INCONSTITUCIONALIDAD POR
CONSECUENCIA/SUPRESION DE TRAMITES
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 154 del Decreto 1122 de 1999.
Actor: Jorge Hernán Gil
Echeverry
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Santafé de Bogotá D.C.,
primero (1o.) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales
y de los requisitos y trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Hernán Gil Echeverry
promovió demanda ante la Corte Constitucional contra el artículo 154 del
Decreto 1122 de 1999.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
Se transcribe el texto de
la disposición parcialmente acusada, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 43.622 del 29 de junio de 1999:
“DECRETO
1122 DE 1999
(junio
26)
por
el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de los
ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración Pública
y fortalecer el principio de la buena fe.
Artículo 154.
Conciliación en materia contencioso administrativa. Ningún
Centro de Conciliación podrá conocer de conciliaciones en materia contencioso
administrativa. En consecuencia, se derogan los parágrafos 1 y 2 del artículo
67, la expresión “contencioso administrativa” del artículo 77 y la totalidad del
artículo 79 de la Ley 446 de 1998.
En el evento en que las
entidades públicas requieran utilizar el mecanismo de conciliación, como forma
alternativa de solución de conflictos, sólo podrán acudir a la conciliación
prejudicial ante el Agente del Ministerio Público, o a la conciliación judicial
ante el funcionario judicial competente, de conformidad con la reglamentación
vigente sobre la materia.
Parágrafo Tránsitorio. Lo
dispuesto en el presente artículo regirá a partir del 1º de enero del año
2000.”.
III. LA DEMANDA
El actor manifiesta que la
norma acusada viola lo dispuesto en el artículo 150 numeral 10 de la
Constitución Política, porque no existe coincidencia entre la materia objeto de
la norma acusada y las facultades extraordinarias otorgadas al Ejecutivo.
Señala el actor, que
analizado el artículo 120 de la ley de facultades, por ninguna parte aparece la
facultad de suprimir la atribución que tienen los Centros de Conciliación para
tramitar la conciliación administrativa. Es así como en ninguno de los
numerales de dicho precepto se mencionan las Cámaras de Comercio y demás
centros privados de conciliación, los cuales no forman parte del Ejecutivo. Por
consiguiente, existe en su criterio un evidente exceso en el ejercicio de las
facultades extraordinarias, por haber eliminado trámites surtidos ante los
Centros de Conciliación.
De otra parte, afirma que
con la eliminación de la conciliación administrativa ante los centros de
conciliación se produce el efecto contrario al buscado por la ley de
facultades, debido a que la acumulación y concentración de la conciliación ante
los funcionarios de la Procuraduría, implicará un aumento del gasto público por
la necesidad de disponer de más funcionarios que asuman este servicio, única
forma de garantizar la eficacia en el servicio de la conciliación.
Finalmente, indica que el
parágrafo 3º del artículo 120 dispone que el Ejecutivo no podrá modificar
código y leyes estatutarias; y resulta que la norma demandada produce una
modificación al principio consagrado en el artículo 69 de la ley 80 de 1993 que
establece la prohibición de utilizar mecanismos alternos de solución de
conflictos, como lo es la conciliación. Y desconoce también, el artículo 13 de
la ley estatutaria de administración de justicia que regula la conciliación
entre particulares, como método alterno de solución de conflictos sin
limitaciones.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención Ciudadana
Dentro del término de
fijación en lista, intervinieron los ciudadanos Carlos Gustavo Guzman Romero,
en nombre propio, y como director de uno de los centros de conciliación que
funcionan en el país, Jorge Pallares Bossa, Director del Centro de Arbitraje,
Conciliación y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Cartagena, y
Eugenio Marulanda Gómez, Representante legal de la Confederación Colombiana de
Cámaras de Comercio, quienes intervinieron con el objeto de coadyuvar la
demanda.
Según el ciudadano Guzmán
Romero, el Gobierno se excedió en el ejercicio de sus funciones, pues de
conformidad con los mandatos constitucionales y aquellos contenidos en la ley
estatutaria de administración de justicia, es una ley estatutaria la que señala
quienes ejercen facultades jurisdiccionales en Colombia, y por lo tanto no le
era permitido al ejecutivo entrar a limitarla.
Por su parte, el ciudadano
Pallares Bosa afirma que prohibir la prestación del servicio de conciliación
administrativa en centros de conciliación rompe con las innumerables bondades
que el sistema ofrece, por lo cual su eliminación tendría muy graves efectos en
la administración de justicia, que no prohibe en su artículo 116 ese tipo de
medios alternativos de solución de conflictos.
Finalmente, el ciudadano
Marulanda Gómez manifiesta que prohibir la posibilidad de la conciliación
administrativa ante los Centros de Conciliación, no garantiza la eficiencia y
eficacia de la función administrativa y mucho menos reduce el gasto público,
porque esta figura se creó e implementó para coadyuvar la iniciativa de la
descongestión judicial, la cual necesariamente contribuye en la disminución de
la carga de trabajo de los jueces. Además, señala que la centralización y
acumulación de las conciliaciones ante los funcionarios del Ministerio Público,
implica un aumento del gasto público, porque se requiere un mayor número de
funcionarios que puedan desempeñar esta labor con la eficiencia y eficacia
requerida.
De esa manera, sostiene
que si no se aumenta el gasto público contratando más funcionarios que desempeñen
dicha función, se reducirá abruptamente la eficiencia y eficacia, con la cual
se cumple esta función por parte de los particulares, como es el caso de los
Centros de Conciliación de las Cámaras de Comercio del país.
2. Intervención de Autoridad Pública
Según el apoderado del
Ministerio de Justicia y del Derecho, la norma acusada se encuentra ajustada a
la Constitución, por cuanto el legislador extraordinario dentro de la órbita de
sus competencias puede modificar mediante una ley lo que otra hubiese
dispuesto, sin que tal posibilidad contraríe los preceptos constitucionales,
como en efecto se hizo. Las facultades otorgadas mediante la ley 489 de 1998 no
se limitaron a permitir la reestructuración de las entidades públicas, o la
eliminación de trámites de menor envergadura, sino que, de acuerdo con sus
finalidades superiores, permitieron ampliar el campo de acción del gobierno
para optimizar el funcionamiento estatal en aquellas áreas en las que fue
necesario ajustar el funcionamiento administrativo, como aquella en la que se
mueve la conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso
administrativo, en la medida en que no sólo los trámites y procedimientos
correspondientes a la fase meramente ejecutiva u operacional son los
generadores de ineficacia, ineficiencia y exceso de gasto.
Por consiguiente, concluye
que al no encontrarse reparo alguno respecto de la concordancia de la norma
acusada y las normas constitucionales que se alegan como vulneradas, no es
aceptable el cargo planteado en la demanda.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante concepto No. 1907
del 11 de octubre de 1999, el señor Procurador General de la Nación solicitó a
esta Corporación declarar la inconstitucionalidad del Decreto 1122 de 1999.
Señala, en primer lugar,
que el Decreto ibídem fue expedido por el Ejecutivo en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas en el numeral 4º del artículo 120 de la
ley 489 de 1998, precepto éste que fue declarado inexequible por la Corte
Constitucional mediante sentencia C-470 de 1999, a partir de la fecha de la
promulgación de la ley.
Por consiguiente, según el
concepto fiscal, que la Corte no puede adelantar control de constitucionalidad
de forma y fondo de la norma impugnada, por cuanto al derrumbarse el soporte o
sustento jurídico que sirvió de base para su expedición, consecuencialmente
deviene el desaparecimiento de las disposiciones que se expidieron con
fundamento en el mismo. De manera que por sustracción de materia, en
consideración al decaimiento de la norma en cuyo texto se encuentra incluida la
disposición acusada, la Corte no tendría precepto sobre el cual realizar el
estudio de confrontación con la Constitución, pues de antemano y con certeza se
conoce que se encuentra fuera del ordenamiento jurídico y no debe estar
produciendo efectos.
Sin embargo señala, que en
atención a que el precepto demandado produjo efectos jurídicos durante su
vigencia, se hace imperioso que la Corte declare su inconstitucionalidad a
partir de la fecha de su expedición, ésta es, el 26 de junio de 1999. Por
consiguiente, el Procurador solicita se declare la inconstitucionalidad no sólo
de la norma acusada, sino de la totalidad del Decreto 1122 de 1999.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
En virtud de lo dispuesto
en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte Constitucional
es competente para decidir definitivamente la demanda que, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, se formula contra el artículo 154 del
Decreto 1122 de 1999.
2.
Cosa Juzgada Constitucional en relación
con el Decreto 1122 de 1999
1- Para efectos del asunto
bajo examen, debe señalarse que el Presidente de la República expidió el
Decreto 1122 del 26 de junio de 1999, “por el cual se dictan normas para
suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la
eficiencia y eficacia de la Administración Pública y fortalecer el principio de
la buena fe”, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por
el numeral 4º del artículo 120 de la Ley 489 del 29 de diciembre de 1998.
El citado artículo 120
ibídem, según el numeral noveno de la parte resolutiva de la sentencia C-702 de
20 de septiembre de 1999, MP. Dr. Fabio Morón Díaz, fue declarado inexequible a
partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998.
2. Por su parte, el
Decreto 1122 de 1999 fue objeto de examen constitucional por parte de esta
Corporación, el cual mediante providencia C-923 del dieciocho (18) de noviembre
de 1999, M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis, fue declarado inexequible como
consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 120 de la
Ley 489 de 1998, en cuanto desapareció del ordenamiento jurídico la norma que
servía de sustento para la expedición de los decretos con fuerza de ley en
desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por esa disposición.
Señaló la Corporación en
la citada sentencia, como fundamentos para su determinación, los siguientes:
“Por lo anterior, es claro
que la fuente normativa directa e inmediata de las disposiciones contenidas en
el Decreto 1122 de 1999 es la autorización extraordinaria otorgada por el
legislador en la norma legal declarada ya como inconstitucional por esta Corporación.
La Corte de manera general
ha señalado que se configura una “inconstitucionalidad consecuencial” cuando en
los casos de decretos con fuerza de ley, derivados ya sea de la declaratoria
del estado de emergencia o del ejercicio de facultades extraordinarias, ha
recaído un pronunciamiento de inconstitucionalidad sobre el decreto que declara
el estado de emergencia o sobre la norma legal de autorizaciones
extraordinarias[1].
De manera específica también la Corte se ha pronunciado sobre decretos
expedidos en uso de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de
la República por el artículo 120 de la ley 489 de 1998 y ha dado aplicación a
la figura de la inconstitucionalidad consecuencial al declarar la
inexequibilidad de los Decretos 110 de 1999 y 1155 de 1999, expedidos con base
en las mismas facultades, en las Sentencias C-845 de 1999[2]
y C-870A de 1999[3],
respectivamente.
Así mismo, en las
sentencias en cita, la Corporación, en armonía con la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489, que se expidió con efectos
desde la fecha de promulgación de la misma, decidió que la inexequibilidad de
los Decretos dictados en ejercicio de las facultades extraordinarias “por
obvias razones de unidad normativa”, debía proferirse con efectos desde la
fecha de promulgación, como quiera que fueron expedidos en ejercicio de
facultades extraordinarias declaradas inconstitucionales a partir del acto
mismo de su concesión, precisamente por estimar que al haber sido otorgadas en
forma viciada, nunca nacieron a la vida jurídica.
(…)
Si bien es cierto
que en el presente proceso la acción se encaminó contra algunas disposiciones y
no contra la totalidad del Decreto 1122, la Corte habrá de conformar la unidad
normativa y declarar la inexequibilidad de todo el Decreto siguiendo la
orientación que sobre el particular ha adoptado esta Corporación”
(negrillas fuera de texto).
Por consiguiente, en
virtud de que ha operado la cosa juzgada constitucional respecto del Decreto
1122 de 1999, habrá de estarse a lo resuelto en la sentencia No. C-923 del dieciocho
de noviembre de 1999, como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta
providencia.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto,
la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Estarse a lo resuelto en
la sentencia C-923 de 1999, que declaró inexequible el Decreto 1122 de
1999.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL Magistrado |
ALFREDO BELTRAN
SIERRA Magistrado |
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ Magistrado |
CARLOS GAVIRIA
DIAZ Magistrado |
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado |
FABIO MORON DIAZ Magistrado |
VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado |
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado |
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General |
Referencia:
Expediente D-2501
Acción
de inconstitucionalidad contra el artículo 154 del Decreto-Ley 1122 de 1999,
dictado con base en las facultades establecidas en el artículo 120 de la Ley
489 de 1998.
Actor:
Jorge Hernán Gil Echeverry
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Teniendo en cuenta
que los suscritos magistrados salvamos nuestro voto respecto de la decisión
adoptada mediante la Sentencia C-702 de 1999, que decidió declarar inexequible
el artículo 120 de la ley 489 de 1999, por las razones expuestas en dicho
salvamento y a las cuales nos remitimos, en el presente caso nos permitimos
aclarar el voto en el sentido de que sólo en acatamiento al principio de cosa
juzgada, hemos compartido la decisión aquí adoptada.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado