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II. EXPEDIENTE D-10947 -
SENTENCIA C-373/16 (Julio 13) M.P. Alejandro Linares Cantillo y
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo |
CORTE CONSTITUCIONAL
COMUNICADO No. 29
Julio
13 de 2016
LA
CORTE DECLARÓ LA INEXEQUIBILIDAD DE ALGUNAS NORMAS ACUSADAS DEL ACTO LEGISLATIVO
2 DE 2015, AL ENCONTRAR QUE CON SU APROBACIÓN EL CONGRESO HABÍA DESCONOCIDO
LOS LIMITES COMPETENCIALES PARA REFORMAR LA CONSTITUCIÓN. CONSIDERÓ ESTE
TRIBUNAL QUE EL RÉGIMEN DE INVESTIGACIÓN, ACUSACIÓN Y JUZGAMIENTO DE LOS
MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES Y DEL FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN CONTENIDO EN ESAS
DISPOSICIONES SUSTITUYÓ EL EJE DEFINITORIO “SEPARACIÓN DE PODERES Y AUTONOMÍA E
INDEPENDENCIA JUDICIAL”.
1. Normas acusadas
Acto legislativo
número 02 de 2015,
(Julio 1º)
Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de
poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 2o. El artículo 126 de la Constitución Política
quedará así:
Los servidores públicos no podrán en ejercicio de sus funciones,
nombrar, postular, ni contratar con personas con las cuales tengan parentesco
hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o
con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente.
Tampoco podrán nombrar ni postular como servidores públicos, ni
celebrar contratos estatales, con quienes hubieren intervenido en su
postulación o designación, ni con personas que tengan con estas los mismos
vínculos señalados en el inciso anterior.
Se exceptúan de lo previsto en este artículo los nombramientos que
se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por
méritos en cargos de carrera.
Salvo los concursos regulados por la ley, la elección de
servidores públicos atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida
de una convocatoria pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y
procedimientos que garanticen los principios de publicidad, transparencia,
participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su
selección.
Quien haya ejercido en propiedad alguna de los cargos en la
siguiente lista, no podrá ser reelegido para el mismo.
Tampoco podrá ser nominado para otro de estos cargos, ni ser
elegido a un cargo de elección popular, sino un año después de haber cesado en
el ejercido de sus funciones:
Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, Miembro de la Comisión de Aforados, Miembro del Consejo Nacional
Electoral, Fiscal General de la Nación, Procurador General de la Nación,
Defensor del Pueblo, Contralor General de la República y Registrador Nacional
del Estado Civil”.
ARTÍCULO 5o. El artículo 174 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 174. Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que
formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o
quien haga sus veces y contra los miembros de la Comisión de Aforados, aunque hubieren
cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso, será competente para
conocer los hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.”
ARTÍCULO 7o. El numeral tercero del artículo 178 de
la Constitución
Política quedará así:
3. Acusar ante el Senado, previa solicitud de la Comisión de
Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, cuando hubiere causas
constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a
los Miembros de la Comisión de Aforados.”
ARTÍCULO 8o. Adiciónese a la Constitución
Política el artículo 178-A:
Artículo 178-A. Los Magistrados de la Corte Constitucional, de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial y el Fiscal General de la Nación serán responsables por
cualquier infracción a la ley disciplinaria o penal cometida en el ejercicio de
sus funciones o con ocasión de estas. En todo caso, no podrá exigírseles en
ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones emitidos en sus
providencias judiciales o consultivas, proferidas en ejercicio de su
independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya
lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.
Una Comisión de Aforados será competente para investigar y acusar,
conforme a la ley y los principios del debido proceso, a los funcionarios
señalados en el inciso anterior, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus
cargos. En este caso, será competente para conocer de los hechos u omisiones
ocurridos en el desempeño de los mismos.
Si la investigación se refiere a faltas disciplinarias de
indignidad por mala conducta, la Comisión de Aforados adelantará la
investigación y cuando hubiere lugar, presentará la acusación ante la Cámara de
Representantes. En ningún caso se podrán imponer otras penas que la de
suspensión o destitución del empleo. La decisión de la Cámara de Representantes
podrá ser apelada ante el Senado de la República. El Congreso en ningún caso
practicará pruebas. Contra la decisión del Senado no procederá ningún recurso
ni acción.
Si la investigación se refiere a delitos, la Comisión de Aforados
también presentará la acusación a la Corte Suprema de Justicia, para que allí
se adelante el juzgamiento. En el caso de juicios contra magistrados de la
Corte Suprema de Justicia, los conjueces serán designados por el Consejo de
Estado.
La Comisión contará con un plazo de sesenta días para presentar la
acusación cuando se trate de falta disciplinaria de indignidad por mala
conducta, y la Cámara de Representantes tendrá treinta días para decidir. En
todo caso, la Comisión podrá continuar con la investigación de la causa
criminal de haber lugar a ello y, de encontrar mérito para acusar, adelantará
el trámite previsto en el inciso anterior, en el término que disponga la ley.
La Comisión estará conformada por cinco miembros, elegidos por el
Congreso en Pleno para periodos personales de ocho años, de listas enviadas por
el Consejo de Gobierno Judicial y elaboradas mediante convocatoria pública adelantada
por la Gerencia de la Rama Judicial en los términos que disponga la ley.
Los miembros de la Comisión de Aforados deberán cumplir con las
calidades exigidas para ser Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y
estarán sujetos al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
Las Salas Plenas de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema
de Justicia, del Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, podrán solicitar a la Comisión de Aforados la suspensión de uno de
sus miembros mientras se decide la acusación por faltas disciplinarias de
indignidad por mala conducta.
La ley establecerá el procedimiento para determinar la
responsabilidad fiscal cuando los aforados señalados en este artículo ejerzan
funciones administrativas.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Sin perjuicio de lo dispuesto en el
numeral tercero del artículo 178, la Comisión de Investigación y Acusaciones de
la Cámara de Representantes mantendrá, durante un año contado a partir de la entrada
en vigencia del presente Acto Legislativo, la competencia para investigar los
hechos ocurridos antes de la posesión de los magistrados de la Comisión de
Aforados, que se le imputen a los aforados citados en este artículo y a los
magistrados del Consejo Superior de la Judicatura. La Cámara de Representantes
adoptará las decisiones administrativas necesarias para que en ese lapso, los
representantes investigadores puedan:
a) Dictar resolución inhibitoria en los casos que no ameriten
apertura formal de investigación cuando aparezca que la conducta no ha
existido, que es objetivamente atípica, que la acción penal no puede iniciarse
o que está demostrada una causal de ausencia de responsabilidad.
b) Remitir la investigación a la autoridad competente si se trata
de hechos cometidos por fuera del ejercicio de sus funciones y el investigado
hubiere cesado en el ejercicio de su cargo.
c) Ordenar la apertura de investigación cuando se encuentren dados
los supuestos legales que lo ameriten y remitirla a la Comisión de Aforados
para que asuma el proceso.
d) Presentar la acusación ante la Plenaria de la Cámara de
Representantes en relación con investigaciones abiertas, cuando se encuentren
dados los supuestos legales que lo ameriten.
e) Remitir a la Comisión de Aforados todas las demás
investigaciones, en el estado en que se encuentren, incluidas las adelantadas
contra los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.
Mientras la ley no adopte el procedimiento aplicable, la Comisión
de Aforados se regirá por el régimen procesal utilizado en las investigaciones
que adelanta la Comisión de Investigación y Acusación y las normas que lo
sustituyan y lo modifiquen”.
ARTÍCULO 9o. El artículo 197 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 197. No podrá ser elegido Presidente de la República el
ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia. Esta
prohibición no cobija al Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres
meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio. La prohibición
de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de
iniciativa popular o asamblea constituyente.
No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente
quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en
los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la
elección haya tenido la investidura de Vicepresidente o ejercido cualquiera de
los siguientes cargos:
Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de
la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de
Estado, Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro de la Comisión de
Aforados o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación,
Defensor del Pueblo, Contralor General de la
República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del
Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Auditor General de la
República, Director General de la Policía, Gobernador de departamento o
Alcalde”.
ARTÍCULO 11. El artículo 231 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 231. Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y
del Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva Corporación, previa
audiencia pública, de lista de diez elegibles enviadas por el Consejo de
Gobierno Judicial tras una convocatoria pública reglada de conformidad con la
ley y adelantada por la Gerencia de la Rama
Judicial.
En el conjunto de procesos de selección de los Magistrados de la
Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se atenderá el criterio de
equilibrio entre quienes provienen del ejercicio profesional, de la Rama
Judicial y de la academia.
La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado reglamentarán
la fórmula de votación y el término en el cual deberán elegir a los Magistrados
que conformen la respectiva corporación”.
ARTÍCULO 15. El artículo 254 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 254. El Gobierno y la administración de la Rama Judicial
estarán a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama
Judicial. Estos órganos ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el
fin de promover el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la
tutela judicial efectiva y la independencia judicial.
El Consejo de Gobierno Judicial es el órgano, encargado de definir
las políticas de la Rama Judicial de acuerdo con la ley y postular las listas y
ternas de candidatos que la Constitución le ordene. También corresponde al
Consejo de Gobierno Judicial regular los trámites judiciales y administrativos
que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por
el legislador; expedir el reglamento del sistema de carrera judicial y de la
Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la vigilancia y control de la
carrera; aprobar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser
remitido al Gobierno; aprobar el mapa judicial; definir la estructura orgánica
de la Gerencia de la Rama Judicial; supervisar a esta entidad, y rendir cuentas
por su desempeño ante el Congreso de la República.
El Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por nueve
miembros: los Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia y del Consejo de Estado; el gerente de la Rama Judicial, quien deberá
ser profesional con veinte años de experiencia, de los cuales diez deberán ser
en administración de empresas o en entidades públicas, y será nombrado por el
Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro años; un representante
de los magistrados de los Tribunales y de los jueces, elegido por ellos para un
periodo de cuatro años; un representante de los empleados de la Rama Judicial
elegido por estos para un periodo de cuatro años; tres miembros permanentes de
dedicación exclusiva, nombrados por los demás miembros del Consejo de Gobierno Judicial,
para un período de cuatro años. Ninguno de los miembros del Consejo de Gobierno
Judicial podrá ser reelegido.
Los miembros permanentes de dedicación exclusiva mencionados en el
inciso anterior estarán encargados de la planeación estratégica de la Rama
Judicial y de proponer al Consejo de Gobierno Judicial, para su aprobación, las
políticas públicas de la Rama Judicial. Deberán tener diez años de experiencia
en diseño, evaluación o seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o
administración pública. En su elección se deberá asegurar la diversidad de
perfiles académicos y profesionales.
La ley estatutaria podrá determinar los temas específicos para los
cuales los ministros del despacho los directores de departamento administrativo,
el Fiscal General de la Nación, así como representantes de académicos y de los abogados
litigantes participarán en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial”.
ARTÍCULO 16. El artículo 255 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 255. La Gerencia de la Rama Judicial es un órgano subordinado
al Consejo de Gobierno Judicial y estará organizada de acuerdo con el principio
de desconcentración territorial.
La Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de ejecutar las
decisiones del Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo administrativo y
logístico a este órgano, administrar la Rama Judicial, elaborar para aprobación
del Consejo de Gobierno Judicial el proyecto de presupuesto que deberá ser
remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el
Congreso, elaborar planes y programas para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial,
formular modelos de gestión e implementar los modelos procesales en el
territorio nacional, administrar la Carrera Judicial, organizar la Comisión de
Carrera Judicial, realizar los concursos y vigilar el rendimiento de los funcionarios
y los despachos. El Gerente de la Rama Judicial representará legalmente a la
Rama Judicial. Ejercerá las demás funciones que le atribuya la ley”.
ARTÍCULO 17. Deróguese el artículo 256 de la Constitución
Política”.
ARTÍCULO 18. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional deberá presentar
antes de 1o de octubre de 2015 un proyecto de ley estatutaria para regular el
funcionamiento de los órganos de gobierno y administración judicial.
Las siguientes disposiciones regirán hasta que entre en vigencia
dicha ley estatutaria:
l. Los órganos de gobierno y administración judicial serán
conformados así:
a) Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser
designados o electos dentro de dos meses contados a partir de la entrada en
vigencia de este Acto Legislativo. Las elecciones del representante de los
magistrados de tribunal y los jueces y del representante de los empleados
judiciales serán realizadas por voto directo de sus pares de la Rama Judicial.
Las elecciones serán organizadas por la Comisión Interinstitucional de la Rama
Judicial.
b) Los miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo
de Gobierno Judicial deberán ser elegidos dentro del plazo de dos meses
posteriores a la elección o designación de los demás miembros del primer
Consejo de Gobierno Judicial.
Para la primera conformación del Consejo de Gobierno Judicial, uno
de los tres miembros permanentes y de dedicación exclusiva será elegido para un
período de dos años, y otro será elegido para un período de tres años.
c) Para el primer Consejo de Gobierno Judicial, los miembros de
este, excluyendo el Gerente de la Rama Judicial, tendrán un plazo de dos meses
a partir de su elección, para elegir al Gerente de la Rama Judicial.
d) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en adelante
se denominará Gerencia de la Rama Judicial y todas las dependencias de aquella
formarán parte de esta. Todas las dependencias adscritas a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura pasarán a formar parte de
la Gerencia de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo que disponga la ley o el
Consejo de Gobierno Judicial.
e) La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, continuarán ejerciendo
sus funciones hasta que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea
elegido el Gerente de la Rama Judicial. Estos órganos deberán realizar una
rendición de cuentas sobre el ejercicio de sus funciones contempladas en la ley
dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto
Legislativo.
f) Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la
Judicatura y las Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial
continuarán ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley estatutaria.
También ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley
270 de 1996.
g) Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de
carrera de los Magistrados y empleados de las Salas Administrativas de los
Consejos Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación,
transformación o vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o
cualquier otro de igual o superior categoría, según lo defina la ley
estatutaria. También se garantizan los derechos de carrera de los empleados del
Consejo Superior de la Judicatura.
h) Los concursos de méritos que en la actualidad adelanta la
Unidad de Carrera Judicial seguirán su trámite por parte de la Gerencia de la
Rama Judicial sin solución de continuidad.
2. Mientras se expide la ley estatutaria, el Consejo de Gobierno
Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numerales 1, 2, 4,
5, 6 y 7; artículo 85, numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27 y 29; artículo
88, numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales 1 y 2 de la Ley 270 de 1996.
Además reglamentará provisionalmente los procesos de convocatoria pública que
deba adelantar la Gerencia de la Rama Judicial.
3. Mientras se expide la ley estatutaria, la Gerencia de la Rama
Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numeral 3;
artículo 85, numerales 1, 3, 4, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24 y 28;
artículo 88, numeral 1; artículo 99, numerales 1 a 9; y será la autoridad
nominadora para los cargos previstos en el artículo131, numeral 9 de la Ley 270
de 1996. Las funciones previstas en el artículo 85, numerales 8 y 11, serán
ejercidas bajo la supervisión de la Comisión de Carrera.
4. La Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” ejercerá, además de
las funciones ya asignadas a ella, la prevista en el artículo 85, numeral 23,
de la Ley 270 de 1996.
5. Las Altas Cortes y los Tribunales continuarán ejerciendo la
función de autoridad nominadora prevista en el artículo 131, numerales 5 y 7 de
la Ley 270 de 1996. En el ejercicio de esta función deberán respetar siempre
las listas de elegibles.
6. La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La
autoridad nominadora para las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales
de la Judicatura, mientras subsistan, será el Consejo de Gobierno Judicial.
7. Las autoridades nominadoras previstas en el artículo 131,
numerales 1, 2, 3, 4 y 8 de la Ley de 270 de 1996 continuarán ejerciendo esta
función”.
Quedan derogados los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y el
numeral 6 del artículo 131 de la Ley 270 de 1996”.
ARTÍCULO 19. El artículo 257 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá
la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de
la Rama Judicial.
Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales
serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de
Gobierno Judicial previa convocatoria pública reglada adelantada por la
Gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el
Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa
convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y
deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia.
Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no
podrán ser reelegidos.
Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial
integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de
examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su
profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se
atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.
PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Disciplina
Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán
competentes para conocer de acciones de tutela.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a
la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional
de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados
de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los
Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de
los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a
su cargo, sin solución de continuidad”.
ARTÍCULO 26. CONCORDANCIAS, VIGENCIAS Y DEROGATORIAS.
Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por
la de “Comisión Nacional de Disciplina Judicial” en el artículo 116 de la Constitución
Política.
Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por
la de “Consejo de Gobierno Judicial” en el artículo 156 de la Constitución
Política.
Elimínese la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez”
en el artículo 264 de la Constitución
Política.
Elimínese la expresión “Podrá ser reelegido por una sola vez y” en
el artículo 266 de la Constitución
Política.
La Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de
Representantes mencionada en el artículo 178 de la
Constitución
Política, no será una de las comisiones permanentes previstas en el
artículo 142 de la misma.
Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” con
“Consejo de Gobierno Judicial” en el artículo 341 de la Constitución
Política.
Sustitúyase el encabezado del Capítulo 7o del Título VIII con el
de “Gobierno y Administración de la Rama Judicial”.
Deróguese el artículo 261 de la Constitución
Política y reenumérese el artículo 262 que pasará a ser el 261”.
2. Decisión
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “Miembro de la Comisión Nacional de
Aforados” contenida en los artículos 2 (inciso 6º) y 9 (inciso 3º)
del Acto
Legislativo 02 de
2015.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES los
artículos 5 y 7 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Tercero.- Declarar INEXEQUIBLE el nuevo
artículo 178A adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo
02 de 2015.
Cuarto.- ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del inciso primero del
artículo 11 del Acto
Legislativo 02 de 2015. En relación con la expresión “de lista de diez
elegibles enviada por el [Consejo de Gobierno Judicial] tras una convocatoria
pública reglada de conformidad con la ley”, declararlo EXEQUIBLE por los
cargos analizados.
Quinto.- ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del artículo 15 del Acto Legislativo
02 de 2015. En relación con la derogatoria tácita del numeral 2º del
artículo 254 de la Constitución, declararlo EXEQUIBLE por los cargos analizados.
Sexto.- ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-285 de 2016 que declaró inexequible el artículo 16 del Acto Legislativo
02 de 2015.
Séptimo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del artículo 17 del Acto Legislativo
02 de 2015. En lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la
expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales
3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, declararlo EXEQUIBLE por
los cargos analizados.
Octavo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del artículo 18 del Acto Legislativo
02 de 2015. Respecto de los apartes vigentes de esa disposición,
declararlos EXEQUIBLES por los cargos analizados.
Noveno.- Declarar EXEQUIBLE el artículo
19 del Acto
Legislativo 02 de 2015 por los cargos analizados.
Décimo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia
C-285 de 2016 que declaró inexequibles los incisos 2º y 6º del artículo 26 del Acto Legislativo
02 de 2015 y, en relación con el inciso 1º de dicho artículo, declararlo EXEQUIBLE
por los cargos analizados.
3. Síntesis de la
providencia
A. Inexequibilidad de los artículos 2 (parcial)
5, 7, 8 (parcial) y 9 (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015
1. La Corte declaró la inexequibilidad
de los artículos 2 (parcial) 5, 7, 8 (parcial) y 9 (parcial) del Acto Legislativo
02 de 2015 al encontrar que con su aprobación el Congreso había desconocido
los limites competenciales para reformar la Constitución. Consideró este
Tribunal que el régimen de investigación, acusación y juzgamiento de los
magistrados de altas cortes y del Fiscal General de la Nación contenido en esas
disposiciones sustituyó el eje definitorio
“separación de poderes y autonomía e independencia judicial”.
2. Señaló la Corte que el principio de separación de poderes comporta,
sin perjuicio de las relaciones de colaboración y control, que cada una de las
Ramas goce, como forma de garantía institucional, de un ámbito de libertad para
el ejercicio de sus funciones sin interferencias que lo afecten indebidamente.
Tal garantía, en relación con la Rama Judicial, se manifiesta en dos dimensiones.
En primer lugar a la autonomía de la rama judicial se adscribe el principio de autogobierno,
en virtud del cual es imprescindible la existencia de un órgano autónomo y separado
dentro de la propia Rama Judicial, encargado de gestionar su funcionamiento.
En segundo lugar, la independencia de la rama judicial implica el
poder de los funcionarios judiciales para administrar justicia con sujeción
únicamente al ordenamiento jurídico y a la libre apreciación de las pruebas.
Dicha garantía constituye un fin en sí mismo en tanto, al margen del contenido
de las decisiones judiciales, es una condición necesaria de imparcialidad.
La independencia judicial proscribe, en consecuencia, cualquier tipo
de injerencia de otro órgano del poder público en las decisiones
jurisdiccionales. La única restricción que puede sujetar a las autoridades que
administran justicia es el Derecho y la imparcial apreciación de los hechos.
Esta garantía inexpugnable de la que es titular cada juez se refleja en el reconocimiento
del principio de legalidad y la cláusula de Estado de Derecho (arts. 1 y 6), en
el deber de asegurar los derechos de todos los ciudadanos (art. 2), en el
mandato de trato igual (art. 13), en el significado de la función de administrar
justicia (art. 116) y, principalmente, en la prescripción expresa de la
autonomía de la función judicial (art. 228) y su sometimiento exclusivo al
imperio de la ley (art. 230). Es precisamente la sujeción del juez únicamente
al Derecho, la principal garantía de su autonomía e independencia. En suma, la independencia
de la Rama Judicial como manifestación del régimen constitucional de separación
de poderes garantiza un ámbito irreductible, libre de toda intervención indebida
de otras ramas del poder, que se concreta en el sometimiento de las decisiones
judiciales exclusivamente al ordenamiento jurídico.
La independencia de los magistrados de las altas cortes y del
Fiscal General de la Nación se materializa en la Constitución no solo mediante
el reconocimiento de que sus decisiones únicamente están sometidas al imperio
de la ley, sino también por el reconocimiento de instrumentos específicos
aplicables a tales funcionarios, en razón a que desarrollan tareas de cierre en
el sistema jurídico. Esos instrumentos tienen como punto de partida la
existencia de un complejo mecanismo de configuración de los órganos que
integran la cúpula de la administración de justicia, con un conjunto de
exigentes requisitos para quienes deban acceder a los cargos y la participación
de las más altas instancia del Estado en el proceso de designación de los
mismos. Con ese presupuesto, se establece un régimen constitucional que
limita, mediante reglas sustantivas y procedimentales, la remoción anticipada,
la suspensión y la imposición de sanciones -antes de cumplir el período
durante el cual se extiende su nombramiento-. Se trata de un sistema diseñado
para asegurar que la investigación, la acusación y el juzgamiento de los
funcionarios judiciales (a) no afecte negativamente el ejercicio imparcial de
sus competencias, (b) tome en cuenta su posición en el vértice de una de las
ramas del poder público y (c) permita considerar los efectos de la remoción o
suspensión desde la perspectiva de la estabilidad del sistema constitucional.
Dicho régimen se encuentra compuesto por elementos sustantivos y procesales.
Los primeros se refieren a la prohibición de remoción o suspensión por causas diferentes
a las establecidas en la Constitución. Los segundos aluden a la vigencia de un
procedimiento especial.
a) La remoción o imposición de sanciones únicamente por causas
constitucionales que revisten gravedad desde el punto de vista de las funciones
desempeñadas, es una exigencia explicita en los artículos 175, 178 y 233 de la
Constitución e impide que, al margen de las previstas en la Carta, se invoquen
causas o motivos de suspensión o destitución diferentes. El sistema numerus
clausus de las causas de suspensión, remoción y sanción implica, entre otras
cosas, que los aforados solo pueden ser separados de sus cargos cuando hayan
llegado a la edad de retiro forzoso, no observen buena conducta o su
rendimiento sea insatisfactorio (art. 233).
Dicha disposición, conjuntamente entendida con los artículos 174,
175 y 178, implica que las dos causas -diferentes a la llegada a la edad de
retiro forzoso- se configuran cuando es declarada la comisión de delitos o la
indignidad por mala conducta. Se eliminaría esta garantía esencial de la
independencia si se permite, por ejemplo, que un órgano diferente al constituyente
establezca otras causales dado que los funcionarios que integran los órganos judiciales
de cierre quedarían, en realidad, sometidos a la voluntad de los otros poderes.
Los magistrados de las altas cortes, así como el Fiscal General de la Nación,
pueden ser también fiscalmente responsables en virtud de lo dispuesto en el
artículo 268.5 de la Constitución. En todo caso, y antes de activarse la
competencia del Contralor General de la República, debe agotarse el
procedimiento previsto en los artículos 174, 175 y 178 (sentencia SU-431 de
2015).
b) El procedimiento de remoción anticipada por la comisión de delitos
o la indignidad por mala conducta de los magistrados de las altas cortes y del
Fiscal General de la Nación exige el agotamiento de un procedimiento complejo
en el cual el titular de la acción o de la función de acusación es un órgano legitimado
democráticamente de forma directa (arts. 174, 178 y 175). En particular, este
procedimiento se caracteriza porque la titularidad de la acción por causas penales,
de indignidad o fiscales corresponde a la Cámara de Representantes. Es entonces
indispensable, como garantía esencial de la independencia de los referidos
funcionarios que exista, solo por causas graves y constitucionales, un proceso
de desafuero de naturaleza política. El juzgamiento de un aforado solo es
posible, en síntesis, cuando el órgano político ha decidido acusar.
Este diseño se justifica dado que (i) asegura el ejercicio
independiente y por ello imparcial de las funciones constitucionales atribuidas
a las altas cortes y al Fiscal General de la Nación, (ii) es consistente con el
hecho de que tales órganos constituyen el vértice de una de las ramas del poder
público y (iii) permite tomar en cuenta los efectos de la remoción o suspensión
a partir de consideraciones de estabilidad institucional o bien común.
En primer lugar, la complejidad del procedimiento previsto en la
Constitución, que impide la suspensión y destitución del cargo –o la imposición
de otras sanciones– a menos que se produzca un desafuero por órganos de
representación política con procesos de deliberación y votación especiales,
constituye una salvaguarda fundamental de la independencia. Ello ocurre dado
que garantiza que los funcionarios puedan ejercer las labores que les han sido encomendadas,
sin ser afectados por injerencias indebidas de las autoridades que tengan a cargo
las funciones de acusación y juzgamiento. Pretende asegurar que existirá un
órgano que podrá elegir entre todas las denuncias que lleguen a existir contra
los magistrados y el Fiscal, cuáles en verdad revisten una seriedad especial y
los hacen inhábiles para el ejercicio del cargo. La trascendencia de este
régimen especial tiene explicación en la naturaleza de las competencias
atribuidas a los órganos de los que hacen parte los funcionarios aforados.
En efecto, se trata órganos que cumplen funciones complejas y decisivas
relativas, por ejemplo, al control de la validez constitucional de actos
legislativos, leyes y decretos con fuerza de ley (art. 241), al juzgamiento de
actuaciones del Gobierno Nacional, a decisiones sobre la pérdida de investidura
de los Congresistas (art. 237) o al juzgamiento penal de altos funcionarios
(art.
235).
En segundo lugar, la asignación a un órgano electo popularmente de
la titularidad de la acción o función de acusación por causas constitucionales
cuando se trate de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de
la Nación, tiene por finalidad proveer de legitimidad democrática directa a la
suspensión, remoción o sanción del funcionario que se encuentra en el vértice de
la rama judicial. Este es un rasgo de enorme significado en tanto confiere una fuente
de legitimidad política especial para la desvinculación de funcionarios que
adoptan, como órganos de cierre en cada de sus especialidades, determinaciones
de enorme trascendencia jurídica y política.
En tercer lugar, atribuir la función de acusación a órganos democráticamente
legitimados cuyas valoraciones se encuentran comprendidas por la inviolabilidad
del voto (art. 185) y que deben consultar la justicia y el bien común (art.
133) autoriza tener en cuenta valoraciones que no se agotan en lo estrictamente
jurídico, sino también aquellas relativas a la estabilidad institucional, al
bien común o a la conveniencia. Se trata entonces de un régimen procesal con consecuencias
directas en el régimen sustantivo aplicable. Esto constituye un elemento cardinal
del sistema de acusación y juzgamiento diseñado por el constituyente de 1991,
en la medida en que, como lo advirtió la sentencia SU-047 de 1999, refiriéndose
al alcance de la inviolabilidad del voto parlamentario, “bien podría un
congresista considerar que existen fuertes pruebas contra un alto dignatario, pero estar
convencido de que su destitución puede tener efectos catastróficos para el país, y por
ello, consultando el bien común, opinar y votar en favor del investigado.” En consecuencia,
razones asociadas al bien común, dirigidas por ejemplo a amparar la estabilidad
del poder judicial, pueden ser planteadas en el Congreso de la República. Esta
clase de valoraciones se justifica por las funciones especiales otorgadas a los
magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación.
3. La Corte encontró, luego de una lectura integral de la demanda,
de las intervenciones en el proceso y de la audiencia pública llevada a efecto,
que la modificación del sistema de investigación, acusación y juzgamiento de
los magistrados de altas cortes y del Fiscal General de la Nación en el Acto Legislativo
02 de 2015 sustituyó el eje definitorio “separación de poderes y autonomía
e independencia de la rama judicial”. Concluyó que el desconocimiento de los limites competenciales del Congreso
para reformar la Constitución se produjo dado que el régimen de suspensión,
remoción y sanción de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General
de la Nación adoptado por el Congreso no solo es completamente novedoso, sino
que resulta incompatible con los fines que perseguía -a efectos de asegurar la independencia
de la Rama Judicial- el establecido en la Constitución de 1991.
a) El régimen preexistente al Acto Legislativo
02 de 2015 tenía la siguiente configuración. Tratándose de delitos
cometidos en ejercicio de funciones o de indignidad por mala conducta, la
función de investigación y acusación le correspondía a la Cámara de Representantes
(artículo 178 numerales 3 y 4), mientras que el juzgamiento era atribuido al
Senado de la República (artículo 175 numeral 2 de la Constitución), quien sólo
podía disponer la suspensión o destitución,
y, en caso de ser aplicable otra pena, a la Corte Suprema de Justicia
(art. 235 numeral 2). A su vez, tratándose de delitos comunes la función de
acusación recaía en la Cámara de Representantes (art. 178 numerales 3 y 4), al
Senado le correspondía declarar si había o no lugar a seguimiento de causa (art.
175 numeral 3) y, en caso de ser ello así, el juzgamiento lo adelantaba la
Corte Suprema de Justicia (art. 235 numeral 2). Adicionalmente, la atribución
de responsabilidad fiscal a los funcionarios aforados (art. 268 numeral 5)
exige, en la Constitución de 1991, el agotamiento previo de las etapas previstas
en los artículos 174, 175 y 178, tal y como lo estableció la sentencia SU-431
de 2015.
En razón de las particulares exigencias en la configuración de los
órganos que integran la cúpula judicial, el referido sistema de investigación y
juzgamiento estaba llamado a operar de manera verdaderamente excepcional, de
modo que solo cuando ocurran graves causas constitucionales que den lugar a
indignidad por mala conducta o constituyan delitos, pueden operar los
mecanismos orientados a suspender o a retirar de su cargo al fiscal y a los magistrados y a, si es del caso, habilitar
el juicio penal ante la Corte Suprema de Justicia.
El Acto
Legislativo 02 de 2015 modificó radicalmente esta configuración. En efecto,
si el comportamiento corresponde a actos de indignidad por mala conducta (que
según el acto legislativo son faltas disciplinarias, precisión que no hacía la
Constitución de 1991), las funciones de investigación y acusación son ejercidas
por un órgano autónomo no elegido popularmente, denominado Comisión de Aforados
y cuya única función es la de investigar y acusar a los funcionarios aforados.
Por su parte, la función de juzgamiento permanece en el Congreso, pero ahora
dividida en la Cámara de Representantes y el Senado de la República, quienes la
ejercerán en primera y segunda instancia, respectivamente. En este
procedimiento se prevé la imposibilidad de practicar pruebas en la etapa del
juicio y se excluye la posibilidad de presentar acciones en contra de la
decisión del Senado de la República, aun en aquellos casos en los que se
desconozca el debido proceso. También se le atribuye a la Comisión de Aforados
en este trámite la función de suspender a uno de los magistrados cuando así lo solicita
la respectiva sala plena.
Cuando se trata de delitos, las funciones de investigación y
acusación son atribuidas a la Comisión de Aforados, mientras que la de
juzgamiento queda radicada exclusivamente en la Corte Suprema de Justicia. En
adición a ello el Acto Legislativo
02 de 2015 establece que el legislador es el competente para establecer el
procedimiento para determinar la responsabilidad fiscal de los aforados cuando
ejerzan funciones administrativas.
b. Privar de la función de acusar a órganos elegidos popularmente,
con procedimientos de deliberación y votación especiales, constituye una
modificación radical del procedimiento de remoción de los magistrados de las
altas cortes y del Fiscal General de la Nación. Esta modificación de la
titularidad de la acción por causas penales, de indignidad o fiscales, que no es
nada diferente a la eliminación del desafuero político, tiene como resultado la
eliminación de una garantía institucional que el Constituyente de 1991 consideró
central para proteger la independencia judicial. Por esa vía, se acrecientan
los riesgos de interferencias indebidas susceptibles
de ser canalizadas por conducto de los funcionarios encargados de la acusación y
juzgamiento.
c. El nuevo régimen, no solo en oposición, sino de manera completamente
opuesta al régimen anterior, impide que en los procesos de acusación y juzgamiento
de magistrados se efectúen valoraciones asociadas a la estabilidad de las
instituciones, a la protección del régimen constitucional o, en suma, al bien
común. En esta medida, el régimen de acusación y juzgamiento por la comisión de
delitos comunes o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones solo puede
tomar en consideración el régimen sancionatorio correspondiente y no, como
ocurría en el régimen anterior, razones vinculadas al bien común. Este cambio
en el parámetro de valoración de la conducta de los aforados tiene entonces
profundas consecuencias.
Según lo previsto originalmente por la Constitución de 1991, no
toda presunta falta implicaba que fuera necesario un pronunciamiento que la
resolviera, ya que era posible que el Congreso, teniendo en cuenta
consideraciones extra jurídicas, decidiera que la estabilidad y adecuado funcionamiento
de las instituciones ameritaba que en casos concretos la investigación no llegara
hasta dicha instancia. No se trataba entonces de una garantía de impunidad, ya
que no pretende hacer menos efectivo el proceso de atribución de responsabilidad,
sino racionalizar su uso para garantizar la debida estabilidad a los magistrados
de las altas cortes y al Fiscal
General de la Nación.
d. El nuevo régimen en materia de acusación por causas constitucionales
reemplaza la fuente de legitimidad prevista para la remoción y sanción de los
miembros integrantes de las corporaciones que conforman el vértice del poder
judicial, trasladándolo de un órgano electo por el pueblo a un órgano que
carece de legitimación democrática directa. La variación radical de tal
fundamento supone una alteración profunda del modelo anterior a tal punto que le
resulta incompatible. En efecto, los funcionarios que en el vértice representan
el poder judicial como órganos de cierre podrían ser ahora removidos por cuerpos
no electos. Esta es una cuestión central en el modelo constitucional de 1991.
e. Vinculado con lo anterior, el Acto Legislativo
02 de 2015, alterando profundamente el régimen de controles inter-orgánicos
establecido en la Constitución de 1991, priva a uno de los poderes de una
facultad central en el sistema de separación de poderes, trasladándolo a otro
de naturaleza y composición diferente. La intervención de la Corte Suprema de
Justicia en el proceso de juzgamiento de aforados constituía, en el régimen anterior,
un control intraorgánico precedido de la decisión de
acusar por parte del Congreso quien ahora, en lo relativo a la acusación,
pierde toda participación.
f. Establecer una instancia ad-hoc de investigación y acusación que
tiene como únicos destinatarios los funcionarios que integran la cúpula de la
Rama Judicial, y como única competencia la referida función de investigación y
acusación, orientada a que, de manera periódica se produzcan sanciones de
suspensión o destitución, como forma de
disciplinar a los magistrados de las altas Cortes y al Fiscal General de la
Nación en asuntos penales, disciplinarios y fiscales, resulta incompatible con
la garantía de independencia judicial que constituye eje definitorio de la
Constitución de 1991.
B. Inhibición respecto del artículo 18 transitorio del Acto Legislativo
02 de 2015
La Corte se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo respecto
del cargo por violación de los principios de consecutividad
e identidad flexible, formulado en contra del artículo 18
transitorio del Acto Legislativo
02 de 2015 que establece el régimen de transición aplicable al
sistema de gobierno y administración de la rama judicial. A
su juicio, los cargos por la infracción del principio de consecutividad
e identidad flexible no satisfacen las condiciones mínimas. El demandante se limitó (i) a enunciar
las diferencias de enfoque y (ii) a destacar algunas
particularidades de los regímenes de transición en lo
relativo a su extensión. Sin embargo (iii) no aduce argumentos suficientes que
evidencien que se trate de un cambio esencial que carezca de conexidad con la regulación previamente aprobada o que
no revista la condición de disposición instrumental para
alcanzar los propósitos perseguidos por la reforma. Su
planteamiento, en suma, solo formuló discrepancias con las
modificaciones introducidas en la segunda vuelta sin explicar, en la
forma en que corresponde, que lo debatido y decidido en
dicha vuelta fuera un tema nuevo o alterara la esencia de
la institución política reformada.
C. Exequibilidad del parágrafo
transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo
02 de 2015 respecto del cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible
La Corte declaró la exequibilidad
respecto del cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, formulado en
contra del parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo
02 de 2015, conforme al cual los Magistrados actuales de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura ocuparán sus cargos hasta tanto tomen posesión los miembros de
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Consideró
este Tribunal que aunque solo fue a partir del quinto
debate que se incluyeron en las disposiciones transitorias reglas
específicas relativas a la situación de los Magistrados del
Consejo Superior de la Judicatura de cara a la entrada en
funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, tal
asunto no pueda considerarse novedoso y, mucho menos
modificatorio de aspectos esenciales de lo aprobado al
finalizar la primera vuelta. Por el contrario, la creación de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial planteaba, desde el
principio, la necesidad de definir el momento en que ella
sería integrada y, al mismo tiempo, que ocurriría con los Magistrados que
ocupaban los cargos del organismo que tenía a su cargo
algunas de las funciones ahora atribuidas a dicha Comisión.
Además de tratarse de una norma instrumental, constitucionalmente
admisible para hacer posible la transición, de ella no se desprende ni así lo demuestra
el demandante, que el legislador hubiera tenido el propósito de otorgar un beneficio
personal que asegurara la permanencia de los Magistrados por un tiempo
indefinido. Por el contrario, de la lectura de la disposición constitucional se
desprende (i) que la elección de los miembros de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial debía surtirse durante el año siguiente a la entrada en
vigencia del acto legislativo y (ii) que los Magistrados del Consejo Superior
de la Judicatura ejercerían sus funciones hasta el momento que los integrantes
de la Comisión tomarán posesión de su cargo lo que, siguiendo las reglas
previstas en el artículo 133 de la Ley 270 de 1996, habría de ocurrir en el
término de quince (15) días. Resulta claro, en consecuencia, que el Congreso no
estableció un término que implicara la continuidad indefinida de los “actuales
magistrados” del Consejo Superior de la Judicatura y, por el contrario, diseñó
una fórmula que permite un tránsito ágil del anterior régimen al nuevo.
D. Decisión de estarse a lo resuelto en la sentencia C-285 de 2016
en los apartes declarados inexequibles de los artículos 11, 15, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo
02 de 2015 y, en lo demás, exequibilidad respecto del cargo
por violación del principio de unidad de materia
La Corte dispuso estarse a lo resuelto en la sentencia C-285 de
2016 en los apartes declarados inexequibles de los artículos 11, 15, 17, 18, 19 y 26 y, respecto
de los apartes analizados en esta sentencia, declaración de exequibilidad
por el cargo por violación del principio de unidad de materia. Consideró este Tribunal
que las disposiciones que subsisten después de la sentencia C-285 de 2016, en las que se dispone la creación de
nuevos órganos como la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, y
se asignan funciones de diversa naturaleza, (modifican,
derogan o reemplazan los artículos 116, 231, 254, 255, 256, 257 así como
la denominación del Capítulo 7º del Título VIII) se
encuentran comprendidas por el propósito de reformar la
Carta y, en consecuencia, siguiendo la jurisprudencia de este Tribunal,
resultan compatibles con el principio de unidad de materia.
E. Inhibición respecto del parágrafo transitorio del artículo 19
del Acto
Legislativo 02 de 2015 por el cargo desconocimiento de los límites competenciales del
Congreso para reformar la Constitución
La Corte se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo respecto
del cargo por el desconocimiento de los límites competenciales del Congreso para
reformar la Constitución, formulado en contra del parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo
02 de 2015. Para la Corte, el demandante, sin demostrarlo, supone que de la
disposición acusada se desprende (i) una prohibición de que
los procesos de empleados judiciales actualmente en
curso continúen a cargo de las autoridades disciplinarias
que los adelantaban al momento de entrar en vigencia la reforma
constitucional y (ii) una prohibición de iniciar procesos en contra
de tales empleados hasta tanto se implemente el nuevo sistema
de juzgamiento disciplinario de los empleados y funcionarios de la
rama judicial.
A juicio del Tribunal, la interpretación sistemática de la Constitución
–no aislada como lo proponía la demanda- y de las decisiones anteriores de esta
Corte permite concluir, de una parte, que las competencias en materia
disciplinaria respecto de los empleados judiciales estarán a cargo de las
autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se
mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas. Estas
últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad
solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con
posterioridad a dicha entrada en funcionamiento.
4. Salvamentos y aclaraciones de voto
El magistrado Alejandro Linares Cantillo aclaró su voto dado que,
a su juicio, el Congreso no había desbordado sus competencias de reforma
constitucional al aprobar los artículos 2 (parcial) 5, 7, 8 (parcial) y 9 (parcial) del Acto Legislativo
02 de 2015. No obstante lo anterior, consideró que existían vicios de
trámite ocurridos en el trámite de la reforma que justificaban la declaratoria
de inexequibilidad.
1. Reiteración de
su postura frente a la teoría de la “sustitución de la Constitución” y la
competencia del Congreso para reformar la Carta Política
Señaló que si bien comparte la parte resolutiva de la decisión de
la presente Sentencia, con el debido respeto debe aclarar su voto en la medida
en que la decisión adoptada por la Corte se fundamenta en la teoría de la
sustitución de la Constitución como parámetro de control de los actos
legislativos. Reitera, en consecuencia, su posición expuesta en la aclaración
de voto a la sentencia C-053 de 2016 y en el salvamento a la sentencia C-285 de
2016.
Así mismo señaló, que los artículos del acto legislativo adolecían
de vicios de trámite en su formación de tal entidad que eran suficientes para
declarar su inexequibilidad, lo que además hubiese
sido respetuoso con los estrictos y precisos términos en que el artículo 241.1
y 379 le otorgan a esta Corte la competencia para revisar las reformas a la
Constitución, ello, sólo por vicios de procedimiento en su formación. Al hacer
uso de la teoría de la sustitución, la Corte Constitucional limita de manera
importante la competencia del Congreso de la República para reformar la
Constitución que le fue expresamente asignada en el artículo 374 de la Carta, creando
ella misma los parámetros de control,
pues escapa a nuestra Carta la existencia de límites explícitos al poder
de reforma o cláusulas pétreas, que sí existieron en nuestro ordenamiento
constitucional, en la Carta Política de 1830, y que solo se encuentran vigentes
en la Constitución actual respecto de la competencia del Congreso para reformar
el artículo 197 superior.
Expuso, que dejando de lado los problemas de fundamentación de la
tesis de la sustitución, que ha expuesto ampliamente en
anteriores ocasiones, hace un llamado a que ésta se use de
manera excepcional, con prudencia y auto restricción (self-restraint) limitándose a casos donde
se rompa de manera palmaria el proyecto social y
democrático del Constituyente de 1991 (constitucionalismo abusivo) y no por
razones de conveniencia, que pueden convertir el control
jurídico que debe adelantar la Corte (basado en parámetros
objetivos y prefijados) en un control político propio del órgano
legislativo. Así, se apartó de la motivación de la presente
decisión, en la medida en que (i) no era necesario acudir
al juicio de sustitución pues con la reforma no se rompe el proyecto del Constituyente de 1991, y (ii)
en la aplicación de dicho juicio se
igualan los diseños de ingeniería constitucional específicos con los
denominados “pilares básicos de la Constitución”.
Finalmente, en este punto advierte, que el Congreso de la República
sí tiene competencia para modificar las normas relativas a la investigación,
acusación y juzgamiento de los aforados de la rama judicial, como lo tiene para
reformar toda la Constitución
Política (374 C.P.), con excepción del actual artículo 197 de la Carta,
siempre que respete los procedimientos democráticos y deliberativos fijados por
el Constituyente para su reforma, razón por la cual tratándose de reformas
constitucionales que observen dichas reglas, esta Corte debe actuar con
especial prudencia y auto restricción, evitando así devenir en un poder
absoluto o incluso, la ruptura del pacto político al impedir excesivamente su
reforma.
2. Sobre la
existencia de vicios de trámite ocurridos en el trámite de la reforma que
justificaban la declaratoria de inexequibilidad
a. Estimó que durante el trámite de aprobación del inciso cuarto y
de la segunda parte del inciso quinto del artículo 178A, adicionado por el
artículo 8 del Acto
Legislativo 02 de 2015, disposiciones relativas al régimen de atribución de
responsabilidad penal a los magistrados de altas cortes y del Fiscal General de
la Nación, se desconocieron los principios de consecutividad
e identidad flexible previstos en los artículos 375 y, en particular, la regla
prevista en el inciso segundo del artículo 226 de la Ley 5 de 1992.
En efecto, los cambios introducidos en segunda vuelta alteraron la
esencia de lo aprobado en primera dado que se modificó radicalmente el sistema
de investigación, acusación y juzgamiento por faltas penales que había sido
acordado, después de profundas deliberaciones, al terminar los primeros cuatro
debates. La definición de la intervención del Congreso en el proceso de
atribución de responsabilidad penal a los funcionarios aforados, constituía un asunto
fundamental en la modelación que en los primeros cuatro debates se hizo de la institución
política objeto de reforma.
La modificación que se introdujo en la segunda vuelta no se ocupó
únicamente de precisar o delimitar una institución previamente aprobada. De lo que se trató
en este caso fue, en primer lugar, de la asignación de una nueva
función - significativa desde la perspectiva del juzgamiento de los aforados- a un órgano que no la tenía en la
primera –Comisión de Aforados- y, en segundo lugar, de la sustracción
de tal competencia a la Cámara de Representantes y al
Senado de la República. La actuación del Congreso en
segunda vuelta, desconoció un elemento fundamental –central en la naturaleza
jurídica de la institución- del acuerdo conseguido por
las Cámaras en la primera y, a partir de esa actuación,
promovió la discusión de un régimen sustancialmente diferente en materia
de investigación, acusación y juzgamiento de los aforados. Desconoció así el principio de consecutividad
aplicable a los actos legislativos según lo regulado por los artículos 375 de
la Constitución y 226 de la ley 5ª de 1992 y, por ello, el
inciso 4º así como la segunda parte del inciso quinto del
nuevo artículo 178A, adicionado por el artículo 8 de la Acto Legislativo
02 de 2015 debían ser declarados inexequibles. Dicha
declaración se extendía además a la expresión “, que la
acción penal no puede iniciarse” del literal a) del parágrafo transitorio
de la misma disposición.
A juicio del Magistrado la exigencia de un consenso cualificado no
solo por las mayorías obtenidas sino por su extensión a lo largo del proceso
constituyente, al menos respecto de la esencia de lo aprobado sobre la
institución política reformada en la primera vuelta, fue defraudada en este
caso. El acuerdo conseguido después de cuatro debates profundos y agudos,
comunicado al pueblo en virtud de la publicación ordenada por el Gobierno, fue radicalmente
alterado. La relevancia del consenso sobre lo esencial a lo largo de las dos vueltas,
exigido por tratarse de una reforma constitucional, fue dejada de lado. En su
lugar el Congreso decidió aplicar al
trámite de la reforma, en lo que se refiere al régimen de investigación,
acusación y juzgamiento aspecto analizado
en esta oportunidad, un procedimiento como si se tratara de una ley sometida a
ocho debates.
b. Consideró además que si bien en una primera aproximación podría
pensarse que la Corte Constitucional debía solo declarar la inexequibilidad
del inciso 4º, la segunda parte del inciso quinto del nuevo artículo 178ª y la
expresión “, que la acción penal no puede iniciarse” del literal a) del
parágrafo transitorio adicionado por el artículo 8 de la Acto Legislativo
02 de 2015 y consecuencialmente, la reviviscencia de las disposiciones de
la Constitución de 1991 derogadas o modificadas por ellas, tal alternativa no
era viable en el presente caso, en tanto se producirían distorsiones muy agudas
en el régimen aprobado por el Congreso de la República, en atención a las
múltiples conexiones que existen entre las diferentes partes de esta reforma
constitucional. Así, la decisión de inexequibilidad parcial
y la consecuente entrada en vigencia de algunas normas constitucionales
preexistentes al referido Acto Legislativo supondría, entre otras cosas:
(i) La existencia de un único régimen en materia penal aplicable
al Presidente de la República, a los miembros de la Comisión de Aforados, a los
magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación, regulado por
los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución. Ello implicaría que los
miembros de la Comisión de Aforados tendrían, en esa materia, el mismo régimen
que el de los funcionarios que a dicha Comisión le corresponde investigar y
acusar por faltas disciplinarias y fiscales, contrariando así la voluntad del
constituyente derivado de establecer una distinción entre los regímenes
aplicables a unos y otros.
(ii) La duplicidad de órganos de investigación y acusación (Comisión
de Aforados y Comisión de Investigación y Acusación) respecto de los mismos
funcionarios. Esto sucedería teniendo en cuenta que, según el artículo 49 de la
Ley 734 de 2002, las causales de indignidad por mala conducta equivalen a las
faltas gravísimas, y en virtud del artículo 48 de esa misma ley, es falta
gravísima realizar una descripción típica consagrada en la ley como delito
sancionable a título de dolo. Por lo anterior, cuando se investigara la
realización de una conducta típica a título de dolo, la Comisión de Aforados
tendría competencia para adelantar la investigación por razones disciplinarias,
mientras que la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara sería
competente para investigar la misma conducta para efectos de determinar la responsabilidad
penal. Además de los problemas de diseño, esta duplicidad genera inconvenientes
en la medida que permite que dos órganos lleguen a decisiones diferentes sobre
el mismo hecho.
Por ello, siguiendo la jurisprudencia constitucional en la
materia, procedía declarar la inexequibilidad de
todas las normas procedimentales del régimen de investigación, acusación y
juzgamiento de los aforados. Una decisión en tal sentido era posible, como lo
ha advertido la jurisprudencia en diferentes providencias, cuando se constata
“que son inexequibles los ejes estructurales de un cuerpo o sistema normativo”
La Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los Magistrados Luis
Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, además de estar de
acuerdo con la posición mayoritaria acerca de que en la aprobación de las
normas declaradas inexequibles el Congreso había desconocido sus competencias
de reforma –al sustituir un eje definitorio-, consideraron que el vicio de trámite
por la alteración de la esencia de lo aprobado en primera vuelta se había producido
y, en consecuencia, durante el trámite se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible.
La Magistrada María Victoria Calle Correa se reservó la
presentación de una aclaración de voto.