumento constitucional que sustente su afirmación. No explica
con relación a quiénes, o entre quiénes se presenta un trato diferencial, ni a
quiénes se les impide participar en igualdad de condiciones.
Cargo séptimo. Incompatibilidad
con el principio non bis in ídem, pues la facultad otorgada
por el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 al Ministerio del Trabajo para
imponer multas a los miembros de las juntas por violar las normas del sistema
de riesgos profesionales podría generar un doble procesamiento y la imposición
de sanciones concurrentes por hechos previstos como faltas disciplinarias en el
Código Disciplinario Único.
La violación se originaría por la concurrencia de
sanciones sobre un mismo hecho. El non bis in ídem hace parte
del debido proceso y su violación se presenta cuando existe identidad de causa,
de objeto y de persona en la imposición de sanciones jurídicas. De acuerdo con
el artículo 189-22 de la Constitución Política, el Ejecutivo tiene la
obligación de ejercer la inspección y vigilancia sobre la prestación de los
servicios públicos. El artículo 189, numeral 4º, establece dentro de sus
funciones conservar el orden público en todo el territorio, de donde surge el
poder de policía del Estado, asociado a la potestad sancionatoria. El artículo
20 de la Ley 1562 de 2012 se refiere a las multas que pueden imponerse a los
integrantes de las juntas de calificación, cuya supervisión, inspección y
control administrativo están a cargo del Ministerio del Trabajo.
El cargo debe desestimarse toda vez que la ley
demandada señala claramente todos los aspectos que debe contener unan norma
sancionatoria, “sin que el accionante tenga razón frente a la violación
del non bis in idem”.
1.3. Ministerio del Trabajo
Myriam Stella Ortiz Quintero, actuando como
Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo, presentó escrito
solicitando a la Corte “que se rechace la demanda de
inconstitucionalidad” de la referencia.
Cargo primero. Violación
del principio de reserva legal, por el inciso 2º, el parágrafo 1º del artículo
16 y el inciso primero del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, en tanto el
Congreso de la República habría delegado al reglamento del Gobierno la
determinación de la estructura de órganos de la administración pública.
El cargo no tiene fundamento jurídico, pues la
reserva opera para la conformación de ministerios o entidades del Estado y la
Ley 1562 de 2012 no crea un organismo de esa naturaleza. Establece, en cambio,
que las juntas de calificación de invalidez son organismos del sistema de
seguridad del orden nacional, como lo expresó la Corte en la sentencia C-1002
de 2004, de manera que son entes adscritos al Ministerio del Trabajo. No se
trata de la delegación de una actividad estatal, sino de un órgano de derecho
privado, Sus miembros no son funcionarios públicos, no pertenecen a la carrera
administrativa, ni se efectúan erogaciones públicas para el funcionamiento de
las juntas, de manera que la reserva legal no es aplicable.
Cargo segundo. Desconocimiento
del principio de autonomía de los órganos independientes, como un elemento del
principio de separación de funciones entre los órgano del poder público,
previsto en el artículo 113 de la Constitución Política, por adscripción de las
juntas al Ministerio del Trabajo (contra el inciso 1º y el parágrafo 3º,
parciales, del artículo artículo 16 de la Ley 1562 de
2012).
Las juntas de calificación de invalidez no son
entes u organismos de Estado, conforme al artículo 16 de la Ley 1562 de 2012;
sus integrantes no son funcionarios públicos; los dictámenes que emiten no son
actos administrativos, aunque tienen plena autonomía al realizarlos. La
autonomía técnica y científica se refiere al acto médico, mientras que de las
controversias que surjan con ocasión de esos dictámenes debe conocer la
justicia laboral ordinaria, como se prevé en los artículos 11 y 40 del Decreto
2463 de 2001.
La Ley acusada retoma parámetros señalados en la
sentencia C-1002 de 2004 y les otorga a las juntas personería jurídica como
entidades de derecho privado, por lo que no pertenecen a la estructura del
Estado. Solo se les otorga el carácter de entidades adscritas para establecer
su vigilancia y control, sin restringir la autonomía que tienen en
emisión de dictámenes sobre pérdida de capacidad laboral. Por lo tanto, el
demandante se equivoca al atribuirles naturaleza pública.
Cargo tercero. Vulneración
al principio de confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición
que proteja los derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación
de invalidez, ante la modificación de las reglas de prestación del servicio,
producida por diversos enunciados normativos de la Ley 1562 de 2012 (inciso 2º
y parágrafo del artículo 16, inciso 2º del artículo 17, parciales, y ambos
pertenecientes a la Ley 1562 de 2012).
El demandante pretende establecer una violación a
los principios de buena fe y seguridad jurídica, pero no la demuestra. No
presenta prueba alguna de ello ni argumentos que sustenten el cargo. Para el
interviniente, es claro que los fragmentos normativos demandados no vulneran el
principio de confianza legítima, pues no se percibe un enunciado semántico que
permita afirmar la existencia de mala fe en la determinación de la naturaleza
de las juntas.
No existe tampoco retroceso en los derechos de los
miembros de las juntas, como alega el actor, pues el Estado tiene la potestad
legal de regular, tasar o determinar sus honorarios. En consecuencia, la
censura es improcedente.
Cargo cuarto. Trasgresión
de los artículos 25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de
las normas que regulan el ejercicio de las funciones de los miembros de las
juntas de calificación de invalidez; y por facultar al Gobierno Nacional para
reglamentar su régimen de honorarios. (contra el inciso 2º del artículo 16, el
parágrafo 1º del artículo 16 y el inciso 2º del artículo 17, parciales, y ambos
contenidos en la Ley 1562 de 2012)
Resulta evidente la insuficiencia del cargo, pues
los miembros de la junta de calificación de invalidez no son funcionarios públicos
ni trabajadores independientes; son profesionales designados mediante concurso
en las juntas de calificación de invalidez; pero no tienen la condición de
empleados públicos, como se prevé en los artículo 11 y 40 del Decreto 2463 de
2001, razón por la cual resulta improcedente “aplicar al caso una
pretendida violación o desconocimiento de los artículos 25 y 53 de la
Constitución”.
Cargos quinto y sexto. Violación de
la libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto
la prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que
hayan permanecido por dos periodos continuos en el cargo, restringe su derecho
a volver a ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas.
(Contra el parágrafo 2º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012).
El cargo se estructura sobre presupuestos erróneos,
pues el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012 habla sobre impedimentos,
recusaciones y sanciones, y determina que los miembros de las juntas no pueden
permanecer en ellas por más de dos períodos continuos, regulación que ya se
encontraba establecida en el artículo 12 (parágrafo 2º) del Decreto 2463 de
2001.
Por lo tanto, “su vida jurídica es
anterior, estable y no cuestionada, y lo único que hace la norma demandada es retomarlo,
dándole soporte y estabilidad”. El accionante no explica su acusación,
si se toma en cuenta que la Ley 1562 de 2012 no impone restricción alguna a las
personas para ejercer una profesión, arte u oficio. Tampoco puede afirmarse que
viola el derecho al trabajo, pues los miembros de las juntos no son
trabajadores dependientes del Estado; no existe violación a la libertad o
escogencia de profesión y oficio porque no se evidencia una restricción al
derecho para ejercer cualquier clase de profesión, ni una orientación sobre las
decisiones que cada persona tome en el ejercicio de este derecho.
La demanda afirma que la disposición citada viola
el principio a la igualdad. Sin embargo, según la Corte Constitucional este
principio opera entre iguales. En la situación que expone el demandante no hay
distinción o favorecimiento para un grupo de personas, ni la determinación de
una preferencia de unas a favor de otras. “El accionante considera que
el impedimento contemplado en la norma acusada frente a los dos períodos se
aplica para los actuales miembros, pero la ley en ningún momento señala tal
alcance, ninguna de sus partes expresa que se aplica para los actuales
miembros, todo lo contrario, la Ley no prevé en su aplicación un alcance
retroactivo”.
El actor no demuestra la existencia de una
desventaja o desproporción con un grupo de personas en iguales circunstancias.
Por el contrario, el artículo demandado se aplica sin discriminación a todos
los miembros de las juntas de calificación, y es un impedimento que ya se
encontraba en el artículo 12 del Decreto 2463 de 2000.
Cargo séptimo. Incompatibilidad
con el principio non bis in ídem, pues la facultad otorgada
por el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 al Ministerio del Trabajo para
imponer multas a los miembros de las juntas por violar las normas del sistema
de riesgos profesionales, podría generar un doble procesamiento y la imposición
de sanciones concurrentes por hechos previstos como faltas disciplinarias en el
Código Disciplinario Único.
No existe conflicto entre la sanción que en su
momento pueda imponer la Procuraduría y la que eventualmente imponga el
Ministerio de Trabajo, ya que ambas se derivan de conductas independientes y
autónomas. La norma objeto de censura se refiere a la violación de normas y
procedimientos del sistema de riesgos laborales; en tanto que las sanciones que
impone la Procuraduría surgen por violación del Código Disciplinario Único.
Declarar inconstitucional la norma “se traduciría en dejar [al
Ministerio] sin la posibilidad […] de vigilar, controlar, supervisar y
sancionar las actuaciones de estos particulares frente al ejercicio de las
delicadas y especializadas funciones públicas que desarrollan”.
2. De Instituciones Educativas.
2.1. Universidad Libre.
Jorge Keneth Burbano Villamaría, actuando como ciudadano y Coordinador del
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho
de la Universidad, y Hans Alexander Villalobos, ciudadano y estudiante de la
Facultad de Derecho de la Institución, presentaron escrito de intervención,
solicitando a la Corte declarar la inexequibilidad de
los incisos primero, segundo y parágrafo primero del artículo 16; inciso
segundo del artículo 17; y el inciso primero del artículo 19 de la ley
demandada, así como la exequibilidad de
las demás disposiciones demandadas.
Cargo primero. Violación
del principio de reserva legal, derivada del inciso primero y el parágrafo del
artículo 16 y el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, en tanto el Congreso de la
República habría delegado al reglamento del Gobierno la determinación de la
estructura de órganos de la administración pública. La Corte Constitucional
efectuó un amplio estudio sobre el tema bajo examen en la sentencia C-1002 de
2004. El interviniente apoya los argumentos de la demanda, en los siguientes
términos:
“Partiendo del precedente jurisprudencial
constitucional es válido afirmar que es verídica la integración de las juntas
de calificación de invalidez al orden nacional, y que estas hacen parte integra
(sic) de la administración nacional, motivo por el cual su estructura
organizacional y objetivos deben estar determinados exclusivamente por la ley,
tal y como lo predica el numeral séptimo del artículo 150 de nuestra norma
superior. Siendo así las cosas se deben declarar inexequibles los apartes
demandados por medio de la citada acción constitucional, debido a que esta
normatividad faculta al Gobierno Nacional para que expida la reglamentación
orgánica y operacional de las juntas de calificación de invalidez, lo cual va
en contra vía (sic) directa de la Constitución”.
Cargo segundo. Desconocimiento
del principio de autonomía de los órganos independientes, como un elemento del
principio de separación de funciones entre los órgano del poder público,
previsto en el artículo 113 de la Constitución Política, por adscripción de las
juntas al Ministerio del Trabajo.
La Corte Constitucional estableció en sentencia
C-306 de 2004 que le compete al Legislador regular minuciosamente las
características de las entidades pertenecientes a la estructura de la
administración nacional; y que al hacerlo, debe precisar, entre otros
aspectos, “el ministerio o departamento administrativo al cual estarán
inscritos o vinculados”. Como las juntas de calificación de invalidez
son entidades del orden nacional, la ley debe reglamentar su organización y
objetivos.
La adscripción legal de las juntas al Ministerio
del Trabajo constituye precisamente el cumplimiento de uno de los parámetros
establecidos por la jurisprudencia constitucional. Ello no quiere decir que
pertenezcan a la rama ejecutiva, pues la adscripción no trasgrede su autonomía,
sino que las agrega al servicio de su cuerpo institucional. Su autonomía se
encuentra reconocida por la propia Constitución, en el artículo 150, numeral 7.
Cargo tercero. Vulneración
al principio de confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición
que proteja los derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación
de invalidez, ante la modificación de las reglas de prestación del servicio,
producida por la Ley 1562 de 2012
La confianza legítima es un valor y principio de
rango superior, a partir del cual se establecen parámetros y limitantes“que permiten la adaptación escalonada
de nueva legislación que afecte derechos de los administrados”. Sin
embargo, en la demanda se observa que su razonamiento no se refiere en realidad
a una violación al principio confianza legítima, sino que los enunciados
normativos demandados se consideran inconstitucionales por presentar una omisión legislativa relativa, debido a que “la ley
no establece el tiempo prudencial y los medios necesarios y complementarios por
medio de los cuales los administrados, en este caso las juntas de calificación
de invalidez, puedan acoplarse y reequilibrar posiciones con respecto de la
nueva reglamentación”. Por lo tanto las normas acusadas deben ser
declaradas inexequibles, no por violación al principio de confianza legítima,
sino por la omisión legislativa que viola los
preceptos superiores.
Cargo cuarto. Trasgresión
de los artículos 25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de
las normas que regulan el ejercicio de las funciones de los miembros de las
juntas de calificación de invalidez; y por facultar al Gobierno Nacional para
reglamentar su régimen de honorarios.
No presenta argumentos, indicando que la posición
de la Universidad fue “objeto de pronunciamiento en acápites
anteriores”.
Cargos quinto y sexto. Violación de
la libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto
la prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que
hayan permanecido por dos periodos continuos en el cargo, restringe su derecho
a volver a ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas.
La Corte Constitucional ha señalado que pueden
existir inhabilidades “como requisito” para el ejercicio de
una función pública. Para el caso objeto de estudio, la inhabilidad es la
circunstancia que impide a una persona acceder a una dignidad, a un empleo
público, o que provoca su retiro, en atención a que la norma identifica como
destinatarios de esa prohibición a las personas que se hayan desempeñado como
integrantes de la Junta Nacional y las juntas regionales de calificación de
invalidez por más de dos periodos.
El interviniente señala que los artículos 123 y 210
de la Constitución permiten el ejercicio de funciones públicas a particulares.
Posteriormente, afirma que el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, modificatorio
del artículo 43 de la Ley 100 de 1993 estableció ese supuesto (permanencia
continua durante dos períodos), como inhabilidad para desempeñarse como
miembros de las juntas. Acto seguido, manifiesta que la sentencia C-619 de 2012
precisó que “los miembros de las juntas de calificación de invalidez
encargados de rendir los dictámenes especializados son personas naturales
vinculadas a esos órganos que no por ello pierden su condición de particulares,
pero en cuanto ejercen funciones públicas, se encuentran sometidos a las
inhabilidades e incompatibilidades que señale la ley”, lo que, en
concepto de interviniente es suficiente para concluir que no existe violación
de una supuesta reserva legal, pues lo que define la ley es que sea el Congreso
quien legisle en esto aspectos.
Cargo séptimo. Incompatibilidad
con el principio non bis in ídem, pues la facultad otorgada
por el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 al Ministerio del Trabajo para
imponer multas a los miembros de las juntas por violar las normas del sistema
de riesgos profesionales, podría generar un doble procesamiento y la imposición
de sanciones concurrentes por hechos previstos como faltas disciplinarias en el
Código Disciplinario Único.
Nuevamente, el interviniente comienza por resaltar
que la Constitución Política permite el ejercicio de funciones públicas a
particulares, en los artículos 123 y 210. Posteriormente, indica que si bien
eso no los hace servidores públicos, sí se presenta un incremento en la
responsabilidad del particular que asume tales funciones. En ese sentido se
encuentran vinculados al principio de legalidad en los términos de los
artículos 6º, 21 y 22 de la Constitución y son responsables por infringir la
Constitución, la ley, y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus
funciones, aspectos definidos por la Corte Constitucional en las sentencias
C-181 de 2002, C-286 de 1997, C-563 de 1998 y C-819 de 2010.
En ese marco, el Legislador puede regular el
ejercicio de la función pública, con el fin de asegurar el interés del Estado
por hacer efectivos los fines constitucionales. Los particulares que deciden
vincularse a la función pública deben respetar las responsabilidades y
exigencias que ello implica. Por lo tanto, la norma es exequible.
3. Intervenciones de ciudadanos.
3.1. La ciudadana Mary Pachón Pachón
presentó escrito de intervención con el propósito de coadyuvar el cargo sexto
de la demanda, considerando que a los miembros de las juntas de calificación de
invalidez debe aplicárseles el régimen de concursos propio de los servidores
públicos, y deben permanecer indefinidamente en sus cargos, salvo si se
presenta el retiro por calificación no satisfactoria, violación al régimen
disciplinario y las demás causales previstas por la Constitución y la Ley.
4. Extemporáneas.
Vencido el término de fijación en lista, se recibieron
diversas intervenciones en la Secretaría de la Corte Constitucional. La
Academia Colombiana de Jurisprudencia, Fasecolda, la
Universidad de Ibagué solicitaron la declaratoria de exequibilidad
de la totalidad de las normas demandadas.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento de la competencia prevista en los
artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el Procurador General de la
Nación emitió el concepto No. 5569 de 9 de mayo de 2013. En su escrito
solicita:
(i) Estarse a lo resuelto en la sentencia C-1002 de
2004 en relación con el primer cargo, por violación del principio de reserva de
ley, y en consecuencia, señalar que las normas acusadas no vulneran el numeral
7º del artículo 150 de la Constitución, aspecto sobre el que existe cosa
juzgada material.
(ii) Declarar exequible el artículo 16 por supuesta
violación al principio de autonomía, pues las juntas de calificación de
invalidez poseen autonomía técnica y científica, pero no se les confiere ese
atributo en otros aspectos. Se trata de organismos integrados por particulares
que cumplen funciones públicas y que, por esa razón, deben estar bajo control y
vigilancia del Gobierno Nacional.
(iii) Declarar exequible el artículo 16, inciso
segundo y parágrafo 1º, así como el inciso 2º del artículo 17 de la Ley 1562 de
2012, según los cuales el Ministerio de Trabajo debe reglamentar la
integración, funcionamiento y honorarios de las juntas de calificación de
invalidez, pues en ese aspecto no se presenta modificación de los artículos 42
y 43 de la Ley 100, de manera que no es posible comprender cómo pudo violarse
el principio de confianza legítima.
(iv) Declarar exequible el inciso segundo y el
parágrafo del artículo 16, así como el inciso segundo del artículo 17, en relación
con el cargo por supuesta violación del principio de estabilidad laboral y el
derecho al trabajo, porque la mera atribución de competencia al Ministerio de
Trabajo para reglamentar la integración, administración operativa y escala de
honorarios de las juntas no implica desconocimiento alguno de esos principios.
(v) Declarar exequible el parágrafo 2º del artículo
19 de la ley demandada, pues la fijación de un periodo para los integrantes de
tales juntas, en ejercicio de la facultad de configuración del Congreso no
vulnera el derecho escoger profesión u oficio. Cita, al respecto la
sentencia C-722 de 1999.
(vi) Declarar exequible el
parágrafo segundo del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012 por eventual violación
al principio de igualdad, pues el Legislador puede válidamente determinar el
periodo de los integrantes de las juntas de calificación de invalidez sin
violar ese principio.
(vii) Declarar exequible el inciso segundo del
artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 que establece la facultad de imponer multas
hasta de 100 salarios mínimos en cabeza del Ministerio del Interior y según la
gravedad de la falta, por violación de las normas, procedimientos y
reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales, pues la regulación del
Código Disciplinario único tiene como finalidad garantizar la buena marcha de
la administración pública, mientras que la disposición acusada hace referencia
al respeto por las normas del Sistema de Riesgos Laborales.
Además, el Código Disciplinario Único solo permite
imponer sanciones por faltas gravísimas, limitación que no se encuentra en el
artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, lo que desvirtúa la supuesta concurrencia
de sanciones o procedimientos disciplinarios.
VI. FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
Competencia de la Corte
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo
241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman
parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 1562 de 2012,“Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos
Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”.
Cuestión previa. Aptitud sustantiva de la demanda.
2. La demanda objeto de estudio cuestiona
enunciados normativos en los que se hace referencia a las juntas regionales y
nacional de calificación de invalidez, contenidos en la Ley 1562 de 2012, y por
medio de los cuales se efectuaron diversas modificaciones a los artículos 42 y
43 de la Ley 100.
El Departamento Nacional de Planeación y el
Ministerio de Hacienda, en el trámite participativo de la acción de
inconstitucionalidad cuestionan la aptitud de ciertos cargos para crear una
duda de constitucionalidad y, por lo tanto, para permitir a la Corte abordar el
estudio del caso, sin afectar excesivamente el principio democrático, por
el cual se presume la constitucionalidad de las leyes.
Por ese motivo, la Sala comenzará por despejar esas
dudas para, posteriormente, definir los problemas jurídicos a resolver y
analizar los cargos de la demanda que cumplan los requisitos argumentativos
mínimos establecidos por la Corte Constitucional para el efecto.
3. Esta Corporación ha explicado que según el artículo
2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir
mínimos requisitos formales, los cuales se concretan en (i) señalar las normas
acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia
de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite
desconocido en la expedición del acto, de ser necesario; y (iv) presentar las
razones de la violación.
4. El cuarto de los requisitos citados exige a los
demandantes asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar
que, de una parte, la Corporación establezca por su cuenta las razones de
inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y
generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las
funciones propias del Congreso de la República; y, de otra parte, que ante la
ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de
corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático deba proferirse
un fallo inhibitorio, que frustre el objetivo final de la acción pública de
inconstitucionalidad.
5. Esas cargas se concretan en que las razones de
inconstitucionalidad sean (i) claras, es decir, que la demanda
siga un curso de exposición y presente un razonamiento inteligible sobre la
presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo
que significa que no se basen en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino que expongan un
contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, desechándose
por tanto los argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv)pertinentes, en
tanto planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, lo que
denota su capacidad para generar una duda inicial sobre la constitucionalidad
del enunciado o disposición demandada[2].
6. De acuerdo con los antecedentes expuestos, el
actor propone siete cargos contra diversos enunciados normativos de la Ley 1562
de 2012, “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se
dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”. Esos cargos se
pueden sintetizar así:
(i) Eventual violación del principio de reserva
legal en la definición de la estructura de la administración pública, debido a
la amplitud de la reglamentación futura que prevé la citada Ley, en la
determinación de los órganos de dirección, la integración de las juntas y las
condiciones económicas en que ejercerán sus funciones.
(ii) Vulneración al artículo 113 de la Constitución
y, concretamente al principio de autonomía, por la adscripción de las juntas a
la estructura del Ministerio de Trabajo.
(iii) Desconocimiento del principio de confianza
legítima, debido a la ausencia de normas que prevean un régimen de transición
para los miembros de las juntas, una vez sus condiciones de desempeño sean
establecidas reglamentariamente.
(iv, v y vi) Trasgresión a
los derechos fundamentales al trabajo, la libertad de escoger profesión u
oficio y la igualdad, derivada de la inhabilidad establecida por el Legislador
a los miembros de las juntas de calificación de invalidez, para ejercer esa
función por más de dos períodos continuos.
(vii) Incompatibilidad del artículo 20 de la Ley
1567 de 2012 con el principio non bis in ídem, en tanto se
establece en cabeza del Ministerio del Trabajo la facultad de imponer multas a
los miembros de las juntas por el incumplimiento de las normas del sistema de
riesgos profesionales, pasando por alto que el Código Disciplinario Único ya
tiene establecido que los particulares que ejerzan funciones públicas son
sujetos disciplinables, aspecto reiterado por la propia Ley 1567 de 2012. Para
el demandante las sanciones que imponga el Ministerio podrían concurrir con
aquellas previstas en el numeral 10º del artículo 55 del Código Disciplinario
Único, el cual incorpora como falta gravísima el “abusar de los derechos o
extralimitarse en las funciones”.
7. En concepto de la Sala, los cargos primero y
séptimo son aptos para iniciar una discusión sobre la conformidad de las normas
demandadas con la Carta Política. En efecto, en el primero se plantea la
posibilidad de efectuar un juicio sobre el principio de reserva legal en la
definición de la estructura de la administración pública. El actor explica las
razones que lo llevan a denunciar esa inconformidad y se basa en argumentos de
carácter constitucional y en un precedente específico, la sentencia C-1002 de
2004, como elementos o premisas normativas que pueden orientar el análisis de
inconstitucionalidad.
8. El cargo séptimo presenta un problema de
constitucionalidad sobre una de las garantías básicas del debido proceso. Se
trata de la eventual configuración de dos faltas independientes por los mismos
hechos, y de si esa situación podría derivar en un doble juzgamiento, o en la
imposición de más de una sanción a los miembros de las juntas de calificación
de invalidez, lo que para el actor resultaría incompatible con los principios
centrales del derecho sancionatorio. El cargo, en este aspecto es claro; parte
de supuestos razonables sobre el alcance de las normas demandadas pues estas,
en efecto, prevén la imposición de multas por violación de las normas del
sistema de riesgos profesionales, en tanto el Código Disciplinario Único se
refiere en su artículo 55 a las sanciones imponibles a los particulares que
cumplen funciones públicas.
9. Aclarando que esta evaluación sobre la aptitud
de los cargos no condiciona el análisis de fondo, sino que se dirige a
confirmar la existencia de problemas de constitucionalidad que permitan a la
Corte cumplir su función de garantizar la supremacía de la Carta, la Sala
concluye que no existen dudas sobre la aptitud de esos cargos para provocar un
pronunciamiento de fondo, en sede de control abstracto de inconstitucionalidad.
Sin embargo, al contrario de lo expuesto hasta este
momento, los cargos segundo a sexto no logran generar esa duda inicial sobre la
constitucionalidad de las normas demandadas, como se explica a continuación.
10. El segundo cargo parte de dos presupuestos
erróneos, que afectan su certeza y suficiencia. El
más notorio de ellos consiste en señalar que el Legislador decidió adscribir
las juntas al Ministerio del Trabajo por medio de la Ley 1562 de 2012, mientras
que en la regulación original prevista en la ley 100 de 1993 (Artículos 42 y
43) respetaba su autonomía, haciéndolas independientes y autónomas por no estar
adscritas a ningún Ministerio. Para el actor, esa modificación fue regresiva en
materia de autonomía, pues en los artículos citados de la Ley 100 se había
respetado la independencia plena de estos órganos, evitando la adscripción a
los ministerios o los departamentos administrativos.
Esa argumentación se enfrenta incluso con otro de
los presupuestos de la demanda, y es el alcance de la reserva de Ley en la
definición de la estructura de la Administración Pública. Precisamente, al
analizar el alcance de ese principio en este escenario, esta Corporación
destacó que uno de los elementos que corresponde determinar al Congreso de la
República al momento de crear un organismo del orden nacional es el Ministerio
al cual se encuentra adscrito.
Por otra parte, en la sentencia C-1002 de 2004, la
Corporación consideró que esa adscripción sí se había efectuado, y que las
juntas se hallaban adscritas al Ministerio de la Protección Social (hoy del
Trabajo). Para la Corte, ese aspecto resultaba incontrovertible, al punto que
se limitó a señalar: “El ministerio o departamento administrativo al cual
estarán adscritos o vinculados: según los artículos 42 y 43, dicho
ministerio es el Ministerio de Trabajo y Seguridad, hoy, Ministerio de la
Protección Social”.
En adición a lo expuesto, el actor pasa por alto (o
calla) que las normas que demanda prevén la autonomía técnica y científica de
las juntas, así como el cumplimiento estricto de sus dictámenes, de manera que
el Congreso no ha negado –o dictado normas que nieguen- la importancia de la
autonomía en el ejercicio de la trascendental función pública que cumplen.
Sencillamente, precisó que esta autonomía se circunscribe al ámbito técnico y
científico de los dictámenes que les corresponde emitir.
Así las cosas, no resulta cierto el
cargo porque presenta una interpretación del enunciado acusado ajena a la que
se desprende de su lectura objetiva o razonable. Porque supone que operó un
cambio regresivo que no tuvo lugar, pues la Corte Constitucional indicó en la
sentencia C-1002 de 2004 que esa adscripción se había efectuado desde la Ley
100 de 1993. Esa decisión es conocida por el demandante, pues la invoca
continuamente como fundamento de sus cargos, aunque en este punto, lo hace
apartándose de una lectura adecuada del precedente. Y es demás insuficiente porque
uno de los aspectos que debe satisfacer la reserva de ley en la definición de
la estructura de organismos del orden nacional es el de indicar a qué
Ministerio o Departamento Administrativo se hallan adscritos, de modo que no
resulta explicable (sin argumentos adicionales y de mayor solidez que los
esgrimidos en la demanda) cómo pudo el Legislador violar la Constitución al
cumplir uno de sus deberes legales en la definición de la estructura de las
juntas de calificación de invalidez.
11. En el cargo tercero, el actor propone que la
disposición demandada viola el derecho al trabajo porque no prevé un régimen de
transición para proteger los derechos de quienes actualmente se desempeñan como
miembros de las juntas de calificación de invalidez.
Ese razonamiento carece del requisito de certeza porque
el Legislador no creó un régimen laboral, ni modificó las condiciones de
quienes actualmente cumplen la función señalada. Únicamente previó que algunos
aspectos relacionados con el ejercicio de esa función serán objeto de una
regulación ulterior. Por ello, solo cuando se presente una modificación en las
normas que actualmente rigen el ejercicio de funciones de los miembros de las
juntas podría evaluarse si esta afecta derechos adquiridos o expectativas
legítimas en materia laboral. En ese orden de ideas, también en la presentación
de este cargo el demandante asume una interpretación puramente subjetiva de la
disposición cuestionada, y no una que razonablemente se infiera del texto objeto
de estudio.
12. De igual manera, en la demanda se alega que
existe violación a la libertad de escoger profesión u oficio y al derecho a la
igualdad porque en virtud de la inhabilidad incorporada en el parágrafo 20 del
artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, los integrantes de las juntas de
calificación de invalidez no pueden permanecer por más de dos períodos
continuos, lo que supone a su vez, una discriminación en su contra (cargos
quinto y sexto).
La argumentación relacionada con la libertad de escoger
profesión u oficio carece de certeza, pues las normas demandadas no
se dirigen a establecer los requisitos o las condiciones para ejercer una
profesión u obtener un título profesional. Si bien el Legislador regula el
acceso al ejercicio de una función de carácter público al establecer una
inhabilidad para quienes cumplen dos períodos, ello no implica que les impida
escoger una profesión o un oficio, ni que defina los requisitos para su
ejercicio, o para la obtención de un título.
El error argumentativo es entonces doble en este
acápite. De una parte, el actor considera que la participación en las juntas es
una profesión, sin demostrar esa afirmación desde el punto de vista de las
normas legales y constitucionales pertinentes; de otra, asume que las normas
demandadas reglamentaron el ejercicio de esa profesión, sin que ello se
desprenda de su tenor literal y del alcance general que esta Corte ha dado a la
libertad establecida en el artículo 26 Superior.
13. La argumentación sobre el principio de igualdad,
a su turno, no cumple con el parámetro de suficiencia exigido
por la Corte Constitucional, el cual adquiere una entidad especial cuando se
trata de analizar violaciones al principio de igualdad. El mínimo argumentativo
para un cargo de esta naturaleza consiste en demostrar que existen dos grupos
(personas, situaciones, etc) que se encuentran en
igual posición desde un punto de vista fáctico, y que esos grupos reciben un
trato distinto por parte del Legislador, sin que exista una razón
constitucionalmente legítima que justifique esa diferenciación.
El actor no explica en la demanda cuáles son esos
dos grupos, ni presenta ningún criterio de comparación para asumir el estudio
de una eventual violación al derecho a la igualdad.
Ahora bien, podría interpretarse, aplicando el
principio pro actione al texto de la
demanda, que cuando el demandante afirma que esa regla discrimina a
sus destinatarios, está sugiriendo que la comparación (el juicio de igualdad)
debe realizarse entre los destinatarios de la inhabilidad (miembros que hayan
ejercido por dos períodos continuos), de una parte, y las demás personas que
cumplan los requisitos para ejercer esa función, de otra.
14. Esa aplicación del principio pro actione tampoco satisfaría el requisito de suficiencia,
pues el demandante no explica por qué el Congreso de la República, en ejercicio
de su competencia general de expedir las leyes, tendría vedado establecer
diferencias de trato entre quienes ya han ejercido esa función y quienes nunca
lo han hecho, ni aporta el criterio de comparación en torno al cual debería
resolverse un problema de igualdad en el caso objeto de estudio.
En ese marco, entra la Sala a sintetizar los
problemas que se desprenden de los cargos primero y séptimo de la demanda.
Problema jurídico planteado.
15. De acuerdo con los
antecedentes expuestos, y despejados los asuntos relativos a la aptitud
sustantiva de la demanda, la Sala considera que los problemas jurídicos que le
corresponde resolver son los siguientes:
15.1. Si el Legislador desconoció
el principio de reserva legal en la definición de la estructura de la
administración pública (artículo 150, numeral 7º de la Constitución) al prever
en el inciso segundo y en el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 1562
de 2012, así como en el inciso primero del artículo 19, ibídem, la
designación de los miembros de las juntas, según la reglamentación que el
Ministerio del Trabajo expida para el efecto.
15.2. Si el artículo 20 de la Ley
1562 de 2012 viola el principio non bis in ídem, en tanto
permite que se adelanten dos procesos disciplinarios contra los miembros de las
juntas de invalidez y, potencialmente, se apliquen dos sanciones por los mismos
hechos. Ese artículo faculta al Ministerio de Trabajo para imponer multas a los
miembros de las juntas de calificación de invalidez por el incumplimiento de
las reglas del sistema de riesgos profesionales. A juicio del demandante, esas
sanciones podrían resultar concurrentes con las que impone la Procuraduría
General de la Nación, con base en el artículo 55 del Código Disciplinario
Único.
16. Para resolver los problemas
jurídicos planteados, la Sala (i) reiterará su jurisprudencia sobre el alcance
del principio de reserva legal, en relación con la creación de entidades del
orden nacional; y se detendrá en el precedente sentado en la sentencia C-1002
de 2004, en la que se analizó un problema jurídico que guarda semejanzas
relevantes con el primero de los planteados por esta Sala; en segundo término,
(ii) efectuará una reiteración sobre el alcance del principio non bis
in ídem en el derecho disciplinario. En ese marco jurisprudencial,
(iii) resolverá el caso concreto.
El principio de reserva legal en la definición de
la estructura de la administración pública. Precedente relevante en la sentencia
C-1002 de 2004.
17. Es una característica de un Estado democrático
que el Congreso de la República, órgano de representación democrática, tenga a
su cargo la elaboración general de las leyes, desarrollando así las diversas
materias susceptibles de discusión política. La Corte Constitucional colombiana
se ha referido a esa facultad como la cláusula general de
competencia, y la ha concebido como un principio que orienta la tarea
del juez constitucional, basada en el respeto por las opciones valorativas,
políticas y de conveniencia que adopta el Legislador, al momento de desarrollar
el contenido de las cláusulas constitucionales[3].
En algunos aspectos, esta potestad alcanza mayor
relevancia, por la existencia de mandatos concretos de la Constitución Política
en los que se establece que una materia determinada debe ser desarrollada
exclusivamente por el Legislador, excluyendo así a otras autoridades públicas
de asumir competencias regulativas en el ámbito de sus funciones. Precisamente
esta situación se presenta en el artículo 150, numeral 7º de la Constitución
Política, como lo ha explicado la Corte en un amplio conjunto de decisiones.
18. Con base en la disposición citada (artículo
150-7 CP), este Tribunal ha destacado la importancia de la reserva de ley en la
creación, supresión o fusión de entidades de la administración pública,
considerando que es una manifestación del principio de independencia entra las
distintas ramas que componen el poder público; una concreción del principio
democrático, y una herramienta para la defensa de los derechos fundamentales.
Ha concluido, en ese marco, que la definición de la estructura estatal
corresponde por regla general al Congreso de la República; en tanto que es
función propia del Ejecutivo reglamentarlas sin exceder el marco fijado por el
Legislador (C-953 de 2007).
19. Por ese motivo, el Presidente de la República
no puede proferir una reglamentación sobre materias objeto de desarrollo
legislativo, salvo en caso de que el Congreso le haya conferido facultades
extraordinarias, en ejercicio de la atribución prevista en el numeral 10º del
artículo 150 de la Carta Política. En los demás casos, el alcance de la función
del Ejecutivo debe limitarse al ejercicio de la potestad reglamentaria, dentro
del marco sentado por los mandatos legislativos.
Según la sentencia C-805 de 2001 (citada también en
la sentencia C-953 de 2007) la potestad reglamentaria se concreta en la
producción de actos administrativos que encaucen los enunciados abstractos de
la Ley para hacerla operativa “en la realidad”, es decir, se traduce en
la expedición de las normas generales necesarias para la ejecución de la ley:
“Dentro del sistema de fuentes de nuestro
ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por
virtud de ella, el Presidente de la República expide normas de carácter
general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación.
Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con la firma
del Presidente y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del
ramo.
(…)
El Presidente de la República es, ciertamente, el
titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir
que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y
normativa, las demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de
carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores
relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad
administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la
administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí
que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad
administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo.”
20. Descendiendo al asunto que debe analizarse en
esta oportunidad, el artículo 150, numeral 7º, establece que el Congreso de la
República tiene la facultad de crear, suprimir o fusionar entidades del orden
nacional, definiendo su estructura orgánica y sus objetivos. Esa
potestad puede ser conferida al Ejecutivo excepcionalmente, mediante la
delegación expresa de facultades legislativas extraordinarias[4] (artículo
150, numeral 10º, CP), pero no puede ser materia directa de desarrollo reglamentario,
sin afectar gravemente el principio de separación de funciones entre las
entidades públicas. La primera situación permite que el Congreso ejerza
funciones legislativas, pero obedeciendo el alcance preciso de la delegación y
diversos límites temporales y materiales previstos en el numeral 10º de la
Constitución Política; la segunda, terminaría por vaciar el sentido de la
reserva legal y, por lo tanto, por violar abiertamente el principio
democrático.
21. En la sentencia C-1002 de 2004, la Corte Constitucional
se pronunció sobre el alcance de este principio en relación con la creación y
definición de la estructura y régimen jurídico de las juntas
regionales y nacional de calificación de invalidez. En aquella ocasión,
la Corporación estudió un conjunto de cargos dirigidos contra los artículos 42
y 43 de la Ley 100 de 1993, en los que originalmente se previó la creación de
las juntas y se estableció el alcance de la potestad reglamentaria en la
materia. Entre esos cargos, uno proponía precisamente que se había presentado
una violación al artículo 150, numeral 7º de la Constitución, pues el Congreso
habría delegado una atribución indelegable a la potestad reglamentaria. Estos
fueron los fundamentos centrales de la decisión:
“5. Cargos por violación de las normas sobre
ejercicio de la potestad reglamentaria
Antes de estudiar la procedencia de los cargos
relativos a la asignación de funciones administrativas a particulares, la Corte
considera metodológicamente conveniente abordar primero el tema de la naturaleza
jurídica de las juntas de calificación de invalidez […] porque, dependiendo de
[su] naturaleza jurídica (…) es posible identificar con exactitud la función de
los particulares en su estructura.
(…)
a. Naturaleza jurídica de las juntas de calificación
de invalidez
De acuerdo con el contenido de los artículos 42 y
43 de la Ley 100 de 1993, las juntas de calificación de invalidez son
organismos de creación legal, conformados por particulares que tienen a su
cargo la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del
sistema de seguridad social. A simple vista podría pensarse que como los
miembros de las juntas de calificación de invalidez son particulares, dichas
juntas son entidades privadas.
Sin embargo, diferentes rasgos permiten a la Corte
llegar a una conclusión distinta, que obliga a considerar a las juntas de
calificación de invalidez como organismos del Sistema de Seguridad Social del
orden nacional. || El primer criterio […] es que las juntas de calificación de
invalidez son entes de creación legal; para su constitución no interviene la
voluntad privada. En segundo lugar, su estructura general está determinada por
la ley, lo que indica que no es la iniciativa privada la que señala su
composición interna. Adicionalmente, las juntas de calificación de invalidez
desempeñan funciones públicas, como son las relacionadas con la calificación de
la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema general de la
seguridad social. || En otro sentido, la composición de las juntas de
calificación de invalidez está asignada a una autoridad del nivel central de la
administración pública: el Ministerio de la Protección Social, autoridad
encargada de la vigilancia y control de las juntas[5].
(…)
Adicionalmente, […] emiten decisiones que
constituyen el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico,
para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en
derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de
seguridad social […] Por demás, los dictámenes expedidos por las juntas de
calificación de invalidez se producen previo agotamiento de los procedimientos
de calificación de invalidez fijados por el Gobierno Nacional, elemento del
cual es posible inferir que no es la iniciativa privada la que determina la
forma en que debe verificarse la pérdida de la capacidad laboral, sino el
Estado mismo, a partir de la reglamentación que expida al efecto.
De otro lado, la competencia de las juntas de
calificación de invalidez se encuentra expresamente delimitada por la ley, en
cuanto que dichos órganos no pueden realizar función distinta a la calificación
de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema. El hecho de
que su competencia exclusiva haya sido definida por el legislador y que los
particulares que se desempeñan en las juntas no puedan extenderla a otros
aspectos de la seguridad social, sin quebrantar con ello la finalidad
institucional del organismo, denota también que el objeto institucional del
mismo es de naturaleza pública y no privada.
Como las competencias de las juntas de calificación
de invalidez se ejercen de conformidad con la ley, su competencia también se
encuentra definida y organizada por el legislador, no por los particulares. […]
Como las competencias asignadas a las juntas de
calificación de invalidez son exclusivas, la calificación de la pérdida de la
capacidad laboral con efectos obligatorios no ha sido asignada por el
legislador a otro particular, lo cual da a entender que la función asignada es
una función pública, en donde no convergen las fuerzas de la iniciativa privada
ni las disposiciones sobre competencia comercial. […]
Así pues, a manera de conclusión, esta Corte
considera que las juntas de calificación de invalidez son verdaderos órganos
públicos pertenecientes al sector de la seguridad social que ejercen una
función pública pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de
capacidad laboral sean particulares”.
22. La conclusión sobre la naturaleza jurídica de
las juntas de calificación de invalidez fue entonces clara y tuvo un conjunto
de fundamentos constitucionales que vale la pena retomar porque constituyen las
condiciones básicas para asumir el estudio de un cargo por violación a la
reserva de ley en la definición de entidades de la administración pública:
debido a su creación legal, a la definición de su estructura también por fuente
legislativa, a la naturaleza de las funciones que desempeñan y a que su
competencia se restringe exclusivamente al desarrollo de esa función, sin que
sea posible modificar tales aspectos con base en la iniciativa privada, las
juntas de calificación de invalidez son órganos del sistema nacional de riesgos
profesionales y no entes privados.
23. Esa conclusión es presupuesto necesario para
abordar el estudio de fondo del cargo por violación del principio de reserva de
ley, según se manifestó en la sentencia C-1002 de 2004: si las juntas pudieran
concebirse como órganos de naturaleza privada, la definición de su estructura y
objetivos no estaría sometida a la reserva de ley del artículo 150 (numeral 7º)
de la Constitución Política. Ello explica las siguientes reflexiones
presentadas por la Corte en el precedente mencionado:
“b- Reserva de ley en la regulación de la
estructura orgánica de las juntas de calificación de invalidez
Teniendo en cuenta lo anterior y considerando que
las juntas de calificación de invalidez son organismos del Sistema de Seguridad
Social, esta Corte encuentra que las mismas hacen parte de la estructura
general de la administración pública[6]. (…) Ahora bien, al
establecerse que las juntas de calificación de invalidez son entidades del
orden nacional que se incorporan a la estructura de la administración pública,
fuerza es concluir que su estructura orgánica debe estar diseñada por el
legislador.
Tal consecuencia se impone a partir de la lectura
del numeral 7º del Artículo 150 constitucional, que señala que corresponde al
legislador establecer la estructura orgánica de dichas entidades. […]
De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, la estructura orgánica de las entidades públicas comprende
los “elementos que integran el órgano, debiendo considerarse allí
incluido, tanto lo relacionado con el elemento humano que lo conforma, es
decir, los empleados y funcionarios que ponen al servicio del ente público su
voluntad, como lo relacionado con su aspecto patrimonial, de conformidad con lo
dispuesto por el respectivo ordenamiento jurídico” [Sentencia C-306 de
2004].
Más concretamente, la Sentencia C-306 de 2004 […]
indicó que la estructura orgánica de las entidades públicas comprendía ciertos
elementos particulares, inherentes al acto de creación de las mismas. Dichos
elementos son (i) la denominación, (ii) la naturaleza jurídica y el
consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la integración de su
patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y
administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y
(vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o
vinculados.
De lo anterior se sigue que si la Constitución
Política ha reservado a la ley la función de determinar la estructura orgánica
de las entidades públicas del orden nacional, no le corresponde al Gobierno,
mediante un decreto reglamentario, adelantar esa labor. Por tanto, de
comprobarse que alguno de los elementos que componen la estructura orgánica de
las juntas de calificación de invalidez se dejó a la voluntad del Gobierno,
para que la haga efectiva a través de un decreto reglamentario, la conclusión
que habría que imponer es que dicha delegación es inexequible.
Para la Corte Constitucional, con la excepción que
será hecha en su momento, los artículos 42 y 43 contienen elementos de la
estructura orgánica de las juntas de calificación de invalidez, por lo que no
puede afirmarse, como lo hace el demandante que la ley delegó en el decreto
reglamentario la estructuración de dichas entidades”.
24. Así pues, la Corte concluyó que siendo las
juntas organismos del sistema de riesgos profesionales del nivel nacional,
resultaba aplicable la reserva legal prevista en el artículo 150, numeral 7 de
la Constitución Política, y precisó los elementos que corresponde definir al
Legislador y, por lo tanto, no pueden ser delegados a la potestad reglamentaria,
sin desconocer la cláusula superior referida, el principio democrático, y la
separación de funciones entre las ramas del poder público. Con base en esos
parámetros, inició la evaluación de constitucionalidad de los artículos 42 y 43
de la Ley 100 de 1993, así:
“La denominación: se
denominarán Junta Nacional de Calificación de Invalidez y Juntas Regionales de
Calificación de Invalidez
Naturaleza jurídica y régimen jurídico: los
artículos 42 y 43 no hacen referencia directa a estos elementos, pero de lo dicho
al comienzo de este capítulo se evidencia que estas juntas son órganos del
sistema de seguridad social que ejercen una función de peritaje, técnica y de
tipo operativo y que incumbe el ejercicio de una función pública consistente en
la calificación de la pérdida de la capacidad laboral. En este contexto, habría
que decir que el legislador tiene una amplia potestad de configuración para
determinar la estructura de las entidades de la administración pública, por lo
que no existe prohibición constitucional alguna para que aquél diseñe, según
las conveniencias, el modelo jurídico que habrá de seguir una entidad en
particular.
La sede: La Junta Nacional de Calificación tiene sede
en Bogotá. Las regionales en las capitales de departamento y en aquellas
ciudades en las cuales el volumen de afiliados así lo requiera.
La integración de su patrimonio: Los
artículos 42 y 43 establecen que los miembros de las juntas de calificación de
invalidez recibirán honorarios por sus servicios, lo cual hace suponer que ésta
es la fuente de financiamiento de las juntas. En este aspecto, la Corte
coincide con el concepto del señor Procurador General en el sentido de que
dichos organismos se financian con los pagos efectuados por las entidades de
previsión o seguridad social, la sociedad administradora o la compañía de
seguros a la que se encuentra vinculado el afiliado.
El señalamiento de los órganos superiores de
dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus
titulares: Los artículos 42 y 43 indican que las comisiones serán encabezadas por
un número impar de expertos en diferentes disciplinas, que recibirán apoyo de
una secretaría técnica, tal como lo indica el inciso cuarto del artículo 43
demandado.
El ministerio o departamento administrativo al cual
estarán adscritos o vinculados: según los artículos 42 y 43, dicho ministerio
es el Ministerio de Trabajo y Seguridad, hoy, Ministerio de la Protección
Social”.
25. Satisfechos para la Corte los parámetros
mínimos que debe establecer el Legislador en la creación de organismos del
orden nacional, la definición de su estructura y objetivos, decidió declarar la
exequibilidad de los contenidos normativos evaluados
en esa oportunidad, salvo por una previsión excesivamente abierta e
indeterminada, que preveía una reglamentación posterior sobre aspectos propios
del funcionamiento de las juntas[7]. La amplitud de esa
previsión, en concepto de la Corte, sí podría llevar al desconocimiento de la
reserva de ley:
c. Exequibilidad del
inciso cuarto del artículo 43 de la Ley 100 de 1993.
En efecto, del contenido de los artículos 42 y 43
de la Ley 100 es posible comprobar que la ley señaló el marco de integración de
las juntas de calificación de invalidez, dejándole al Gobierno la regulación de
aspectos secundarios de la misma, como el número de miembros y la designación
de las dependencias de segundo orden de las juntas; el legislador estableció el
sistema de financiamiento de las juntas; indicó la sede, las competencias, el
marco general del procedimiento, los beneficiarios de los servicios prestados
por ellas; el legislador señaló la autoridad nacional encargada de la
vigilancia y control de las juntas y estableció las bases de la organización
burocrática de las mismas, al indicar que los miembros encargados de calificar
la invalidez estarán asesorados por una secretaría técnica.
En consecuencia, cuando el legislador dispuso que
el Gobierno reglamentara la integración, financiación y funcionamiento de las
juntas de calificación de invalidez, esta Corte entiende que dicha
reglamentación está llamada a contener las disposiciones que permitan la puesta
en marcha de estos organismos, sin que en manera alguna pueda entenderse que la
misma modificará los parámetros estructurales generales indicados en los
artículos demandados.
(…)
No obstante lo anterior, la Corte sí encuentra que
existe una indeterminación evidente en el aparte que confiere al Gobierno la
facultad de regular “las demás normas necesarias para su adecuado
funcionamiento”, refiriéndose a las juntas de calificación de
invalidez. La indeterminación reside en el hecho de que, previamente, el
legislador confirió al Gobierno la facultad de regular el funcionamiento de las
juntas de calificación de invalidez, por lo que no se entiende cuál sea el
verdadero alcance de la expresión “Las demás normas necesarias para su
adecuado funcionamiento” (…) Por la vaguedad de los términos y
la falta de precisión de su propósito, esta autorización no resulta clara y,
por tanto, debe ser retirada del ordenamiento jurídico, pues es indeterminada”.
26. Para algunos intervinientes, esa decisión
conlleva la existencia de cosa juzgada material en relación con los cargos
objeto de la demanda, debido a que –afirman- la Corte declaró la exequibilidad de contenidos normativos semánticamente
idénticos a los que actualmente debe analizar la Sala. Ese argumento será
analizado al momento de abordar el estudio del primer cargo.
La prohibición de doble incriminación o principio
non bis in ídem. Su alcance en materia disciplinaria.
27. El principio non bis in ídem es
un derecho fundamental, y hace parte del conjunto de garantías que componen el
derecho fundamental del debido proceso. De acuerdo con el literal 4º del
artículo 29, el principio tiene como contenido el derecho del sindicado a no ser
juzgado dos veces por el mismo hecho. La jurisprudencia constitucional ha
señalado que el fundamento del non bis in ídem se encuentra en
la defensa de la seguridad jurídica y la justicia material[8].
28. De acuerdo con la sentencia C-537 de
2002, “Este principio implica que el Estado se halla legitimado para
imponer, luego de los procedimientos legales respectivos, sanciones penales o
disciplinarias cuando demuestre la ocurrencia de delitos o de faltas y concurra
prueba que acredite la responsabilidad de quienes en ellos intervinieron pero
que una vez tomada una decisión definitiva sobre el hecho constitutivo del
delito o de la falta y sobre la responsabilidad o inocencia del implicado, no
puede retomar nuevamente ese hecho para someterlo a una nueva valoración y
decisión. || En virtud de ese principio, cualquier persona cuenta con la
seguridad de que las decisiones definitivas que se han proferido en los
procesos tramitados en su contra, con miras a establecer su responsabilidad
penal o disciplinaria, realizan la justicia en cada caso particular e impiden
que los mismos hechos puedan ser objeto de posteriores debates”.
29. En la sentencia C-870 de 2002, la Corte
Constitucional efectuó un amplio estudio del principio y de la interpretación
de cada uno de los aspectos contenidos en la disposición jurídica que lo
consagra (artículo 29, inciso 4º). Así, concluyó que es una garantía que cobija
a toda persona involucrada en un procedimiento o juicio de carácter penal,
disciplinario y administrativo, dando una interpretación amplia de la
expresión sindicado, utilizada por el constituyente en su
definición.
También aclaró este Tribunal que el non bis
in ídem hace parte del debido proceso, pero opera como un derecho
fundamental autónomo y de aplicación inmediata, que se concreta en la
prohibición de adelantar más de un juicio o imponer más de una sanción a una
persona, con base en los mismos hechos.
30. El principio citado, como límite del poder
público, se proyecta en dos direcciones. De una parte, vincula a las
autoridades administrativas y judiciales competentes para adelantar los
procedimientos, impidiéndoles iniciar más de una investigación, adelantar más
de un proceso, o imponer más de una sanción por los mismos hechos. Pero, además
de ello, como derecho fundamental, su contenido vincula al Legislador en la
definición de las normas sancionatorias. (C-870/02, C-121/12).
Desde esta segunda perspectiva, la Corte ha
manifestado que “una norma legal viola este derecho cuando permite que
una persona sea objeto de múltiples sanciones, o juicios sucesivos, por los
mismos hechos, ante una misma jurisdicción. La seguridad jurídica y la justicia
material se verían afectadas, no sólo en razón de una doble sanción, sino por
el hecho de someter a una persona a juicios sucesivos por el mismo hecho”.
31. Ahora bien, la Corte Constitucional ha
explicado que el principio no prohíbe de manera absoluta la existencia de
juzgamientos diversos por el mismo hecho, por ejemplo, cuando una conducta es
objeto de reproche penal y disciplinario. La evaluación sobre el respeto por
este derecho supone determinar si se presenta una “triple identidad”de
persona, causa y objeto en las sanciones supuestamente concurrentes. Así lo ha
explicado la Corporación:
“[P]ara que tal derecho se consolide se requiere
mucho más que la simple identidad en la situación de hecho que sirve de punto
de partida a esas diversas actuaciones, circunstancia que explica por qué la
jurisprudencia y la doctrina, recogiendo decantadas elaboraciones, exijan la
triple identidad de objeto, causa y persona entre dos actuaciones para afirmar
la vulneración del principio non bis in idem.(...)”
[sentencia C-391 de 2002].
32. Sobre esa triple identidad, la Corte presentó
en la sentencia C-244 de 1996 las siguientes consideraciones, posteriormente
reiteradas en jurisprudencia constante:
“La identidad en la persona significa que el sujeto
incriminado debe ser la misma persona física en dos procesos de la misma
índole.
La identidad del objeto está construida por la del
hecho respecto del cual se solicita la
aplicación del correctivo penal. Se exige entonces la
correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual
naturaleza.
La identidad en la causa se refiere a que el motivo
de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos.”
33. También ha manifestado la Corte que la
prohibición de doble enjuiciamiento es compatible con diversas investigaciones
y sanciones, cuando estas tengan distintos fundamentos normativos, finalidades,
y alcances de la sanción. Esta consideración constituye un desarrollo más
amplio de la identidad de causa, a la vez que plantea la necesidad de revisar
la naturaleza de la sanción como presupuesto para evaluar si una medida
legislativa desconoce el principio non bis in ídem.
Ahora bien, como lo indicó la Corte en sentencia
C-870 de 2002, reiterada en la decisión C-121 de 2012, la identidad de causa
puede desvirtuarse desde diversas orientaciones; concretamente, “la
causa de los juzgamientos concurrentes es distinguible cuando difieren la
naturaleza jurídica de las sanciones, su finalidad, el bien jurídico tutelado,
la norma que se confronta con el comportamiento sancionable o la jurisdicción
que impone la sanción”.
34. Finalmente, en la reciente
sentencia C-434 de 2013, la Corporación estudió la creación de una inhabilidad
para contratar impuesta a los interventores, por omisión en el deber de
informar a la entidad contratante sobre el incumplimiento del contrato, o
hechos tipificados como conductas punibles, prevista en el artículo 84 del
Estatuto Anticorrupción (Ley 1441 de 2011).
El cargo de la demandada planteaba
una eventual violación al non bis in ídem, considerando que el
deber de denuncia podría dar lugar a la imposición de sanciones disciplinarias
a los interventores (artículo 48, numeral 34, de la Ley 734 de 2001). La
Corporación no encontró que se configurara identidad de causa en aquella
oportunidad, pues el Código Disciplinario Único defiende el adecuado
funcionamiento de la función pública, mientras la disposición acusada se
circunscribía al ámbito de la contratación con el Estado, lo que hacía
diferenciables sus fines y propósitos.
35. Sin embargo, constató que las
disposiciones citadas sí preveían una circunstancia jurídica similar que podría
afectar a las mismas personas, por lo que decidió declarar la
constitucionalidad de la norma “en el entendido que, en caso de
concurrencia de sanciones de inhabilidad para contratar con el Estado, solo
tendrá aplicación la más alta, siempre y cuando se hayan impuesto por el mismo
hecho”.
Según explicó la Corporación en comunicado de
prensa No. 27 de 2013, “aunque la finalidad es distinta en cada uno de
estos regímenes de responsabilidad, la Corte advirtió que la consecuencia
jurídica es parcialmente coincidente: la inhabilidad para contratar con el
Estado. Por ello, la aplicación independiente de cada una de las sanciones
vulneraría el principio non bis in ídem, toda vez que por la misma omisión del
deber de información, la persona podría ser inhabilitada para contratar con el
Estado por cinco años y a la vez, por el mismo hecho, ser inhabilitado para
contratar con entidades estatales de uno a diez años, como consecuencia de un
proceso disciplinario. A juicio de la Corporación, este resultado es contrario
al principio de proporcionalidad. Aunque encuentra que son adecuadas las dos
sanciones para proteger la actividad contractual del Estado –por cuanto impiden
que la realice quien se considera no tiene la aptitud para llevarla a cabo con
condiciones de eficiencia, transparencia y moralidad- resulta innecesario que
el mismo bien jurídico o la misma actividad se proteja dos veces, a través de
dos sanciones impuestas por el mismo hecho”.
36. Un elemento central de esa
decisión se encuentra en la consideración según la cual si bien podría
establecerse una diferenciación entre la causa de ambas inhabilidades, estas sí
afectaban el principio non bis in ídem al permitir que se
impusiera una sanción de idéntica naturaleza jurídica a una sola persona, por
hechos idénticos, aspecto que fue determinante para el condicionamiento
citado.
37. A partir de las subreglas y criterios de interpretación
contenidos en la jurisprudencia constitucional, y reiterados en los acápites
precedentes, procede la Sala al estudio de los cargos primero y séptimo de la
demanda.
De los cargos de inconstitucionalidad.
Cargo primero:
Ausencia de cosa juzgada material, en relación con
el cargo primero de la demanda.
38. Como se explicó en los fundamentos normativos
de esta providencia, esta Corporación tuvo oportunidad de pronunciarse sobre un
problema jurídico semejante al que plantea el demandante en esta ocasión. En
efecto, en la sentencia C-1002 de 2004 se abordó una acusación similar al cargo
primero de la demanda, dirigida contra los artículos 42 y 43 de la Ley
100 de 1992, precisamente las disposiciones modificadas por las normas
demandadas, es decir, los artículos 16 y 19 de la Ley 1562 de 2012.
39. Por ese motivo, diversos intervinientes
plantean que en este trámite existe cosa juzgada constitucional de carácter
material, y que la Corporación debe estarse a lo resuelto en la sentencia
C-1002 de 2004, en lo concerniente a la presunta violación del principio de
reserva de ley en la definición de la estructura de las juntas de calificación
de invalidez. Quienes defienden esa posición plantean que si bien las normas
demandadas modificaron los artículos citados, mantienen los elementos generales
sobre la estructura de las juntas, aspectos que fueron considerados ajustados a
la Constitución en la sentencia C-1002 de 2004.
40. Esta Corporación ha explicado que los artículos
243 de la Constitución Política; 46 y 48 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), y 22 del Decreto 2067 de 1991
(régimen procedimental de los juicios de constitucionalidad), establecen que
las sentencias que dicta la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, “una institución jurídico procesal mediante la cual se
otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el
carácter de inmutables, vinculantes y definitivas.”[9]
41. La cosa juzgada constitucional proyecta sus
efectos, al menos, en dos sentidos[10]: “En primer
lugar la decisión queda en firme, es decir, que no puede ser revocada ni por la
Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en una
decisión obligatoria para todos los habitantes del territorio”.[11]. Además, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, lo cosa juzgada puede ser formal, cuando “se
predica del mismo texto normativo que ha sido objeto de pronunciamiento
anterior de la Corte”, o material, “cuando a pesar de
que no se está ante un texto normativo formalmente idéntico, su contenido
sustancial es igual”.
42. Este
Tribunal ha explicado el alcance de la cosa juzgada material, destacando los
siguientes rasgos. Se trata de un supuesto en el que se presenta una demanda
contra disposiciones cuyo contenido normativo es idéntico a uno previamente
estudiado por esta Corporación. En tanto se hace referencia al contenido
de la disposición, la cosa juzgada material es un concepto que se
desprende de la distinción teórica entre disposición jurídica y norma
jurídica.Así,
una disposición jurídica es un texto legal (un artículo, un inciso o incluso un
fragmento de los anteriores), mientras que la norma es su significado: el
mandato de prohibición, obligación o permisión que se desprende por vía de
interpretación del texto.
43. En ese
orden de ideas, la Sala considera que en esta oportunidad no se configura la cosa
juzgada material porque las modificaciones que se introdujeron a los artículos
42 y 43 de la Ley 100 a través de las normas demandadas no permiten afirmar que
su contenido normativo permanece inalterado.
Especialmente,
la Sala observa que en este cargo el actor cuestiona que la designación de los
miembros de las juntas (en el artículo 16, de manera temporal, y en el 19 de
manera definitiva) se efectúe a partir de la reglamentación del
Ministerio del Trabajo; en los artículos 42 y 43 de la Ley 100, lo que previó
el Legislador era que estos miembros serían designados por el
Ministerio. Y es lógicamente distinto que un órgano tenga la potestad de
designar un miembro de la junta, a que tenga la facultad de definir cómo será
su designación. Sobre este aspecto se volverá más adelante; sin embargo, la
reflexión recién presentada es suficiente para concluir que no existe la cosa
juzgada material que se ha defendido en diversas intervenciones.
44. En otros
términos, como no es de ningún modo evidente que la regulación jurídica
prevista en los artículos 16 a 20 de la Ley 1562 de 2012 sea idéntica a la que
originalmente previó el Legislador en los artículos 42 y 43 de la Ley 100. Dado
que la modificación efectuada por la nueva esta Ley (1562) es compleja y, a primera
vista incorpora diversos elementos ausentes en la regulación inicial, la Sala
no accederá a la solicitud de estarse a lo resuelto sobre esos artículos en la
sentencia C-1002 de 2004.
45. Sin
embargo, es notoria la cercanía entre uno de los problemas jurídicos analizados
en esa oportunidad y el primer cargo de la demanda que se estudia. Tanto en ese
entonces como ahora, se discutía la eventual violación del principio de reserva
legal en la definición de la administración pública, en la configuración de las juntas regionales y nacional de invalidez como órganos
de la administración pública. Por lo tanto, la Corte se basará en ese análisis
para verificar la constitucionalidad de los fragmentos normativos actualmente
demandados.
Violación al
principio de reserva de ley en el caso concreto.
46. Antes de
resolver este punto, es relevante indicar que, en el primer cargo de la
demanda, el actor no afirma que la totalidad de la regulación legal cuestionada
vulnere el principio de reserva de ley en la definición de la estructura de los
órganos del orden nacional. En su concepto, el Legislador debió regular
expresamente -y tenía a la vez prohibido delegar esa obligación a la potestad
reglamentaria del Gobierno- la designación de los titulares de las juntas y de
sus órganos superiores de dirección.
47. En el
precedente citado, la sentencia C-1002 de 2004, la Corte comenzó por indicar
que las juntas de calificación de invalidez sí son órganos del nivel nacional,
pertenecientes al sistema de seguridad social, cuya estructura y objetivos
deben ser definidos por el Legislador, en aplicación de lo prescrito por el
numeral 7º del artículo 150 de la Constitución Política.
En la Ley
1562 de 2012, el Congreso de la República acogió algunos de los aspectos
sentados jurisprudencialmente en el fallo citado, tales como la adscripción al
Ministerio del Trabajo de las juntas, la definición de sus funciones
esenciales, y la referencia a estas como órganos de creación legal,
integrantes del sistema de seguridad social y del orden nacional.
48. Sin
embargo, según se explicó en el capítulo precedente, a diferencia de lo que
plantean la mayoría de los intervinientes, y tal como lo indica el demandante,
el Congreso también efectuó modificaciones en las normas que definían la integración
y estructura de las juntas. Concretamente, mientras en los artículos 42 y 43 de
la Ley 100 de 1993 previó que los miembros de las juntas serían designados por
el Ministerio de Protección Social[12], la
regulación actual, es decir, la prevista por la Ley 1562 de 2012 no se plantea
que esos miembros principales sean designados por el Ministerio del Trabajo,
sino que este órgano, por vía reglamentaria, definirá la forma en que serán
seleccionados[13].
Esta diferencia es importante, porque en la sentencia
C-1002 de 2004 la Corte declaró ajustadas a la Constitución las normas
analizadas, señalando precisamente que el Congreso de la República satisfizo el
principio de reserva legal al establecer directamente quién sería el órgano
encargado de designar las juntas y escoger a sus integrantes principales que,
en el ámbito de las juntas, equivalen también a sus órganos de dirección
superior.
49. En las disposiciones ahora analizadas la
situación es distinta, porque el Ministerio del Trabajo puede, en virtud de la
atribución que el Congreso le confiere, escoger cualquier forma de designación
de los miembros o de integración de los órganos superiores de dirección de las
juntas de calificación de invalidez, aspectos que precisamente hacen parte de
la reserva de ley explicada previamente.
50. Por ese motivo, los intervinientes en este
trámite incurren en un error argumentativo al defender la constitucionalidad de
los apartes normativos cuestionados en el primer cargo de la demanda, asumiendo
que eso es lo que ordena el precedente fijado en sentencia C-1002 de 2004.
Debe recordarse que en aquella oportunidad lo
primero que afirmó la Corte es que por ser las juntas de calificación de
invalidez órganos del orden nacional, su estructuración (definición de
objetivos, órganos superiores de dirección y designación de sus miembros
principales) sí debía ser fijada por el Legislador, y que en caso de delegación
al Ejecutivo, debía declararse la inconstitucionalidad de las normas
cuestionadas.
51. Además, en ese pronunciamiento, la Corte
estudió un enunciado normativo del cual se desprendía un mandato directo al
Ministerio para designar a esos miembros, y concluyó que el Congreso cumplió
con su obligación constitucional, en tanto determinó el órgano que se
encargaría de esa designación. En esta ocasión se analiza un enunciado
normativo cuyo contenido es evidentemente distinto, en tanto delega en el
Ministerio la reglamentación integral sobre qué órgano y bajo qué procedimiento
serán designados los miembros de las juntas de calificación de invalidez.
Y, al hacerlo, se constata que el Congreso de la
República difirió a la potestad reglamentaria la definición de elementos
básicos de la estructura de las juntas de calificación de invalidez, violando
así el mandato expreso del artículo 150-7, explicado en la sentencia C-1002 de
2004, y el cual comprende el deber de definir el modo de designación de sus
miembros y órganos de dirección principales.
En contra de esta conclusión, podría pensarse que
si la Corte consideró acorde con la Constitución Política el modo de
designación de los miembros de las juntas previsto originalmente en los
artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con el cual correspondía al
Ministerio del Trabajo integrar estos organismos, con mayor razón puede
considerarse legítimo desde el punto de vista constitucional que ese Ministerio
defina el modo de designación.
Ese argumento plantearía que si el Ministerio puede
ejercer una función de mayor relevancia, como la designación directa de los
miembros de las juntas, también debe contar con la facultad de adelantar
funciones de menor alcance en relación con las juntas, como es la de definir su
modo de funcionamiento. (Es por lo tanto, un argumento a fortiori,según
el cual ‘quien puede lo más puede lo menos’).
Al respecto, la Sala considera, en primer término,
que no resulta claro que la facultad de designar sea más amplia que la de
establecer el modo de designación de los miembros de un órgano de la entidad
pública y, en segundo lugar, que el argumento a fortiori no
resulta aceptable en el estudio de un cargo por violación de la reserva de ley
porque por medio de esta se establece una prohibición expresa al Ejecutivo para
definir determinados aspectos por vía reglamentaria.
En ese sentido, la reserva legal define una
competencia privativa del Congreso, sin detenerse a indicar en qué grado debe
ejercerse, o en qué grado algunos aspectos podrían ser objeto de desarrollo
reglamentario. El Constituyente eligió las materias que, en su concepto, deben
ser objeto de discusión democrática y entre esos aspectos incluyó (según la
interpretación constante de este Tribunal) el modo de designación de los
órganos de dirección de las entidades del orden nacional, como las juntas de
calificación de invalidez. Debe recordarse entonces que la reserva de ley es
una manifestación del principio democrático y del principio de separación de
funciones entre las distintas ramas del poder público.
Además de ello, el razonamiento según el cual quien
puede lo más puede lo menos no resulta aplicable en este escenario
porque la cláusula general de competencia de los órganos del poder público
prevé que estos solo pueden ejercer las funciones expresamente definidas en el
orden jurídico, tal como se desprende de los artículos 6º y 121 de la Carta
Política. En ese sentido, el adagio citado solo tendría validez en una versión
restringida: quien puede lo más puede lo menos, siempre que esté
amparado por una norma que le confiera competencia, o, contrario sensu,siempre que el
asunto objeto de desarrollo no haga parte de las facultades que privativamente
el Constituyente entregó a otro órgano, en este caso, al Congreso de
la República. En consecuencia, la Sala declarará la inexequibilidad
de los fragmentos cuestionados en el cargo primero del escrito de demanda.
Ahora bien, la Sala constata que el Ministerio del
Trabajo ya ha efectuado la reglamentación prevista en la Ley 1562 de 2012 y que
en ella se prevén diversas etapas y requisitos para que el propio Ministerio
designe a los miembros de las juntas. Podría considerarse entonces superfluo un
pronunciamiento sobre el asunto, tomando en cuenta que la reglamentación ha
seguido el camino previamente previsto por el Legislador, en la Ley 100 de
1993.
Sin embargo, ello implicaría resolver un problema
abstracto de constitucionalidad a partir de un hecho concreto de carácter
contingente, pues así como en esta oportunidad el Ministerio siguió un camino
inspirado en la legislación del año 1993, en otra eventual regulación podría
apartarse por completo de ese esquema y, como las juntas hacen parte de la
estructura de la administración pública, invadir la reserva de ley. Por ese
motivo, debe recordarse que la discusión no gira en torno a cuál es el
mecanismo adecuado para acceder a las juntas, sino el respeto por la reserva de
ley. Es esa la ratio decidendi de la sentencia C-1002
de 2004, precedente relevante para la definición del cargo propuesto por el
actor. Y ese precedente indica que corresponde al Congreso y no al Gobierno, en
ejercicio de la potestad reglamentaria, determinar la estructura de las juntas
y el modo de designación de sus miembros.
Al declarar inexequibles los apartes demandados,
debe entenderse que el modo de elección será aquel previsto en los artículos 42
y 43 de la Ley 100 de 1942. Pero nada obsta para que el Ministerio desarrolle
el mecanismo que seguirá internamente al momento de efectuar esas
designaciones, siempre que no desborde el marco legislativo correspondiente.
Análisis del cargo por violación al principio non
bis in ídem.
52. El artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 dispone
que “el Ministerio de Trabajo implementará un Plan Anual de Visitas
para realizar la supervisión, inspección y control administrativo, operativo y
de gestión financiera de las Juntas de Calificación de Invalidez y verificará,
entre otros aspectos, los tiempos de resolución de casos, la notificación y
participación real de las partes involucradas en los procesos, el cumplimiento
del debido proceso y el respeto de los derechos legales de todas las partes. ||
Así mismo implementará un sistema de información sobre el estado de cada
proceso en trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante
de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales,
graduales según la gravedad de la falta, por violación a las normas,
procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales. Los
recaudos por multas serán a favor del Fondo de Riesgos Laborales”.
53. En concepto del actor, esa disposición resulta
violatoria del principio non bis in ídem o prohibición de
doble incriminación, porque las sanciones que aplique el Ministerio del Trabajo
podrán ser también impuestas por la Procuraduría General de la Nación en
aplicación de las normas contenidas en el Código Disciplinario Único y,
concretamente, en el artículo 55 de ese ordenamiento sancionatorio.
54. En los fundamentos normativos de esta decisión
se explicó que el respeto por el non bis in ídem se debe
verificar mediante un análisis de las normas acusadas en el que se constate si
estas pueden dar lugar a un doble juzgamiento, o a la imposición de dos
sanciones múltiples por los mismos hechos, aclarando que ello depende de la
presencia de unatriple identidad, de
sujeto (destinatario), objeto y causa de las sanciones. En relación con la
identidad de causa, se indicó que puede verse desvirtuada si los procedimientos
o las sanciones obedecen a fines y propósitos distintos, o si persiguen la
protección de diversos bienes jurídicos.
Procede entonces la Sala a verificar esa triple
identidad en el asunto objeto de estudio.
a. Identidad de sujeto.
55. La norma objeto de censura en esta oportunidad
-el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012- confiere al Ministerio de Trabajo la
posibilidad de imponer multas a los miembros de las juntas de calificación de
invalidez por el incumplimiento de las normas del sistema de riesgos
profesionales, en una cuantía máxima de 100 smlmv, de
manera gradual, y según la gravedad de la falta.
56. Por otra parte, a partir del artículo 50 del
Código Disciplinario Único se establecen normas sobre el alcance de la potestad
disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación en relación con
particulares que ejercen funciones públicas. El artículo 55, ibídem, determina
que a estas personas solo pueden aplicárseles sanciones disciplinarias por
incurrir en faltas gravísimas, estando por tanto excluidas de la potestad
sancionatoria si incurren en faltas graves o leves.
57. De la lectura de los artículos citados puede
concluirse que, en efecto, se presentaría identidad personal en la aplicación
de los artículos 20 de la Ley 1562 de 2012 y 55 del Código Disciplinario Único,
en tanto los miembros de las juntas de calificación de invalidez serían los
destinatarios de ambas disposiciones, de una parte, por expreso mandato del
artículo 20 de la Ley 1562 de 2012; y de otra, por cuanto son particulares que
cumplen funciones públicas, y por lo tanto se encuentran sometidos al poder
disciplinario del Estado, en los términos previstos en el Código Disciplinario
Único.
b. Identidad de objeto
58. La Corte ha definido la identidad de objeto en
el escenario del non bis in ídem, como la dimensión de
análisis fáctico; es decir, la indagación acerca de si las normas objeto de
análisis prevén (o permiten) que un solo hecho, o un solo conjunto de hechos,
pueda provocar una reacción sancionatoria del Estado.
59. En el caso objeto de estudio, las faltas
disciplinarias que pueden dar lugar a sancionar a un particular que ejerce
funciones públicas se encuentran definidas en los once numerales que componen
el artículo 55 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002). Las faltas que
en ese artículo se mencionan hacen referencia, entre otros aspectos, a la
realización de conductas tipificadas en el Código Penal; al inadecuado manejo
de los recursos públicos; a la omisión de denuncia sobre conductas relacionadas
con corrupción, y -como indica el actor- al abuso de los derechos o
extralimitación en el ejercicio de las funciones, supuesto previsto en
el numeral 10º del artículo citado[14].
60. El accionante argumenta que esa última
formulación puede llevar a adelantar más de un procedimiento, y a imponer más
de una sanción por los mismos hechos a los miembros de las juntas de
calificación de invalidez, en tanto lo particulares que ejerzan esa función
podrán ser sancionados con multa por el Ministerio de la Protección Social por
el incumplimiento de las normas del sistema de riesgos profesionales; y con
multa y sanciones concurrentes en caso de comisión de faltas gravísimas, en el
marco competencial de la Procuraduría General de la Nación.
61. Algunos de los intervinientes omitieron señalar
su posición sobre la norma demandada, en tanto que otros defendieron su exequibilidad, sin aportar mayores elementos de juicio para
adelantar el examen de inconstitucionalidad que este proceso exige. Sin
embargo, la Procuraduría General de la Nación sí sentó su posición al respecto,
la cual resulta de especial importancia, no solo por el papel que juega el
Ministerio Público en los procesos de inconstitucionalidad, sino porque sus
competencias legales y constitucionales conllevan un amplio conocimiento del
derecho disciplinario.
62. El señor Procurador General de la Nación
defiende la constitucionalidad de la norma con base en dos argumentos, uno de
los cuales toma en consideración el objeto de la sanción,
mientras que el segundo se refiere a la causa, como elementos que
permiten desvirtuar la concurrencia de sanciones. En relación con la supuesta
concurrencia de objeto, aduce que esta no se presenta, pues las multas que
puede imponer el Ministerio de Trabajo en ejercicio de la facultad que le
confiere el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 obedecen al incumplimiento de
las reglas del sistema de riesgos profesionales, mientras que las que impone la
Procuraduría tienen como fundamento las previsiones del Código Disciplinario
Único.
63. Como un argumento especial, derivado del
anterior, indica que según el artículo 55 del CDU, los particulares que ejercen
funciones públicas solo pueden ser sancionados por faltas
gravísimas, limitación que no se prevé en la norma demandada, lo que
desvirtúa la concurrencia de circunstancias fácticas idénticas, como fundamento
de la iniciación de procedimientos o la imposición de sanciones concurrentes
por la Procuraduría y el Ministerio de Trabajo.
64. En concepto de la Corte Constitucional, es
posible que la comisión de un hecho punible o la incursión en conductas de
corrupción similares a las que castiga el Código Disciplinario Único en cada
uno de los numerales del artículo 55, mencionado, podría dar lugar al
incumplimiento de normas propias del sistema de riesgos profesionales. En
efecto, la comisión de conductas típicas, la incursión en diversos actos de
corrupción, el incumplimiento de deberes de denuncia, el abuso de los derechos
y la extralimitación en el ejercicio de funciones pueden ser
consideradas, prima facie, incompatibles con las reglas del
sistema de riesgos profesionales, aspecto que debería verificarse en cada caso
concreto.
65. Pero, más allá de la eventual identidad de
hechos que se puede dar en distintos casos, la Sala observa que el carácter
amplio e indeterminado de los supuestos en que se podrían imponer esas
sanciones (v.gr. el incumplimiento de las reglas del sistema de riesgos
profesionales; o la extralimitación de funciones, previstos
en los artículos 20 de la Ley 1562 de 2012 y 55.10 del Código Disciplinario
Único), hace posible que la identidad de objeto se puede materializarse en un
amplio conjunto de casos.
66. Además, las sanciones son, al menos en parte,
de la misma naturaleza, pues en ambos casos sería procedente la imposición de
multas, bajo parámetros de proporcionalidad, aunque en el caso de las sanciones
impuestas por la Procuraduría habría lugar a otras sanciones concurrentes.
Por ello, resulta imprescindible avanzar al escaño
final del análisis, referente a la potencial identidad de causa entre las dos
regulaciones entre las que se propone el cargo por violación a la prohibición
de doble incriminación.
c. Identidad de causa.
67. También en este acápite, la Sala partirá de la
argumentación presentada por el Ministerio Público, como eje de análisis.
Como se indicó, el Procurador General de la Nación
presentó dos argumentos para desvirtuar la violación del non bis in
ídem. En lo que hace a la identidad de causa, sostuvo que la finalidad
de las dos sanciones estudiadas es distinta, pues las sanciones previstas en el
Código Disciplinario Único se dirigen exclusivamente a la protección de los
principios de la función pública, establecidos en el artículo 219 de la Carta
Política, mientras la finalidad de las normas acusadas es defender el sistema
de riesgos profesionales, debido a su trascendencia dentro de la prestación de
servicios públicos y la satisfacción de derechos propios de la seguridad
social. Esa forma de defender el sistema debe respetarse, además, como un
ejercicio legítimo de la potestad general de configurar el derecho, atribuida
al Congreso de la República en el artículo 150 de la Carta Política.
68. La Sala observa que la diferencia entre las
finalidades de las normas disciplinarias y la potestad que la disposición
demandada le confiere al Ministerio del Trabajo, explicada por el Jefe del
Ministerio Público como un motivo constitucional para declarar la exequibilidad de la norma acusada es apenas parcial y, en
alguna medida, aparente.
Es parcial porque las normas del sistema de riesgos
profesionales se dirigen al cumplimiento de una función pública, así que su
imbricación con el ejercicio de los fines del Estado asociados a la prestación
de los servicios públicos y la satisfacción de determinados derechos
constitucionales es clara. Y resultas en cierta medida aparente, porque el
respeto por las reglas y principios que rigen la función pública y las reglas
del sistema de riesgos profesionales presentan una comunidad de finalidades que
no puede escindirse claramente, aunque eventualmente y en cada caso concreto,
sí sea posible identificar la diferencia de finalidades entre uno y otro ámbito
normativo.
A continuación, se presentan las conclusiones del
análisis efectuado en relación con la presunta violación del non bis in
ídem, y se determina el alcance de la decisión.
d. Conclusión.
69. El análisis del segundo cargo lleva a la Corte
a concluir que entre la potestad prevista en el artículo 20 de la Ley 1562 de
2012 y la potestad disciplinaria general de la Procuraduría frente a
particulares existe identidad personal, y concurrencia parcial de objeto y
causa.
Dada la estructura indeterminada de algunas de las causales
que podrían dar lugar a la imposición de sanciones a los miembros de las juntas
de calificación de invalidez (aspecto que no es objeto de enjuiciamiento en
esta oportunidad), es claro que en diversos casos concretos podría provocarse
una reacción simultánea del Ministerio de Trabajo y la Procuraduría General de
la Nación, de carácter sancionatorio, y dirigida contra quienes ejercen como
miembros de las citadas juntas. Además, en determinados escenarios, esa
reacción obedecerá a fines comunes, siendo además imposible por la naturaleza
relativamente indeterminada del fragmento normativo demandado (e improcedente
dada la naturaleza del control de constitucionalidad) determinar en
abstracto, cuándo esa situación se presentará.
70. Ahora bien, en este juicio no se plantea un
cuestionamiento sobre la constitucionalidad de la potestad atribuida al
Ministerio de Trabajo para imponer multas a los miembros de las juntas de
calificación de invalidez, como una medida propia del control de su
funcionamiento, por lo que se impone presumir su constitucionalidad. En ese
marco, tomando en cuenta que según el Procurador General de la Nación en la
aplicación del artículo 20 de la Ley 15612 de 2012 no se presentaría una
limitación a la facultad de imponer multas por violación de las reglas del
sistema de riesgos profesionales, atada a una calificación de la falta
como gravísima, puede presumirse que el Legislador tuvo la
intención de intensificar el control sobre estos organismos, en atención a la
trascendencia de sus funciones.
Esa conclusión, aunada al deber funcional del juez
constitucional de propiciar al máximo la conservación de las decisiones
legislativas, demuestra que debe evaluarse la posibilidad de una decisión que
preserve un alcance normativo o interpretación de la norma demandada compatible
con el Texto Superior, antes de proceder a su eliminación del ordenamiento
jurídico. Para la Sala es posible evidenciar dos posibles soluciones que
realizarían ese cometido.
70.1. De una parte, podría declararse la exequibilidad de la disposición, en el entendido de que si
se adelantan dos investigaciones por los mismos hechos, una a cargo del
Ministerio del Trabajo y otra a cargo de la Procuraduría General de la Nación,
se descontará el monto que la persona haya pagado primero, interpretación
similar a la que se acogió en la reciente sentencia C-434 de 2012, sobre la
concurrencia de multas por desconocimiento del deber de denuncia por parte de
los interventores en contratos de obra pública, reiterada en los fundamentos
normativos de esta providencia.
70.2. De otra, podría indicarse que, en la
aplicación del artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, el Ministerio del Trabajo
podrá adelantar las investigaciones correspondientes, siempre y cuando estas no
hayan sido asumidas previamente por la Procuraduría, o sean requeridas por el
órgano de control, en ejercicio del poder disciplinario preferente, que le
confiere la Constitución Política.
71. En concepto de la Sala, la segunda decisión es
la que responde de manera más adecuada al análisis recién efectuado, en el que
se constató que por la amplitud de algunos de los supuestos en que el
Ministerio del Trabajo y la Procuraduría General de la Nación podrían iniciar
de forma concurrente un trámite sancionatorio, es imposible determinar en
abstracto en cuáles casos se presentará una afectación evidente del non bis in
ídem, y en cuáles será posible diferenciar los propósitos y fines de la
regulación.
72. En ese contexto, y en aplicación del
principio pro hómine, o de mayor
rango de eficacia de los derechos humanos, la Sala estima que no responde
satisfactoriamente a la vigencia del non bis in ídem una
respuesta normativa que lleve al ciudadano que se encuentre bajo control de un
órgano estatal en el ejercicio de sus funciones, y bajo el control
disciplinario de la Procuraduría General de la Nación, a continuas
investigaciones y sanciones, en un conjunto de supuestos fácticos que no puede
ser determinado a priori, por la textura semántica de los
enunciados normativos analizados.
73. Cabe aclarar que en la sentencia C-434 de 2013,
esta Corporación no constató esa relativa indeterminación semántica, y concluyó
que no se presentaba identidad de propósitos, dado que resultaba posible
diferenciar entre el ámbito de la celebración de contratos del Estado y el
ejercicio de la función pública, por lo que rechazó la identidad de causa,
aunque constató las identidades de persona y objeto, aspectos que consideró
esenciales para adoptar una decisión que permitiera la iniciación de dos
trámites, dada la diferencia de objeto; pero que, a la vez, evitara la
concurrencia de sanciones.
75. En esta oportunidad, en cambio, la Corte ha
evidenciado esa relativa indeterminación, y ha concluido que ella ocasiona que
puedan presentarse supuestos -no previsibles en el juicio de control
abstracto-, en los que se constate la identidad de causa y objeto, lo que
justifica el camino decisional asumido por la Sala Plena.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declararse inhibida para
pronunciarse sobre la exequibilidad de las
expresiones (i) “adscrita al Ministerio del Trabajo” contenida en el artículo
16 de la Ley 1562 de
2012; (ii) “será conforme a la reglamentación que determine el Ministerio
del Trabajo, la integración, administración operativa” y “escala de
honorarios”, contenidas en el inciso segundo del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012;
(iii) “Los integrantes de las Juntas Nacional y Regionales de calificación de
invalidez se regirán por la presente ley y su reglamento” contenida en el
parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; (iv)
“como parte de la estructura del Ministerio del Trabajo”, contenida en el
parágrafo tercero del artículo 16 de la Ley 1592 de 2012; (v)
“y fijará los honorarios de los integrantes de las juntas” contenida en el
inciso primero del artículo 17 de la Ley 1562 de 2012; (vi)
“los integrantes de la Junta Nacional y los de las juntas regionales de
calificación de invalidez no podrán permanecer más de dos (2) períodos
continuos”, contenida en el parágrafo 2º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012.
Segundo.- declarar exequible el
aparte normativo “y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante
de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales,
graduales según la gravedad de la falta, por violación de las normas,
procedimientos y reglamentación del sistema general de riesgos laborales”,
contenida en el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, en
el entendido de que esta potestad solo puede ejercerse si (i) la Procuraduría
no ha iniciado una investigación previamente por los mismos hechos, o (ii) la
Procuraduría General de la Nación no reclama su poder preferente para llevarla
a término, a pesar de haber sido iniciada por el Ministerio del Trabajo.
Tercero.- declarar inexequibles las
expresiones (i) “serán designados de acuerdo a la reglamentación que para el
efecto expida el Ministerio del Trabajo”, contenida en el parágrafo primero del
artículo 16 de la Ley
1562 de 2012, y (ii) “los integrantes principales y suplentes de las juntas
regionales de invalidez, en número impar serán designados, de acuerdo a la
reglamentación que expida el Ministerio del Trabajo”, contenida en el inciso 1º
del artículo 19 de la Ley
1562 de 2012.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
Con salvamento de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada Con salvamento de voto |
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado Con salvamento de voto |
||
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Magistrado Con salvamento parcial de voto |
ALBERTO ROJAS RÍOS Magistrado |
||
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado |
NILSON PINILLA PINILLA Magistrado |
||
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado No intervino en votación inicial |
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado |
||
ALEJANDRO VENEGAS FRANCO Conjuez MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General |
|||
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-914/13
Referencia: Expediente D-9573
Demanda contra los artículos 16 (inc. 1º y 2º, par.
1º y 3º), 17 (inc. 2º), 19 (inc. 1º y par. 2º) y 20 (inc. 2º) de la Ley 1562 de
2012, “por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se
dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Estamos de acuerdo con la decisión adoptada en esta
sentencia respecto de los apartes demandados de los artículos 16, 17 y 19 de la
Ley 1562 de 2012, “por la cual se modifica el Sistema de Riesgos
Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”. En
cambio, y con el acostumbrado respeto por las determinaciones de la Sala,
salvamos parcialmente nuestro voto respecto de la declaratoria de exequibilidad condicionada de la expresión demandada del
artículo 20, inciso 2º de la Ley 1562 de 2012, en la cual se faculta al
Ministerio del Trabajo para “imponer multas en forma particular a cada
integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales
mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación a las normas,
procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales. Los
recaudos por multas serán a favor del Fondo de Riesgos Laborales”.
En relación con esta norma, compartimos el análisis
efectuado en la sentencia sobre la identidad de sujeto, objeto y causa de la
potestad sancionadora prevista en la norma demandada y en el art. 55 (num. 9) del Código Disciplinario Único, más no la solución
adoptada por la Sala para salvar su constitucionalidad pues, en nuestra
opinión, la única alternativa constitucionalmente admisible consistía en
declarar la inexequibilidad de la expresión
demandada.
Con el condicionamiento adoptado en la sentencia se
trata de corregir la violación del non bis in ídem con un
remedio que, a su vez, implica una violación de los principios de legalidad de
las faltas y de proporcionalidad de las sanciones. Se desconoce el principio de
legalidad de las faltas, debido a la ausencia de criterios previstos en la ley
para graduar el carácter leve o grave de un “incumplimiento a las reglas del
sistema de riesgos profesionales”. A su vez, se vulnera la exigencia de
proporcionalidad de las sanciones, en tanto la norma faculta imponer multas que
pueden alcanzar los 100 salarios mínimos legales mensuales, sin ningún criterio
para su aplicación, que además sólo opera, según la mayoría, para los casos de
faltas leves o graves, mas no gravísimas. Aunque la vulneración a estos
principios no fue planteada como cargo en la demanda, y no pudo serlo porque el
demandante no tenía en mente la interpretación que a la postre adoptaría la
Corte para salvar la constitucionalidad de la expresión demandada, la Sala
debió tener en cuenta que, debido a las consecuencias contrarias a la Carta que
se derivaban de tal entendimiento, la única alternativa constitucionalmente
admisible era declarar la inexequibilidad del
precepto acusado.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-914/13
Referencia: Expediente 9573.
Actor: Carlos Alberto López
Cadena.
Demanda de inconstitucionalidad contra: algunos
incisos de los artículos16, 17, 19 y 20 de la Ley 1562 de 2012 “Por
la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras
disposiciones en materia de salud ocupacional”
Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA.
En el resolutivo tercero de la sentencia C-914 de
2013 la Corte declaró INEXEQUIBLES las expresiones “serán designados de
acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del
Trabajo", contenida en el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley
1562 de 2012, y “los integrantes principales y suplentes de las juntas
regionales de invalidez, en número impar serán designados, de acuerdo a la
reglamentación que expida el Ministerio del Trabajo”, del inciso primero
del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, al entender que el Congreso confirió al
reglamento la definición de elementos básicos de la estructura de las juntas de
calificación de invalidez y con ello vulneró el artículo 150-7 de la
Constitución, que establece una reserva legal que comprende el deber de definir
el modo de designación de sus miembros y órganos de dirección principales.
Me aparto de la anterior decisión, en tanto que los
segmentos normativos acusados cabían perfectamente en el ámbito de la potestad
reglamentaria del Ejecutivo prevista en el artículo 189-11 de la Constitución.
Máxime cuando en un caso similar la Corte en la sentencia C-1002 de 2004
advirtió con respecto de la naturaleza jurídica de las juntas de calificación
de invalidez que el legislador no tiene el deber de regular en detalle todos y
cada uno de los aspectos funcionales y operativos de dicha entidad y que bien
podía deferir al Gobierno la reglamentación de aspectos tales como la forma de
designación de los miembros de las juntas de calificación de invalidez.
Es así como el artículo 43 de la Ley 100 de 1993
fue encontrado constitucional al disponer que no se violentaba el principio de
reserva de ley al permitir la integración de la Junta Nacional para la
Calificación de los Riesgos de Invalidez “por un número impar de
miembros designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.”[15]La Corte en ésa ocasión indicó:
“El artículo 43 de la Ley 100, al
conferirle al Gobierno Nacional la potestad de reglamentar los aspectos
concretos que desarrolló en relación con las juntas de calificación de invalidez, respetó
el texto constitucional que consagra la reserva de ley para la determinación de
la estructura orgánica de las entidades del orden nacional de la
administración. Para la Corte, el legislador estableció los principios
funcionales, organizacionales y de competencia de las juntas de calificación de
invalidez, asignándole al Gobierno Nacional la regulación de los aspectos
vinculados con la ejecución y funcionamiento de la función de calificación de
la invalidez. Cuando el legislador dispuso que el Gobierno reglamentara
la integración, financiación y funcionamiento de las juntas de
calificación de invalidez, esta Corte entiende que dicha reglamentación está
llamada a contener las disposiciones que permitan la puesta en marcha de estos
organismos, sin que en manera alguna pueda entenderse que la misma modificará
los parámetros estructurales generales indicados en los artículos
demandados.” (subrayas fuera de texto).
De lo anterior, no se explica como en el caso del
artículo 43 de la Ley de la Ley 100 de 1993 fue constitucional que el
legislador delegara al ejecutivo la designación de los miembros de la junta a
través del Ministerio de Trabajo, y en esta ocasión, la Ley 1562 de 2012
empleando una fórmula similar al permitir que el Ministerio a través de un
reglamento efectuara la referida designación es hallada inconstitucional.
De esta manera, me aparto totalmente de la decisión
de inexequibilidad adoptada al no existir reserva de
ley sobre la forma de integración de las juntas de calificación, en tanto que
la ley define sus elementos básicos y delega apenas el proceso de elección de
los miembros.
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1] En este aparte, el interviniente hace una
defensa de la potestad de configuración del derecho propia del Legislador, pero
no arriba a una conclusión que haga frente al cargo. Por lealtad argumentativa,
se presentan acá sus consideraciones, las cuales se asumirán como una defensa
de la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, basada, de manera
general, en el ejercicio de la potestad de configuración del derecho por parte
del Congreso de la República.
[2] Se sigue de cerca la exposición de la
reciente sentencia C-330 de 2013. Estas condiciones fueron ampliamente
desarrolladas en la sentencia C-1052 de 2001 y, desde entonces, han sido
reiteradas de manera constante por este Tribunal.
[3] En este capítulo, la Sala basa su exposición
en las sentencias C-753/2007, C-856/06, C-784/04, C-306/04 y C-1002/04.
Particularmente, se plantea un esquema de exposición cercano al de la sentencia
C-753 de 2007, en tanto que la sentencia C-1002/04 es reiterada de manera
extensa, debido a su importancia directa para la solución de los cargos
propuestos en la demanda.
[4] C-306 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), expuso
esa posibilidad de la siguiente forma:
“[L]a atribución para crear, suprimir y fusionar entidades públicas del
orden nacional y para señalar sus objetivos y estructura orgánica, se radica en
cabeza del Congreso de la República, el cual a su vez puede delegarlas en el
Ejecutivo a través del otorgamiento de facultades extraordinarias, pues la
delegación en tales materias no se encuentra dentro de las prohibiciones
previstas en el numeral 10° del artículo 150 de la Constitución Política”.
[5] En este sentido, la Sentencia C-482 de 2002, por
la cual la Corte Constitucional estudió la exequibilidad
del Consejo Profesional Nacional de Bacteriología, dejó sentado que dicha
entidad hacía parte de la estructura administrativa como ente del orden nacional
porque “además de tratarse de la creación de un órgano del orden
nacional (se reitera, por expresa decisión legislativa) la existencia del
Consejo está llamada a afectar la estructura de la Administración Nacional.
Para el efecto bastaría con reparar que mediante el artículo 12 del proyecto,
se asigna una función a órganos de la Administración como son los
Ministros, pues se señala que ellos integrarán conjuntamente con representantes
de organizaciones de origen y base privada, el Consejo Profesional Nacional de
Bacteriología”.
[6] Aclaró en ese punto la Corte que tanto la
junta nacional, como las juntas regionales son órganos del nivel nacional, en
los siguientes términos: “Antes de proseguir es indispensable aclarar que
incluso las juntas territoriales de calificación de invalidez hacen parte de la
estructura de la administración pública del orden nacional pues, estas dependen
del Ministerio de la Seguridad Social y no de las entidades territoriales.
Ciertamente, a pesar de que las juntas de calificación de invalidez departamentales y regionales tienen jurisdicción en la
respectiva entidad territorial, no son dependencias de la estructura
administrativa de la misma. Las juntas regionales y territoriales de
calificación de invalidez, al ser organismos de creación legal y designación
por parte de una autoridad del orden nacional, son dependencias del orden
nacional que ejercen funciones territorialmente. Su estructura, organización y
funcionamiento están designados por la ley, no por las asambleas departamentales.
En este sentido, los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 no contrarían el
artículo 300-7 de la Carta, que le asigna a las Asambleas la función de
determinar la estructura de la Administración Departamental, pues aquellas no
se incorporan a dicha estructura”.
[7] Continuo la Corte: “Del análisis precedente se
deduce que el artículo 43 de la Ley 100, al conferirle al Gobierno Nacional la
potestad de reglamentar los aspectos concretos que desarrolló en relación con
las juntas de calificación de invalidez, respetó el texto constitucional que
consagra la reserva de ley para la determinación de la estructura orgánica de
las entidades del orden nacional de la administración. Para la Corte, el
legislador estableció los principios funcionales, organizacionales y de
competencia de las juntas de calificación de invalidez, asignándole al Gobierno
Nacional la regulación de los aspectos vinculados con la ejecución y
funcionamiento de la función de calificación de la invalidez”. (C-1002 de 2004)
[8] La Corte se ha referido al alcance del
principio en jurisprudencia constante y reiterada. En esta oportunidad, la Sala
seguirá la exposición presentada en la reciente sentencia C-121 de 2012, sobre
los aspectos centrales del principio. Además, se hará una referencia puntual a
la sentencia C-434 de 2013, por tratarse del pronunciamiento más reciente en
materia de non bis in ídem.
[9] Sentencia C-397 de 1995 (MP. José Gregorio
Hernández Galindo); Auto 289A de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett) y sentencias C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar
Gil. AV. Manuel José Espinosa); C-394 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis); C-030
de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis) y C-181 de 2010 (MP. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), todas citadas por la C-014 de 2013.
[10] C-720 de 2007.
[11] C-153 de 2002, C-720 de 2007 y C-014 de 2013.
[12] ARTICULO 42. Juntas Regionales de
Calificación de Invalidez. En las capitales de departamento y en aquellas
ciudades en las cuales el volumen de afiliados así lo requiera, se conformará
una comisión interdisciplinaria que calificará en primera instancia la
invalidez y determinará su origen.
Las comisiones estarán compuestas por un número impar de expertos,
designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, quienes actuarán de
conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno
Nacional.
Los honorarios de los miembros de la comisión serán pagados por la
entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que
esté afiliado el solicitante.
ARTICULO 43. Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Créase la
Junta Nacional para la Calificación de los Riesgos de Invalidez con sede en la
capital de la República, integrada por un número impar de miembros designados
por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Esta Junta, que será interdisciplinaria, tiene a su cargo la resolución
de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión
por las juntas regionales o seccionales respectivas.
Los honorarios de los miembros de la Junta serán pagados, en todo caso
por la entidad de previsión o seguridad social correspondiente.
El Gobierno Nacional reglamentará la integración, financiación y
funcionamiento de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, de su
secretaria técnica y de las juntas regionales o seccionales, el procedimiento
de apelación, el manual único para la calificación de la invalidez y demás
normas necesarias para su adecuado funcionamiento.
PARAGRAFO. Los miembros de la Junta Nacional y los de las Juntas
Regionales de Calificación de Invalidez de que trata el artículo anterior, no
tienen el carácter de servidores públicos
[13] ARTÍCULO 16. El artículo 42 de
la Ley 100 de 1993, quedará así:
Artículo 42. Naturaleza, administración y
funcionamiento de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de
Invalidez. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de
invalidez son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional,
de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica,
de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas
a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes
periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la
segunda instancia que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez, respecto de las regionales y conforme a la reglamentación que
determine el Ministerio de Trabajo.
Será conforme a la reglamentación que determine el Ministerio de
Trabajo, la integración, administración operativa y financiera, los términos en
tiempo y procedimiento para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la
inspección, vigilancia y control de estos aspectos, así como la regionalización
del país para los efectos de funcionamiento de las Juntas, escala de honorarios
a sus integrantes, procedimientos operativos y recursos de reposición y
apelación.
PARÁGRAFO 1o. Los integrantes de las Juntas Nacional y Regionales de
Calificación de Invalidez se regirán por la presente ley y su reglamentación,
actuarán dentro del respectivo período y, en caso necesario, permanecerán en
sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los nuevos integrantes para el
período correspondiente, serán designados de acuerdo a la reglamentación que
para el efecto expida el Ministerio del Trabajo.
PARÁGRAFO 2o. Las entidades de seguridad social y los integrantes de las
Juntas Regionales y Nacionales de Invalidez y los profesionales que califiquen,
serán responsables solidariamente por los dictámenes que produzcan perjuicios a
los afiliados o a los Administradores del Sistema de Seguridad Social Integral,
cuando este hecho esté plenamente probado.
Es obligación de los diferentes actores de los Sistemas de Seguridad
Social en Salud y Riesgos Laborales la entrega oportuna de la información requerida
y de la cual se disponga para fundamentar la calificación del origen, entre las
entidades competentes para calificar al trabajador.
PARÁGRAFO 3o. El Ministerio de Trabajo deberá organizar dentro de los
seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, la
estructura y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez como
parte de la estructura del Ministerio de Trabajo.
ARTÍCULO 17. HONORARIOS JUNTAS NACIONAL Y REGIONALES. Los
honorarios que se deben cancelar a las Juntas Regionales y Nacional de
Calificación de Invalidez, de manera anticipada, serán pagados por la
Administradora del Fondo de Pensiones en caso de que la calificación de origen
en primera oportunidad sea común; en caso de que la calificación de origen sea laboral
en primera oportunidad el pago debe ser cubierto por la Administradora de
Riesgos Laborales, conforme a la reglamentación que expida el Ministerio de
Trabajo.
El Ministerio de Trabajo dentro de los seis (6) meses siguientes a la
promulgación de la presente ley, reglamentará la materia y fijará los
honorarios de los integrantes de las juntas.
PARÁGRAFO. Las juntas de calificación percibirán los recursos de manera
anticipada, pero los honorarios de los integrantes sólo serán pagados hasta que
el respectivo dictamen haya sido expedido y entregado, recursos que deben ser
diferenciados y plenamente identificables en la contabilidad.
ARTÍCULO 18. Adiciónese un inciso al artículo 142 del
Decreto número 19 de 2012. Sin perjuicio de lo establecido en este artículo,
respecto de la calificación en primera oportunidad, corresponde a las Juntas
Regionales calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el
estado de invalidez y determinar su origen.
A la Junta de Calificación Nacional compete la resolución de las
controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las
Juntas Regionales.
La calificación se realizará con base en el manual único para la
calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la
fecha de calificación, que deberá contener los criterios técnicos-científicos
de evaluación y calificación de pérdida de capacidad laboral porcentual por
sistemas ante una deficiencia, discapacidad y minusvalía que hayan generado
secuelas como consecuencia de una enfermedad o accidente.
ARTÍCULO 19. El artículo 43 de la Ley 100 de 1993,
quedará así:
Artículo 43. Impedimentos, recusaciones y
sanciones. Los integrantes principales y suplentes de las Juntas
Regionales y Nacional, en número impar serán designados, de acuerdo a la
reglamentación que expida el Ministerio de Trabajo. Los integrantes serán
particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio
y mientras sean parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, no podrán
tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la
calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores
administrativas o comerciales en las Entidades Administradoras del Sistema
Seguridad Social Integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y
control.
Los integrantes de las Juntas estarán sujetos al régimen de impedimentos
y recusaciones aplicables a los Jueces de la República, conforme a lo dispuesto
en el Código de Procedimiento Civil y su trámite será efectuado de acuerdo con
el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo y, como a
particulares que ejercen funciones públicas, les es aplicable el Código
Disciplinario Único.
PARÁGRAFO 1o. Los integrantes de la Junta Nacional y los de las Juntas
Regionales de Calificación de invalidez no tienen el carácter de servidores
públicos, no devengan salarios, ni prestaciones sociales y sólo tienen derecho
a los honorarios establecidos por el Ministerio de Trabajo.
PARÁGRAFO 2o. Los integrantes de la Junta Nacional y los de las Juntas
Regionales de Calificación de Invalidez no podrán permanecer más de dos (2)
periodos continuos.
ARTÍCULO 20. SUPERVISIÓN, INSPECCIÓN Y CONTROL DE LAS JUNTAS DE
CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. El Ministerio de Trabajo implementará un Plan
Anual de Visitas para realizar la supervisión, inspección y control
administrativo, operativo y de gestión financiera de las Juntas de Calificación
de Invalidez y verificará, entre otros aspectos, los tiempos de resolución de
casos, la notificación y participación real de las partes involucradas en los
procesos, el cumplimiento del debido proceso y el respeto de los derechos
legales de todas las partes.
Así mismo implementará un sistema de información sobre el estado de cada
proceso en trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante
de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales,
graduales según la gravedad de la falta, por violación a las normas,
procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales. Los
recaudos por multas serán a favor del Fondo de Riesgos Laborales.
PARÁGRAFO. La Contraloría General de la República tendrá el control
fiscal sobre los dineros que ingresen a las Juntas de Calificación de Invalidez
por ser dineros de carácter público.
La Procuraduría General de la Nación tendrá el control disciplinario
sobre los integrantes de las Juntas de Calificación de Invalidez por ser
particulares que ejercen funciones públicas.
[14] “ARTÍCULO 55. SUJETOS Y
FALTAS GRAVÍSIMAS. Los sujetos disciplinables por este título sólo
responderán de las faltas gravísimas aquí descritas. Son faltas gravísimas las
siguientes conductas:
1. Realizar una conducta tipificada
objetivamente en la ley como delito sancionable a título de dolo, por razón o
con ocasión de las funciones.
2. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de
causales de incompatibilidad, inhabilidad, impedimento o conflicto de intereses
establecidos en la Constitución o en la ley.
3. Desatender las instrucciones o directrices
contenidas en los actos administrativos de los organismos de regulación,
control y vigilancia o de la autoridad o entidad pública titular de la función.
4. Apropiarse, directa o indirectamente, en
provecho propio o de un tercero, de recursos públicos, o permitir que otro lo
haga; o utilizarlos indebidamente.
5. Cobrar por los servicios derechos que no
correspondan a las tarifas autorizadas en el arancel vigente, o hacerlo por
aquellos que no causen erogación.
6. Ofrecer u otorgar dádivas o prebendas a los
servidores públicos o particulares para obtener beneficios personales que
desvíen la transparencia en el uso de los recursos públicos.
7. Abstenerse de denunciar a los servidores
públicos y particulares que soliciten dádivas, prebendas o cualquier beneficio
en perjuicio de la transparencia del servicio público.
8. Ejercer las potestades que su empleo o
función le concedan para una finalidad distinta a la prevista en la norma
otorgante.
9. Ejercer las funciones con el propósito de
defraudar otra norma de carácter imperativo.
10. Abusar de los derechos o extralimitarse en
las funciones.
11. <Artículo modificado por el
artículo 45 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el
siguiente:> Las consagradas en los numerales 2, 3, 14, 15, 16, 18, 19, 20,
26, 27, 28, 34, 40, 42, 43, 50, 51, 52, 55, 56, y 59, parágrafo 4o, del
artículo 48 de esta ley cuando resulten compatibles con la
función”.
[15] Artículo derogado por el ahora inexequible
artículo 19 de la Ley 1562 de 2012.