Corte
Constitucional
Sentencia
C-218/15
(Abril 22 de 2015)
Referencia: Expediente D-10445
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 89 (parcial)
de la Ley 1450 de 2011. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014”.
Demandantes: Álvaro Andrés Díaz Palacio, Mauricio Piñeros
Perdomo y Valentina Escalante Giraldo.
Magistrada (e) Sustanciadora:
Martha Victoria Sáchica
Méndez
Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil quince
(2015).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo
cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Álvaro Andrés Díaz
Palacio, Mauricio Piñeros Perdomo y Valentina Escalante Giraldo presentaron
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 89 parcial de la Ley 1450 de
2011 “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”.
La demanda fue admitida mediante auto del dieciocho (18)
de septiembre de dos mil catorce (2014) por la Magistrada sustanciadora.
II.
NORMAS DEMANDADAS
De conformidad
con el
Diario
Oficial No. 48.102 del 16 de junio de 2011, se procede a transcribir el texto
de las disposiciones demandadas:
LEY 1450 DE 2011
(Junio
16)
Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
Artículo 89. Superintendencia de Puertos y
Transporte. Amplíese el
cobro de la tasa establecida en el artículo 27, numeral 2 de la Ley 1ª de 1991,
a la totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control de la
Superintendencia de Puertos y Transporte, para cubrir los costos y gastos que
ocasionen su funcionamiento y/o inversión.
Aquellos sujetos de los
cuales se le han ampliado el cobro de la tasa a la cual hace referencia el
presente artículo, pagarán por tal concepto una tasa por la parte proporcional
que les corresponda según sus ingresos brutos, en los costos anuales de
funcionamiento y la inversión de la Superintendencia de Puertos y Transporte,
la cual no podrá ser superior al 0,1% de los ingresos brutos de los vigilados.
Parágrafo. Facúltase a la Superintendencia de Puertos y Transporte
para que en un plazo de 15 meses expida la reglamentación de las
características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deberán
implementar cada uno de los vigilados, para que se garantice la legitimidad de
esos certificados y se proteja al usuario de la falsificación.
III.
DEMANDA
Los accionantes afirman que las
disposiciones demandadas (aquellas con énfasis añadido) vulneran los derechos a
la igualdad, la equidad, la justicia tributaria, al generar un trato diferente
e injustificado entre los contribuyentes portuarios y los demás, por las
razones que se explican a continuación:
1. Porque
a los contribuyentes cobijados por el numeral 2º del artículo 27 de la Ley 1ª
de 1991 se les liquida la tasa tomando como base referente únicamente los
costos de funcionamiento de la entidad[1],
mientras que aquellos señalados en la Ley 1450 de 2011, se les calcula no sólo
con base en los gastos de funcionamiento sino, también, con los costos de
inversión. Al respecto, los demandantes expresan que “es preciso que la H. Corte tenga en cuenta que de acuerdo con el
artículo 89 de la Ley 1450, los antiguos contribuyentes (cobijados por la Ley
1ª de 1991) únicamente liquidan su tasa tomando como referente los costos
anuales de funcionamiento de la Superintendencia, mientras que ‘los nuevos
vigilados’, liquidan su tasa tomando como referente no sólo los costos de
funcionamiento sino ‘los costos de inversión de la entidad’.|| Lo anterior
genera un trato diferenciado que resulta injustificado entre los nuevos y los
antiguos vigilados, en contravía fundamentalmente del principio de igualdad
material, el cual exige que en el ejercicio de la aplicación de la ley, las
personas reciban un tratamiento igualitario. Nótese que el legislador tiene la
facultad de ampliar un tributo, pero no en contravía del principio de igualdad.”[2].
2. También
sostienen en la demanda, que la norma cuestionada desconoce el concepto de
tasa, toda vez que en la misma se introducen los gastos de inversión, cuando
los mismos no corresponden al servicio de vigilancia prestado, de manera
concreta señalan que el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, fija una tasa de
vigilancia para los nuevos vigilados de la Superintendencia de Puertos y
Transporte que no resulta proporcional al costo del servicio que les presta,
puesto que obliga a este grupo de contribuyentes a subsidiar o contribuir a la
financiación de la totalidad de ‘los gastos de inversión’ de la entidad, cuando
es claro que ellos no son el único grupo de contribuyentes que se benefician de
las prestaciones y servicios que ofrece la Superintendencia. “Así
las cosas, el legislador, no fijó un ‘tasa’ en los términos establecidos por el
artículo 338 de la Constitución Política, sino que creó un gravamen
desproporcionado e injustificado, al ir más allá de la recuperación de los
costos incurridos por la entidad para la prestación de los servicios, en
detrimentos de la citada disposición y de los artículos 58 y 363 de la
Constitución Política.”[3].
IV. INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Aunque no expuso razones para
sustentar su afirmación, el Ministerio sostiene que la demanda no cumple con los
requisitos para ser estudiada de fondo por la Corte Constitucional
Luego, señaló que en el evento que sea
se asuma dicho estudio debe entenderse que la norma demandada no vulnera el
principio de igualdad porque se trata de sujetos diferentes que concurren de
manera diferenciada y equitativa al sostenimiento e inversión de la
Superintendencia. Por ello, el legislador estableció un tope que guarda
razonabilidad en su porcentaje, pues mientras los vigilados incluidos en la Ley
1450 de 2011 tiene un tope del 0.1% aquellos señalados en la Ley 1ª de 1991, no
tienen un límite establecido legalmente.
Este trato diferenciado, no riñe con
los principios de equidad e igualdad, sino que iguala a las cargas, pues antes
de la entrada en vigencia de la Ley 1450 de 2011 solamente estaban gravados con
esa tasa las sociedades y operadores portuarios, a pesar que desde el año 2000
la Supertransporte detentaba funciones de inspección,
vigilancia y control sobre más sujetos, lo que no se compadecía frente a
quienes sí estaban gravados, especialmente si se tiene en cuenta que los
excluidos del tributo se beneficiaban del servicio.
Sobre la base de lo expuesto, solicitó
que la declaratoria de exequibilidad de la
disposición demandada.
2.
Departamento Nacional de Planeación
Este
Departamento expuso que la ampliación de la tasa establecida a la totalidad de
sujetos de vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Puertos y
Transporte y la forma de cálculo de la misma poseen su fundamento justo y por
tanto no son irrazonables, toda vez que mediante la Resolución 5160 del 27 de
noviembre de 2013, el Ministerio de Transporte fijó la tasa de vigilancia en un
porcentaje del 0.2605% para los vigilados de los que trata la Ley 1ª de 1991 y
en un porcentaje del 0.1% para los vigilados de los que trata el artículo 89 de
la Ley 1450 de 2011 para la vigencia del 2013 sobre los ingresos brutos
comprendidos entre el 1° de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2012 de cada
vigilado, razón por la cual no se trata de los mismos sujetos.
A su
vez, señaló que en virtud del artículo 334 de la Constitución el legislador puede
imponer gravámenes como el establecido en la Ley 1450 de 2011, toda vez que con
ello garantiza la prestación de los servicios públicos, razón por la cual la
norma demandada no sólo garantiza el funcionamiento de la superintendencia sino
que materializa el principio de equidad.
3.
Superintendencia de Puertos y de Transporte
En
su intervención, la Superintendencia observó que los gastos de inversión en los
que incurre esa entidad no están enmarcados dentro del concepto de “erogaciones susceptibles de causar réditos o
de ser de algún modo productivas, o que se materialicen en bienes de
utilización perdurable, llamados también de capital por oposición a los de
funcionamiento o que se hayan destinado por lo común a extinguirse con su
empleo[4]”
en razón a que no generan ningún beneficio de capital o de rentabilidad o
mayor valor patrimonial o riqueza para la entidad. De esta manera, la inversión
se realiza para mejorar la cobertura de supervisión debido a que se ejecuta en
proyectos que redundan en el vigilado.
Sobre
el particular aclara que es importante precisar que los proyectos que se
ejecutan a cargo del presupuesto de inversión, no se pueden ejecutar con cargo
al presupuesto de funcionamiento por que el crecimiento fiscal establecido en
el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y en el Marco de Gastos de Mediano
Plazo (MGMP) “no permite crecer el
presupuesto de la Supertransporte en porcentajes
superiores a los establecidos en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Es decir el presupuesto de funcionamiento NO crece más del 3% anual.”[5].
A
partir de ello, expuso que no puede garantizarse el correcto servicio de la
Superintendencia si no se cobran los gastos de inversión toda vez que las
limitaciones legales no le permiten incluir tales costos dentro del rubro de
funcionamiento. En ese sentido, y atendiendo a un criterio de necesidad,
solicitó se declare la exequibilidad de la norma
demandada.
4.
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
En esencia, esta Dirección indicó que el
objeto de la Ley 1450 de 2011 es precisar en forma clara el alcance y el monto
de la tasa para la totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control
de la Superintendencia de Puertos y Transporte, sin trato diferenciado, “por lo que no corresponde a los demandados
generar excepciones respecto de la obligación de las sociedades portuarias y a
los operadores portuarios como sujetos pasivos de la obligación que comprende
la tasa liquidada, y buscar por la vía de la violación al principio de igualdad
ante la Ley, desdibujar una obligación pecuniaria que les corresponde y la base
sobre la que se liquida…”[6].
Así las cosas, concluye que el cobro
de la tasa recae sobre la totalidad de los sujetos de vigilancia,
independientemente si son los de la Ley 1ª de 1991 o aquellos de la Ley 1450 de
2011, pues en su criterio los que hizo está última disposición fue ampliar la
cobertura del gravamen y no generar dos tipos de sujetos diferentes.
5.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El ICDT señala que las tasas sólo pueden cobrarse a
quienes reciben el servicio y en relación con su costo y no como arbitrio
rentístico para cubrir el déficit de los presupuestos. Para ese propósito la
Constitución prevé el establecimiento de los impuestos, que se diferencian de
las tasas toda vez que los primeros, por definición, no dan derecho a exigir
determinada prestación, actividad o servicio público mientras que las tasas, al
recaer exclusivamente sobre el usuario o beneficiario del servicio, legitiman
para reclamar la efectiva prestación del servicio que financia.
Advierte que en la demanda se aduce el trato
desigual, y por ende inequitativo entre los vigilados, por lo cual observa que
las tasas pueden incluir aspectos diferenciadores cuando la capacidad
contributiva o la frecuencia en el uso del servicio de los sujetos pasivos,
permite desarrollar los principios de progresividad o de equidad, pero que ese
no es el caso del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 porque las diferencias se
construyeron a partir del presupuesto de la entidad que se financia por esta
vía y no en función de las diferencias de los sujetos, que no se abordan ni se
mencionan siquiera en la ley.
Recuerda que la Corte ha precisado que el principio
de equidad tributaria “es la
manifestación del derecho fundamental a la igualdad en esa materia y por ello
proscribe formulaciones legales que establezcan tratamientos tributarios
diferenciados injustificados tanto por desconocer el mandato de igual
regulación legal cuando no hay razones para un tratamiento desigual, como por
desconocer el mandato de regulación diferenciada cuando no hay razones para un
tratamiento igual. (Sentencia C-426 de 2005)”.
Concluye, que si la norma se interpreta en el
sentido de abarcar todo el conjunto de obligados, no habría causa para la
inconstitucionalidad, de lo contrario deberá declararse su inexequibilidad.
6. Asociación de Transporte Aéreo en Colombia.
En
su intervención, esta Asociación expone las razones por las cuales estima que la disposición demandada vulnera los
derechos a la igualdad y a la equidad consagrados en los artículos 13 y 363 de
la Constitución Política, al establecer un trato diferente entre los nuevos y
los antiguos vigilados de la Superintendencia de Puertos y Transporte, a pesar
que ambos son receptores del mismo servicio.
En
ese sentido, aduce que la tasa de vigilancia resulta más gravosa para el nuevo
grupo de vigilados (los de la Ley 1450 de 2011), sin que se haya planteado
algún tipo de justificación, que permita fundamentar ese trato diferencial, lo
cual desconoce el principio de máxima distribución de las cargas públicas.
A
su vez, afirma que, al igual que los demandantes, considera que la aplicación
del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, genera que los nuevos vigilados paguen
una tasa que no solo opera como mecanismo de recuperación de los costos de
servicio brindado por la Superintendencia, sino que funciona como herramienta
para financiar o subsidiar los gastos de inversión de la entidad que benefician
también a los antiguos vigilados.
Con
base en las anteriores consideraciones solicitó la inexequibilidad
de la norma demandada.
7.
Intervenciones ciudadanas
Los ciudadanos Marco Leonardo Pérez
Pablos, Deisy Aleida Casas Naranjo, Ibeth Villamil Ávila y Ana Virginia Márquez Ávila, señalaron
que la expresión inversión que está consignada en la norma demandada, involucra
una clara y manifiesta vulneración del principio constitucional de la igualdad
porque promueve un trato diferenciado e injustificado entre los nuevos y
antiguos vigilados por la Superintendencia de Puertos y Transporte, al
colocarle una carga más gravosa a los nuevos vigilados “debiendo liquidar su tasa con los costos de funcionamiento y los costos
de inversión de la entidad, a diferencia de los antiguos vigilados que solo
liquidan su tasa con los costos de funcionamiento. Por lo que el legislador no
puede generar condiciones desiguales cuando se encuentra con circunstancias
fácticas idénticas, en este caso, todos los sujetos que están bajo la
vigilancia, inspección y control de la Superintendencia, sin vulnerar el
principio de igualdad.”[7].
Con base en ello indicaron que el
legislador debió dejar para ambos grupos de vigilados sólo la tasa de
funcionamiento o crear para los dos la contribución de inversión. Así las
cosas, solicitaron la inexequibilidad de la
disposición demandada.
De otra parte, el ciudadano Juan
Martín Caicedo Ferrer señaló que en los antecedentes legislativos de la
disposición acusada, se puede observar que la motivación del artículo 89 de la
Ley 1450 de 2011, el legislador consideró necesario ampliar la tasa, con el fin
de “fortalecer técnica, institucional y
financieramente a la Superintendencia de Puertos y Transporte… a través del
cobro de cuota de vigilancia a los agentes vigilados.
Con base en ello, expuso que
precisamente tal justificación resulta contraria a la fórmula establecida para
el cobro de la tasa, puesto que para lograr un verdadero fortalecimiento de la
Superintendencia bastaba simplemente con la extensión de la exigencia del
gravamen, en lugar de aumentar las cargas tributarias a un solo grupo de
vigilados, por lo cual el medio utilizado resulta totalmente contradictorio, al
menos desde el punto de vista de la igualdad, con el fin perseguido.
Así las cosas, concluye que el
legislador no incluyó un criterio diferenciador objetivo y razonado que
justificara el tratamiento dispar entre las dos clasificaciones de vigilados,
sino que por el contrario se limitó a dar un tratamiento diferencial y por
demás arbitrario, razón por la cual debe declararse la inconstitucionalidad de
la disposición demandada.
V.
CONCEPTO PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En
cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución
Política, el señor Procurador General de la Nación rindió el Concepto de
Constitucionalidad Número 5848 del 11 de noviembre de 2014, a través del cual solicita
a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de los apartes demandados del artículo 89 de
la Ley 1450 de 2011.
Esta petición la sustenta en que,
según su criterio, las actividades económicas objeto de control son diferentes,
pues el sector naviero tiene unas reglas nacionales e internacionales que
reclaman un control especializado que incide en la manera de tasar sus costos
de control de manera especial. A su vez, indica que los montos de las tasas son
diferentes, pues aquella de control naviero no tiene un límite máximo, mientras
que en los demás sectores hay un tope del 0.1% de sus ingresos brutos para
cubrir los costos de funcionamiento e inversión, situación que tiene como
consecuencia que la Superintendencia tenga que sufragar el remanente con parte
del presupuesto nacional.
Añade, que la diferenciación no es
injusta toda vez que la vigencia de los tributos es diferente, pues la tasa que
se cobra al sector naviero es permanente, mientras la que tienen que pagar los
demás vigilados tiene su vigencia limitada a la del plan nacional de desarrollo
que la estableció el cual es solamente de cuatro años. Agrega que ello
justifica el cobro de una tasa para financiar gastos de funcionamiento e
inversión de la vigilancia que se ejerce sobre sectores del transporte férreo,
terrestre y aéreo, pues con ello se pretende alcanzar la máxima eficiencia
posible en el menor tiempo, en cuanto a las actividades de vigilancia e
inspección que deben ejercer sectores diferentes al del sector naviero.
A su vez, considera que una de las
razones para cobrar la tasa de vigilancia a los sectores del transporte
terrestre, aéreo y férreo en forma diferente a como se cobra al sector naviero
es la necesidad de hacer más eficiente y actualizado en tiempo real el control
que se debe ejercer sobre tales sectores “máxime
cuando Colombia está asumiendo compromisos internacionales sobre la materia a
través de tratados de libre comercio y modernizando las infraestructuras
requeridas al respecto, entre otras.”[8].
En ese sentido, indica que si no se
tienen los recursos suficientes para ejercer inspección y vigilancia en las
diferentes modalidades de transporte, la labor de control administrativo
policivo en ese campo será menos eficiente y, de igual manera, que la
prestación de los diferentes servicios públicos de transporte se comportará en
esa misma forma, lo que contradice el interés general y el cumplimiento de los
fines del Estado en materia de crecimiento y desarrollo económico. Así las
cosas, el jefe del Ministerio Público concluye que la norma demandada no
vulnera el principio de igualdad en sus expresiones tributarias de equidad y
justicia.
Respecto a la posible vulneración del
concepto de tasa por el cobro de gastos de inversión, además de los de
funcionamiento, el Jefe del Ministerio Público conceptúa que la
Superintendencia puede cobrar los gastos de inversión cobrándolos previamente,
pues “cuando una entidad pública, por
necesidades del servicio, pretende una recuperación previa de las inversiones
de capital que debe realizar en forma futura para prestar los servicios a su
cargo, acude al cobro de gastos de inversión como un cobro independiente del
cobro que hace por los gastos de funcionamiento en que incurre para prestar el
servicio en el presente.”[9].
Con base en ello, considera que es
constitucionalmente válido y legítimo que la Ley del Plan de Desarrollo para la
vigencia fiscal 2010 – 2014 haya impuesto una tasa para cubrir los gastos de
funcionamiento e inversión, porque su propósito es recaudar ingresos en el presente
para garantizar los servicios en el futuro de manera más eficiente y eficaz.
Aunado a ello, señala que lo más probable es que los vigilados desde el año
1991 hayan concurrido a la inversión con los excedentes de los costos de
funcionamiento, por ello, teniendo en cuenta que los excedentes financieros que
genera la Superintendencia de Puertos y Transporte forman parte del presupuesto
de rentas de los correspondientes presupuestos generales de la Nación, y para
evitar que se vulneren los principios de justicia y equidad tributarios a
partir del desconocimiento de la definición misma de tasa, considera que en
esas circunstancias no resulta procedente que la tasa que se cobra a los
vigilados del transporte terrestre, férreo y aéreo para financiar los gastos anuales
de inversión de esa entidad pública, posteriormente pasen a formar parte del
presupuesto general de la Nación como excedente financiero resultante, al final
del correspondiente ejercicio fiscal, porque eso constituiría un cobro de lo no
debido.
Así las cosas, solicita a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad condicionada
del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, entendiendo que: (i) No resulta
procedente que la tasa que se cobra a los vigilados del transporte terrestre,
férreo y aéreo para financiar los gastos anuales de inversión de la
Superintendencia de Puertos y Transporte por los servicios de control,
vigilancia e inspección que esa entidad pública les presta, posteriormente pase
a formar parte del presupuesto general de la Nación, esto es, como excedente
financiero resultante al final del correspondiente ejercicio fiscal; (ii) que
se deben cobrar únicamente los gastos de funcionamiento e inversión en los
cuales incurra la Superintendencia de Puertos y Transporte para vigilar a cada
uno de los sectores por separado o de forma independiente y no como una
proporción general única derivada de los costos totales en que incurra esa
superintendencia para controlarlos a todos y a cada uno de ellos; y (iii) que
se cobren los gastos de inversión solamente cuando éstos se requieran y no de
forma permanente a manera de una variable más, que se utilice para definir la
correspondiente tarifa de la tasa de vigilancia.
VI.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para pronunciarse
sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, en atención a lo
dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.
1.
Cuestión Preliminar:
Aptitud de la demanda
El Decreto 2067 de 1991, por medio del
cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben
surtirse ante la Corte Constitucional, establece que las demandas de
inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado y cumplir con
unos requisitos mínimos, a saber: i) señalar las normas cuya
inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o
aportar un ejemplar de su publicación oficial; ii) indicar las normas
constitucionales que se consideran infringidas; iii) presentar las razones por
las cuales dichos textos se estiman violados; iv) cuando fuere el caso, si la
demanda se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma acusada, se debe
señalar el trámite previsto en la Constitución para expedirlo y la forma en que
este fue quebrantado; y v) la razón por la cual la Corte Constitucional es
competente para conocer de la demanda.
En desarrollo de estos preceptos, en
las sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte ha precisado el alcance
de las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia que exige la formulación del concepto de la violación del
ordenamiento superior. Dichas condiciones implican que la demanda debe ser
suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido
de la disposición acusada (cierta). Además, el demandante debe demostrar cómo
la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de
naturaleza constitucional (pertinencia). Finalmente, la demanda no solo debe
estar formulada en forma completa, sino que, además, debe ser capaz de suscitar
una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma acusada (suficiencia).
Ahora bien, en el
curso de un proceso de constitucionalidad, solo después de que se profiere el
auto admisorio de la demanda los ciudadanos en
general, las instituciones académicas y las entidades públicas cuentan con la
oportunidad de intervenir en el proceso. De igual modo, es a partir de ese
momento procesal, que el Ministerio Público debe presentar su concepto de rigor
ante la Corte.
Tanto las
intervenciones, como el concepto rendido por el Procurador deben ser tenidos en
cuenta por la Corte, a efectos de adoptar una decisión. Es por ello que si las
intervenciones contienen observaciones relacionadas con la aptitud de la
demanda, como en efecto ocurre en el caso bajo estudio, es pertinente proceder
a su examen por parte de la Sala Plena.
En el presente trámite
de constitucionalidad, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, considera
que esta Corporación debe inhibirse para pronunciarse de fondo, con base en que
los cargos formulados
por el demandante no están sustentados en razones claras, ciertas, especificas,
pertinentes y suficientes, como lo ha señalado insistentemente la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, sin sustentar por qué. No obstante,
se advierte que todos los demás intervinientes, así como el Ministerio Público emitieron
conceptos de fondo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos
demandados.
Por consiguiente,
corresponde a la Sala Plena determinar de manera previa, la aptitud de la demanda presentada, según la
cual, los apartes demandados del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, quebrantan
los artículos 4, 13, 58, 95-9, 243, 338 y 363 de la Constitución.
Una vez efectuado el
análisis, la Corte observa que los argumentos por los cuales los actores
consideran que las expresiones acusadas vulneran la Constitución: son claros, porque permiten entender en que
consiste el cuestionamiento propuesto respecto de la diferencia que hay entre
los contribuyentes obligados por la Ley 1ª de 1991 y la Ley 1450 de 2011; (ii)
son ciertos, porque parte de una
premisa verdadera según la cual hay un trato diferenciado al momento de
concurrir a la financiación de la Superintendencia de Puertos y Transporte y no
una interpretación propia del actor; (iii) son pertinentes porque confrontan la disposición demandada con la Carta
Política, de manera concreta con los artículos 4, 13, 58, 95-9, 243, 338 y 363,
y solamente acuden a una norma de carácter legal, como la Ley 1ª de 1991 a
efectos de establecer el trato diferenciado que, en su concepto, vulnera los
mandatos constitucionales referidos; (iv) son específicos porque formulan por lo menos un cargo por violación de
la igualdad, contra la norma demandada; (v) es suficiente porque despierta una duda
mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, toda vez que presenta
una diferencia entre la carga impositiva con la cual tienen que concurrir los
beneficiarios de la misma prestación, razón por la cual se hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.
En tal virtud, los
argumentos aducidos por los actores en la demanda reúnen las condiciones
mínimas establecidas en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de esta
Corporación, para ser admitida y realizar un examen y proferir una decisión de
fondo. En síntesis, sin que
sean necesarias mayores disertaciones, la Sala considera que la demanda atiende
los requisitos para abordar un estudio de fondo. No obstante, como la acusación
únicamente se centra en la presunta vulneración del derecho a la igualdad y del
principio de equidad tributaria, la Corte se concentrará en el examen
constitucional de dichas normas (arts. 13 y 363 CP).
De otra
parte y habida cuenta que el artículo demandado forma parte de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y Plan de
Inversiones 2010-2014, la cual tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre de 2014,
se plantea el interrogante acerca de si no habría lugar a un pronunciamiento de
fondo sobre su constitucionalidad, por carencia actual de objeto.
Al
respecto, la Corte observa que si bien es cierto que la norma demandada rigió
hasta la citada fecha, continúa produciendo efectos, por lo que es viable un
examen y decisión de fondo acerca de su conformidad con la Constitución a fin
de que pueda seguirse ejecutando, si es declarada exequible o por el contrario,
sea excluida del ordenamiento jurídico, de ser declarada inexequible. En
efecto, los recursos que se apropiaron con fundamento en el artículo 89
atacado, fueron incorporados en el presupuesto de la Superintendencia de
Puertos y Transporte para la vigencia fiscal 2015, ley de presupuesto
actualmente vigente, toda vez que el cálculo de la tasa que se amplía a todas
las entidades vigiladas por esa Superintendencia, se realiza con base en los
costos de funcionamiento y de inversión para la presente vigencia fiscal.
Por
consiguiente, la Corte considera pertinente realizar el respectivo estudio de
constitucionalidad propuesto, pues el artículo 89 de la referida norma sigue
produciendo efectos en el sistema jurídico. En ese sentido, esta Corporación ha
señalado que la regla general consiste en excluir del control constitucional
las disposiciones que han sido objeto de derogación porque desaparece la
posibilidad de infracción de la Carta Política, razón por la cual tanto el
objeto como el fin del examen constitucional desaparecen generando que la
intervención de la Corte carezca de justificación.
Sin
embargo, cuando pese a la desaparición de las disposiciones, éstas continúan
produciendo efectos y regulando situaciones jurídicas actuales, el fundamento para
adelantar el control constitucional se conserva pues “en la medida en que el poder normativo de los enunciados derogados se
extiende en el tiempo o puede llegar a hacerlo, el tribunal constitucional
tiene la obligación de examinar su constitucionalidad, en prevención de la
generación de efectos contrarios a la Carta”[10].
2. Problema
jurídico y
metodología de resolución
De acuerdo con los
cargos formulados en la demanda, corresponde a la Corte Constitucional, determinar si los apartes demandados del artículo
89 de la Ley 1450 de 2011, que amplía el cobro de la tasa establecida en el
artículo 27, numeral 2º de la Ley 1ª de 1991 a la totalidad de sujetos de
vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Puertos y
Transporte, y establece solamente para estos últimos la obligación de concurrir
a los gastos de inversión de esa entidad, vulnera los derechos a la igualdad y
a la equidad tributarias. A continuación, la Sala
pasa a resolver el problema planteado.
3.
Los principios de equidad e igualdad tributaria. Reiteración de jurisprudencia
3.1 El
artículo 363 de la Constitución, señala que el sistema tributario se fundamenta
en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Como la tributación
es un deber de la persona y del ciudadano, debe tenerse en cuenta que no todas
las personas pueden concurrir al sostenimiento del Estado en la misma medida,
sino que ello debe exigirse de manera proporcional, acorde con su capacidad
económica y en algunos casos en correspondencia a los servicios que se presta.
Ese tratamiento diferenciado en virtud
a la posibilidad real y efectiva de contribuir con el sostenimiento estatal ha
sido denominado por esta Corporación como el principio de equidad tributaria que
tiene por objeto “la distribución
de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los
contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados.
Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no consulta la
capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la naturaleza y fines del
impuesto en cuestión”[11].
3.2 No
obstante, al igual que todos los principios, la equidad no tiene un valor
absoluto en nuestro ordenamiento jurídico, pues en algunas ocasiones es
necesario limitar su aplicación, sin desconocer la misma, para satisfacer otro
u otros principios constitucionales que en casos específicos aumentan el
espectro de protección de garantías ius fundamentales[12].
Como ha dicho la Corte, “tales
sacrificios [al principio de equidad] no violan la Carta, siempre
que no sean irrazonables y se justifiquen en la persecución de otros objetivos
tributarios o económicos constitucionalmente relevantes”[13].
En ese sentido, como lo expuso la
Sentencia C-249 de 2013 el sacrificio
del principio de equidad por parte de una norma legal, no es motivo suficiente
para juzgar una norma como contraria al ordenamiento superior, toda vez que el legislador tiene un margen de configuración normativa “que le autoriza para incidir
proporcionalmente en la equidad con la finalidad de satisfacer de modo eficaz
otro principio constitucionalmente relevante”.
3.3 En atención de lo expuesto surge un interrogante ¿cuáles son los
motivos suficientes para concluir que la afectación del principio de equidad
desconoce las garantías ius fundamentales? La Corte Constitucional
se ha pronunciado sobre el particular señalando que la afectación al principio
reseñado se configura cuando su fundamentación no incorpora criterios que
permitan identificar la razonabilidad de la medida, la idoneidad para perseguir
los fines establecidos en la Constitución y la eficacia de actuar de dicha
manera y no de otra[14].
3.4 Por ello, aquellas disposiciones legales que generen cargas
tributarias diferenciadas entre los sujetos obligados a pagar un tributo sin
justificación para ello, desconocen la Constitución Política, porque el “[e]l tributo deber ser aplicado a todos
aquellos sujetos que tengan capacidad contributiva y que se hallen bajo las
mismas circunstancias de hecho, lo cual garantiza el mantenimiento del
equilibrio frente a las cargas públicas”[15].
Tal planteamiento, a su vez, ha sido recogido en el denominado principio de
generalidad, “cuyo enunciado implica que
el universo de los sujetos pasivos del tributo debe comprender a todas las
personas que tengan capacidad contributiva (criterio subjetivo) y desarrollen
la actividad o conjunto de actividades gravadas (criterio objetivo)”[16]. En
síntesis, el principio de equidad tiene por objeto que quienes se encuentran en
situaciones similares, con capacidad económica similar, soporten una carga
tributaria igual.
3.5 De otra parte, la Corte Constitucional ha expuesto que el derecho
a la igualdad es la obligación de dar el mismo trato a personas que se encuentren
en supuestos de hecho equivalentes, siempre que no existan razones suficientes
para otorgar un trato diferenciado, así como también, otorgar un trato
diferenciado ante situaciones disímiles[17].
Estos supuestos pueden decantarse en los siguientes criterios:
(i) un mandato
de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias
idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios
cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de
trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y
diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las
diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se
encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en
cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes”[18].
Con el propósito de
establecer si una disposición legal vulnera el principio de igualdad en materia
tributaria, la Corte Constitucional ha acudido al denominado “test de
razonabilidad” que sirve para “armonizar la amplia potestad de
configuración legislativa con el respeto de los derechos constitucionales y los
principios en los que se funda el sistema, como los de equidad e igualdad en
materia tributaria”[19].
En este se analiza (i) el fin que busca el legislador al establecer el
tributo; (ii) valorar el medio empleado para tal fin; y (iii) evaluar la
relación existente entre el medio y el fin.
4. La Ley 1ª de 1991 y los sujetos de
vigilancia de la Superintendencia General de Puertos
4.1 La Ley 1ª de 1991,
denominada Estatuto de Puertos Marítimos, surgió en el contexto de la
globalización económica y el proceso de apertura económica en Colombia, como
una respuesta a procesos de integración económica, competitividad y aumento del
comercio internacional[20].
Con el propósito de proveer los recursos necesarios para el procedimiento
de modernización de los puertos, el legislador creó una tasa para los sujetos
que estaban bajo la vigilancia de esa Superintendencia, esto es, para
sociedades del sector portuario que utilizaban los servicios de esa entidad. De
manera concreta el artículo 27.2 de la Ley 1ª de 1991 estableció que la
entonces Superintendencia General de Puertos cobrara a las sociedades
portuarias y a los operadores portuarios, por concepto de vigilancia, “una tasa por la parte proporcional que le
corresponda, según sus ingresos brutos, en los costos de funcionamiento de la
Superintendencia, definidos por la Contraloría General de la República.”.
Diez años después, por medio del Decreto 101 de 2001, el Gobierno
Nacional restructuró la referida Superintendencia y creó la Superintendencia de
Puertos y Transportes, atribuyéndole las funciones de inspección, vigilancia y
control al servicio público de transporte. Luego, en el numeral 3º del artículo
1º de la Resolución 0006 de 2003, recogió el sistema y método establecido en el
numeral 2º del artículo 27 de la ley 1ª de 1991. Estableciendo la fórmula para
la determinación de la Tasa de Vigilancia, así:
4.2 Con base en la mencionada
metodología se calcularon año a año los porcentajes correspondientes a la Tasa
de Vigilancia hasta la vigencia 2012, de la siguiente manera:
Fuente: Ministerio de Transporte. Oficina de Regulación Económica. Guía
para Fijar la Tarifa por Concepto de Tasa de Vigilancia (2013). Antecedentes,
propuesta para el cálculo de la tarifa por concepto de tasa de vigilancia para
la vigencia 2013. Pág. 5.
De conformidad con el Ministerio de Transporte, la metodología para determinar el valor que deben pagar las
sociedades portuarias, por concepto de tasa de vigilancia, en el período 2002
al 2012, fue la establecida en el artículo 27.2 de la Ley 1º de 1991, la cual
se reiteró en las siguientes resoluciones:
a. Resolución 002 del 7 de
noviembre de 2002.
b. Resolución 10900 de 2003.
c. Resolución 4001 de 2004.
d. Resolución 2532 del 16 de
septiembre de 2005.
e. Resolución 3700 de 2006.
f. Resolución 3306 del 16 de
agosto de 2007.
g. Resolución 4297 del 10 de
octubre de 2008.
h. Resolución 1087 del 25 de
marzo de 2009.
i. Resolución 1778 del 12 de
mayo de 2010.
j. Resolución 3393 del 14 de
septiembre de 2011.
k. Resolución 10225 del 23 de
octubre de 2012.
Hasta el año 2011 la Superintendencia de Puertos y Transportes realizó
el cálculo de la tasa por concepto de vigilancia teniendo en cuenta únicamente
las sociedades portuarias y a los operadores portuarios, ya que de acuerdo con
el Artículo 27, numeral 2 Ley 1a de 1991, solo a éstos eran sujetos de tal
obligación.
5. La ampliación del cobro de la Tasa de Vigilancia: Ley 1450 de
2011.
5.1 De conformidad con las
Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, era necesario fortalecer técnica, institucional y financieramente a la Superintendencia de
Puertos y Transporte (SPT) garantizando su sostenibilidad financiera a través
del cobro de cuota de vigilancia a todos los agentes vigilados[21].
Con ese propósito el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 “por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014”, amplió el cobro de la tasa
establecida en el artículo 27, numeral 2 de la Ley 1 de 1991, a la totalidad de
los sujetos de vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de
Puertos y Transporte, para cubrir los costos y gastos que ocasionen su
funcionamiento y/o inversión.
Aquellos sujetos que fueron incorporados al pago de la denominada tasa,
debían pagar una tasa por la parte proporcional que les correspondiera según
sus ingresos brutos, en los costos anuales de funcionamiento y la inversión de
la Superintendencia de Puertos y transporte, la cual no debía ser superior al
0,1 % de los ingresos brutos de los vigilados. En este artículo, se amplió el
universo de vigilados que son sujetos de cobro de la tasa de vigilancia,
modificando la fórmula base para el cálculo de la Tasa de Vigilancia y se
presentó el método y sistema para su implementación de la siguiente forma:
5.2 Con relación a los gastos
de funcionamiento de la Superintendencia de Puertos y Transporte, debe tenerse
en cuenta que están establecidas tanto en la metodología empleada en la Ley 1ª
de 1991 como en la señalada en la Ley 1450 de 2011[22]. Ahora bien, para
establecer los gastos de funcionamiento e inversión, para el caso de los nuevos
vigilados, tal entidad envía la información certificada y definitiva[23], para determinar el
porcentaje de la tasa de vigilancia.
Sin embargo, como puede apreciarse en las fórmulas expuestas, existe una
diferenciación en la metodología empleada para establecer el monto de la tasa
por vigilancia que cobra la Superintendencia, pues mientras los sujetos objeto
de la obligación por ministerio de la Ley 1ª de 1991, lo hacen por concepto de
gastos de funcionamiento, aquellos a quienes se les hizo extensivo el pago de
la tasa en virtud de la Ley 1450 de 2011 deben concurrir, además, con los
gastos de inversión.
5.3 Ahora bien, la ampliación
del universo de sujetos vigilados, como puede observarse a partir de los datos
obtenidos por la Oficina de Regulación Económica del Ministerio de Transporte,
ha incrementado de manera notable el presupuesto de la entidad permitiendo con
ello la consolidación de su proceso de modernización, como puede observarse en
la siguiente tabla:
Fuente: Ministerio de Transporte. Oficina de Regulación Económica. Guía
para Fijar la Tarifa por Concepto de Tasa de Vigilancia (2013). Antecedentes,
propuesta para el cálculo de la tarifa por concepto de tasa de vigilancia para
la vigencia 2013. Pág. 9.
5.4 Como puede observarse, a
partir del año 2012 el presupuesto asignado a la Superintendencia aumentó de
manera notoria, toda vez que la base de sujetos obligados aumentó a la
totalidad de sujetos vigilados por esa entidad. Es pertinente exponer que según
el reporte de la Oficina de Regulación Económica del Ministerio de Transporte[24], desde el año 2009, parte
del presupuesto asignado ha sido destinado a costos de inversión:
Fuente: Ministerio de Transporte. Oficina de Regulación Económica. Guía
para Fijar la Tarifa por Concepto de Tasa de Vigilancia (2013). Antecedentes,
propuesta para el cálculo de la tarifa por concepto de tasa de vigilancia para
la vigencia 2013. Pág. 10.
Sin embargo, ello no implica que los mismos hayan sido exigidos a los
vigilados en la tasa de recuperación, pues sólo hay certeza de ello a partir de
la entrada en vigencia de la Ley 1450 de 2011, costo que han asumido de manera
exclusiva, los nuevos vigilados, según las fórmulas establecidas en las leyes
referidas para efectuar el cobro.
6. Examen de la disposición acusada
6.1 De conformidad con las
consideraciones expuestas, corresponde a la Corte determinar si los apartes
demandados del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 vulneran los principios
fundamentales de equidad e igualdad tributarias. Para ello, de manera
preliminar, la Sala debe precisar si la disposición acusada establece realmente
un trato diferenciado entre los sujetos sometidos a inspección y control de la
Superintendencia de Puertos y Transporte.
En efecto, la Sala tiene certeza que se encuentra ante una disposición
de carácter legal que establece un trato diferenciado entre los sujetos
vigilados por la referida superintendencia, porque el artículo 89 de la Ley
1450 de 2011 no sólo amplia el cobro de la tasa establecida en el artículo 27
de la Ley 1ª de 1991, a la totalidad de sujetos vigilados actualmente por la
Superintendencia de Puertos y Transporte, sino que establece en los nuevos
vigilados la obligación de financiar, además, los gastos de inversión.
Además, mientras que el artículo 27 de la Ley 1ª de 1991 no establece el
valor máximo con el cual deben concurrir los obligados al financiamiento de la
Superintendencia, el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 señala que el tributo
no podrá ser superior al 0.1% de los ingresos brutos de los nuevos vigilados.
En efecto, las normas citadas establecen un trato diferencial y una
metodología particular para establecer el tributo como la Sala expondrá:
A. Metodología para
establecer la tasa por concepto de vigilancia de los sujetos vigilados en
virtud del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011[25].
B. Metodología para
establecer la tasa por concepto de vigilancia de los sujetos vigilados en
virtud del artículo 27 de la Ley 1ª de 1991[26].
GF: Gastos
de funcionamiento de la Superintendencia
IBp: Ingresos brutos de los sujetos
vigilados de que trata la Ley 1ª de 1991.
A su vez las diferencias entre la norma que establece en un primer
momento la obligación, comparada con aquella que según los demandantes vulnera
el principio de igualdad y equidad, se puede apreciar en la siguiente tabla
comparativa:
Ahora bien, teniendo en cuenta que, evidentemente, hay un trato
diferenciado entre los sujetos vigilados por la Superintendencia de Puertos de
la Ley 1ª de 1991, esto es las sociedades y operadores portuarios, actualmente
Superintendencia de Puertos y Transporte, y aquellos sujetos a control por esa
misma entidad en virtud de la Ley 1450 de 2011, la Sala Plena de la Corte
Constitucional debe determinar si el legislador estableció tal carga impositiva
diferencial con base en (i) un criterio de razonabilidad, (ii) una finalidad protegida constitucionalmente; y
(iii) la obligación de proceder de esta manera para lograr resultados más
eficaces.
Con relación a la razonabilidad de la medida, la Sala encontró que
en los antecedentes legislativos de la Ley 1450 de 2011, la ampliación del
cobro y el establecimiento de una fórmula de cálculo de la tasa para los nuevos
vigilados, esto es, aquellos que prestan el servicio de transporte terrestre,
férreo y aéreo, tiene fundamento, únicamente, en las siguientes razones:
“(…) [s]e hace necesario fortalecer técnica, institucional y
financieramente a la Superintendencia de Puertos y Transporte (SPT) –que pasará a llamarse Superintendencia de la
Infraestructura y el Transporte (SIIT)– otorgándole la personería jurídica y
garantizando su sostenibilidad financiera a
través del cobro de cuota de vigilancia a todos los agentes vigilados. El
fortalecimiento incluirá una reforma de su estructura, funciones, procesos y
procedimientos internos, una revisión de competencias y su interrelación con
las demás entidades, lo que deberá estar acompañado por una reforma del régimen
de infracciones y sanciones. La SPT también protegerá los intereses y derechos
de los usuarios con mecanismos de recepción y tramitación de quejas o reclamos,
dentro del marco legal y regulatorio vigente.
Con esta
supervisión efectiva, el país logrará, entre otros, (1) detectar y corregir
deficiencias producto de la insolvencia económica de algunas concesiones,
evitando atrasos y encarecimientos injustificados en las obras que se adelanten,
(2) impulsar medidas encaminadas a que los puertos marítimos, fluviales y
aéreos sean mucho más eficientes, y así generar mayores rendimientos en materia
de comercio exterior, (3) promover la legalidad y el fortalecimiento del sector
transporte, en todos los modos, lo que impactará en la disminución de los
costos de bienes y servicios, pudiendo así ser garante de la cadena logística
que alimenta a nuestra economía”[27].
A partir de ello, la justificación para ampliar el cobro de la
tasa de vigilancia, corresponde a la necesidad de fortalecer técnica,
institucional y financieramente a esa entidad. Desde ese punto de vista y con
el propósito de brindar un mejor servicio, la Corte encuentra que hay una
justificación válida para ampliar el cobro de la tasa a aquellos sujetos que no
fueron obligados a ello en virtud del artículo 27 de la Ley 1ª de 1991, pues
resultaría inequitativo que algunos de los vigilados por la Superintendencia de
Puertos y Transporte concurrieran con los gastos que requiere su funcionamiento
y otros, a pesar de recibir sus servicios, no lo hicieren.
En ese sentido, la ampliación del cobro de la referida tasa es una
manifestación de la potestad que tiene el legislador para establecer tributos,
cuando ello tiene una razón lógica y un fin plausible, en este caso el
mejoramiento del servicio, bajo un criterio de equidad. Ciertamente, exigir que
todos los vigilados concurran al sostenimiento de la entidad, también es una
manifestación del principio de igualdad que no vulnera garantía ius fundamental alguna.
No obstante, la Sala advierte que ni la Ley 1450 de 2011 ni sus
antecedentes, permiten justificar de modo alguno, la necesidad de implementar
dos regímenes de liquidación de la tasa de vigilancia, esto es, (i) la de los
antiguos vigilados que se determina con base en los gastos de funcionamiento de
la entidad; y (ii) la de los nuevos vigilados que se establece teniendo en
cuenta los gastos de funcionamiento pero también los de inversión de la
entidad.
En ese sentido, no hubo ni existe explicación alguna, que permita
comprender porque se estableció una metodología diferencial para el cobro y el
tope de la tasa referida. Este trato diferencial tiene efectos reales máxime si
los gastos de inversión y aquellos de funcionamiento son de naturaleza
diferente como pasa a precisarse:
“a. Gastos de
funcionamiento: son aquellos flujos de salida de recursos que generan
disminuciones del patrimonio realizados para ejecutar o cumplir las funciones
propias de su actividad, lo que en términos técnico contables simbolizan los
Gastos Operacionales u Ordinarios, es decir, los normalmente ejecutados dentro
del objeto social principal del ente económico.[28]”
b. Gastos de
inversión: Son aquellas erogaciones susceptibles de causar réditos o de ser en
algún modo económicamente productivas, o que se materialicen en bienes de
utilización perdurable, llamados también de capital por oposición a los de
funcionamiento, que se haya destinado por lo común a extinguirse con su empleo.”[29].
A partir de ello, se concluye que aunque el artículo 89 de la Ley
1450 de 2011, señale que amplía la tasa de vigilancia a la totalidad de
sujetos, en la realidad establece un nuevo tributo diferente al establecido en
el artículo 27 de la Ley 1ª de 1991, pues los nuevos vigilados, deben concurrir
a financiar los gastos de inversión y funcionamiento, mientras que los antiguos
solamente lo están realizando sobre estos últimos. De esta manera, si la intención
del legislador hubiese sido la de gravar a todos los vigilados con mismo
tributo, tenía a su disposición dos mecanismos para ello, como bien lo exponen
los demandantes:
“(i) ampliar el
cobro de la tasa de vigilancia exigiendo a todos los contribuyentes liquidar su
tributo tomando como referente únicamente los gastos de funcionamiento de la
entidad, tal como se estructuró originalmente en la Ley 1ª de 1991, o
(ii) ampliar el cobro del tributo y actualizar el mismo,
incluyendo además de los gastos de funcionamiento, los gastos de inversión, en
la base gravable tanto de los nuevos como de los antiguos vigilados, sin
generar diferencias entre unos y otros.”[30].
En ese sentido, la Sala reitera que no puede entenderse que el
legislador no pueda ampliar la base de un tributo, sino que al hacerlo se debe
ajustar a los principios de igualdad y equidad. Así las cosas, y dada la
diferencia entre los gastos de funcionamiento y las de inversión, se concluye
que las inclusión de los gastos de inversión dentro de la base gravable de los
nuevos vigilados genera una sobrecarga adicional para estos frente a los
antiguos, al asociar el tributo no sólo a la recuperación de los gastos en los
cuales incurre la Superintendencia de Puertos y Transporte en la prestación del
servicio, sino a la productividad y desarrollo de la entidad (gastos de
inversión). Este trato diferencial que no tiene sustento alguno en la ley que
consagra el tributo ni en los antecedentes de la misma, vulnera el principio de
igualdad.
Si bien las tasas pueden incluir aspectos diferenciadores en razón
a la capacidad contributiva de los destinatarios del servicio, o la frecuencia
de uso del mismo, no es el caso del asunto objeto de estudio, pues el artículo
89 de la Ley 1450 de 2011 no establece una diferencia fundada en el principio
de equidad, pues las diferencias entre los sujetos gravables no se abordan ni
se mencionan en la ley.
Ahora bien, respecto a la eficacia de la medida la Sala considera
que la justificación expuesta en la Ley 1450 de 2011 según la cual la
ampliación de la tasas se hace con el fin de “fortalecer técnica, institucional y financieramente a la
Superintendencia de Puertos y Transporte… a través del cobro de una tasa de
vigilancia a los agentes vigilados” resulta contraria a la fórmula
establecida para el cobro de la tasa, puesto que para lograr un verdadero
fortalecimiento de la Superintendencia bastaba, como se expuso con la extensión
de la exigencia del gravamen a todos los vigilados y no sólo a un grupo de
ellos, razón por la cual el propósito de la norma no guarda una relación de
coherencia con el fin utilizado.
En ese sentido, la Sala reitera que el legislador no desbordó sus
competencias al ampliar el universo de vigilados que deben concurrir con el
funcionamiento de la Superintendencia de Puertos y Transporte, pues tal medida
obedece a un fin legítimo. Así las cosas, la vulneración del principio de
igualdad radica en la inclusión de los gastos de inversión, sólo para un grupo
de vigilados al momento de establecer el monto de la obligación tributaria.
Por ello, es necesario que el legislador en ejercicio de la
potestad que le otorga la Constitución Política, determine una nueva
metodología para calcular el valor en que deben incurrir los sujetos objeto de
vigilancia por parte de la Superintendencia de Puertos y Transporte, para la
financiación de los servicios que presta esa entidad.
Sobre la base de lo expuesto, las expresiones “y/o inversión”, así
como la totalidad del inciso segundo de la disposición acusada, vulneran el
principio de igualdad en materia tributaria, razón por la cual desconoce la
Constitución Política y como consecuencia deberá ser sustraída del ordenamiento
jurídico.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos
examinados en la presente sentencia, el inciso primero del artículo 89 de la
Ley 1450 de 2011, “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014”, salvo la expresión “y/o inversión”, que se declara INEXEQUIBLE
SEGUNDO:
Declarar INEXEQUIBLE,
el inciso segundo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, el cual estipula “Aquellos sujetos de los cuales se le han
ampliado el cobro de la tasa a la cual hace referencia el presente artículo,
pagarán por tal concepto una tasa por la parte proporcional que les corresponda
según sus ingresos brutos, en los costos anuales de funcionamiento y la
inversión de la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual no podrá ser
superior al 0,1% de los ingresos brutos de los vigilados.”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Presidenta (e)
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente con
excusa
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (e)
[1] Ley 1ª de 1991: “27.2. Cobrar
a las sociedades portuarias y a los operadores portuarios, por concepto de
vigilancia, una tasa por la parte proporcional que les corresponda1 según sus ingresos brutos, en los costos de funcionamiento de la Superintendencia, definidos por la Contraloría General de la República;…”.
[2] Folio 4.
[3] Folio 5.
[4] Folio 116.
[5] Folio 115.
[6] Folio 92.
[7] Folio 80.
[8] Folio 167.
[9] Folio 170.
[10] Cfr. Sentencia C-269 de 2014.
[11] Sentencia C-734 de 2002.
[12] Cfr. Sentencia C-249 de 2013.
[13] Sentencia C-409 de 1996. En esa oportunidad la Corte Constitucional debía examinar la conformidad con el principio de equidad tributaria, de una norma que establecía límites a los costos deducibles en que un agente económico hubiese incurrido en el exterior. La Corporación señaló entonces que era cierto –como lo aseguraba el ciudadano demandante- que “[…] estas limitaciones legales pueden también implicar ciertos sacrificios en términos de equidad tributaria concreta, pues el impuesto cobrado puede no corresponder exactamente a la renta efectiva. Sin embargo, esta Corporación ya había establecido que tales sacrificios no violan la Carta, siempre que no sean irrazonables y se justifiquen en la persecución de otros objetivos tributarios o económicos constitucionalmente relevantes, pues no sólo el Legislador puede buscar conciliar principios en conflicto, como la eficiencia y la equidad sino que, además, tales principios se predican del sistema tributario en su conjunto, y no de un impuesto específico. Así, ha dicho al respecto la Corte que "la ideal coexistencia de equidad y eficiencia, no siempre se puede traducir con exactitud en la realidad normativa y en la praxis, en las cuales una ganancia en equidad puede tener un costo en eficiencia y un incremento de ésta derivar en pérdida en aquélla", por lo cual es posible favorecer un principio incluso afectando el otro, sin que ello sea inconstitucional "hasta el punto en que, atendidas las circunstancias históricas, un sacrificio mayor carezca de razonabilidad"”.
[14] Cfr. Sentencia C-249 de 2013.
[15] Sentencia C-876 de 2002.
[16] Sentencia C-734 de 2002.
[17] Sentencia C-1125 de 2008.
[18] Ibíd.
[19] Sentencia C-1021 de 2012.
[20] Exposición de motivos de la Ley 1ª de 1991, cit. La exposición de motivos del Estatuto Portuario encabeza así: “Las profundas transformaciones políticas y económicas que se han vivido en el mundo en los últimos años, tendientes a la creación de un nuevo orden económico internacional caracterizado por la integración económica, competitividad y aumento del comercio internacional obligan a Colombia a definir una nueva política portuaria, para aprovechar las oportunidades que ese nuevo orden ofrece…”.
[21] https://www.mintransporte.gov.co/descargar.php?id=1182. Página 37. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos.
[22] Información reportada por la Supertransporte mediante el oficio 20135400317301 del 19 de septiembre de 2013, radicado en el Ministerio con el No. 20133210540602 del 19 de septiembre de 2013
[23] Oficios 20131000309421 del 12 de septiembre de 2013, 20135400317301 del 19 de septiembre de 2013 y el 20135400343701 de 2 de octubre de 2013, radicados en el Ministerio de Transporte con los Nos 20133210532962 y 20133210540602 del 17 y 19 de septiembre del 2013 y el 20133210573192 del 4 de octubre de 2013, respectivamente. Ministerio de Transporte. Oficina de Regulación Económica. Guía para Fijar la Tarifa por Concepto de Tasa de Vigilancia (2013). Antecedentes, propuesta para el cálculo de la tarifa por concepto de tasa de vigilancia para la vigencia 2013. Pág. 9.
[24] Ministerio de Transporte. Oficina de Regulación Económica. Óp. Cit. Pág. 10.
[25] Ministerio de Transporte. Oficina de Regulación Económica. Guía para fijar la tarifa por concepto de tasa de vigilancia (2013) antecedentes, propuesta para el cálculo de la tarifa por concepto de tasa de vigilancia para la vigencia 2013. Página 7. https://www.mintransporte.gov.co/descargar.php?idFile=10713
[26] Ibíd.
[27] https://www.mintransporte.gov.co/descargar.php?id=1182. Página 37. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos.
[28] Consejo de Estado. Sentencia del 9 de Noviembre de 2001. Expediente 11790.
[29] Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Instructivos y formatos para la programación del presupuesto de la Nación. Disponible en:
http//www.minhacienda.gov.co.co/portal/page/portal/HomeMinHacienda/prespuestogeneraldelanacion/AnteproyectoPGN/2014/b.%20INSTRUCTIVO%20PARA%20LA%20ELABORACIÓN%20DEL%20ANTEPROYECTO%20DE%20PRESPUESTO_0.PDF
[30] Folio 13.