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EXPEDIENTE D-10990 - SENTENCIA
C-285/16 (Junio 1º) M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez |
MARÌA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
CORTE CONSTITUCIONAL
COMUNICADO No. 23
Junio
1º de 2016
LA
CORTE CONSTITUCIONAL ENCONTRÓ QUE EL NUEVO MODELO INSTITUCIONAL DE GOBIERNO Y
ADMINISTRACIÓN DE LA RAMA JUDICIAL ESTABLECIDO MEDIANTE EL Acto legislativo
2 de 2015, IMPLICA UNA SUSTITUCIÓN PARCIAL DE LOS PRINCIPIOS DE
SEPARACIÓN DE PODERES, AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA JUDICIAL QUE ENCUENTRAN
EXPRESIÓN EN EL MODELO DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL PREVISTO POR EL CONSTITUYENTE
DE 1991
1.
Normas acusadas
(Julio
1º)
Diario
Oficial No. 49.560 de 1 de julio de 2015
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste
institucional y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO
15. El
artículo 254 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo
254. El Gobierno y la administración de la Rama Judicial estarán a cargo del
Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial. Estos órganos
ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el fin de promover el
acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela judicial
efectiva y la independencia judicial.
El
Consejo de Gobierno Judicial es el órgano, encargado de definir las políticas
de la Rama Judicial de acuerdo con la ley y postular las listas y ternas de
candidatos que la Constitución
le ordene. También corresponde al Consejo de Gobierno Judicial regular los
trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos
judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador; expedir el
reglamento del sistema de carrera judicial y de la Comisión de Carrera
Judicial, cuya función será la vigilancia y control de la carrera; aprobar el
proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser remitido al
Gobierno; aprobar el mapa judicial; definir la estructura orgánica de la
Gerencia de la Rama Judicial; supervisar a esta entidad, y rendir cuentas por
su desempeño ante el Congreso de la República.
El
Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por nueve miembros: los
Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado; el gerente de la Rama Judicial, quien deberá ser profesional
con veinte años de experiencia, de los cuales diez deberán ser en
administración de empresas o en entidades públicas, y será nombrado por el
Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro años; un representante
de los magistrados de los Tribunales y de los jueces, elegido por ellos para un
periodo de cuatro años; un representante de los empleados de la Rama Judicial
elegido por estos para un periodo de cuatro años; tres miembros permanentes de
dedicación exclusiva, nombrados por los demás miembros del Consejo de Gobierno
Judicial, para un período de cuatro años. Ninguno de los miembros del Consejo
de Gobierno Judicial podrá ser reelegido.
Los
miembros permanentes de dedicación exclusiva mencionados en el inciso anterior
estarán encargados de la planeación estratégica de la Rama Judicial y de
proponer al Consejo de Gobierno Judicial, para su aprobación, las políticas
públicas de la Rama Judicial. Deberán tener diez años de experiencia en diseño,
evaluación o seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o
administración pública. En su elección se deberá asegurar la diversidad de
perfiles académicos y profesionales.
La
ley estatutaria podrá determinar los temas específicos para los cuales los
ministros del despacho los directores de departamento administrativo, el Fiscal
General de la Nación, así como representantes de académicos y de los abogados
litigantes participarán en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial.
ARTÍCULO
16. El
artículo 255 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo
255. La Gerencia de la Rama Judicial es un órgano subordinado al Consejo de
Gobierno Judicial y estará organizada de acuerdo con el principio de
desconcentración territorial.
La
Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de ejecutar las decisiones del
Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo administrativo y logístico a este
órgano, administrar la Rama Judicial, elaborar para aprobación del Consejo de
Gobierno Judicial el proyecto de presupuesto que deberá ser remitido al
Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso,
elaborar planes y programas para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial,
formular modelos de gestión e implementar los modelos procesales en el
territorio nacional, administrar la Carrera Judicial, organizar la Comisión de
Carrera Judicial, realizar los concursos y vigilar el rendimiento de los
funcionarios y los despachos. El Gerente de la Rama Judicial representará
legalmente a la Rama Judicial. Ejercerá las demás funciones que le atribuya la
ley.
ARTÍCULO
17. Deróguese
el artículo 256 de la Constitución
Política.
ARTÍCULO
18. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional deberá presentar antes
de 1o de octubre de 2015 un proyecto de ley estatutaria para regular el
funcionamiento de los órganos de gobierno y administración judicial.
Las
siguientes disposiciones regirán hasta que entre en vigencia dicha ley
estatutaria:
l.
Los órganos de gobierno y administración judicial serán conformados así:
a)
Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser designados o electos
dentro de dos meses contados a partir de la entrada en vigencia de este Acto
Legislativo. Las elecciones del representante de los magistrados de tribunal y
los jueces y del representante de los empleados judiciales serán realizadas por
voto directo de sus pares de la Rama Judicial. Las elecciones serán organizadas
por la Comisión Interinstitucional de mla Rama
Judicial.
b)
Los miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno
Judicial deberán ser elegidos dentro del plazo de dos meses posteriores a la
elección o designación de los demás miembros del primer Consejo de Gobierno
Judicial.
Para
la primera conformación del Consejo de Gobierno Judicial, uno de los tres
miembros permanentes y de dedicación exclusiva será elegido para un período de
dos años, y otro será elegido para un período de tres años.
c)
Para el primer Consejo de Gobierno Judicial, los miembros de este, excluyendo
el Gerente de la Rama Judicial, tendrán un plazo de dos meses a partir de su elección,
para elegir al Gerente de la Rama Judicial.
d)
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en adelante se denominará
Gerencia de la Rama Judicial y todas las dependencias de aquella formarán parte
de esta. Todas las dependencias adscritas a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura pasarán a formar parte de la Gerencia de la Rama
Judicial, sin perjuicio de lo que disponga la ley o el Consejo de Gobierno
Judicial.
e)
La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, continuarán ejerciendo sus funciones hasta
que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea elegido el Gerente de
la Rama Judicial. Estos órganos deberán realizar una rendición de cuentas sobre
el ejercicio de sus funciones contempladas en la ley dentro de los dos meses
siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo.
f)
Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura y las
Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial continuarán
ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley estatutaria. También
ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de
1996.
g)
Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera de los
Magistrados y empleados de las Salas Administrativas de los Consejos
Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación, transformación o
vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o cualquier otro de igual
o superior categoría, según lo defina la ley estatutaria. También se garantizan
los derechos de carrera de los empleados del Consejo Superior de la Judicatura.
h)
Los concursos de méritos que en la actualidad adelanta la Unidad de Carrera
Judicial seguirán su trámite por parte de la Gerencia de la Rama Judicial sin
solución de continuidad.
2.
Mientras se expide la ley estatutaria, el Consejo de Gobierno Judicial ejercerá
las funciones previstas en el artículo 79, numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7;
artículo 85, numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27 y 29; artículo 88,
numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales 1 y 2 de la Ley 270 de 1996. Además
reglamentará provisionalmente los procesos de convocatoria pública que deba
adelantar la Gerencia de la Rama Judicial.
3.
Mientras se expide la ley estatutaria, la Gerencia de la Rama Judicial ejercerá
las funciones previstas en el artículo 79, numeral 3; artículo 85, numerales 1,
3, 4, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24 y 28; artículo 88, numeral 1;
artículo 99, numerales 1 a 9; y será la autoridad nominadora para los cargos
previstos en el artículo131, numeral 9 de la Ley 270 de 1996. Las funciones
previstas en el artículo 85, numerales 8 y 11, serán ejercidas bajo la
supervisión de la Comisión de Carrera.
4.
La Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” ejercerá, además de las funciones ya
asignadas a ella, la prevista en el artículo 85, numeral 23, de la Ley 270 de
1996.
5.
Las Altas Cortes y los Tribunales continuarán ejerciendo la función de
autoridad nominadora prevista en el artículo 131, numerales 5 y 7 de la Ley 270
de 1996. En el ejercicio de esta función deberán respetar siempre las listas de
elegibles.
6.
La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial
será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La autoridad nominadora para
las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura,
mientras subsistan, será el Consejo de Gobierno Judicial.
7.
Las autoridades nominadoras previstas en el artículo 131, numerales 1, 2, 3, 4
y 8 de la Ley de 270 de 1996 continuarán ejerciendo esta función.
Quedan
derogados los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y el numeral 6 del artículo
131 de la Ley 270 de 1996.
ARTÍCULO
19. El
artículo 257 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo
257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función
jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama
Judicial.
Estará
conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el
Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previa
convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial, y
tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas
por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán
periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos
exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los
Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser
reelegidos.
Podrá
haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale
la ley.
La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la
conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión,
en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la
ley a un Colegio de Abogados.
PARÁGRAFO.
La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
PARÁGRAFO
TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia
del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los
actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se
posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las
Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán
transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán
los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas
disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán
conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.
(…)
ARTÍCULO
26. CONCORDANCIAS, VIGENCIAS Y DEROGATORIAS.
Sustitúyase
la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Comisión Nacional
de Disciplina Judicial” en el artículo 116 de la Constitución
Política.
Sustitúyase
la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Consejo de Gobierno
Judicial” en el artículo 156 de la Constitución
Política.
Elimínese
la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” en el artículo 264 de
la Constitución
Política.
Elimínese
la expresión “Podrá ser reelegido por una sola vez y” en el artículo 266 de la Constitución
Política.
La
Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes mencionada
en el artículo 178 de la Constitución
Política, no será una de las comisiones permanentes previstas en el artículo
142 de la misma.
Sustitúyase
la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” con “Consejo de Gobierno
Judicial” en el artículo 341 de la Constitución
Política.
Sustitúyase
el encabezado del Capítulo 7o del Título VIII con el de “Gobierno y
Administración de la Rama Judicial”.
Deróguese
el artículo 261 de la Constitución
Política y reenumérese el artículo 262 que pasará a ser el 261..
2.
Decisión
Primero.-
Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 15 del Acto Legislativo 02
de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria tácita del numeral 2º
del artículo 254 de la Constitución,
en relación con la cual la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda. En consecuencia, de conformidad con lo
expuesto en la parte motiva de esta providencia, el artículo 254 de la Carta
Política quedará así: “Artículo 254. El Consejo Superior de la Judicatura
estará integrado por seis magistrados elegidos para un período de ocho años,
así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y
tres por el Consejo de Estado.”
Segundo.-
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 16, así como los incisos
2º y 6º del artículo 26 del Acto Legislativo
02
de 2015.
Tercero.-
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 17 del Acto Legislativo
02
de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la
expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales
3º y 6º del artículo 256 de la Constitución,
en relación con lo cual la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Cuarto.-
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 18 transitorio del Acto Legislativo
02
de 2015, con excepción de los siguientes pronunciamientos:
-
Se declara EXEQUIBLE el literal f), del numeral 1º, salvo en lo
referente a la expresión “También ejercerán la función prevista en el artículo
85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996”, que se declara INEXEQUIBLE.
- Se
declara EXEQUIBLE el literal g), del numeral 1º, en su totalidad.
- En
relación con la expresión “La autoridad nominadora para las Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial”, prevista en el numeral 6, por las razones expuestas en esta
providencia, la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Quinto.-
Declarar
INEXEQUIBLES las remisiones al Consejo de Gobierno Judicial y a la
Gerencia de la Rama Judicial contenidas en los artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo
02
de 2015. En consecuencia, DECLARAR que en las disposiciones
constitucionales a las que tales artículos aluden, la expresión “Consejo de
Gobierno Judicial” se sustituye por “Consejo Superior de la Judicatura”, y se
suprime la expresión “y adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial”.
Sexto.-
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los
cargos presentados contra el artículo 19 y el inciso 1º del artículo 26 del Acto Legislativo
02
de 2015, por ineptitud sustantiva de la demanda, salvo en la derogatoria tácita
del artículo 257 de la Constitución
Política, la cual se declara INEXEQUIBLE.
3.
Síntesis de la providencia
En
esta sentencia la Corte resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra las
disposiciones del Acto Legislativo
02
de 2015 que fijaron el nuevo esquema institucional de gobierno y administración
de la Rama Judicial, así como de control disciplinario de los funcionarios y
empleados judiciales. En particular, estos preceptos suprimieron la Sala
Administrativa y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura, sustituyéndolas, en el primer caso, por el Consejo de Gobierno
Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, y en el segundo, por la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial.
Para
el accionante, la preceptiva demandada debía ser declarada inexequible, en
tanto había suprimido dos ejes fundamentales de la Carta Política que
orientaron el diseño de la Rama Judicial, y que no podían ser eliminados por el
constituyente secundario: los principios de independencia y de autonomía
judicial que se habían plasmado en la estructura de autogobierno judicial. A su
juicio, el nuevo modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial
reproducía el esquema pre-constituyente que había sido abandonado deliberadamente
en la Carta Política de 1991, e introducía elementos que anulaban la
independencia y la autonomía interna y externa de la Rama Judicial.
Frente
a estas acusaciones, la Corte adoptó las siguientes determinaciones:
En
primer lugar, la Sala Plena no se pronunció sobre la exequibilidad
de los preceptos de la reforma que dispusieron la eliminación de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la
creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en la medida en que la
demanda no formuló acusaciones específicas en contra de estas disposiciones, ni
las mismas podían quedar comprendidas dentro de los cargos que, de manera
global, se predicaban de la supresión del Consejo Superior de la Judicatura.
Asimismo, la Corte se abstuvo de pronunciarse sobre la supresión de los
consejos seccionales de la judicatura, así como sobre las disposiciones
transitorias del Acto Legislativo demandado que fijaban las reglas relativas a
los mismos, en tanto tales instancias son de creación legal por delegación de
la propia Constitución,
y por ende, las reglas que modifican su estructura o funcionamiento no tienen
la potencialidad de suprimir un eje axial de la Carta Política.
Por
el contrario, la Corte sí evaluó la constitucionalidad de las disposiciones del
Acto Legislativo que fijaron el nuevo modelo de gobierno y administración de la
Rama Judicial, ya que frente a este componente de la reforma sí se formularon
acusaciones específicas que apuntaban a un desbordamiento de la competencia del
constituyente secundario para adoptar unas medidas que pudiesen comportar una
sustitución parcial de la Constitución.
Para
la Sala, el nuevo esquema institucional implica una sustitución parcial de los
principios de separación de poderes, autonomía e independencia judicial que
encuentran expresión en el modelo de autogobierno judicial previsto por el
constituyente de 1991. Concluyó la Corte que, en consonancia con lo anterior,
el Congreso de la República se había excedido en el ejercicio del poder de
reforma constitucional, razón por la cual las disposiciones correspondientes
debían ser declaradas inexequibles.
Puntualizó
la Corte que, no obstante que la competencia reformadora del Congreso no lo
inhibe para introducir modificaciones al esquema de autogobierno judicial
previsto en la Constitución
de 1991 e incluso para suprimir órganos del mismo si lo estima necesario,
aquella no lo habilita para sustituir o suprimir los principios básicos de
configuración de dicho esquema, que se consideran ejes axiales de la Constitución
de 1991. Dicho en otras palabras, el Congreso conserva plena competencia para
reformar funciones y órganos de la Rama Judicial, mediante Actos Legislativos,
siempre y cuando respete los principios definitorios de la identidad de la Constitución
de 1991.
Es
así como este tribunal estimó, por un lado, que el principio de autogobierno es
un componente estructural del ordenamiento superior, en tanto la existencia de
un órgano autónomo y separado dentro de la propia Rama Judicial, encargado de
gestionar el funcionamiento de la misma, constituye un presupuesto de la
independencia de los jueces, independencia que, por su parte, es una
manifestación del principio de separación de poderes y una condición para la
materialización de los derechos fundamentales. Así las cosas, el autogobierno
judicial es un principio esencial de la Carta Política que no puede ser
suprimido ni sustituido por el constituyente secundario.
Y
por otro lado, se llegó a la conclusión de que la reforma constitucional había
suprimido este principio, en la medida en que creó una nueva institucionalidad
conformada por el Consejo de Gobierno Judicial y por el Gerente de la Rama
Judicial, encargada formalmente de gobernar y administrar la Rama Judicial, pero
que materialmente carece de las condiciones para asumir este rol; es así como
en la reforma se diseñó un sistema disfuncional, que impide la gestión autónoma
de la Rama Judicial, entre otras cosas, porque se institucionalizó un esquema
de interferencias internas y externas en la conformación y en el funcionamiento
del Consejo de Gobierno Judicial, se produjeron fracturas dentro de este
organismo y se generó su dependencia material frente a la Gerencia de la Rama
Judicial, se asignaron roles de gobernanza a actores que cumplen
fundamentalmente funciones jurisdiccionales, y se introdujeron dinámicas
corporativistas y gremiales en el funcionamiento de estos organismos.
A
juicio de la Corte, esta afectación del auto-gobierno se produjo por dos vías:
(i) de una parte, porque el Acto Legislativo establece un modelo que
formalmente atribuye las funciones de gobierno y administración de la Rama
Judicial a dos instancias que integran este mismo poder, pero que también
contiene los elementos para que la realización de este cometido no sea posible;
de este modo, se afectaría la dimensión positiva de la autonomía institucional
de Poder Judicial, en tanto bajo el nuevo esquema el poder judicial carece de las
condiciones para auto-dirigirse; (ii) y de otro lado, porque el Acto
Legislativo institucionaliza un esquema de interferencias en la labor de
autogobierno judicial, tanto por parte de actores ajenos a la propia Rama, como
por parte de actores que la integran; y de este modo, se afectaría la dimensión
negativa de la autonomía institucional del Poder Judicial.
Con
respecto a la primera de estas modalidades de afectación, la Corte encontró que
el acto Legislativo prevé un esquema disfuncional, y que esta disfuncionalidad
surge, principalmente, de una acrítica asignación de funciones de gobierno y de
administración a diversas instancias, distintas en su origen y configuración,
pero que confluyen en el Consejo de Gobierno Judicial. La participación de los
funcionarios y empleados de la rama en el consejo de Gobierno, dada la
complejidad de las funciones que les fueron asignadas genera una
incompatibilidad irresoluble entre los roles que se les atribuyen, judiciales y
administrativos, y desnaturaliza en la práctica el medio de autogobierno
adoptado por el poder de reforma.
A
juicio de la Corte, el diseño del modelo de dirección y administración de la
Rama Judicial, torna inviable el autogobierno judicial por cuanto, además de lo
ya expresado, factores como la incorporación de dinámicas gremialistas y corporativistas
-dado que la dirección de la Rama Judicial se encuentra en cabeza de un órgano
segmentado y no cohesionado, cuyos integrantes actúan en su calidad de voceros
o de representantes del sector o del órgano judicial del que hacen parte-, o el
alto nivel de rotación de quienes integran el Consejo de Gobierno Judicial,
hacen inoperante la configuración del órgano para el cumplimiento de sus
funciones.
En
relación con la segunda modalidad de afectación, advirtió la Corte que la misma
se genera en la medida en que el propio Acto Legislativo institucionaliza la
intervención directa de las instancias gubernamentales y de distintos actores
de la rama judicial que tienen un rol institucional diferente, sin que por otro
lado se precisen los términos de esta participación, y sin que se diseñen
mecanismos orientados a evitar que esta intervención se traduzca en una erosión
en la capacidad de auto-gestión del Poder Judicial.
Por
estos motivos, la Corte concluyó que las disposiciones del Acto Legislativo
02
de 2015 que consagraron este nuevo modelo, debían ser declaradas inexequibles,
a consecuencia de lo cual se produce la reviviscencia de las normas
constitucionales que dan fundamento a la existencia de la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura.
Por
otra parte, como quiera que en el Acto Legislativo
02
de 2015 se había previsto la intervención del Consejo de Gobierno Judicial en
la conformación de la Comisión de Aforados y de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, se consideró que, como en virtud de la decisión adoptada
en este fallo, este Consejo deja de existir y sus funciones quedan radicadas
nuevamente en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, conformado ahora
por una única sala, debía aclararse que tales funciones serían asumidas por
este último organismo, para permitir la conformación y el funcionamiento de las
referidas instancias.
En
este orden de ideas, la Corte resolvió: (i) inhibirse de pronunciarse sobre las
previsiones del Acto
Legislativo 02 de 2015 que suprimieron la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura y crearon la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, así como sobre los apartes normativos relativos a los
consejos seccionales de la judicatura; (ii) declarar la inexequibilidad
de las previsiones del Acto Legislativo
02 de 2015 que fijaron el nuevo modelo de gobierno y administración de la
Rama Judicial, y que, en particular, ordenaron la supresión de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la creación del Consejo
de Gobierno Judicial y de la Gerencia de la Rama Judicial; (iii) declarar que
las funciones asignadas en el Acto Legislativo
02 de 2015 al Consejo de Gobierno Judicial, con participación de la
Gerencia de la Rama Judicial serían asumidas por el Consejo Superior de la
Judicatura.
4.
Salvamentos y aclaraciones de voto
El
magistrado Alejandro Linares Cantillo se apartó de la anterior decisión,
por cuanto, en su concepto, la decisión de la Corte adoptada en esta
oportunidad resulta equivocada por las siguientes razones.
En
primer lugar, la demanda presentada no cumplía las condiciones necesarias para
motivar un pronunciamiento de fondo y que han sido reiteradamente expuestas por
la jurisprudencia constitucional. En efecto, el demandante (i) no explicó ni
caracterizó de manera suficiente, el eje definitorio de la Carta que
presuntamente fue reemplazado por el Acto Legislativo
02
de 2015, (ii) no explicó, más allá de referencias accidentales, el impacto de
dicho Acto Legislativo en la independencia y autonomía de la rama judicial y
(iii) no explicó por qué, después de la reforma, la Constitución
adoptada en 1991 era ya irreconocible. La demanda, por el contrario, (iv)
erigió a la Sala Administrativa en un órgano intangible y, de esa manera, pareció
proponer que su regulación era pétrea, a pesar de que la Corte ha negado que
ello sea así. Así las cosas, este Tribunal ha debido inhibirse de pronunciarse
de fondo, tal y como lo hizo en la sentencia C-053 de 2016 respecto de una
demanda que, sin lugar a dudas, desarrollaba una argumentación más sólida.
En
segundo lugar, incluso aceptando en gracia de discusión, que la acusación
ciudadana cumpliera las condiciones necesarias para que este Tribunal adoptara
una decisión de fondo, es claro que el Acto Legislativo no sustituía ninguno de
los acuerdos constituyentes básicos reconocidos en la Constitución
de 1991. En efecto, la reforma contemplaba un nuevo diseño orgánico, que no
reemplazaba y tampoco ponía en riesgo la independencia y autonomía de la Rama Judicial.
Dicha independencia y autonomía, sin duda central en el modelo constitucional
vigente, admite diversas formas de realización a pesar de lo cual la Corte
erige en intangible el diseño aprobado en 1991.
En
tercer lugar, el Congreso, con fundamento en el artículo 374 de la Carta tiene
el poder para reformar todos los artículos de la Constitución
(salvo el artículo 197, según lo dispuesto en su inciso primero), lo que
comprende a la administración de justicia. Ante esta competencia, expresamente
conferida por el constituyente, el juez constitucional debe actuar con especial
prudencia y auto restricción (self-restraint),
sujetando su control a los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la
Constitución,
que en su numeral 1º le fija una competencia limitada a la hora de hacer el
control de las reformas constitucionales, lo que además, es reiterado en el
artículo 379 superior. La decisión de la que me aparto reduce excesivamente la
competencia del poder de reforma constitucional e impide, tal y como ha
ocurrido desde 1977, adoptar enmiendas constitucionales en torno a la rama
judicial. En esta decisión la mayoría convierte en argumentos jurídicos juicios
de oportunidad y conveniencia, propios de un debate político, que, en virtud
del principio democrático deben adelantarse ante el Congreso -quien por lo
demás ostenta el poder de reforma constitucional-, y que escapan a las
competencias de esta Corte, a la cual le ha sido confiado un control
estrictamente jurídico, sometido a estrictos parámetros prefijados por el
Constituyente.
Por
su parte, los magistrados María Victoria Calle Correa y Alberto Rojas Ríos salvaron
parcialmente el voto. Coincidieron con la decisión de la Corte en cuanto a que
la creación del Consejo de Gobierno Judicial sustituyó elementos definitorios
de la identidad de la Constitución,
pero discrepa parcialmente del modo como resolvió integrar los vacíos
normativos dejados por la declaratoria de inexequibilidad
de las disposiciones que regulaban el nuevo organismo. Comparten la reviviscencia
del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, pues se ajusta a la
jurisprudencia que en ausencia de un organismo creado por poderes constituidos,
a cargo de cumplir funciones imperiosas como el gobierno y administración de la
Rama Judicial, entren en vigor las normas anteriores que regulaban el
funcionamiento de un organismo homólogo.
No
obstante, dado que en ausencia del Consejo de Gobierno la Constitución
no prevé quién debe elaborar las listas de las cuales se elegirán los miembros
de la Comisión de Aforados y cuatro integrantes de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, era preciso tomar una decisión orientada a definir qué
ocurriría con estos organismos. En opinión de la mayoría, era preciso que la
Corte directamente definiera ese aspecto y, en tal virtud, estableció que quien
debe crear estas listas en el futuro es la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura. Para los magistrados Calle Correa y Rojas Ríos,
esta decisión excedía la reviviscencia de la Sala Administrativa del Consejo
Superior, toda vez que este órgano nunca tuvo el poder de elaborar las listas
para elegir a los investigadores de los aforados de la Rama Judicial, y a los
jueces disciplinarios de quienes integran esta última. Una determinación de esa
naturaleza presuponía poder constituyente, del cual esta Corte –órgano
constituido sin facultades de reforma- objetivamente carece. Lo que estaba
dentro de las competencias de la Corte era declarar, sin perjuicio de la
reviviscencia del Consejo Superior, que para entrar en funcionamiento es
preciso una reforma constitucional que establezca quién elabora las listas para
elegir a los miembros de la Comisión de Aforados y a cuatro integrantes de la
Comisión de Disciplina Judicial, mientras ocurre lo cual persistirá el diseño
de la Constitución
de 1991.
Señalaron
que el ejercicio de un control constitucional por vicios de competencia se
inscribe en uno de los debates más álgidos e interesantes del derecho
constitucional contemporáneo: la tensión que se presenta entre, por una parte,
el principio democrático (regla de la mayoría) y la necesidad de ajustar un
texto normativo a las cambiantes realidades económicas, sociales, políticas y
culturales de una sociedad, y por la otra, la exigencia de preservar la esencia
de lo que constituye uno de los mayores valores de nuestra civilización
occidental: la construcción de un Estado Social de Derecho fundado sobre el
respeto por la dignidad humana y los derechos fundamentales. En este orden de
ideas, el ejercicio del control constitucional por vicios de competencia no es
sólo de carácter excepcional, sino que debe llevarse a cabo de forma tal que no
se desconozcan las competencias del poder constituyente. Por lo cual, su
ejercicio debe complementarse con autocontención judicial (self-restraint).
Desde sus orígenes en el derecho comparado1, la doctrina de la autocontención
judicial se ha orientado a limitar el grado de subjetivismo que puede acompañar
las decisiones de los jueces respecto a la extensión de sus ámbitos
competenciales. En materia de control constitucional por vicios de competencia,
la aplicación de la referida doctrina resulta más que necesaria, dado que no es
dable a los jueces asumir el papel de constituyentes, extendiendo las competencias
de los órganos creados por la Constitución
de 1991. Resulta, sin lugar a dudas, un contrasentido adelantar el referido
control judicial, previsto para preservar la integridad de los ejes definitorio
de la Carta Política y, al mismo tiempo, proceder a reescribir los textos de
algunos de sus artículos primigenios.
El
magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub anunció
la presentación de una aclaración de voto, respecto a algunos aspectos de la aptirtud de la demanda de inconstitucionalidad formulada en
esta oportunidad contra varias disposiciones del Acto
legislativo 2 de 2015.