Sentencia
C-1043/05
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE
DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros
normativos
PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Aplicación
VICIO E IRREGULARIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Distinción
VICIO EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Situaciones
en que afecta acto legislativo
REGLAMENTO DEL CONGRESO-No toda violación comporta un vicio de
inconstitucionalidad/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE DE ACTO
LEGISLATIVO-Reglamento del Congreso como parámetro para analizar cargos
La
Corte ha dicho que no toda violación de la Ley 5 de 1992 comporta un vicio de
inconstitucionalidad. En efecto ha distinguido entre los parámetros jurídicos
para analizar un cargo, y la naturaleza del vicio mismo. La Ley 5 de 1992, en
lo que sea aplicable a los actos legislativos, es un parámetro para analizar un
cargo, pero no puede ser por sí sola el fundamento de la declaratoria de
inexequibilidad de un acto legislativo. Sólo las violaciones al reglamento del
Congreso que impliquen también violaciones de la Carta, pueden ser calificadas
de vicios de inconstitucionalidad. La Corte Constitucional nunca ha declarado
la inexequibilidad de un Acto Legislativo tomando como con fundamento único y
exclusivo una norma de tipo reglamentario, pero sí ha tenido como parámetro
para sus decisiones normas reglamentarias que precisan requisitos en desarrollo
de disposiciones constitucionales, siempre y cuando exista de manera evidente
un vínculo estrecho entre tales normas y el artículo 375 de la Carta.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA
CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Alcance de la prohibición establecida en el artículo 379 de
la Constitución
La previsión del artículo 379 se
orienta a evitar que se declarare la inconstitucionalidad de una reforma
constitucional cuando se detecte una irregularidad procedimental que no es, en
sí misma, una violación de los requisitos del Título XIII de la Constitución ni
un desarrollo estrecho de los mismos. La finalidad del artículo 379 es,
entonces, darle un fundamento sólido a la prudencia judicial frente al
reformador de la Constitución, para evitar que el juez constitucional efectúe,
además del control de constitucionalidad que le ha sido atribuido, un control
de legalidad de pasos aislados dentro de la secuencia del mismo
procedimiento.
RECUSACION DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Presentación del escrito después de que congresista se
declaró impedida/RECUSACION DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inexistencia de vicios en el trámite/SENTENCIA
DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE PERDIDA DE INVESTIDURA-Incompetencia de la
Corte Constitucional para invalidarla en sede de control abstracto
La
Corte considera que no existió vicio de inconstitucionalidad en el trámite de
la recusación presentada contra la representante, durante el tercer debate del
proyecto de Acto Legislativo sobre reelección presidencial ante la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes. En primer lugar, el impedimento fue
presentado por escrito. Si bien está demostrado en el
expediente que el representante Germán Navas presentó verbalmente una
recusación contra la representante Medina con anterioridad a que ésta se
declarara impedida, constata la Corte que dicha recusación se presentó por
escrito, como lo exige el reglamento del Congreso, varios minutos después de
que la representante radicara su solicitud escrita de impedimento. En
consecuencia, era deber del Presidente de la Comisión Primera dar trámite
prioritario a la solicitud de impedimento, como en efecto se hizo. El
impedimento fue efectivamente tramitado y sometido a votación por la Mesa
Directiva, y rechazado en forma unánime por los miembros de la Comisión Primera
de la Cámara. Si bien algunos ciudadanos manifestaron su insatisfacción tanto
con la forma como se dio trámite a este impedimento como con las circunstancias
que rodearon su presentación, el Consejo de Estado, que es el juez competente
para conocer de los procesos de pérdida de investidura de los Congresistas por violación
del régimen de conflicto de intereses, determinó que (i) dicho conflicto no se
había configurado en el caso concreto, y (ii) el impedimento había sido bien
tramitado ante la Comisión Primera de la Cámara. La Corte Constitucional no es
competente para desconocer ni invalidar, en sede de control abstracto, este
fallo del Consejo de Estado.
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Incompetencia de los jueces para juzgar los motivos
por los que congresista votó en un determinado sentido /VOTACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Cambio de voto antes del cierre de la votación/PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Cambio del voto
Se
ha advertido a la Corte, en el curso de este proceso, que la representante,
quien había sido una firme opositora del proyecto de reelección presidencial, a
último momento cambió el sentido de su voto y procedió a aprobar dicha reforma
constitucional, como “contraprestación” a un ofrecimiento presupuestal
efectuado por el Gobierno de la República, en el sentido de aumentar el nivel
de gasto público en la región del país de la que proviene la representante.
Esta circunstancia fue aparentemente corroborada de manera expresa y pública
por la representante Medina, quien afirmó en una entrevista ante un medio de
comunicación de cobertura nacional que efectivamente había reconsiderado su
posición en atención al ofrecimiento del Gobierno, que redundaría en beneficio
de los habitantes de su región, a quienes representaba políticamente. Sobre
este particular, la Corte considera procedente recalcar que los miembros del
Congreso están amparados por la garantía constitucional de inviolabilidad de
sus opiniones y sus votos, cuyo efecto inmediato es que ningún juez de la
República, incluida la Corte Constitucional, tiene competencia para juzgar los
motivos por los cuales votó en un sentido; el límite a dicha inviolabilidad se
encuentra en los casos de violación de la ley penal, o cuando su motivación o
su voto está en tal grado de contraposición con el interés general que se
configura un conflicto de intereses caso en el cual, el remedio procedente es
la pérdida de investidura del Congresista implicado, la cual no fue fructífera
en el caso de Yidis Medina. Por otra parte, ninguna disposición de la Carta
prohíbe que los miembros del Congreso modifiquen sus opiniones con anterioridad
a la votación de un proyecto determinado. La Corte ha admitido inclusive que
cambien el sentido de su voto antes del cierre de la votación, como sucedió en
el caso de la reforma constitucional que reintrodujo la extradición.
RECUSACION DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No traslado a la
Comisión de Ética
Si
bien se presentó una irregularidad reglamentaria en el trámite de la recusación
presentada contra la representante Zulema Jattin durante el cuarto debate,
primera vuelta, del proyecto de Acto Legislativo sobre reelección presidencial,
dicha irregularidad reglamentaria no tiene la entidad suficiente para
constituir un vicio de inconstitucionalidad que afecte la validez de dicho Acto
Legislativo, por cuanto no incidió sobre la formación de la voluntad política
de las Cámaras, no afectó los derechos de las minorías parlamentarias ni
desconoció otros valores democráticos protegidos por la Constitución. Tal irregularidad
consistió en que el Presidente de la Cámara de Representantes, una vez fue
presentada por escrito una recusación contra la representante Jattin, se
abstuvo de darle traslado inmediato de dicha recusación a la Comisión de Etica,
y en su lugar le dio a la representante Jattin la oportunidad de presentar un
impedimento, el cual fue negado por la plenaria, continuándose posteriormente
con el trámite. Dos razones principales llevan a la Corte a concluir que no
existió violación de la Constitución a este respecto: La mayoría de los
miembros de la Cámara de Representantes, una vez formulada la recusación,
consideró expresamente que el hecho invocado para justificarla no se había
materializado, motivo que llevó al Presidente a incurrir en el error referido. Ni
la Constitución, ni la Ley 5ª de 1992, ni la práctica parlamentaria exigen que
el trámite de un determinado proyecto de acto legislativo deba suspenderse ante
la presentación de una recusación. Las irregularidades en el trámite de una
recusación pueden, según su entidad, tener consecuencias respecto de los
individuos involucrados. No obstante, éstas consecuencias no se pueden
trasladar o proyectar automáticamente al proyecto de acto legislativo o de ley,
el cual debe reunir para su validez requisitos distintos y específicos
enunciados en la Constitución.
AUDIENCIA PUBLICA DE PARTICIPACION CIUDADANA EN
TRAMITE LEGISLATIVO-No necesidad de
quórum deliberatorio o decisorio/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL-Reseña de las intervenciones ciudadanas en los informes de
ponencia para tercer debate/ PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Publicación de intervención ciudadana
El
demandante alega que “la sesión de la Comisión Primera Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes del 1º de junio de 2004 se inició sin
el quórum decisorio, requerido por el Art. 116 de la Ley 5ª de 1992, para
declarar la sesión informal con el fin de poder escuchar las intervenciones
ciudadanas a que se refiere el Art. 230 de la Ley 5ª de 2004”. En segundo
lugar, afirma que se desconoció lo dispuesto en el artículo 232 del Reglamento
del Congreso, ya que los ponentes no consignaron dentro de sus informes
referencias a las intervenciones ciudadanas efectuadas en tal audiencia. Tercero,
expresa que se violó el artículo 231 de la Ley 5ª de 1992, puesto que su
intervención personal durante la audiencia del 1º de junio no fue publicada en
ninguna Gaceta del Congreso.En criterio de la Corte, ninguna de las acusaciones
efectuadas por el demandante está llamada a prosperar. Primero, el artículo 116
de la Ley 5ª de 1992, sobre el concepto y las clases de quórum, define este
último concepto como el “número mínimo de miembros asistentes que se requieren
en las Corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir”; de allí se
infiere que lo dispuesto en dicho artículo sobre quórum no es aplicable a las
audiencias públicas de participación ciudadana decretadas por los Presidentes
de las Cámaras legislativas o sus comisiones permanentes, dado que el propósito
de éstas no es el de que los Congresistas deliberen ni decidan sobre algún
asunto, sino el de permitir a los particulares interesados expresar sus
posiciones y puntos de vista sobre los proyectos de ley o acto legislativo que
se estén examinando en la célula legislativa correspondiente; no son, así,
sesiones del Congreso o de sus cámaras, sino audiencias programadas para
permitir la intervención de los ciudadanos interesados. Segundo, la Corte ha constatado que las
intervenciones ciudadanas sí fueron reseñadas en los informes de ponencia para
tercer debate, publicados en las Gacetas del Congreso Nos. 234 y 235 de 2004,
contenían capítulos específicamente dedicados a las intervenciones ciudadanas
que se realizaron en la audiencia del 1º de junio. Tercero, la Corte también ha
verificado que la intervención del ciudadano Pedro Pablo Camargo durante la
referida audiencia de participación ciudadana fue publicada en la Gaceta del
Congreso No. 371 de 2004, por lo cual no es cierto lo que se afirma en la
demanda sobre la omisión de tal publicación.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de
pertinencia, claridad, certeza, especificidad y suficiencia
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicio relativo
a la participación gubernamental en la aprobación/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE FONDO-Incompetencia de
la Corte Constitucional/INHIBICION EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Cargos de contenido material/INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Cargo impreciso
El
demandante expresa que el vicio de inconstitucionalidad por él identificado se
deriva de la participación del Gobierno Nacional, principalmente por intermedio
del Ministro del Interior y de Justicia, en el proceso de aprobación del acto
legislativo por el Congreso de la República; sin embargo, no precisa el
significado preciso de dicha participación gubernamental activa ni su
trascendencia o alcance en tanto vicio de inconstitucionalidad. Frente a esta
vaguedad de la demanda, la Corte puede asumir dos posturas interpretativas.
Según la primera de ellas, el vicio por participación gubernamental activa se
derivaría del hecho de que el Gobierno, impulsado por el Presidente de la
República, habría promovido la adopción de una reforma constitucional en
beneficio propio, efectuando un cambio ad hoc en las reglas de juego para
favorecer a un individuo concreto. Esta primera interpretación conduce
necesariamente a que la Corte se inhiba de decidir, ya que alude a un vicio en
el contenido mismo del acto legislativo sobre reelección presidencial, y
conduciría a esta Corporación a efectuar un análisis material de la reforma
constitucional aprobada en el Congreso, lo cual se encuentra expresamente prohibido
por la Carta Política. De conformidad con la segunda interpretación del alcance
de este vicio, la participación activa del gobierno en la adopción de este acto
legislativo constituye un vicio de procedimiento. Bajo este entendido, la Corte
también debe proferir un fallo inhibitorio, por cuanto no se expresan en la
demanda (i) las razones jurídicas por las cuales se desconoció el reglamento
del Congreso o el artículo 375 Superior, (ii) los motivos por los que la
participación del Gobierno en el trámite de proyectos que no son de iniciativa
gubernamental desconoce la Constitución o el reglamento del Congreso, ni (iii)
por qué la presencia de un Ministro del Despacho en el Congreso, que está
autorizada por la Constitución Política, constituye un vicio de
inconstitucionalidad.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN ACTO LEGISLATIVO DE
REELECCION PRESIDENCIAL-Configuración
Referencia:
expediente D-5625
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004, “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Pedro Pablo Camargo
Magistrados Ponentes:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Dr. MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Dr. HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Dr. ÁLVARO TAFUR GALVIS
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil cinco (2005)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241-1 de la Constitución, el ciudadano Pedro Pablo Camargo demandó el Acto Legislativo No. 02 de 2004, “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”, por considerar que existieron vicios de procedimiento en su formación.
Mediante Auto del 9 de febrero del año en curso, la Corte admitió la
demanda.
Cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991,
la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
A continuación se
transcribe el Acto Legislativo demandado en su totalidad en el presente
proceso, según fue publicado en el Diario Oficial No. 45.775:
“ACTO LEGISLATIVO O2 DE 2004
(diciembre 27)
por el cual se reforman
algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. Modifícanse los incisos 2º y 3º del
artículo 127 de la Constitución Política y adiciónanse dos incisos finales al
mismo artículo, así:
A los empleados del Estado que se desempeñen en la
Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está
prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las
controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al
sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican
las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.
Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la
República presenten sus candidaturas, sólo podrán participar en las campañas
electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha
participación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha
de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha
de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá
los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o
el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección
de los candidatos o de los partidos o movimientos políticos.
Durante la campaña, el Presidente y el
Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos
del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de
condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento
de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los
términos que señale la Ley Estatutaria.
Artículo 2º. El artículo 197 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la
Presidencia de la República por más de dos períodos.
No podrá ser elegido Presidente de la República o
Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad
consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un
año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos:
Ministro, Director de Departamento Administrativo,
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo
de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional
Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor
General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del
Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la
Policía, Gobernador de Departamento o Alcaldes.
Parágrafo transitorio. Quien ejerza o haya ejercido
la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto
Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial.
Artículo 3º. El artículo 204 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 204. Para ser elegido Vicepresidente se
requieren las mismas calidades que para ser Presidente de la República.
El Vicepresidente podrá ser reelegido para el
período siguiente si integra la misma fórmula del Presidente en ejercicio.
El Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la
República para el período siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se
presente como candidato.
Artículo 4º. Adiciónanse al artículo 152 de la
Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así:
f) La igualdad electoral entre los candidatos a la
Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.
Parágrafo transitorio. El Gobierno Nacional o los
miembros del Congreso presentarán, antes del 1º de marzo de 2005, un Proyecto
de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la
Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a
la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al
acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro
electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas
presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el
Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para
candidatos a la Presidencia de la República.
El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser
objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la
República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen
a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto
de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.
Si el Congreso no expidiere la ley en el término
señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional,
el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará
transitoriamente la materia.
Artículo 5º. El presente Acto Legislativo rige a
partir de su promulgación.”
La
Corte Constitucional es competente para conocer sobre las demandas promovidas
contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004, de conformidad con las facultades
conferidas por los artículos 241-1 y 379 de la Constitución Política.
IV.
CADUCIDAD DE LA ACCION PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD
El
artículo 379 de la Carta establece que los actos reformatorios de la
Constitución sólo podrán demandados ante esta Corporación dentro del año
siguiente a su promulgación. La demanda de la referencia fue promovida dentro
del término previsto en la norma citada, por lo que procede su examen.
El ciudadano
demandante considera que el Acto Legislativo 02 de 2004 adolece de los
siguientes vicios de procedimiento en su formación: (1) “Incompetencia del
Congreso de la República, como constituyente derivado o secundario, para abolir
la prohibición absoluta de reelección presidencial contenida en el Art. 197 de
la Constitución Política”; (2) “Vicio de trámite por violación del Art.
157, numeral 2, de la Constitución Política, pues la Comisión Primera
Constitucional Permanente del Senado no tuvo Mesa Directiva cuando se tramitó
el proyecto en primer debate”; (3) “Vicio de trámite en la plenaria de
la Cámara de Representantes el 17 de junio de 2004 por falta de discusión y
debate del proyecto de acto legislativo”; (4) “Vicio de trámite en la
plenaria de la Cámara de Representantes por violación del Art. 161 de la Carta
(conciliación)”; (5) “Vicio de trámite por inobservancia de los
requisitos que exige la propia Constitución para su reforma por acto
legislativo e incompetencia del Congreso para cambiar el principio de
separación de poderes”; (6) “Vicio de trámite por inobservancia de los
Arts. 230, 231 y 232 de la Ley 5ª de 1992 sobre participación ciudadana en el
estudio de los proyectos de acto legislativo”; (7) “Vicio de trámite de
los impedimentos y recusaciones de los representantes que integran la Comisión
Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes durante el
tercer debate del proyecto de acto legislativo, primera vuelta”; (8) “Vicio
de trámite de los impedimentos y recusaciones de los senadores que integran la
Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República durante
el primer debate, primera vuelta del proyecto, llevado a cabo el 29 de abril de
2004”; (9) “Vicio de trámite de los impedimentos y recusaciones del
Senado de la República durante el segundo debate, primera vuelta, del acto
legislativo, efectuado el 14 de mayo de 2004”; (10) “Vicio de trámite de
los impedimentos y recusaciones de la Cámara de Representantes durante el
cuarto debate, primera vuelta, del acto legislativo, en las sesiones de junio
16 y 17 de 2004 de la plenaria”; (11) “Vicio de trámite por la
participación activa del Gobierno Nacional en el trámite del proyecto de acto
legislativo sin ser de su iniciativa, sino de 27 Congresistas con firmas
legibles”.
Por la complejidad de
cada uno de los cargos a tratar y la extensión de las intervenciones que han de
ser necesariamente tenidas en cuenta al momento de decidir, la Corte procederá
a estudiar cada uno de estos cargos por separado, de conformidad con la pauta
metodológica que se reseña en el acápite siguiente. Respecto de la mayoría de
estos cargos, la sentencia será de cosa juzgada, puesto que en las sentencias
C-1040 y C-1041 de 2005 la Corte ya se pronunció sobre ellos. En resumen, las
decisiones que se adoptan en la presente sentencia son las siguientes:
1. Estarse a lo
resuelto en las sentencias C-1040 y C-1041 de 2005, respecto de los siguientes
cargos:
1.1. Los cargos de
sustitución de la Constitución elevados contra todo el Acto Legislativo
(apartado X de la parte motiva y ordinal sexto de la parte resolutiva).
1.2. El cargo de
sustitución elevado específicamente contra el último inciso del parágrafo
transitorio del artículo 4 del Acto Legislativo (apartado X de la parte motiva
y ordinal sexto de la parte resolutiva).
1.3. Los cargos por
vicios de trámite consistentes, según el demandante, en:
1.3.1. Indebida
tramitación de los impedimentos presentados durante la primera vuelta del
trámite del Acto Legislativo que se revisa (apartado VI-6 de la parte motiva y
ordinal quinto de la parte resolutiva).
1.3.2. Indebida
tramitación de la recusación presentada contra Héctor Helí Rojas durante el
debate del día 11 de mayo de 2004 (apartado VI-7 de la parte motiva y ordinal
quinto de la parte resolutiva).
1.3.3. Ausencia de
discusión y debate del proyecto de Acto Legislativo ante la Cámara de
Representantes durante la primera vuelta (apartado VII-5 de la parte motiva y
ordinal cuarto de la parte resolutiva).
1.3.4. Falta de
discusión del proyecto ante la Cámara de Representantes durante la fase de
conciliación (apartado VIII de la parte motiva y ordinal quinto de la parte
resolutiva).
1.3.5. Inexistencia de
Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado
durante la primera vuelta (apartado IX-1 de la parte motiva y ordinal quinto de
la parte resolutiva).
2. Inhibirse respecto
del cargo por participación indebida del Gobierno Nacional en el trámite del
proyecto (apartado IX-2 de la parte motiva y ordinal tercero de la parte
resolutiva).
3. Decidir sobre los
siguientes cargos por vicios de trámite:
3.1. Indebida
tramitación de la recusación presentada contra la representante Yidis Medina
durante la primera vuelta del trámite del Acto Legislativo 02 de 2004 (apartado
VI-8 de la parte motiva y ordinal primero de la parte resolutiva).
3.2. Indebida
tramitación de la recusación presentada contra la representante Zulema Jattin
durante la primera vuelta del trámite del Acto Legislativo 02 de 2004 (apartado
VI-9 de la parte motiva y ordinal primero de la parte resolutiva).
3.3. Incumplimiento de
los requisitos atinentes a la participación ciudadana en el trámite de los
actos legislativos (apartado IX-2 de la parte motiva y ordinal segundo de la
parte resolutiva).
Las decisiones de
fondo se basarán en las consideraciones generales expuestas en la sentencia
C-1040 de 2005, en especial respecto de los impedimentos y las recusaciones por
conflictos de intereses. Tan solo se complementará lo dicho en la referida
sentencia en los aspectos necesarios para abordar los problemas jurídicos a
resolver.
VI. EXAMEN DE LOS CARGOS
RELATIVOS AL TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES.
1. La demanda
1.1. Vicio de
trámite en relación con los impedimentos y recusaciones presentados por los
Senadores de la Comisión Primera del Senado de la República durante el primer
debate del proyecto el 29 de abril de 2004.
En primer lugar, se
recuerda en la demanda que “el 20 de abril de 2004 el país observó uno de
los hechos más bochornosos en el trámite del acto legislativo: el Presidente de
la República, Álvaro Uribe Vélez, llamó por teléfono en la mañana de ese día al
radionoticiero ‘Radio sucesos RCN’ y enfrentó al aire al senador Héctor Helí
Rojas Jiménez, quien lo venía acusando de beneficiar con cargos en el exterior
a familiares de congresistas para que votasen afirmativamente el proyecto. El
Presidente, según la publicación del diario ‘El Tiempo’ del 21 de abril de
2004, explicó los nombramientos de Miguel Gómez, hijo del senador Enrique Gómez
Hurtado, en París como embajador de Colombia; Victoriana Mejía, hermana de la
congresista María Isabel Mejía, en un cargo diplomático en la Embajada de Colombia
en Alemania; Teresa García de Romero, cuñada de la senadora Piedad Zuccardi,
cónsul de Colombia; Adriana Gutiérrez, hermana de la representante Nancy
Patricia Gutiérrez, en otro cargo diplomático ‘porque hizo parte de las
juventudes que me apoyaron’; Marta Jaramillo, hermana del senador Mauricio
Jaramillo Martínez, fue nombrada cónsul de Colombia en Australia; Darío
Angarita, hijo del senador Alfonso Angarita, Cónsul en Caracas; Alexander
Terreros, segundo renglón de la representante Gina Parody, Vicecónsul en Miami;
Carlos Mario Clopatofsky, hermano del senador Jairo Clopatofscky, primer
secretario de la Embajada de Colombia en Polonia; Maria Victoria Iragorri,
hermana del senador Aurelio Iragorri, Directora de Proexport en Chile; Carlos
Holmes Trujillo, hermano del senador José Renán Trujillo, embajador de Colombia
en Suecia; Ventura Emilio Díaz, padre del senador Manuel Díaz, cónsul en
Aruba.”
Se señala a
continuación que el 29 de abril de 2004, “varios senadores de la Comisión
Primera se anticiparon a la recusación del senador Héctor Helí Rojas Jiménez y
se declararon impedidos en la discusión y votación del proyecto de Acto
Legislativo. Estos impedimentos por conflicto de intereses no fueron aceptados
y en la votación dieron su voto negativo quienes habían presentado
impedimentos: José Renán Trujillo García, Claudia Blum de Barberi, Roberto
Gerlein Echeverría, Mauricio Pimiento Barrera, Hernán Andrade Serrano, Carlos
Holguín Sardi. Se configuró una mayoría de ‘impedidos’”. Indica en este
sentido la demanda que los Senadores de la Comisión Primera que solicitaron ser
declarados impedidos para conocer y participar en la discusión del proyecto de
acto legislativo, “al observar un conflicto de interés (Art. 291 de la Ley
5ª de 1992), tenían que haberse abstenido de votar entre sí la no aceptación de
los impedimentos”.
Concluye el actor que “en
la sesión del 29 de abril de 2004 los senadores que por conflicto de intereses
se habían declarado impedidos, no se abstuvieron de votar negativamente los
impedimentos e incurrieron en doble conflicto de intereses. La Constitución
Política, en su Art. 182, es muy clara cuando señala que ‘los congresistas
deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de
carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los
asuntos sometidos a su consideración’. Si un legislador se declara inhibido
para participar en el trámite de un proyecto de ley o acto legislativo, es
obvio que no puede tampoco participar en el trámite de los impedimentos propios
y de sus colegas, pues ello sería igualmente inmoral, como así ocurrió. Los
impedidos rechazaron a granel los impedimentos propios y los de los demás,
participando activamente en la votación. Esto constituye un vicio de trámite en
los impedimentos y recusaciones.”
Solicita en este
sentido a la Corte que oficie al Secretario de la Comisión Primera del Senado
para que éste remita las actas y grabaciones correspondientes a la sesión del
29 de abril de 2004, así como los impedimentos y recusaciones, y el certificado
de la votación.
1.2. Vicio de
trámite en relación con los impedimentos y recusaciones presentados durante el
segundo debate del proyecto de Acto Legislativo ante la plenaria del Senado de
la República.
El actor indica que al
iniciarse el segundo debate del proyecto de Acto Legislativo bajo revisión ante
la Plenaria del Senado el día 14 de mayo de 2004, los senadores Luis Carlos
Avellaneda Tarazona y Carlos Gaviria Díaz dejaron una constancia cuyo texto,
según certificación del Secretario General del Senado expedida a petición de
Pedro Pablo Camargo, es el siguiente:
“Dejamos constancia que pese a
existir una recusación contra el Senador Héctor Helí Rojas, que el artículo 294
de la Ley 5ª de 1992 exige traslado inmediato de ella a la Comisión de Etica,
que ésta dispone del término de tres días para adoptar su conclusión, ello
exigía la suspensión del trámite del proyecto del Acto Legislativo número 12 de
2004, so pena de violar el derecho del Senador mencionado, a participar en el debate
en la eventualidad que la Comisión de Etica rechazara su recusación”.
Para el demandante,
con ello se desconoció el procedimiento establecido por al Art. 294 de la Ley
5ª de 1992 para tramitar las recusaciones, de conformidad con el cual “Quien
tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún congresista, que no se
haya comunicado oportunamente a las Cámaras legislativas, podrá recusarlo ante
ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de
Etica y Estatuto del Congresista de la respectiva corporación, la cual
dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante
resolución motivada”.
Se afirma en la
demanda que “con el fin de evadir el trámite de las recusaciones previsto en
el Art. 294 de la Ley 5ª de 1992, los siguientes senadores presentaron o
declararon impedimentos, por conflicto de intereses en torno al proyecto de
acto legislativo: José Renán Trujillo García, Carlos Armando García Orjuela,
Aurelio Iragorri Hormaza, Manuel Antonio Díaz Jimeno, Claudia Blum de Barberi,
Alfonso García Romero, Roberto Gerlein Echeverría, Enrique Gómez Hurtado,
Salomón de Jesús Saade Abdala, Alfonso Angarita Baracaldo, Mauricio Pimiento
Barrera, Juan Gómez Martínez, María Isabel Mejía Marulanda, Hernán Andrade
Serrano, Efraín José Cepeda Sarabia, Mario Varón Olarte, Jairo Clopatofsky
Ghisays, Jairo Enrique Merlano Fernández, Flor M. Gnecco Arregoces, Jesús
Puello Chamie, Luis Alfredo Ramos Botero, José Darío Salazar Crus, Luis Eduardo
Vives Lacouture, José Álvaro Sánchez Ortega, José Consuegra Bolívar, Ciro
Ramírez Pinzón, Omar Yepes Alzate, Oscar Iván Zuluaga Escobar, Carlos Holguín
Sardi, Oswaldo Darío Martínez Betancourt, Luis Eduardo Benítez Maldonado, Juan
Manuel López Cabrales, Piedad Zuccardi de García, Guillermo Gaviria Zapata,
Jaime Bravo Motta, Juan Carlos Restrepo Escobar, Mario Salomón Nader Muskus,
William Alfonso Montes Medina, Luis Emilio Sierra Grajales y Alvaro Araujo
Castro”. Indica a continuación el demandante que “con excepción del
senador Carlos Armando García Orjuela, que dejó constancia de que no ha votado
ni votará las solicitudes de considerar impedimentos para no ser juez y parte y
estar ‘impedido para calificar impedimentos en el mismo proyecto y por las
mismas causas de conflictos de interés o de moral’, los 39 senadores restantes
que declararon impedimento, participaron en el trámite y votación de no
aceptación de tales impedimentos, autorizando la participación activa de los
impedidos en la discusión y aprobación del proyecto de acto legislativo,
incurriendo en doble conflicto de intereses. // Es decir, los impedimentos
fueron negados por los mismos senadores impedidos, incurriendo así en doble
conflicto de intereses. Los impedidos, por razones de moral, estaban inhibidos
para participar y votar los impedimentos de sus pares impedidos. El mismo
Presidente del Senado, Germán Vargas Lleras, no se declaró impedido para
presidir la sesión por conflicto de intereses al haber expresado su público
apoyo al proyecto reeleccionista como miembro activo de la ‘bancada uribista’
en el Congreso”.
1.3. Vicio de
trámite en relación con los impedimentos y recusaciones presentados por los
Representantes de la Comisión Primera de la Cámara, durante el tercer debate
del proyecto de Acto Legislativo que se revisa.
Se indica en la
demanda que la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes aprobó en tercer debate el proyecto de Acto Legislativo bajo
revisión los días 2, 3 y 4 de junio de 2004; y que “al iniciarse el debate
el representante Germán Navas Talero presentó recusación contra la
representante a la Cámara Yidis Medina Padilla para la discusión y aprobación
del proyecto, y aportó documentos consistentes en transcripciones concedidas a
diferentes emisoras de radio en las cuales la legisladora recusada reconoce
haber recibido promesas del gobierno nacional para inversión de recursos del
presupuesto nacional en Norte de Santander, su región, a cambio de votar
favorablemente el proyecto de acto legislativo. Aquí el representante Navas
Talero planteó un conflicto de intereses”.
Ante el referido
impedimento, “el Presidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente
de la Cámara de Representantes, en vez de dar aplicación inmediata al Art. 294
de la Ley 5ª de 1992, dando traslado inmediato del informe a la Comisión de
Etica y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes, para dar a
conocer su conclusión, mediante resolución motivada, dentro de los tres días
hábiles siguientes a la presentación de la recusación, le solicitó al
representante Navas Talero que presentase por escrito su recusación. Este salió
a su oficina a redactar la recusación. Entre tanto, se avisó a la representante
Yidis Medina Padilla de su recusación y ésta presentó por escrito su
impedimento, el cual fue sometido, sin esperar el texto de la recusación
escrita, a votación, habiendo sido rechazado, es decir, no aceptado. En suma,
no existía la mayoría reglamentaria.”
En criterio del
demandante, con este curso de acción se desconoció el artículo 294 de la Ley 5ª
de 1992, puesto que no se dio trámite a la recusación que presentó verbalmente
el representante Germán Navas Talero. “Aquí se violó el Art. 294 de la Ley
5ª de 1992 no dando trámite a la recusación presentada verbalmente por el
representante Germán Navas Talero. Aunque el Reglamento del Congreso no exige
como requisito sine qua non de la recusación, por conflicto de intereses, un
texto escrito, el representante Navas Talero fue a su oficina a dar
cumplimiento a la exigencia del Presidente de la Comisión de que presentase la
recusación por escrito contra la representante Yidis Medina Padilla. Cuando
regresó con el escrito, la Comisión había rechazado el impedimento por conflicto
de intereses de la representante Yidis Medina Padilla, en una maniobra de mala
fe, pues su voto era indispensable para completar el número aprobatorio del
proyecto: 17 votos de la mayoría. No existiendo la mayoría reglamentaria, el
presidente de la Comisión acudió a una maniobra ilegal y, por ende, inmoral. No
suspendió el trámite del proyecto, como era su obligación, en espera de la
decisión de la Comisión de Etica.”
Para efectos de probar
lo afirmado, el demandante solicita a la Corte que le pida al Secretario de la
Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes que
envíe copia del acta y de la transcripción de la grabación de la sesión en la
cual el representante Germán Navas presentó la recusación, y en la que se
tramitó dicha recusación.
1.4. Vicio de
trámite en relación con los impedimentos y recusaciones presentados durante el
cuarto debate del proyecto ante la plenaria de la Cámara de Representantes.
La demanda señala que,
según certificación expedida por el Subsecretario General de la Cámara de
Representantes y anexada a la demanda, se presentaron dos recusaciones durante
el cuarto debate, primera vuelta, del acto legislativo bajo revisión.
La primera de estas
recusaciones fue presentada por el representante Germán Navas Talero el día 16
de junio de 2004, en contra de la representante Yidis Medina Padilla, por
conflicto de intereses que se constituyó por las entrevistas concedidas por
dicha representante a ciertas emisoras de radio, “en las cuales ella
reconoce haber recibido promesas por parte del Gobierno Nacional, de inversión
de recursos del presupuesto nacional en la región de la cual es oriunda, a
cambio de votar favorablemente el proyecto de acto legislativo en mención”.
A pesar de ello,
indica el demandante, “el presidente de la Cámara no puso a la consideración
del plenario la mencionada recusación, con el pretexto de que ya se había dado
trámite a la declaración de impedimento, no aceptada, de la representante Yidis
Medina Padilla, ‘teniendo en cuenta que, al igual que lo vienen reclamando los
partidos políticos, el país en general, he venido al Congreso de la República a
buscar mayor inversión social para mi región’. // Lo anterior se hizo para
evadir el trámite de la recusación del doctor Germán Navas Talero (…). Es una
trampa de los congresistas el declararse impedidos para evadir la conclusión,
mediante resolución motivada, de la Comisión de Etica y Estatuto del
Congresista. Frente a una recusación y un impedimento, debe tramitarse antes
que nada la recusación, suspendiendo el debate”.
La segunda de dichas
recusaciones fue presentada el 16 de junio por el representante Gustavo Petro
contra la representante Zulema Jattin Corrales, basada en que “es de
conocimiento público que la representante Jattin Corrales ha sido beneficiada
con el nombramiento de familiares suyos en el cuerpo diplomático del gobierno
del Presidente Álvaro Uribe Vélez, directo beneficiario del acto legislativo en
mención, caso concreto el nombramiento del señor Francisco Jattin Corrales,
Cónsul en la ciudad de Miami en los Estados Unidos. En consecuencia se violan
los preceptos constitucionales y legales de igualdad, transparencia, equidad,
responsabilidad y legalidad con que deben actuar los miembros de la plenaria de
la Cámara de Representantes para la toma de decisiones que afecten los
intereses de la nación”.
Señala el demandante
que el Presidente de la Cámara de Representantes no dio trámite a esta
recusación, “sino que ‘enterada de la recusación del honorable representante
Gustavo Petro’, propuso su impedimento ‘para que sea considerado por la
plenaria de la honorable Cámara de Representantes’. // Se desconoció así el
trámite preferencial de la recusación, con desconocimiento del Art. 294 de la
Ley 5ª de 1992 (…). Aquí el impedimento de la representante Jattin Corrales fue
comunicado después de la recusación que contra ella presentó el representante
Petro, que ella misma reconoce: ‘enterada de la recusación del honorable
representante Gustavo Petro’… La violación del procedimiento es manifiesta”.
Por otra parte, relata
el actor que en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 15 de
junio de 2004 fue negado el impedimento presentado por el representante Edgar
Ulises Torres Murillo, y que en la sesión plenaria del 16 de junio siguiente,
la Cámara también negó los impedimentos que presentaron los representantes
Oscar Darío Pérez Pineda, Rafael Alonso Acosta Osio, Carlos Alberto Zuluaga
Díaz, Luis Fernando Almario Rojas, Tania Álvarez Hoyos, Omar Armando Baquero
Soler, Jorge Alberto García-Herreros Cabrera, Jorge Hernando Pedraza Gutiérrez,
Adalberto Jaimes Ochoa, Jorge Luis Feris Chadid, Sergio Díaz Granados Guida,
Bernabé Celis Carrillo, Gina María Parody D’Echeona, Nancy Patricia Gutiérrez
Castañeda, Héctor Arango Ángel, Alfredo Cuello Baute, Gabriel Antonio Espinosa
Arrieta, William Vélez Mesa, Javier Ramiro Devia Arias, Oscar Alberto Arboleda
Palacio, Jaime Alejandro Amín Hernández, Yidis Medina Padilla, Roberto Camacho
Weverberg, Sandra Rocío Ceballos Arévalo, Germán Néstor Viana Guerrero, César
Augusto Mejía Urrea, Joaquín José Vives Pérez, Juan Martín Hoyos Villegas,
Zulema del Carmen Jattin Corrales y Elias Raad Hernández.
El demandante señala
que sobre este particular “no hubo debate”, y que “los representantes
que se declararon impedidos participaron en la votación que rechazó tales
impedimentos por conflicto de intereses, cuando han debido excusarse para
votar, como lo prevé el Art. 124 de la Ley 5ª de 1992 (…). No sólo en el caso
individual sino como juez para rechazar el impedimento de sus pares, pues ahí
hay también conflicto de intereses: un representante impedido votando por el
rechazo del impedimento de sus pares. Esto es inmoral (Art. 182 de la
Constitución Política)”.
También
expresa el demandante que “el escándalo de los impedimentos culminó con el
impedimento declarado por el propio presidente de la Cámara de Representantes,
Rafael Alonso Acosta Osio, pero sin haberse excusado de presidir la sesión
plenaria. Por decoro e imparcialidad ha debido excusarse de presidir la sesión
en la cual él dirigió el propio rechazo de su impedimento. En cambio, el
representante Oscar Darío Pérez Pineda se declaró impedido para votar los
impedimentos de sus pares: ‘Finalmente, y en caso de que otros honorables
Representantes presenten solicitud de impedimento por la misma situación
específica que motiva la que aquí presento, le solicito se me acepte el
impedimento para debatirlos y votarlos’”.
2.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministro del Interior y de
Justicia se opone a la prosperidad de todos los cargos relativos al trámite de
impedimentos y recusaciones durante la primera vuelta del proyecto.
En términos generales, indica
que el interés generado alrededor del tema de los impedimentos y las
recusaciones obedeció a su utilización artificiosa por los opositores del
proyecto en tanto estrategia de “obstruccionismo parlamentario”, para dilatar y
evitar la aprobación del proyecto; mediante la interposición de recusaciones y
la presentación de “nuevas teorías” sobre el procedimiento para su resolución y
la de los impedimentos, los congresistas de la oposición buscaban afectar el
quórum –y por ende las mayorías- requeridos para aprobar el proyecto, o dilatar
su trámite para evitar que cumpliera con los plazos constitucionales y
reglamentarios. En respuesta, indica que los congresistas que apoyaban el
proyecto, “con similar apego al reglamento”, se anticiparon a declararse
impedidos, o sometieron la resolución de impedimentos y recusaciones a las
plenarias correspondientes. Este curso de acción, para el Ministro, no obedeció
a un “carrusel de la felicidad”, sino a la aplicación de la regla procesal
según la cual no habrá impedimentos para resolver impedimentos. Denuncia el
Ministro, en fin, lo que considera “filibusterismo” por parte de los
congresistas de la oposición.
En términos igualmente
generales, afirma el Ministro que la configuración de conflictos de interés con
relación al trámite del acto legislativo, y la forma como éstos se resuelvan,
es ajena al juicio de constitucionalidad que debe efectuar la Corte, puesto que
no afecta el procedimiento de formación de las leyes o actos legislativos, sino
la condición del Congresista como tal.
En relación con el cargo sobre
el procedimiento mediante el cual se resolvieron los impedimentos, afirma el
Ministro que por una parte, corresponde a la comisión o a la plenaria de
conformidad con el reglamento aceptar o rechazar los impedimentos planteados
por sus miembros; y que por otra, los Congresistas que se habían declarado
impedidos para participar en el debate podían votar los impedimentos de los
demás una vez les había sido levantado su propio impedimento. En relación con
este segundo aspecto, considera que es aplicable la regla del Código de
Procedimiento Civil según la cual no hay impedimento para decidir sobre los
impedimentos, por remisión del Reglamento del Congreso, y cita la sentencia del
Consejo de Estado que resolvió el tema de la pérdida de investidura de la
representante Yidis Medina en sustento. También expresa el Ministro que la
Corte constitucional siguió un procedimiento similar al resolver sobre los
impedimentos planteados contra sus miembros con ocasión del Acto Legislativo
que se revisa, y señala que ninguna de las normas en él contenidas consagran
prerrogativas que los Congresistas cuyos impedimentos fueron rechazados
pudieren llegar a utilizar en su provecho o en el de sus allegados – punto
respecto del cual invoca el Ministro la presunción de buena fe que ampara a los
Congresistas en su actuar, y recuerda que la mera declaración de impedimento no
basta para que éste se configure materialmente. Por último, recuerda que el
trámite de los actos legislativos ha de efectuarse dentro de ciertos plazos
perentorios, sin poder sobrepasar dos períodos ordinarios; por ello, afirma que
las normas de la Ley 5ª de 1992, incluidas las que regulan el tema de los
impedimentos, han de interpretarse en forma armónica “de forma tal que no
entorpezcan ni impidan la facultad reformatoria del Congreso, toda vez que los
citados plazos no son prorrogables en ningún caso. Bajo tal entendido, no es
legítimo el pretender aplicar normas procedimentales contenidas en otros
ordenamientos cuando aquellas reconocen la suspensión del proceso para la decisión
de los impedimentos, pues en el caso de la facultad legislativa del Congreso
para el caso de actos legislativos no hay lugar a restitución de términos ni
prórroga del plazo contemplado en la Constitución”.
En cuanto al cargo relativo a
la recusación presentada contra Yidis Medina, afirma el Ministro que no se
violó el reglamento, puesto que no se desconoció ningún deber jurídico de dar
traslado a la Comisión de Etica, ya que el impedimento fue radicado formalmente
en forma previa a la presentación formal y por escrito de la recusación, según
consta en el Acta de la sesión del 3 de junio de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, y según fue certificado por el Secretario. Reafirma
esta posición citando la sentencia del Consejo de Estado que exoneró a la
representante Medina de pérdida de investidura por este incidente, y afirmó que
si el impedimento se presenta primero, no cabe la recusación.
En cuanto al cargo relacionado
con el trámite de la recusación presentada contra el Senador Héctor Helí Rojas,
expresa el Ministro que la versión del demandante no concuerda con los hechos,
puesto que todo lo actuado en la sesión plenaria del día 11 de mayo, en la que
se planteó la recusación, fue posteriormente invalidado por decisión de la
Plenaria –en desarrollo del principio de corrección formal de los
procedimientos-, ya que no se había atendido el mensaje de urgencia e
insistencia que se había presentado para el proyecto de ley estatutaria sobre
el Estatuto Antiterrorista. En la sesión del 13 de mayo siguiente, en la cual
se volvió a plantear el tema de los impedimentos y recusaciones en relación con
el proyecto de acto legislativo de reelección presidencial, no se formuló
nuevamente la recusación contra el Senador Rojas; por ello, afirma el Ministro
que tal recusación no existió jurídicamente, luego no era necesario darle
trámite, y el cargo carece de sustento.
En relación con el cargo sobre
la recusación presentada contra la representante Zulema Jattin, afirma el
Ministro que como ésta era manifiestamente infundada, fue rechazada de plano
por la Plenaria y dio lugar a la presentación de un impedimento que fue
posteriormente rechazado. Afirma que al no haber norma específicamente
aplicable al caso de las recusaciones manifiestamente infundadas, “era viable
en virtud del artículo 3 sobre fuentes de interpretación, acudir a las normas
que regulen casos, materias o procedimientos similares, como es para el caso lo
dispuesto por el Código de procedimiento civil”; en suma, considera que la
decisión de no dar trámite a una recusación temeraria tiene sustento legal y
realiza los fines mismos de la función legislativa, dando primacía al derecho
sustancial y facilitando el desarrollo del proceso de aprobación del acto
legislativo bajo referencia.
Finalmente, en relación con el
cargo referido a la presidencia de la Plenaria de la Cámara de Representantes
por el Representante Alonso Acosta mientras estaba pendiente de decisión su
impedimento, afirma el Ministro que no concuerda con los hechos, puesto que el
Representante Acosta se abstuvo de presidir la sesión mientras se decidía el
aludido impedimento.
3.
Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la
Nación considera que durante el trámite que se dio a los impedimentos y
recusaciones se presentaron vicios de inconstitucionalidad insubsanables, que
ameritan declarar inexequible el Acto Legislativo bajo revisión.
Luego de pronunciarse
brevemente sobre la naturaleza jurídica y finalidad de los impedimentos y
recusaciones, la importancia que tienen para los Congresistas y para la función
legislativa, la regulación constitucional y legal de la materia y los supuestos
que dan lugar a la configuración de conflictos de interés, afirma que en este
caso no es labor ni del Ministerio Público ni de la Corte analizar si los
Congresistas que fueron objeto de recusaciones o se declararon impedidos
efectivamente estaban incursos en conflictos de interés; su enfoque se centra
en la competencia y el procedimiento para la resolución de los impedimentos y
las recusaciones, y en la incidencia del trámite correspondiente sobre la
validez de la aprobación de un proyecto de ley o de reforma constitucional.
Con base en la lectura
conjunta de los artículos 182 de la Constitución y 59, 286, 292, y 293 de la
Ley 5ª de 1992, afirma el Procurador que existe un procedimiento claro para la
decisión de los impedimentos, a saber, “concepto previo de la Comisión de
Etica que no es obligante y la decisión por parte de la respectiva Comisión o
plenaria”. Advierte que se presentaron divergencias sobre este
procedimiento durante el trámite de aprobación del acto legislativo de la
referencia, y resalta que se presentó una interpretación errada de un fallo del
Consejo de Estado para distorsionar la interpretación meramente literal del
Reglamento del Congreso, que confiere competencia para pronunciarse sobre el
tema a la Comisión de Etica de la cámara correspondiente y conceptuar sobre si
existe o no el conflicto de interés.
En ese orden de ideas, afirma
el Procurador que a pesar de que existió un intenso debate sobre el
procedimiento a seguir, y no obstante la existencia de una arraigada práctica
parlamentaria de desconocimiento del procedimiento reglamentario para la
resolución de impedimentos, se incurrió en un vicio de inconstitucionalidad
durante el trámite de aprobación del Acto Legislativo que se revisa, puesto que
en ningún caso se corrió traslado de los impedimentos presentados a la Comisión
de Etica correspondiente para efectos de tener en cuenta su dictamen.
En cuanto a la forma como se
votaron los impedimentos, y a la participación de los Congresistas que se
habían declarado impedidos en dicha votación, luego de recordar la importancia
de la figura de los impedimentos y de su correcta decisión, el Procurador afirma
que efectivamente se incurrió en un vicio, puesto que en su criterio, los
Congresistas que declaran su impedimento deben abstenerse de participar en la
discusión y decisión de cualquier asunto que se someta a su consideración
mientras no se resuelva el impedimento en cuestión, así como de cualquier otro
tema que tenga relación directa y concreta con tal asunto, incluyendo la
votación de los impedimentos: “el
Procurador General considera que un congresista no puede participar en la
votación de los impedimentos de sus colegas cuando las causas del impedimento
manifestado por aquel son iguales o similares, porque esa participación, sin
lugar a duda, implica que está asumiendo posición en causa propia, en tanto que
su actuación, al votar esos impedimentos, estaba influida por su propia
situación”. Advierte que si bien no
existe una norma expresa sobre el particular en la Constitución o en la Ley 5ª
de 1992, “cualquier procedimiento al interior del Congreso debe estar guiado
por la regla a la que alude el artículo 182 constitucional, en el sentido de
alejarse del conocimiento del asunto cuando quiera que el Congresista advierta
que sobre él recae un conflicto de interés”. Recuerda además que esta
situación fue puesta de presente a lo largo de todo el trámite de aprobación
del acto legislativo. Considera, pues, que el trámite de aprobación de los
impedimentos fue contrario a la Constitución y al Reglamento del Congreso.
Precisa
el Procurador que esta irregularidad en el trámite de los impedimentos afecta
la validez del Acto Legislativo como un todo: “En efecto, si se dice que,
por una parte, los congresistas deberán actuar consultando la justicia y el
bien común y, por otra, que el objeto de los impedimentos y las recusaciones es
imposibilitar que una decisión sea determinada por el interés particular en
detrimento del interés público, quiere decir que una irregularidad en el
trámite en el que se decide si respecto de un congresista se configura o no un
conflicto de intereses compromete de manera inequívoca el fundamento mismo de
la función porque quedando en entredicho la capacidad subjetiva del
parlamentario, igualmente queda en tela de juicio el acto proferido, pues está
latente la posibilidad de que éste esté motivado por intereses distintos a los
que guían la función. En consecuencia, debe darse aplicación al artículo 149 de
la Constitución, reiterado por el artículo 5º del Reglamento del Congreso,
según el cual ‘Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de
ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe
fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que
realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las
deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes’. Esto porque una de
esas condiciones constitucionales es que exista transparencia en la adopción de
las decisiones, razón por la que se considera que este requisito sí vulnera
principios y valores caros al Estado de Derecho, máxime cuando ese régimen de
impedimentos, recusaciones y conflictos de intereses fueron diseñados por el
Constituyente de 1991, para devolverle al Congreso la confianza por parte de
sus representados”.
En
cuanto al tema de las recusaciones, expresa en resumen el Procurador que las
Presidencias de la Comisión Primera y la Plenaria de la Cámara de
Representantes resolvieron tramitar unos impedimentos presentados por
Congresistas que habían sido recusados con anterioridad, durante las sesiones
del 3 y del 16 de junio de 2004 en tales células legislativas. Invocando el
artículo 294 de la Ley 5ª de 1992, afirma el Procurador que “esta disposición
es clara al señalar que si el Congresista no comunica oportunamente el
impedimento, cualquier persona que sepa sobre la existencia de una causal podrá
recusarlo”, y que “la Ley 5ª de 1992 en ningún caso le da la posibilidad a
quien preside la sesión para preguntarle al congresista recusado si acepta la
recusación o si prefiere declararse impedido”. Como los Presidentes de la
Comisión Primera y la Plenaria dieron la posibilidad a las Representantes Yidis
Medina y Zulema Jattin de declararse impedidas luego de haber sido recusadas,
ya que ninguna de ellas había comunicado oportunamente su impedimento, se
incurrió en una irregularidad. Ahora bien, considera que tal irregularidad “en
su efecto práctico no se constituyó en un vicio susceptible de afectar la
validez del acto legislativo en análisis, dado que no obstante la existencia de
dicha irregularidad, el proyecto contó con la mayoría necesaria requerida. Es
decir, el quórum no se afectó con la decisión bastante criticable que adoptó la
mesa directiva en uno y otro caso”. Se trató de una irregularidad que no
afectó ni distorsionó la expresión de la voluntad de las Cámaras. Subraya el
Procurador, en relación con el caso de Yidis Medina, que (i) no es tan claro
que su voto fuera decisivo, (ii) fue exonerada por el Consejo de Estado en
tanto juez natural, (iii) corresponderá a los electores juzgar su conducta, y
(iv) los reproches que se pueden dirigir contra la actitud del Gobierno en
relación con esta parlamentaria pertenecen a la esfera de lo político, y no de
lo jurídico. En síntesis, se expresa que “el defecto que se presentó en
relación con el trámite de los impedimentos presentados extemporáneamente por
las Representantes Yidis Medina y Zulema Jattin y la no tramitación de las
respectivas recusaciones contra ellas planteadas de conformidad con el
Reglamento del Congreso, fue una irregularidad que patrocinó la mesa directiva
tanto de la Comisión como de la Plenaria de la Cámara de Representantes,
reprochable desde todo punto de vista, pero que no tuvo la identidad decisiva
para afectar la formación de la voluntad democrática de las Cámaras, y como tal
la validez del Acto Legislativo en revisión (sentencia C-806 de 2004)”.
4. Formulación de los
problemas jurídicos a resolver.
Con
base en lo anterior, se tiene que los problemas jurídicos a resolver por la
Corte en relación con este cargo son los siguientes:
1.
¿Las Cámaras legislativas incurrieron en una irregularidad al permitir que los
Congresistas que se habían declarado impedidos para participar en el debate y
votación del Acto Legislativo de la referencia, votaran a su vez los
impedimentos de sus colegas? En caso de haberse presentado una irregularidad, ¿tuvo
ésta la entidad suficiente para viciar el trámite del acto legislativo que se
revisa?
2.
¿Los impedimentos presentados en el curso del trámite del Acto Legislativo 02
de 2004 fueron debidamente debatidos y decididos, de conformidad con las normas
constitucionales y reglamentarias aplicables?
3.
En concreto, ¿se desconoció la Carta Política o el Reglamento del Congreso al
permitir que las representantes Yidis Medina y Zulema Jattin, que habían sido
recusadas verbalmente y por escrito, se declararan impedidas, y al darle
prevalencia al trámite de los impedimentos sobre el trámite de las
recusaciones? En caso de haberse presentado una irregularidad, ¿tuvo ésta la
entidad suficiente para viciar el trámite del acto legislativo que se revisa?
En el mismo sentido, ¿se desconoció la Carta Política o el Reglamento del
Congreso con la forma como fue procesada la recusación presentada contra el
Senador Héctor Helí Rojas? En caso de haberse presentado una irregularidad,
¿tuvo ésta la entidad suficiente para viciar el trámite del acto legislativo
que se revisa?
5.
Referente del control constitucional.
5.1.
La Corte Constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241-1 de la
Constitución y en ejercicio de su función de guardar la integridad y supremacía
de la Carta Política, es competente para “decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios
de procedimiento en su formación”. Por su parte, el artículo 379 Superior
dispone que los actos legislativos “sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título”,
es decir, en el Título XIII de la Carta, titulado “De la reforma de la
Constitución”.
5.2.
Estos mandatos constitucionales han sido interpretados de manera uniforme y
reiterada en la jurisprudencia previa de la Corte, en el sentido de que el
parámetro normativo para ejercer el control de constitucionalidad de los actos
legislativos –es decir, las normas de referencia a las cuales la Corte debe
acudir como criterio guía para cumplir su función de juez de constitucionalidad
en estos casos- trasciende lo dispuesto exclusivamente en el título XIII de la
Carta Política, para incluir ciertas otras normas constitucionales y de la Ley
5ª de 1992, en la medida en que tales normas establezcan condiciones básicas y
esenciales para la formación de la voluntad democrática de las cámaras
legislativas, cuyo desconocimiento genere una violación de los requisitos
resumidos en el Título XIII de la Constitución para la adopción de actos
legislativos. Las razones por las cuales el artículo 379 Superior no puede ser
interpretado de forma meramente literal y aislada también han sido claramente
expuestas por la jurisprudencia de esta Corporación: por una parte, los mismos
artículos contenidos en el Título XIII
Superior remiten a otras normas que necesariamente se han de incorporar al
análisis, y por otra, una lectura aislada de las disposiciones que conforman
tal Título XIII llevaría a que las normas que lo integran, en últimas,
carecieran de sentido.
5.3.
Tal doctrina constitucional, que se reiterará en el presente pronunciamiento,
fue expuesta de la siguiente manera en la sentencia C-816 de 2004 (MM.PP. Jaime
Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes):
“13- Decisiones anteriores de esta Corporación
conforman un precedente consolidado y unánime, según el cual el parámetro
normativo propio del control de los actos reformatorios de la Constitución no
puede limitarse de forma exclusiva a las previsiones normativas del título
XIII, por la sencilla razón de que esas normas constitucionales remiten a otros
textos jurídicos.[1] En este sentido, para el control de
constitucionalidad de los actos legislativos confiado a la Corte deben tenerse
en cuenta también ciertas normas constitucionales y del Reglamento del Congreso
(Ley 5ª de 1992), en tanto estas disposiciones establecen requisitos básicos y
esenciales para la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras.
14- Esta conclusión es forzosa si se advierten las
perplejidades que surgen si el análisis de la Corte se restringiera
exclusivamente al Título XIII para verificar la regularidad de la aprobación de
los actos legislativos. En efecto, del
tenor literal del artículo 375 de la Carta no puede advertirse, por ejemplo,
que el trámite de los actos legislativos deba cumplir con la regla de los ocho
debates, cuatro por cada “vuelta”, pues una regla de semejantes características
sólo podría derivarse de los enunciados normativos contenidos en los artículos
157 y siguientes de la Carta, disposiciones que no hacen parte del título
XIII. // Consecuencias similares pueden
advertirse por la inobservancia de otros requisitos que, aunque no están
expresados en la literalidad de las normas contenidas en el mencionado título
XIII, han sido incluidos por la jurisprudencia constitucional dentro del
parámetro del control judicial de los actos legislativos, tales como la
publicación del proyecto de acto legislativo previo al estudio en la comisión
correspondiente (CP art. 157-1 y art. 144 Ley 5 de 1992), la elaboración de
informe de ponencia destinado al pleno de cada cámara para efectuar el segundo
debate del proyecto de acto legislativo en cada una de las “vueltas” (CP art.
160), los términos aplicables entre el primer y segundo debate y entre la
aprobación en una cámara legislativa y en otra (CP art. 160), el procedimiento
para las modificaciones, adiciones y supresiones del proyecto de acto
legislativo (CP art. 160) y el cumplimiento del requisito de la unidad de
materia (CP art. 158), entre otras disposiciones.
Con
base en este marco de referencia, puede concluirse que el mandato del artículo
379 superior, según el cual los actos legislativos “sólo” pueden ser declarados
inexequibles por violación de los requisitos establecidos en el título XIII de
la Carta, no puede ser interpretado de manera exegética y estricta, pues dicha
hermenéutica desvirtuaría todo el sistema de control de las reformas
constitucionales previsto por la Carta. (…)”
5.4.
En los términos del mismo fallo, “esto significa que para el estudio de la
constitucionalidad de un acto legislativo, además del Título XIII, deben
tenerse en cuenta todas las normas constitucionales y del Reglamento del
Congreso que señalen requisitos necesarios para la formación de la voluntad
democrática de las Cámaras”. Tal y como se precisó en la sentencia C-387 de
1997, “es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso
resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los
proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de
esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede
derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere
una especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su
carácter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible de generar una
vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a
sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151
C.P.)”.
5.5.
Ahora bien, para efectos de no privar de significado a la palabra “sólo”
consagrada en el texto del artículo 379 de la Constitución, y para armonizarla
al mismo tiempo con el hecho de que el parámetro para ejercer el control de
constitucionalidad no puede jurídicamente restringirse a lo dispuesto en el
Título XIII superior, la doctrina Constitucional, en aplicación del principio
de la instrumentalidad de las formas procesales, ha efectuado desde la
sentencia C-551 de 2003 una distinción crucial entre las violaciones del
Reglamento del Congreso, por una parte, y los vicios de inconstitucionalidad de
los actos legislativos, por otra. La sentencia C-816 de 2004 fue clara en este
punto: “es factible armonizar ese mandato del artículo 379 con la evidencia
de que es imposible ejercer el control constitucional de los actos
reformatorios de la Constitución, sin tomar en consideración otras
disposiciones de la Carta y del Reglamento del Congreso distintas a aquellas
que hacen parte del referido Título XIII.
La Corte precisó que esa armonización es posible si se distingue, con
base en el principio de instrumentalidad de las formas, entre las irregularidades
que podían surgir del desconocimiento de una norma del Reglamento del Congreso
y los vicios de inconstitucionalidad de un acto legislativo". En
consecuencia, ha aceptado la Corte que no toda violación de una norma
constitucional distinta a las del Título XIII, o de una disposición contenida en
la Ley 5ª de 1992, genera automáticamente la inexequibilidad del Acto
Legislativo correspondiente; sólo se causan vicios de inconstitucionalidad de
los actos legislativos cuando se desconocen las normas constitucionales no
contenidas en el Título XIII o las disposiciones del Reglamento del Congreso
“compatibles” con el procedimiento de reforma (i) cuyo cumplimiento es una
condición básica y necesaria para la formación de la voluntad de las Cámaras
legislativas, (ii) que estén estrechamente ligadas a la materialización de
principios y valores establecidos en la Carta Política, particularmente –pero
sin restringirse a él- el principio democrático, y (iii) que tengan tal
magnitud que, al desconocerse, generen a su vez el desconocimiento de los
requisitos que establece la misma Carta Política para la aprobación de los
actos legislativos, los cuales se han sintetizado en el referido Título XIII
Superior. Esta conclusión fue expuesta así en la sentencia C-816 de 2004 que se
cita: “el parámetro normativo aplicable al control de los actos legislativos
está formado por las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso
cuyo (i) cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada
formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente
relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales,
en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al
desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto
legislativo, en la medida en que desconocen ‘los requisitos establecidos por la
propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran
sintetizados en el Titulo XIII’”. En igual sentido, en la sentencia C-1200
de 2003 se expresó que “el parámetro normativo de referencia para enjuiciar
la regularidad del procedimiento de una acto legislativo reformatorio de la
Constitución, comprende no solo las normas del Título XIII de la Carta, sino
también las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento
legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento
del Congreso, en cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo
desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un ‘vicio de
procedimiento de la formación del acto reformatorio’, ‘... entendiendo por éste
la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la
aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el
Titulo XIII’”.[2]
5.6.
La Corte ha dicho que no toda violación de la Ley 5 de 1992 comporta un vicio
de inconstitucionalidad. En efecto ha distinguido entre los parámetros
jurídicos para analizar un cargo, y la naturaleza del vicio mismo. La Ley 5 de
1992, en lo que sea aplicable a los actos legislativos, es un parámetro para
analizar un cargo, pero no puede ser por sí sola el fundamento de la
declaratoria de inexequibilidad de un acto legislativo. Sólo las violaciones al
reglamento del Congreso que impliquen también violaciones de la Carta, pueden
ser calificadas de vicios de inconstitucionalidad. Además, no todo vicio de
inconstitucionalidad puede dar lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad
de un acto legislativo, puesto que en virtud del artículo 379 de la
Constitución, existe una prohibición expresa dirigida a la Corte Constitucional
en el sentido de que sólo la violación de los requisitos establecidos en el
titulo relativo a la reforma de la Carta pueden ser base de una sentencia de
inexequibilidad. Los demás vicios deben ser constatados por la Corte y el
remedio adecuado para tales vicios es impedir que el acto viciado continúe
produciendo efectos y devolverlo al Congreso para que decida si subsana o no el
vicio identificado por la Corte.
5.7.
No obstante, el artículo 375 de la Constitución en sí mismo no contiene las
definiciones de los requisitos en él establecidos. Estas se encuentran en otros
artículos de la Constitución o, en algunos casos, en el reglamento del
Congreso. Además, dicho artículo parte de supuestos obvios que el constituyente
estimó innecesario repetir, como por ejemplo que el Congreso se había reunido
respetando las condiciones constitucionales, que las sesiones se realizaron
dentro de los parámetros fijados en la Carta y que las deliberaciones y las
votaciones se efectuaron con el quórum correspondiente. Además de que el
artículo 375 no define los requisitos en él establecidos, tampoco precisa la
manera como han de cumplirse algunos requisitos. Generalmente el reglamento del
Congreso se ocupa de tales precisiones y también la práctica parlamentaria
traza caminos para cumplir tales requisitos. Tanto las normas que definen
requisitos, como aquellas que indican la manera de cumplirlos, guardan una
relación tan estrecha con el artículo 375 que están inescindiblemente
vinculados a éste. Por eso la violación de estas normas también comportan una
vulneración de los requisitos establecidos en el artículo 375 de la Carta. Sin
embargo, la jurisprudencia no ha fijado los criterios para distinguir entre las
normas inescindiblemente vinculadas al articulo 375 y aquellas que no guardan
una relación tan estrecha con éste o simplemente agregan requisitos no
previstos en dicho artículo, ajenos al mismo o contrarios a las regulaciones
constitucionales. De ahí que el artículo 227 del Reglamento del Congreso
establezca que “las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores
referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las
regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente
plena aplicación y vigencia”.
5.8. Desde el año 2002
la Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre la
constitucionalidad de los Actos Legislativos proferidos por el Congreso de la
República. Del recuento de dichos pronunciamientos se pueden encontrar 16
decisiones que han emitido un pronunciamiento de mérito sobre dichos actos. De
éstas se registran 11 sentencias que declaran la exequibilidad de los artículos
demandados. Un pronunciamiento es de naturaleza mixta ya que declara la
exequibilidad de una de las disposiciones demandadas y la inexequibilidad de otra.
Cuatro sentencias declaran la inexequibilidad de los artículos demandados, de
las cuales tres se refieren a la inexequibilidad de alguno de los artículos del
Acto Legislativo demandado y solo una declara la inexequibilidad de la
totalidad de un Acto Legislativo.
5.9.
Primero se hará alusión a los pronunciamientos que han declarado la
inexequibilidad ya sea parcial o total de los actos legislativos, en cuanto a
la constatación de vicios en el procedimiento.
5.10.
La sentencia C-332 de 2005[3]
declaró inexequible una modificación del artículo 179, numeral 8, de la
Constitución introducida por el Acto Legislativo 01 de 2003 (artículo 10). La
razón de la inexequibilidad fue la violación del principio de consecutividad
por haber sido introducido en la etapa final del trámite la reforma mencionada.
La Corte invocó los artículos 157 y 160 de la Constitución, así como el
artículo 375 que exige que un Acto Legislativo sea aprobado en ocho debates.
Además la Corte se fundamentó en el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 que
prohíbe que en la segunda vuelta se introduzcan modificaciones que alterne la
esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se
reforma, regla estrechamente vinculada a la exigencia de la coincidencia en la
manifestación de voluntad de la Cámaras durante ocho debates.
5.11.
La sentencia C-816 de 2004[4]
declaró la inexequibilidad total del Acto Legislativo 02 de 2003 “por medio
del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución
Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.” En dicha oportunidad,
la Corte Constitucional constató que se había dado una violación al artículo
375 de la Constitución al haberse suprimido los efectos jurídicos y prácticos
de no haber alcanzado la ponencia mayoría absoluta requerida por el mencionado
artículo.[5] El
pronunciamiento hace alusión a que el vicio de inconstitucionalidad se
desprende de la Constitución, en armonía con el artículo 119 del reglamento del
Congreso. También se invocan otras dos disposiciones del reglamento del Congreso
que crean requisitos adicionales en el procedimiento de votación, los artículos
77 y 132 de la Ley 5 de 1992 y que, según la mayoría, “desarrollan valores
esenciales de la Constitución”.[6] Por
lo tanto, no se trata de una vulneración autónoma del Reglamento lo que vicia
de inconstitucionalidad el Acto Legislativo.
5.12.
El tercer pronunciamiento de inexequibilidad
es la sentencia C-372 de 2004[7] que
revisó el artículo 7º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, "por el cual
se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras
disposiciones" que modificaba el artículo 135 de la Constitución. Se
declara la inconstitucionalidad por la inobservancia del principio de
consecutividad consagrado tanto en el artículo 375 como en los artículos 157 y
160 de la Constitución. Es decir el pronunciamiento se sustenta en el artículo
375, pero se apoya en la definición y
desarrollo que hacen otros artículos constitucionales de los requisitos
planteados en el primero.[8]
13.
El cuarto pronunciamiento de inexequibilidad se encuentra en la sentencia C-313
de 2004[9] que
revisó la constitucionalidad del artículo 17 del Acto Legislativo 01 de 2003 "por
el cual se adopta una reforma política constitucional. En ésta se constató
la falta de un requisito constitucional, el número de debates exigido sumado a
la utilización de la comisión accidental de conciliación para sustituir la
voluntad de una de las Cámaras. En esta oportunidad también se hizo referencia a
una norma reglamentaria, artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, como disposición
definitoria de los requisitos constitucionales que sustenta la
inconstitucionalidad de la norma.[10]
5.14.
La quinta declaratoria de inconstitucionalidad se hace en la sentencia C-1092
de 2003[11] que
revisó la modificación del artículo 250, numeral 2 de la Constitución efectuada
por el Acto Legislativo 02 de 2003. El sustento de la inconstitucionalidad es
el artículo 375 de la Constitución en concordancia con el artículo 226 de la
Ley 5ª de 1992 como norma que tiene un vínculo estrecho con la disposición
constitucional. El artículo en una de sus partes fue declarado inexequible por
haberse encontrado un cambio esencial en la institución del control ejercido
por el juez de garantías contrario a las normas mencionadas.[12]
5.15.
De lo anterior se puede establecer que la Corte Constitucional nunca ha
declarado la inexequibilidad de un Acto Legislativo tomando como con fundamento
único y exclusivo una norma de tipo reglamentario, pero sí ha tenido como
parámetro para sus decisiones normas reglamentarias que precisan requisitos en
desarrollo de disposiciones constitucionales, siempre y cuando exista de manera
evidente un vínculo estrecho entre tales normas y el artículo 375 de la Carta.
5.16.
Respecto de los diferentes pronunciamientos de exequibilidad que ha proferido
la Corte Constitucional en la revisión de Actos Legislativos se puede constatar
que el fundamento de dichas decisiones
no solo se ha limitado a invocar las disposiciones pertenecientes al título de
la Constitución sobre la Reforma de la Constitución sino que también han sido invocados los artículos
157, 160 y 161 de la misma. De acuerdo a
lo anterior el fundamento de los fallos de exequibilidad siempre ha tenido como
referente una norma constitucional y en algunas ocasiones una norma
reglamentaria como desarrollo o definición de la misma, según la apreciación
que en cada caso haya efectuado la Corte sobre su pertinencia y su vinculación
estrecha con el artículo 375 y las normas constitucionales que le dan sentido a
los requisitos constitucionales en él enunciados.
5.17. Es claro que en la concepción del
constituyente hay determinadas irregularidades que no dan lugar a la
declaratoria de inconstitucionalidad de un acto reformatorio de la
Constitución, puesto que son aquellas irregularidades que impliquen violación
de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución,
interpretado éste a la luz de las normas constitucionales conexas así como de
las normas orgánicas pertinentes, las que
constituyen vicios de procedimiento en la formación del respectivo acto.
Sobre el particular en la Sentencia C-551 de 2003 se
dijo que “(…) es razonable concluir que el mandato del artículo 379 pretende
restringir la posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad de un acto
reformatorio de la Constitución, únicamente a aquellas irregularidades que sean
de una entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento en su
formación, entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por
la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran
sintetizados en el Titulo XIII. En efecto, de esa manera se respeta el mandato
del artículo 379, según el cual esos actos sólo pueden ser retirados del
ordenamiento por violar el título XIII, con la necesidad de tomar en cuenta
otras disposiciones constitucionales, del Reglamento del Congreso y de la LEMP,
que son indispensables para determinar el alcance de los requisitos
constitucionales de aprobación de una ley que incorpora un referendo y que se
encuentran previstos en el mencionado Título XIII. ”
De este modo, puede concluirse que la
citada disposición Superior contiene una prohibición, cuya destinataria es la
Corte Constitucional, órgano al cual corresponde el control sobre el
cumplimiento de los requisitos para reformar la Constitución. El alcance de la
prohibición es impedir que la Corte declare la inexequibilidad de una reforma
constitucional con base en el Reglamento del Congreso por irregularidades
meramente legales o a partir de normas constitucionales que no desarrollan los
requisitos expresamente establecidos en el Título XIII de la Constitución. Así,
la previsión del artículo 379 se orienta a evitar que se declarare la
inconstitucionalidad de una reforma constitucional cuando se detecte una
irregularidad procedimental que no es, en sí misma, una violación de los
requisitos del Título XIII de la Constitución ni un desarrollo estrecho de los
mismos. La finalidad del artículo 379 es, entonces, darle un fundamento sólido
a la prudencia judicial frente al reformador de la Constitución, para evitar
que el juez constitucional efectúe, además del control de constitucionalidad
que le ha sido atribuido, un control de legalidad de pasos aislados dentro de
la secuencia del mismo procedimiento.
Por lo tanto, en cuanto hace al control de
constitucionalidad por los vicios de trámite, ha señalado la Corte que no toda
violación de una norma constitucional distinta a las del Título XIII, o de una
disposición contenida en la Ley 5ª de 1992, puede dar lugar a la
inexequibilidad del acto legislativo correspondiente, y que, cuando el cargo de
inconstitucionalidad se fundamente en el desconocimiento de normas
constitucionales no contenida en el Título XIII o en disposiciones del
Reglamento del Congreso, debe tenerse en cuenta que “(…) el parámetro normativo
aplicable al control de los actos legislativos está formado por las normas de
la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es
presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad
democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la
materialización de principios y valores constitucionales, en especial del
principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse,
ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la
medida en que desconocen “requisitos establecidos por la propia Carta para la
aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el
Título XIII”.[13] Por fuera de esos
supuestos, en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, no
cabría la declaratoria de inexequibilidad de una reforma a la Constitución por
irregularidades puramente formales.
6.
Existencia de cosa juzgada constitucional en relación con los dos primeros
problemas jurídicos planteados.
En
la sentencia C-1040 de 2005, la Corte dio respuesta a problemas jurídicos
semejantes a los dos primeros que se han planteado en relación con este cargo.
En dicha providencia la Corte concluyó que no se había desconocido la
Constitución Política con el trámite que se impartió a los impedimentos en
general, y se especificó que la participación de los Congresistas que se habían
declarado impedidos en el trámite de los demás impedimentos no viciaba de
inconstitucionalidad el trámite de este Acto Legislativo.
En
consecuencia, en relación con los cargos referidos al trámite de los
impedimentos durante la primera vuelta, por haber operado el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia
C-1040 de 2005.
7.
Existencia de cosa juzgada constitucional en relación con el trámite de la
recusación presentada contra Héctor Helí Rojas.
En
la referida sentencia C-1040 de 2005, la Corte concluyó que no se había
presentado vicio de alguno de inconstitucionalidad en la forma como se dio
trámite a la recusación presentada contra el Senador Héctor Helí Rojas el día
11 de mayo de 2004 ante la Comisión Primera del Senado de la República. Por
haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en relación con
este aspecto, se ordenará estarse a lo resuelto en dicha sentencia.
8. Consideraciones sobre el
trámite de la recusación presentada contra Yidis Medina durante el tercer
debate, primera vuelta, del proyecto de Acto Legislativo 02 de 2004.
La Corte considera que no
existió vicio de inconstitucionalidad en el trámite de la recusación presentada
contra la representante Yidis Medina, durante el tercer debate del proyecto de
Acto Legislativo sobre reelección presidencial ante la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes. Las razones por las cuales dicho trámite se ajustó a
lo dispuesto en la Constitución y la Ley 5ª de 1992 son las siguientes:
1. En primer lugar, el
impedimento fue presentado por escrito, según lo exige expresamente el artículo
292 de la Ley 5ª de 1992[14].
2. Si bien está demostrado en el expediente que el
representante Germán Navas presentó verbalmente una recusación contra la
representante Medina con anterioridad a que ésta se declarara impedida,
constata la Corte que dicha recusación se presentó por escrito, como lo exige
el reglamento del Congreso[15],
varios minutos después de que la representante Yidis Medina radicara su
solicitud escrita de impedimento. En consecuencia, era deber del Presidente de
la Comisión Primera dar trámite prioritario a la solicitud de impedimento, como
en efecto se hizo.
3. El impedimento fue
efectivamente tramitado y sometido a votación por la Mesa Directiva, y
rechazado en forma unánime por los miembros de la Comisión Primera de la
Cámara.
4. Si bien algunos ciudadanos
manifestaron su insatisfacción tanto con la forma como se dio trámite a este
impedimento como con las circunstancias que rodearon su presentación –relacionadas
con un supuesto ofrecimiento presupuestal por parte del Gobierno a la
representante Yidis Medina para que ésta apoyara el proyecto de reelección-, el
Consejo de Estado, que de conformidad con la Carta Política es el juez
competente para conocer de los procesos de pérdida de investidura de los
Congresistas por violación del régimen de conflicto de intereses, determinó que
(i) dicho conflicto no se había configurado en el caso concreto, y (ii) el
impedimento había sido bien tramitado ante la Comisión Primera de la Cámara. La
Corte Constitucional no es competente para desconocer ni invalidar, en sede de
control abstracto, este fallo del Consejo de Estado.
5. Se ha advertido a la Corte,
en el curso de este proceso, que la representante Yidis Medina, quien había
sido una firme opositora del proyecto de reelección presidencial, a último
momento cambió el sentido de su voto y procedió a aprobar dicha reforma
constitucional, como “contraprestación” a un ofrecimiento presupuestal
efectuado por el Gobierno de la República, en el sentido de aumentar el nivel
de gasto público en la región del país de la que proviene la representante
Medina. Esta circunstancia fue aparentemente corroborada de manera expresa y
pública por la representante Medina, quien afirmó en una entrevista ante un
medio de comunicación de cobertura nacional que efectivamente había
reconsiderado su posición en atención al ofrecimiento del Gobierno, que
redundaría en beneficio de los habitantes de su región, a quienes representaba
políticamente. Para los demandantes, esta circunstancia, aunada a la manera
como se dio trámite al impedimento presentado por la representante Yidis
Medina, constituye un vicio de inconstitucionalidad que afecta el proyecto como
un todo. Sobre este particular, la Corte considera procedente recalcar que los
miembros del Congreso están amparados por la garantía constitucional de
inviolabilidad de sus opiniones y sus votos, cuyo efecto inmediato es que
ningún juez de la República, incluida la Corte Constitucional, tiene competencia
para juzgar los motivos por los cuales votó en un sentido; el límite a dicha
inviolabilidad se encuentra en los casos de violación de la ley penal, o cuando
su motivación o su voto está en tal grado de contraposición con el interés
general que se configura un conflicto de intereses – caso en el cual, según
provisión expresa y específica de la Carta Política, el remedio procedente es
la pérdida de investidura del Congresista implicado, la cual, como se vio, no
fue fructífera en el caso de Yidis Medina. Por otra parte, ninguna disposición
de la Carta prohíbe que los miembros del Congreso modifiquen sus opiniones con
anterioridad a la votación de un proyecto determinado. La Corte ha admitido
inclusive que cambien el sentido de su voto antes del cierre de la votación,
como sucedió en el caso de la reforma constitucional que reintrodujo la
extradición.[16]
Finalmente, no se ha demostrado en el curso de este proceso que el supuesto
ofrecimiento presupuestal efectuado por el Gobierno de la República hubiese
implicado el desconocimiento de las normas constitucionales y legales que rigen
el proceso de asignación y ejecución de dineros públicos por parte del
Ejecutivo, lo cual tendría consecuencias jurídicas para la parlamentaria.
No entra la Corte a definir,
porque no es necesario en este caso, en qué condiciones dichas consecuencias
jurídicas individuales se podrían llegar a proyectar a la actuación del
parlamentario como tal.
Tampoco es necesario detenerse
en cuáles son las condiciones para que, a su vez, dicha proyección pueda llegar
a incidir en la validez del acto aprobado por el Congreso. Basta con decir que
la propia Carta estableció una sanción específica para el congresista que viole
el régimen de conflicto de intereses, v.gr., la pérdida de investidura. No
estableció como sanción, principal o accesoria, la invalidez o ineficacia de su
voto en el trámite del proyecto correspondiente.
En atención a las anteriores
consideraciones, la Corte concluye que no se presentó vicio de
inconstitucionalidad en el trámite de la recusación presentada por el
representante Germán Navas contra la representante Yidis Medina durante el
tercer debate del proyecto de acto legislativo 02 de 2004.
9. Consideraciones sobre el
trámite de la recusación presentada contra la representante Zulema Jattin
durante el cuarto debate, primera vuelta, del proyecto de Acto Legislativo
sobre reelección presidencial.
La Corte ha constatado que, si
bien se presentó una irregularidad reglamentaria en el trámite de la recusación
presentada contra la representante Zulema Jattin durante el cuarto debate, primera
vuelta, del proyecto de Acto Legislativo sobre reelección presidencial, dicha
irregularidad reglamentaria no tiene la entidad suficiente para constituir un
vicio de inconstitucionalidad que afecte la validez de dicho Acto Legislativo,
por cuanto no incidió sobre la formación de la voluntad política de las
Cámaras, no afectó los derechos de las minorías parlamentarias ni desconoció
otros valores democráticos protegidos por la Constitución. Tal irregularidad
consistió en que el Presidente de la Cámara de Representantes, una vez fue
presentada por escrito una recusación contra la representante Jattin, se
abstuvo de darle traslado inmediato de dicha recusación a la Comisión de Etica
–como lo ordena el artículo 294 de la Ley 5ª de 1992-, y en su lugar le dio a
la representante Jattin la oportunidad de presentar un impedimento, el cual fue
negado por la plenaria, continuándose posteriormente con el trámite. Dos
razones principales llevan a la Corte a concluir que no existió violación de la
Constitución a este respecto:
1. La mayoría de los miembros
de la Cámara de Representantes, una vez formulada la recusación, consideró
expresamente que el hecho invocado para justificarla no se había materializado,
motivo que llevó al Presidente a incurrir en el error referido, al otorgarle a
la representante Jattin la oportunidad de manifestar su impedimento por tal
motivo. La decisión del Presidente, al reflejar la convicción de la mayoría de
la Cámara de Representantes sobre la no configuración fáctica del hecho que se
invocaba para recusar a la representante Jattin, no fue apelada ante la
plenaria, circunstancia ésta que refleja la ausencia de manipulación o
distorsión de la voluntad de esta cámara legislativa por parte de su Mesa
Directiva y concretamente por parte de su Presidente.
2. Ni la Constitución, ni la
Ley 5ª de 1992, ni la práctica parlamentaria exigen que el trámite de un
determinado proyecto de acto legislativo deba suspenderse ante la presentación
de una recusación. En otras palabras, la radicación de una recusación contra un
Congresista no surte un efecto suspensivo sobre el trámite del proyecto de acto
o de ley, el cual habrá de continuar independientemente de lo que resuelva la
Comisión de Etica sobre la existencia de un conflicto de intereses respecto de
un congresista. Una interpretación contraria llevaría a que se paralizara la
actividad legislativa cada vez que se presente una recusación, lo cual sería
contrario al principio democrático puesto que la expresión de la voluntad del
Congreso como representante de la nación entera quedaría sujeta a la situación
de un congresista.
El hecho de que no se suspenda
el proceso de discusión y votación de un proyecto de acto legislativo con la
presentación de una recusación implica que las posibles irregularidades que se
surtan dentro del trámite de ésta no se habrán de comunicar automáticamente al
acto, esto es, no habrán de incidir sobre la validez constitucional del
proyecto materia de discusión y votación. Una cosa es el trámite de una
recusación y otra es el trámite del proyecto. Las irregularidades en el trámite
de una recusación pueden, según su entidad, tener consecuencias respecto de los
individuos involucrados. No obstante, éstas consecuencias no se pueden
trasladar o proyectar automáticamente al proyecto de acto legislativo o de ley,
el cual debe reunir para su validez requisitos distintos y específicos
enunciados en la Constitución, como se anotó en el acápite sobre los referentes
del control constitucional de las reformas constitucionales. En este caso, como
ya se dijo en las sentencias C-1040 y C-1041 de este año, tales requisitos se
cumplieron.
VII. EXAMEN DEL CARGO
REFERENTE A LA AUSENCIA DE DISCUSIÓN Y DEBATE DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
EN LA CÁMARA DE REPRESENTANTES DURANTE LA PRIMERA VUELTA.
1. La demanda
Afirma el demandante
que se presentó un vicio de trámite por falta de discusión y debate del
proyecto en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 17 de junio
de 2004.
1. Para sustentar este
cargo, el demandante recuerda en primer lugar que la Corte Constitucional ha
precisado que la discusión y el debate amplio de las leyes, y también de los
actos legislativos, es un requisito de obligatorio cumplimiento; cita a este respecto
la sentencia C-668 de 2004.
2. Acto seguido el
actor hace referencia a una nota publicada en el periódico El Tiempo del 18 de
junio de 2004 bajo el título “La Cámara aprobó la reelección presidencial”, en
la cual se informó lo siguiente:
“Luego de una movida sesión, que
incluyó el retiro del recinto de las bancadas liberal oficialista, del Polo
Democrático Independiente, de Alternativa Democrática y de algunos liberales
independientes, la plenaria de la Cámara aprobó anoche en cuarto debate –y por
amplia mayoría- el proyecto de reelección inmediata, sin ninguna modificación.
// La falta de transmisión en directo por televisión del debate –para el cual
se habían inscrito desde el pasado miércoles más de 60 representantes- originó
la protesta de la oposición”.
3. En relación con
esta etapa del trámite, el demandante explica: “El Presidente de la Cámara
de Representantes, Rafael Alonso Acosta Osio, anunció que no habría transmisión
del debate por cuanto las cámaras de la TV estaban en el Senado, lo cual no
resultó ser cierto. En ausencia de los representantes de la oposición que se
habían retirado del recinto, el presidente de la Cámara ordenó votar la
ponencia que pedía el archivo del proyecto. Enseguida se efectuó en forma
relámpago la aprobación de la ponencia favorable que, sin discusión y debate
fue aprobada. Lo mismo ocurrió con la aprobación del articulado, según se
desprende de la grabación magnetofónica del 17 de junio de 2004 y del acta No.
113 de la sesión ordinaria del jueves 17 de junio de 2004, incluida en la
Gaceta del Congreso No. 401 del 4 de agosto de 2004”.
4. El actor cita los
siguientes extractos del Acta No. 113 de la sesión del 17 de junio de 2004 de
la plenaria de la Cámara de Representantes:
“Dirección de la sesión por la
Presidencia:
Sírvase certificar señor Secretario
si ayer hubo discusión sobre este acto legislativo.
La Secretaría General informa:
Señor Presidente, la discusión del
acto legislativo ayer empezó exactamente a las nueve de la noche y diez minutos
y se discutió hasta las once y cincuenta y nueve minutos.
Dirección de la sesión por la
Presidencia:
Eso es para que quede la constancia
de que ha habido discusión de este acto legislativo, han sido leídas las dos
ponencias, si hay alguien más que vaya a intervenir, si no para someter a
votación. Sírvase entonces, ya que no hay más personas interesadas en
intervenir, someter a votación la ponencia negativa.
(…) Dirección de la sesión por la
Presidencia:
El registro electrónico está
funcionando, ya quedó claro de que nadie quería intervenir, los inscritos se
retiraron. Señor Secretario, teniendo en cuenta que nadie va a intervenir,
sírvase el registro electrónico para someter a votación la ponencia negativa.
El que vote sí, es aprobando la ponencia negativa, el que vote no, es negando
la ponencia negativa. Sírvase abrir el registro electrónico.
(…) Dirección de la sesión por la
Presidencia:
Señor Secretario, sírvase abrir el
registro electrónico para la ponencia positiva al proyecto de acto legislativo
sobre reelección.
La Secretaría General informa:
Se abre el registro electrónico, se
va a votar la ponencia positiva. Sí, es aprobando que se dé el segundo debate
al acto legislativo de reelección presidencial”.
Sobre el particular,
observa el demandante que “el Presidente no abrió el debate y la discusión,
sino que procedió a abrir la votación, sin que hubiese discusión y debate de la
ponencia”.
5. Se cita a
continuación la intervención del representante Joaquín José Vives Pérez, cuyo
texto literal transcribe el actor así:
“Probablemente señor Presidente,
necesitaré menos de los cinco minutos que su generosidad me dispensa esta
tarde.
Un grupo de representantes a la
Cámara, que representamos al Partido Liberal Colombiano, algunos liberales
independientes y el Polo Democrático y Alternativa Democrática, doctor Wilson,
hemos entrado a este recinto luego del receso con tapabocas, y lo hacemos para
simbolizar que no sentimos que las reglas del debate de este proyecto hayan
sido claras y hayan sido limpias; que no sentimos garantías en esta sesión
señor Presidente.
Este debate se inició hace muchos
meses. Quienes estamos aquí, con absoluta seguridad, ya tenemos una posición
decidida con relación a este proyecto. Ninguna de las intervenciones va a
persuadir los votos de los representantes. El escenario como se había previsto,
como se había ofrecido y como se había votado, era un debate por Señal
Colombia, en el cual tuviéramos la oportunidad de mostrarle a los colombianos,
no los resúmenes mediáticos de lo que sucede aquí, sino la expresión profunda
de los argumentos, de las razones, de las ideas, en virtud de las cuales
creemos que esta iniciativa no conviene a la salud de la República, igual sería
un escenario para que los amigos del proyecto hicieran lo mismo; un escenario
para que los colombianos conozcan cómo vota cada uno de quienes le representan
aquí; un escenario para que los colombianos sean testigos de aquellos que en
sus providencias (sic) y regiones sostienen unas tesis y a estas plenarias
vienen a aplicar otras.
Nos han restringido la posibilidad
de comunicarnos con el pueblo colombiano. No será un requisito del Reglamento,
ni del procedimiento constitucional, doctor Oscar Darío Pérez, pero en un
debate en el cual se cambian nada menos que las reglas de acceso al poder
público, elemento fundamental de la Constitución colombiana, divorciarnos de un
pueblo que ha sido manipulado mediáticamente con estos temas, muestra desde ya
cómo van a ser utilizadas las ventajas que se tienen desde el poder.
De otra parte, no queremos, de
ninguna manera, ser testigos del triste escenario que las mayorías que van a
acompañar este proyecto, convertidas en aplanadoras, van a generar esta tarde,
convirtiendo esta Cámara en una simple notaría del Senado de la República, condición
vergonzosa para el foro por excelencia de la democracia.
Ya vimos en la Comisión Primera de
la Cámara de Representantes la intransigencia de esta aplanadora que, muy a
pesar de encontrar razonable nuestras críticas al sesgado articulado, no
admiten modificación alguna, desde luego por temor al apretado calendario que
le queda a este proyecto. Puntos tan absurdos, como aquel en el cual se expresa
que el Presidente de la República sólo podrá utilizar determinados bienes, los
indispensables para la seguridad dentro de la campaña, pero luego exceptúa la
generalidad de los recursos y bienes del Estado, es decir, que el Presidente
queda habilitado constitucionalmente para utilizar todos los bienes y recursos
del Estado en su campaña. Redacción desafortunada que reconocen los promotores
de la iniciativa, pero que se niegan a enmendar”.
6. También cita el
demandante la constancia que registró el representante Jesús Ignacio García
Valencia, con la firma de más de quince miembros de la Cámara:
“Los suscritos Representantes a la
Cámara dejamos constancia que en el trámite en plenaria del Proyecto de Acto
Legislativo número 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cámara no se permitió el
debate, se negó el uso de la palabra a varios parlamentarios de la oposición,
con clara violación de las disposiciones constitucionales y reglamentarias
sobre el trámite de los proyectos de acto legislativo y de ley y además su
discernimiento (sic) flagrante de principios fundantes del Estado social y
democrático de derecho adoptado por nuestra Carta Política como en los de
participación y pluralismo.
“El trámite de este proyecto es un
precedente nefasto para la vida democrática del país, puesto que se ha
impulsado el trámite de una reforma constitucional de manera coadyuvante y
vulnerando los derechos a la representación de amplios sectores de la vida
nacional, de los cuales somos voceros los parlamentarios incluídos. Las
Constituciones como expresión del pacto social deben ser fruto de la
concentración y no de la imposición”.
7. Así mismo, el actor
cita la constancia que registró el representante Juan de Dios Alfonso García a
nombre del Partido Liberal Colombiano, los liberales independientes, el Polo
Democrático, el movimiento Alternativa Democrática y los movimientos independientes:
“Los congresistas abajo firmantes
integrantes del Partido Liberal, Liberales Independientes, Polo Democrático,
Alternativa Democrática y Movimientos Indígenas denunciamos ante la opinión
pública y el pueblo colombiano en general, la violación al derecho que tiene la
oposición y las minorías de expresarse, al negarse la transmisión en directo
del debate de reelección inmediata por parte de la Mesa Directiva de la Cámara
de Representantes y el Gobierno Nacional, en donde pretendemos fijar nuestra
posición.
El proyecto de Acto Legislativo que
modifica las reglas de juego electoral en Colombia debe ser debatido de cara a
la opinión pública, y decisiones trascendentales como las que debe decidir la
plenaria de la Cámara de Representantes no pueden ser tomadas de manera
clandestina y solapada. Anunciamos de esta manera nuestro retiro de la
votación, por falta de garantías y transparencia.
La Cámara de Representantes no puede
convertirse en notaría de las decisiones del Senado en ninguna instancia, y
mucho menos avalista de la aplanadora manipuladora del gobierno de Álvaro Uribe
Vélez, que pretende imponer la reelección inmediata aun contra la democracia al
interior del Congreso Nacional. ¿Qué será entonces de la democracia para el
pueblo? Nos tapamos la boca para poder hablar.”
8. Con fundamento en
lo anterior, afirma el accionante que “en tales circunstancias, el proyecto
de acto legislativo fue aprobado, pero sin debate y discusión de parte de los
60 representantes que el miércoles 16 de junio de 2004 se habían inscrito para
participar en la discusión, especialmente los representantes de la oposición,
con transmisión de la sesión plenaria por televisión de ‘Señal Colombia’. // El
Presidente de la Cámara de Representantes, en vez de haber aplazado el debate
del proyecto para una fecha próxima cuando estuviera disponible ‘Señal
Colombia’, optó por seguir adelante con el trámite del proyecto. Esto motivó el
retiro de los representantes de la oposición del recinto en señal de protesta
por la falta de garantías de la Mesa Directiva para un debate y una discusión
amplios del proyecto de acto legislativo, finalmente aprobado sin debate y
discusión, tal como lo demuestran los apartes del acta 113 de la sesión
plenaria de la Cámara de Representantes del 17 de junio de 2004”.
9. Por otra parte, el
demandante cita lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 5 de 1992, de
conformidad con el cual habrá de concederse el uso de la palabra a los oradores
en el orden en que se hubieren inscrito, y que también dispone que todos los
oradores inscritos ante la Secretaría pueden hacer uso de la palabra las veces
que sea necesario. Para el actor, “el Presidente de la Cámara de
Representantes estaba obligado a conceder la palabra, en la sesión plenaria del
17 de junio de 2004, a los sesenta oradores que la víspera se habían inscrito,
en el compromiso de que sus intervenciones serían transmitidas por ‘Señal
Colombia’. No lo hizo así y, en cambio, llevó a cabo la votación del proyecto, sin abrir el debate
como era su obligación, permitiendo, especialmente a los opositores intervenir
para exponer libremente sus oposiciones en torno al proyecto de acto
legislativo”.
10. Concluye la
demanda que “si un proyecto de acto legislativo no es sometido al debate y
abierta discusión, sin otra limitación que la extensión máxima de 20 minutos a
que alude el citado Art. 97 de la Ley 5ª de 1992, se incurre en vicio de
trámite. Por debates, en los términos del Art. 94 de la citada ley, se entiende
‘el sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya
adopción deba resolver la respectiva Corporación’. …Agrega: ‘El debate empieza
al abrirlo el Presidente y termina con la votación general’”.
Por todo lo anterior,
afirma el actor que se constituye un vicio de trámite insubsanable “que no
sería posible corregir en un tercer período legislativo, pues con ello se
violaría el Art. 375 de la Constitución Política, que no hace excepciones para
corregir vicios de trámite”.
2. Intervención del Ministerio
del Interior y de Justicia
El Ministro del Interior y de
Justicia, por su parte, se opone a las razones presentadas en la demanda para
sustentar este cargo; para justificar su posición, divide la intervención en
tres grandes segmentos, advirtiendo antes que la versión de los hechos presentada
por el demandante es distorsionada, y coincide con la visión que dejaron como
precedente los congresistas opositores del proyecto, “mediante el uso de
recursos dilatorios y muchas veces malintencionados buscando con ello evitar la
culminación del trámite legislativo y en dado caso propiciar, a partir de su
propio comportamiento, supuestos vicios en la formación del mismo”. En
resumen, considera el Ministro que los hechos descritos revelan una estrategia
obstruccionista por parte de los Representantes de la oposición.
En primer lugar, explica el
Ministro que el debate cumplió con los requisitos constitucionales y
reglamentarios de publicidad, puesto que los informes de ponencia fueron
publicados oportunamente, las sesiones fueron públicas –en la medida en que
estaban abiertas al público y se permitió la presencia de medios masivos de
información-, y las actas correspondientes fueron oportunamente publicadas en
la Gaceta del Congreso. Por tal razón, considera que carece de sustento afirmar
que el debate se dio de espaldas a la opinión pública.
También señala el Ministro que
la transmisión por Señal Colombia no es un requisito reglamentario de
publicidad para la aprobación de los actos legislativos, por lo cual su
ausencia no implica ni que las sesiones sean reservadas ni que se desconozca de
otra forma la Carta Política o el Reglamento del Congreso; se trata de un
recurso conveniente pero finito que está distribuido equitativamente entre la
Cámara de Representantes y el Senado, que no fue establecido como parte de las
reglas del debate por las Plenarias, y a cuya consecución el Presidente de la
Cámara de Representantes no se comprometió en ningún momento –solo se
comprometió a gestionar su disponibilidad para el día 17 de junio-. De hecho,
indica que aún sin tratarse de un requisito obligatorio, la sesión del 16 de
junio había sido televisada, y en ella los ponentes a favor y en contra del
proyecto tuvieron oportunidad de exponer ampliamente sus argumentos. Así, para
el Ministro no se justifica presentar la falta de transmisión por Señal
Colombia como circunstancia que justificara el retiro de los Representantes de
la oposición, “para luego utilizar tal situación como un señalamiento de la
inexistencia de debate, tal como lo argumenta el demandante”. En cualquier
caso, los debates en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes fueron
televisados por Señal Colombia.
Por otra parte, indica el
Ministro que el debate, en tanto oportunidad o posibilidad para que los
Congresistas intervengan en las deliberaciones sobre un asunto determinado, no
implica que todos los miembros de la correspondiente cámara tengan que hacer
uso de la palabra, ni un número significativo de los mismos, ni que la
discusión deba alcanzar una determinada intensidad. En este caso, una vez
abierto formalmente el debate y presentadas las ponencias desde el día
anterior, dado que no había Congresistas inscritos para intervenir presentes en
el recinto, bien podía el Presidente cerrar el debate sobre el supuesto de
suficiente ilustración material –ya que existían suficientes elementos de
juicio sobre el tema, incluyendo los debates ya surtidos, las audiencias
públicas realizadas, los análisis de los ponentes publicados, el debate público
a través de los medios, etc.-, y proceder a la votación de los informes de
ponencia y posteriormente del articulado. En cualquier caso, el Ministro afirma
que el debate se inició con extensas intervenciones por parte de los distintos
ponentes a favor y en contra del proyecto, y que tanto el informe de ponencia
favorable al debate como el articulado fueron aprobados por amplias mayorías,
superiores a las exigidas por el Reglamento. Por lo tanto, considera infundada
la afirmación de que no hubo debate en contravía de la Ley 5ª, cuyo artículo
176 define el uso de la palabra como una posibilidad para los Congresistas y
los Ministros del Despacho, que no tiene necesariamente que materializarse –
precisa que “la no persistencia de intervenir en la discusión del tema en la
sesión plenaria del 17 de junio por parte de quienes se inscribieron en la
sesión del 16 de junio para hacer uso de la palabra, por ser facultativa, en
nada afecta la existencia jurídica del debate”. En suma, afirma que “no
existe obligación constitucional o reglamentaria alguna consistente en que para
someter a votación ya sea la ponencia o el articulado del Proyecto, el
Presidente de la Corporación deba esperar a que todos los congresistas que por
su propia decisión se retiraron del recinto regresen al mismo, pues existiendo
el quórum decisorio establecido por la Constitución y el Reglamento, y siendo
el querer de las mayorías, lo pertinente es que se proceda a votar bajo el
supuesto de suficiente ilustración”.
Resalta el Ministro que si
quienes estaban inscritos para hacer uso de la palabra no lo hicieron por estar
ausentes del recinto, ello no implica que no hubiera habido debate, sino que
renunciaron a su derecho a intervenir. En ese sentido, afirma que nadie puede
alegar su propia culpa, por lo cual dada su decisión personal, estos
Congresistas no pueden invocar su determinación de no intervenir en el debate
para argumentar que éste no existió; y subraya que la obligación del Presidente
de la Cámara de otorgarles la palabra subsistía mientras que los oradores no
hubiesen renunciado, expresa o tácitamente mediante su retiro, a su solicitud
de intervención – en la misma medida en que el derecho a hacer uso de la
palabra implica la carga correlativa de encontrarse presente en el recinto
oportunamente. Por ello, a nadie negó el Presidente de la Cámara el derecho a
intervenir de manera contraria al reglamento; existió, más bien, un trasfondo
de intenciones obstruccionistas de los Congresistas de la oposición, empeñados
en distorsionar el trámite de aprobación del proyecto, y un desinterés
total por manifestar sus opiniones en el recinto legislativo en ausencia de los
medios de comunicación.
3.
Concepto del Procurador General de la Nación
Por su parte, el Procurador General
de la Nación considera que no asiste razón al demandante, en la medida en que
ni la ausencia de transmisión por Señal Colombia ni la continuación de la
sesión luego del retiro de los representantes de la oposición constituyen
vicios de inconstitucionalidad. Sin embargo, afirma que en este caso la
plenaria de la Cámara de Representantes sí incurrió en una elusión del debate,
por lo cual se presenta un vicio de trámite insubsanable que amerita declarar
inexequible el Acto Legislativo bajo examen. En efecto, explica el jefe del
Ministerio Público que si bien hubiera sido pertinente la transmisión
televisiva del debate, fue desafortunada la decisión de las bancadas de
retirarse del recinto en protesta –ya que no contribuyeron con ello a realizar
el debate sino a que éste no se llevara a cabo de conformidad con la
Constitución-, pero que ese hecho por sí mismo no constituye un vicio. Y
también señala que independientemente del retiro de tales Representantes, ni
los informes de ponencia, ni el articulado, ni las proposiciones sustitutivas o
supresivas fueron objeto de discusión por la plenaria de la Cámara, con lo cual
se omitió cumplir con el imperativo de llevar a cabo los ocho debates exigidos
por la Carta Política: los Representantes “simplemente se dieron a la tarea
de votar el proyecto para que éste no fuera archivado por falta de tiempo”,
por lo cual “lo adoptado no fue producto de la exposición de ideas, posturas
y conceptos diversos, ni fruto del examen de las distintas posibilidades y la
consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones y de
las modificaciones que en el marco constitucional habría de tener la decisión
de incorporar la figura de la reelección presidencial”, como tampoco
existió debate acerca de los diversos aspectos adicionales necesarios para
incorporar de manera armónica la posibilidad de reelección a la Carta Política.
Además, precisa el Procurador que en este caso no se presentó la hipótesis de
cierre del debate por suficiente ilustración, puesto que no se sometió a la
decisión de la plenaria la moción de suficiente ilustración, ni el Presidente
ordenó el llamado a lista de los oradores inscritos para determinar si había
alguno de los sesenta que quisiera ejercer su derecho a intervenir en el
debate: “El retiro de los congresistas de la oposición le bastó al
Presidente de la Cámara para presumir que todos los inscritos habían renunciado
a su derecho a participar en la discusión de los informes de ponencia, razón
por la que afirmó: ‘Han sido leídas las dos ponencias, si hay alguien más que
vaya a intervenir, si no para someter a votación. Sírvase entonces, ya que no
hay más personas interesadas en intervenir, someter a votación la ponencia
negativa’. Es decir, pasó directamente a la votación sin dar la oportunidad de
decidir a los inscritos presentes en el recinto, si intervenían o no, y tampoco
sometió a la plenaria la decisión de cerrar el ‘debate’ por suficiente
ilustración”. Para el Ministerio Público, el debate nunca se abrió, por
cuanto entre la sesión del 16 y del 17 de junio únicamente se presentaron los
informes de ponencia; así mismo, el debate se cerró en forma irreglamentaria.
El retiro de los representantes de la oposición, y la existencia de consenso
entre quienes permanecieron en el recinto sobre la admisibilidad de la
reelección, no subsanaron el vicio de ausencia de debate que ha identificado el
concepto fiscal.
Explica en este sentido el
Procurador que la realización del debate habría implicado el hundimiento del
proyecto, por cuanto cualquier modificación del texto aprobado por el Senado
generaría la necesidad de someter el proyecto al trámite de conciliación: “…la
votación en la Cámara de Representantes durante la primera vuelta, estuvo
marcada por la decisión de los ponentes y de la mayoría de representantes de
aplazar para la segunda vuelta cualquier modificación del articulado para
evitar el hundimiento del proyecto por preclusión de los plazos
constitucionales para aprobarlo, toda vez que cualquier discrepancia que
presentara el texto por ellos aprobado frente al del Senado, requeriría de una
conciliación. // Lo anterior significa que las coaliciones mayoritarias a favor
de la figura de la reelección presidencial vedaron el debate en la Cámara de
Representantes por un aspecto de tiempo, argumento éste que se esgrimió tanto
en la comisión primera como en la plenaria…”. La premura en aprobar el
proyecto obedeció a que éste había sido aprobado el 4 de junio en la Comisión
Primera de la Cámara y el 17 de junio en la plenaria, esto es, tres días antes
de que concluyera el período ordinario de sesiones. En síntesis, la Mesa
Directiva obró en contra del reglamento al entender que la simple presentación
de ponencias suplía el debate y proceder a su votación apresurada, “y además
con motivo de la decisión de los ponentes y de las mayorías de aplazar el
debate para la segunda vuelta”. Ello implica para el Ministerio Público que
la Cámara incurrió en una elusión del debate, entendida como la renuncia de la
plenaria a su deber de debatir un proyecto de ley para que fuera otra célula
legislativa la que abordara el estudio del proyecto, desconociendo los
artículos 157 y 375 de la Carta – ya que el procedimiento agravado de reforma
constitucional por el Congreso exige una amplia y reforzada discusión de los proyectos.
Se trata, para el Procurador, de un vicio insubsanable, ya que el proyecto sólo
surtió siete de los ocho debates exigidos por la Carta Política.
4. Formulación de los problemas jurídicos a
resolver
Teniendo en cuenta lo
anterior, los siguientes son los problemas jurídicos que ha de resolver la
Corte para dar respuesta a este cargo –problemas para cuya resolución es
indispensable que la Corte efectúe antes un detallado análisis fáctico de lo
que ocurrió en la sesión del 17 de junio de 2004-:
1. Dadas las circunstancias de
hecho que rodearon el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, ¿la
falta de transmisión por Señal Colombia constituye un vicio susceptible de
afectar el trámite del proyecto de acto legislativo?
2. ¿Violó la Constitución la
decisión del Presidente de la Cámara de continuar con el trámite, luego de que
los representantes inscritos para intervenir desde el día anterior se hubiesen
retirado del recinto, en protesta por la falta de transmisión de la sesión por
Señal Colombia? Por la manera en que se desarrolló la sesión del 17 de junio de
2004 y las circunstancias de hecho que la rodearon, ¿existió o no existió
debate del proyecto, en los términos de la Constitución Política?
5. Existencia de cosa juzgada
constitucional
En la sentencia C-1041 de
2005, luego de un detenido examen de lo ocurrido en la sesión del 17 de junio
de 2004, la Corte concluyó que la forma como se había desenvuelto el debate y
aprobación del Acto Legislativo bajo revisión había sido plenamente respetuosa
de la Carta Política. En dicha sentencia se dio respuesta a los dos problemas
jurídicos planteados por el cargo que se examina, entre otros puntos que fueron
objeto de pronunciamiento por esta Corporación.
En consecuencia, al haber
operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en relación con este
cargo, se ordenará estarse a lo resuelto en la referida sentencia C-1041 de
2005.
VIII. EXAMEN DEL CARGO
RELATIVO A LA FALTA DE DISCUSIÓN DEL PROYECTO EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE
REPRESENTANTES DURANTE LA FASE DE CONCILIACIÓN.
1. La demanda
1. El actor afirma que
“el martes 14 de diciembre se efectuó la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes para aprobar el Informe de Conciliación de Senado y Cámara de
Representantes. Sin embargo, sólo hasta esa noche fue conocida la Gaceta del
Congreso con la publicación del texto conciliado del proyecto de acto
legislativo”.
2. Se cita el artículo
publicado a este respecto por el periódico El Tiempo del 15 de diciembre de
2004, con el título “Congreso / Aprobaron en ambas Cámaras la conciliación.
Consejo de Estado reglamentaría la reelección”, así:
“En la Cámara, las asesoras del
Ministerio del Interior, e incluso el propio jefe de esa cartera, Sabas
Pretelt, se movieron nerviosamente por el recinto, celular en mano y haciendo
las cuentas sobre los votos que se necesitaban para aprobar ese proyecto. // En
un santiamén y cuando el tablero electrónico marcó 112 votos, más otros nueve
registrados manualmente, el Secretario General de la corporación, Angelino
Lizcano, anunció la aprobación de la conciliación en medio de una sorpresa
general, incluso de algunos uribistas y conservadores. // Esa votación
relámpago –que se hizo en menos de cinco minutos- es el más claro ejemplo de la
forma como el Congreso enfrenta las últimas horas del actual período
legislativo, que concluye mañana”.
3. Observa el
demandante que “de lo ocurrido la noche del 14 de diciembre de 2004, según
ese testimonio y de lo que quedó grabado en las cintas magnetofónicas de
relatoría, se desprende que el texto de la conciliación del proyecto de acto
legislativo no fue sometido a debate, sino que se consumó el consabido
‘pupitrazo’ de fin de año, con desconocimiento del procedimiento previsto en el
Art. 161 de la Constitución Política, inciso segundo: ‘Previa publicación por
lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y
aprobación de las respectivas plenarias’. // Recuérdese que la Corte
Constitucional, en su sentencia C-668/04, estableció que es obligatoria la
discusión de los actos legislativos. // Recuérdese, igualmente, lo ocurrido en
la plenaria de la Cámara en el segundo debate de la primera vuelta cuando
varios representantes usaron tapabocas en señal de protesta, al impedirles la
Mesa Directiva el debate del proyecto, finalmente aprobado.”
4. Por lo tanto,
concluye la demanda que al no haberse surtido el debate del proyecto, se
desconoció el procedimiento de conciliación establecido en el artículo 161 de
la Carta. “Este vicio de trámite también es insubsanable, conforme a lo
previsto en el Art. 375 de la Constitución Política que prevé que ‘el trámite
del proyecto [de acto legislativo] tendrá lugar en dos períodos ordinarios y
consecutivos, no en tres períodos’”.
2. Intervención del Ministerio
del Interior y de Justicia
El Ministro del Interior y de
Justicia se opone a la prosperidad de este cargo. Indica como primera medida
que el informe de conciliación, junto con el texto conciliado, fue publicado en
la Gaceta del Congreso No. 798 del 9 de diciembre de 2004, es decir, cinco días
antes de que se efectuara su debate, por lo cual no asiste razón al demandante
en este punto.
Segundo, expresa que el
sometimiento a consideración y aprobación del informe de conciliación por las
plenarias difiere del debate de los proyectos de acto legislativo ante las
plenarias, por cuanto no es procedente –en su criterio- que con ocasión del
debate del informe de conciliación se repita nuevamente la discusión de todo el
proyecto; dado que la Comisión de Mediación es un instrumento para superar las
discrepancias entre los textos aprobados por las Plenarias, el Ministro afirma
que éstas últimas tienen su competencia restringida a pronunciarse sobre el
informe de conciliación, sin que sea procedente abrir nuevamente el debate
sobre los aspectos que fueron aprobados de forma igual por ambas Cámaras, ni
presentar nuevas proposiciones de modificación a lo acordado en el informe de
conciliación.
También afirma que en este
caso era procedente el cierre del debate por suficiente ilustración, ya que el
texto sugerido por la Comisión Accidental había sido debidamente explicado en
el informe de conciliación, que fue publicado previamente y leído en las
plenarias. Reitera por otra parte que para que exista debate no es necesario que
materialmente intervengan todos los Congresistas en la discusión respectiva,
cuya realización efectiva no es condición esencial para la existencia del
debate. Expresa que lo que resulta ineludible para que exista debate no es
tanto la controversia como la apertura formal de la discusión por la
Presidencia, para que quienes así lo deseen puedan intervenir, y que la
finalidad de las normas procedimentales aplicables es permitir la oportunidad o
posibilidad del debate, mas no necesariamente su materialización: “es bajo
el entendido expuesto que debe razonablemente analizarse la configuración del
debate, y no bajo la premisa, por lo demás subjetiva, de la controversia e
intervención material de todos los parlamentarios, pues ésta, lejos de
garantizar el principio democrático, dejaría en manos del querer individual y
del fuero interno de cada congresista, el propio procedimiento de formación de
las leyes”.
Con base en lo anterior,
sostiene el Ministro que no asiste razón al demandante cuando expresa que no
hubo debate, ya que (a) existió la publicación del informe de conciliación y el
texto conciliado con la debida anterioridad, en tanto requisito mínimo de
racionalidad deliberativa y decisoria, y (b) con la apertura formal del debate
por el Presidente, se abrió la posibilidad u oportunidad de discutirlo,
cumpliendo así con los dos requisitos básicos para la existencia jurídica del
debate. Señala que como una vez abierto el debate no hubo parlamentarios
inscritos para intervenir, el Presidente cerró legítimamente el debate y
procedió válidamente a la votación del informe, bajo el entendido de suficiente
ilustración. En este punto, el Ministro desmiente la postura de los
representantes Hugo Ernesto Zárrate Osorio, Alexander López y Venus Albeiro
Silva según la cual el Presidente no les había concedido la oportunidad de
intervenir aunque, según alegaban, se había pedido oportunamente la palabra;
afirma el Ministro que esta fue una maniobra dilatoria y obstruccionista para
viciar el trámite del acto legislativo. También describe cómo la mayoría de la
Cámara votó negativamente la solicitud de reabrir el debate del informe de
conciliación, en rechazo a la actitud obstruccionista de algunos representantes
de la oposición.
Por último, afirma el Ministro
que el hecho de que se hubiese aprobado el informe de conciliación mediante la
votación ordinaria o “pupitrazo” no excluye que se hubiese verificado, como se
verificó, la aprobación por mayoría absoluta exigida para este informe,
especialmente en la medida en que no se solicitó su votación nominal. En suma,
sostiene que tanto la votación del informe de conciliación, como la negativa a
reabrir su debate y votación, se hicieron con el voto de la mayoría absoluta de
la Cámara.
3.
Concepto del Procurador General de la Nación
En
relación con este cargo, reseñado en el numeral 4 de la Sección III de la
presente providencia, el Ministerio Público considera necesario describir lo
ocurrido durante el debate del informe de la comisión de conciliación ante las
Plenarias de ambas Cámaras, teniendo en cuenta lo dispuesto en el inciso 2 del
artículo 161 Superior –que exige que previa publicación con por lo menos un día
de anticipación, el texto adoptado por tal comisión debe ser sometido al debate
y aprobación de las respectivas plenarias- y en el artículo 186 del Reglamento
del Congreso –en virtud del cual las comisiones de conciliación habrán de
preparar un texto que se someterá a consideración de las Cámaras.
1.
Trámite de aprobación del informe de conciliación ante la Plenaria de la Cámara
de Representantes.
El
Procurador resume así el trámite en cuestión:
“8.2.1.
La publicación del informe de conciliación se hizo oportunamente el 6 de
diciembre de 2004, en la Gaceta 798 del Congreso.
8.2.2.
Se efectuó la lectura del encabezado del informe de conciliación por el
secretario, Angelino Lizcano. No se leyeron las conclusiones a las que llegó la
comisión accidental ni tampoco el texto conciliado.
8.2.3.
El Representante Carlos Zuluaga, quien presidía la sesión, señaló que ‘En
consideración el informe de conciliación, leído oportunamente por el Señor
Secretario, continúa en consideración ¿lo aprueba la Cámara?’.
8.2.4.
El informe se aprobó de conformidad con el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992,
es decir, mediante el golpe que el Congresista da a su curul.
8.2.5.
El secretario dejó constancia de que fue aprobado, según el registro en el
tablero electrónico por 109 representantes y 12 registrados manualmente.
8.2.6.
Los Representantes Carlos Arturo Piedrahita, Barlahán Henao, Jorge Homero
Giraldo y Hugo Ernesto Zárate, dejaron constancia de que no se permitió el
debate del informe de conciliación.
8.2.7.
El Representante Reginaldo Montes hizo una proposición para reabrir la
discusión.
8.2.8.
El Representante Pedro José Arenas señaló que: i) para el debate no fue
entregada a tiempo la gaceta en la que estaba impreso el informe de las
comisiones; ii) no se leyó el informe de conciliación; y que, iii) no hubo
debate porque no se le dio el uso de la palabra a aquellos que la estaban
pidiendo.
8.2.9.
Los Representantes José Luis Arcila, Plinio Olano y William Vélez intervinieron
para decir que el informe de conciliación se votó de conformidad con el
Reglamento, y para solicitar la votación de la proposición de reabrir el
debate.
8.2.10.
El Representante José Herrera le sugirió a la Presidencia una moción de orden
para someter a votación la proposición de reabrir la discusión.
8.2.11.
Siguen otras intervenciones como la de Germán Navas y Telésforo Pedraza.
8.2.12.
Se votó la proposición de si se reabría la discusión del informe de
conciliación: Por el SI: 17, por el NO: 100 votos. En consecuencia, fue negada
la reapertura.
8.2.13.
La Representante María Isabel Urrutia dejó constancia de que el acta de
conciliación no fue leída.
8.2.14.
Finalmente, los Representantes Venus Albeiro Silva y Alexander López dejaron
constancia de que no se permitió el debate del informe de conciliación y los
Representantes Adalberto Jaimes y María Teresa Uribe dejaron constancia de que
la votación se llevó a cabo de conformidad con el Reglamento del Congreso”.
Con
base en este resumen, concluye el Procurador que en la sesión plenaria del 14
de diciembre, la Cámara de Representantes omitió cumplir su deber de debatir el
artículo conciliado.
El
Procurador insiste en este punto sobre la necesidad de que se surta el debate
como requisito indispensable antes de proceder a la votación; “en este caso,
era de vital importancia que el informe de conciliación fuera objeto de la
ponderación propia del debate parlamentario, pues debe tenerse en cuenta que la
votación que se hace del informe que presenta la comisión accidental de
mediación, la cual está integrada por un restringido grupo de congresistas,
reemplaza el segundo debate al que alude el artículo 157 de la Constitución,
tal como reiteradamente lo ha señalado esa Corporación (sentencias C-376 de
1995; 282 de 1997; C-1190 de 2001; C-198 de 2002 y C-551 de 2003, entre otras).
// En consecuencia, si la aprobación que se hace del informe de conciliación es
la repetición del segundo debate de una y otra cámara, éste es esencial, por
cuanto en esta etapa del proceso legislativo, se está definiendo el sentido en
que la voluntad del legislador quedará plasmada definitivamente en el
respectivo proyecto de ley o acto legislativo, voluntad ésta que no puede
quedar librada a la decisión de una exigua minoría, representada por quienes
integran la comisión accidental. En otros términos, la comisión accidental de
mediación no puede reemplazar la competencia de las plenarias, razón por la que
el debate del informe que esta comisión prepara es esencial en el trámite
legislativo, máxime tratándose del poder de reforma, pues la modificación de la
Constitución no puede quedar en manos de unos pocos, cuando la misma Carta ha
previsto mayorías y trámites rigurosos para su reforma”.
Para
el concepto fiscal, la ausencia de debate y de ponderación de la voluntad
mayoritaria del Congreso se hace evidente, en el caso bajo revisión, en la
aprobación del inciso final del artículo 4, en el cual se facultó al Consejo de
Estado para dictar una ley estatutaria – facultad que fue negada expresamente
por la Cámara de Representantes.
Por
último, precisa el Procurador que la ausencia de debate del informe de
conciliación tanto en el Senado como en la Cámara es un vicio de trámite
insubsanable que afecta los artículos 1, 2 y 4 –inciso final- del acto
legislativo bajo revisión, puesto que fueron éstos segmentos los que
presentaron discrepancias entre lo aprobado por la plenaria de una y otra Cámara.
En
un segmento especial, el Procurador efectúa algunas consideraciones sobre el
trámite del proyecto ante la comisión accidental conformada para conciliar las
diferencias entre lo aprobado por la plenaria del Senado y de la Cámara. Sin
embargo, al no haberse formulado este cargo en la demanda de la referencia, los
argumentos en cuestión no resultan pertinentes en el presente proceso.
4. Formulación de los
problemas jurídicos a resolver
Los siguientes son los
problemas jurídicos que debe resolver la Corte para pronunciarse sobre el cargo
en cuestión:
4.1. ¿Se dio cumplimiento al
requisito de publicación del informe de conciliación con anterioridad a su
debate por las plenarias de las cámaras, establecido en el artículo 161 de la
Carta Política?
4.2. ¿La sesión plenaria de la
Cámara de Representantes incurrió en omisión del debate del informe de
conciliación respecto del proyecto de acto legislativo que se revisa?
5. Existencia de cosa juzgada
constitucional
En la sentencia C-1040 de
2005, la Corte se pronunció en detalle sobre la forma como se surtió la etapa
de conciliación del trámite del Acto Legislativo que se revisa, tanto en el
Senado como en la Cámara de Representantes. Entre los diversos aspectos que
fueron objeto del análisis de la Corte, se dio respuesta específica a los dos
problemas jurídicos planteados por este cargo de la demanda, y se concluyó que
no se había desconocido la Carta Política durante dicho trámite. Allí se
constató, entre otros puntos, que el referido informe de conciliación sí fue
publicado con la debida antelación, en la Gaceta del Congreso No. 798 del 9 de
diciembre de 2004; y también se determinó que no se había violado la
Constitución con la forma como se adelantó el debate de dicho informe.
En consecuencia, al haber operado
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en relación con este cargo, se
ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia C-1040 de 2005.
1.1. La demanda
El actor cita las
siguientes disposiciones constitucionales y legales: (a) el artículo 157 de la
Constitución Política, en virtud del cual ningún proyecto será ley (o acto
legislativo, precisa el demandante) sin “haber sido aprobado en primer
debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara”; (b) el
artículo 147 de la Constitución, de conformidad con el cual “las mesas
directivas de las cámaras y de sus comisiones permanentes serán renovadas cada
año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio”; (c) el artículo 142
de la Constitución, en virtud del cual “cada Cámara elegirá, para el
respectivo período constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en
primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley”; (d) el artículo
10 de la Ley 3 de 1992 –“por la cual se expiden normas sobre las Comisiones
del Congreso de Colombia y se dictan otras disposiciones”-, que establece
que “en cada Comisión Constitucional Permanente habrá una Mesa Directiva
integrada por un (1) Presidente y un (1) Vicepresidente elegidos para períodos
de un (1) año, del mismo modo como se dispone para la elección del Presidente y
Vicepresidente de las Cámaras”; y (e) el artículo 40 de la Ley 5 de 1992
–Reglamento del Congreso-, según el cual “La Mesa Directiva de cada Cámara
se compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente
para un período de un año a partir del 20 de julio. // Las minorías tendrán
participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas del
Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las
minorías. // Ningún Congresista podrá ser reelegido en la respectiva Mesa
Directiva dentro del mismo cuatrenio constitucional. // Las Mesas Directivas de
las Cámaras y de sus Comisiones serán renovadas cada año, para la legislatura
que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido
dentro del mismo cuatrenio constitucional. // Parágrafo. En tratándose de
Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales habrá un
Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y
sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político”.
A continuación, cita
el contenido de la certificación expedida por el Secretario de la Comisión
Primera del Senado el 17 de diciembre de 2004 a solicitud del demandante, que
dice:
“Que el Proyecto de
Acto Legislativo No. 12 de 2004 Senado tuvo su primer debate, en primera
vuelta, en la Comisión Primera del H. Senado los días 22, 28 y 29 de abril de
2004;
“Que la Comisión
fue presidida por el Honorable Senador Luis Humberto Gómez Gallo, quien fue
elegido Presidente de la Comisión el día 29 de julio de 2003;
“Que la Comisión en
la Legislatura del 20 de julio de 2003 al 20 de julio de 2004 no tuvo
Vicepresidente debido a que después de dos citaciones para elegir Vicepresidente
de la Comisión para dicha legislatura no se postuló ningún candidato ni se
presentó candidato alguno durante toda la Legislatura”.
En atención a lo
anterior, afirma el actor que “si la Mesa Directiva de la Comisión Primera
Constitucional Permanente del Senado de la República estuvo desintegrada entre
el 20 de julio de 2003 y el 20 de julio de 2004, y los días 22, 28 y 29 de
abril de 2004 el Proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 Senado tuvo su
primer debate, en primera vuelta, es evidente que dicho trámite de aprobación,
como lo exige el Art. 157, numeral 2º, de la Carta, no se cumplió y hay un
vicio de trámite. (…) si en la legislatura del 20 de julio de 2003 al 20 de
julio de 2004 no tuvo Vicepresidente la Comisión Primera Constitucional Permanente
y ésta dio trámite en primer debate y primera vuelta al proyecto de acto
legislativo sobre la reelección presidencial los días 22, 28 y 29 de abril de
2004, evidentemente dicho trámite es nulo por vicio de procedimiento”.
Precisa a este respecto:
“Una Mesa Directiva no se integra si
uno de sus directivos no es elegido, y en el caso presente el Vicepresidente
que por ley representa las minorías. No es pretexto válido el afirmar que la
Comisión en la legislatura del 20 de julio de 2003 al 20 de julio de 2004
‘debido a que después de dos citaciones para elegir Vicepresidente de la
Comisión para dicha legislatura no se postuló ningún candidato ni se presentó
candidato alguno durante toda la Legislatura’. La obligación de la Comisión era
la de integrar su Mesa Directiva como lo ordena la ley, absteniéndose de
sesionar hasta que no quedase integrada. No lo hizo. Luego se atiene a las
consecuencias: sus actos, como en el presente caso, son nulos. Y si esto es
así, el acto legislativo aquí impugnado no fue aprobado en primer debate, como
lo dispone el Art. 157, numeral 2º, de la Constitución Política, presentándose
un vicio de trámite insubsanable. Y es insubsanable por cuanto el Art. 375
establece que ‘el trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios
y consecutivos’, no en tres períodos, lo cual ocurriría si se pretendiera
subsanar este vicio de procedimiento”.
Concluye que las
reuniones de la Comisión Primera Constitucional durante el período en que no
tuvo Vicepresidente fueron irregulares, y carecen de validez en virtud de lo
dispuesto por el artículo 149 de la Constitución, que establece: “Toda
reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones
propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones
constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá
dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán
sancionados conforme a las leyes”.
1.2. Intervención
del Ministerio del Interior y de Justicia
En
relación con este cargo, plantea el Ministro del Interior y de Justicia tres
argumentos de contestación: (a) “La ausencia de conformación integral de la
Mesa Directiva de la Comisión no infringió el principio democrático, y fue
imputable directamente a la propia inacción de los movimientos políticos y
minorías en el ejercicio de sus derechos”; (b) “La integración parcial
de la Mesa Directiva no tuvo la vocación de afectar el procedimiento de
formación del Acto Legislativo ni el carácter tutelar del principio
democrático”; (c) “Tampoco forma parte de los requisitos esenciales para
el funcionamiento parlamentario, cuya inobservancia comprometa la validez de la
función legislativa y constituyente en los términos del artículo 149 de la
Carta Política”. El sustento de cada uno de estos puntos se reseñará
brevemente a continuación.
La
ausencia de conformación integral de la Mesa Directiva de la Comisión Primera
del Senado no violó el principio democrático, y fue directamente imputable a la
inacción de los movimientos políticos y las minorías en el ejercicio de sus
derechos.
Se
explica inicialmente en la intervención que “como parte típica de la función
administrativa del Congreso de la República[17], la Constitución
Nacional otorga a cada Cámara la facultad de elegir sus mesas directivas
(artículo 135-1 C.N.), precisando la forma en que debe ejercer tal facultad al
señalar que deben ser renovadas anualmente y que ninguno de sus miembros podrá
ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional (artículo 147).
Igualmente y para efectos de las Comisiones Constitucionales permanentes y
Comisiones legales, las leyes 3 y 5/92 (artículos 10 y 40 respectivamente)
precisan la integración de sus Mesas Directivas por un Presidente y un
Vicepresidente.[18]
Su carácter esencialmente administrativo se evidencia en las atribuciones que
les otorga la ley y en la finalidad de su reunión, como se aprecia de las
disposiciones de la ley 5/92 (artículos 41 y 42)”.
Luego
se indica, en relación con “la participación política pluralista”, que
el artículo 112 de la Constitución establece que los partidos y movimientos
minoritarios con personería jurídica tienen derecho a participar en las mesas
directivas de cuerpos colegiados según su representación en ellos, mandato que
se concreta en el artículo 40, parágrafo, de la Ley 5 de 1992, en virtud del
cual las Comisiones Constitucionales permanentes tendrán un Presidente y un
Vicepresidente, cada uno de los cuales será elegido en forma separada por
mayoría, y sin que puedan pertenecer al mismo partido o movimiento político.
Por otra parte, se cita lo expresado por un doctrinante español[19]
sobre el carácter predominantemente institucional, administrativo e imparcial,
que no político o partidista, de las Mesas Directivas en tanto órganos de
gobierno y dirección.
En
relación con el caso específico de la Comisión Primera del Senado durante la
legislatura del 20 de julio de 2003 al 20 de julio de 2004, afirma que “la
Mesa directiva estuvo parcialmente integrada, pues contó con Presidente mas no
con Vicepresidente. Es de resaltar, sin embargo, que la ausencia de
Vicepresidente se debió precisamente al desinterés de las minorías o y partidos
movimientos políticos diversos al del Presidente, en postular candidato para el
efecto, de tal forma que se abstuvieron de hacerlo durante toda la legislatura,
aún encontrándose convocados en dos oportunidades para la elección del
Vicepresidente”. Cita la certificación expedida sobre este particular por
el Secretario de la Comisión Primera y aportada con la demanda –la cual fue
reseñada en el acápite 2.2. del capítulo sobre la demanda en la presente
providencia-, y añade que tal Secretario aclaró, en una certificación adicional
sobre el tema destinada a la Corte, que “por lo tanto durante esa
legislatura las faltas del Presidente en las sesiones fueron suplidas por orden
alfabético”.
Considera
el Ministro en este sentido que “no se desconoció ningún principio
fundamental, ni se pretermitieron los derechos de las minorías dado que éstas tuvieron
oportunidad de intervenir en la postulación y elección del Vicepresidente de la
Comisión. El principio del pluralismo político fue cabalmente respetado al
convocar, incluso en dos oportunidades, tal como consta en las Actas de las
sesiones del 3 de septiembre/2003 y del 29 de julio/2004[20], para que los
partidos y movimientos de filiación diversa a la del Presidente elegido
procedieran a postular candidato para Vicepresidente a fin de realizar su
elección; postulación sin la cual no era viable tal elección y que
correspondía, en virtud de las citadas normas, a estas corrientes políticas”. Cita
en este punto el acta de la sesión del 29 de julio de 2004, en la cual se
efectuó la elección del Presidente del Congreso, y luego se realizo una
postulación para Vicepresidente por parte del Senador Mario Uribe que resultó
infructuosa, hasta el punto de que “incluso el Senador Antonio Navarro del
Polo democrático manifiesta que ‘nadie quiere ser vicepresidente de la
Comisión’”. Los siguientes son algunos apartes del acta correspondiente a
esta sesión, citados por el Ministro en su intervención:
“(…) Mario Uribe Escobar:
Gracias Presidente. Felicitaciones y éxitos. Cuente
con todo nuestro respaldo. Algunos colegas me han sugerido que presente el
nombre del Senador Mauricio Pimiento como candidato a la Vicepresidencia. No he
hablado con él, no sé de su aspiración, pero como se trata de una persona bien
conocida aquí, de reconocidas ejecutorias, pues con mucho gusto presento su
nombre a consideración de la Comisión. El estará en el derecho de aceptar o no
el cargo, si eventualmente resultare elegido, pero me parece que quedará en muy
buenas manos la Vicepresidencia si es que elegimos al Senador Pimiento.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Juan Fernando Cristo Bustos:
Creo que el Senador Pimiento ha demostrado seriedad y
responsabilidad en el trabajo en la Comisión Primera, me parece que es una muy
buena postulación la del doctor Mario Uribe, el Senador Pimiento yo creo que
estoy casi seguro que aceptará este honroso encargo que durante el último año
nuestro colega y amigo Andrés González cumplió con tanta eficiencia y con tanta
responsabilidad. Por eso queremos anunciar también el respaldo a la postulación
del Senador Mauricio Pimiento.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Germán Vargas Lleras:
Traté de insistir, tenía una idea, me parecía bueno
que el sector del Polo estuviera presente en la mesa directiva en un período
tan importante como el que se avecina, desafortunadamente no está en
disposición de acompañarnos y por lo tanto me parece bien que el Senador
Pimiento nos acompañe.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Rafael Pardo Rueda:
Bueno, a mí sí me parece que no se puede postular a
una persona sin su anuencia, entonces yo sí pediría que si el Senador Pimiento
está interesado, que él nos diga, pero postularlo sin su anuencia no me parece
pues que sea lo lógico en una comisión en la cual le hemos trabajado bien y
vamos a seguir trabajando, por varios años más en este ambiente de cordialidad
Presidente.
La Presidencia interviene para un punto de orden:
Muy bien. Yo le pregunto al Senador Pimiento que acaba
de ingresar, lo entero de unos hechos que a sus espaldas están sucediendo. Se
han hecho tres postulaciones de su nombre de diferentes sectores representados
aquí en la Comisión. La pregunta es si ¿usted acepta esa postulación honorable
Senador?
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Mauricio Pimiento Barrera:
Gracias señor Presidente. No mire. Ante todo tengo que
pedirle a la Secretaría si es procedente que haga constar mi voto a favor de su
Presidencia tal como tuve oportunidad de expresárselo personalmente.
En segundo lugar quiero decirle que hace parte de la
idea de hacer un reconocimiento no solamente a su persona, sino a un acuerdo
que hubo según me lo informaron, en la legislatura pasada con el Senador
Vargas, sin embargo lo que sí quiero dejar en claro, es que si su elección en
esta oportunidad además del compromiso con la bancada Uribista, comporta un
compromiso hacia el año entrante para rotarlo a otro sector político, no me
compromete en manera alguna, y desde ya anticipo mi aspiración a la Presidencia
de la Comisión para el año entrante.
Eso quiere decir que declino cualquier postulación que
se me haga para ocupar la Vicepresidencia de la Comisión en esta oportunidad.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Mario Uribe Escobar:
Señor Presidente. En vista de lo que ha afirmado aquí
el Senador Pimiento, yo quiero proponerle a la comisión que entonces aplace la
elección de Vicepresidente para una próxima reunión, para ver si nos ponemos de
acuerdo en un candidato, dado que como se ha demostrado aquí, no genera mucho
entusiasmo la elección para el cargo, a menos que los juristas nos indiquen si
es posible suprimir el cargo por proposición, caso en el cual yo con mucho
gusto la presentaría, señor Presidente.
Como lo anunciara en su intervención el honorable
Senador Mario Uribe Escobar, presentó la siguiente proposición:
Proposición No. 01
Aplácese la elección del Vicepresidente de la Comisión
Primera, para una próxima sesión.
Firmado honorable Senador Mario Uribe Escobar.
La Presidencia abre la discusión de la proposición
leída y concede el uso de la palabra al honorable Senador Germán Vargas Lleras:
Una observación. En la medida en que en este momento
ha sido difícil lograr un acuerdo político para la elección de Vicepresidente,
yo inclusive propondría señor Presidente que simplemente se aplace hasta tanto
se logre ese acuerdo político sin necesidad de volver a citar para la sesión
entrante, continúa actuando el doctor Andrés González, mientras se logra ese acuerdo
político que además lo ha venido haciendo sumamente bien.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Antonio Navarro Wolf:
Este no es un problema de falta de acuerdo político,
es que nadie quiere ser Vicepresidente, si el doctor González quiere seguir, yo
voto por él, encantado.
La Presidencia interviene para un punto de orden:
El reglamento no lo permite, honorable Senador.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Antonio Navarro Wolf:
¿No se puede volver a elegir al mismo?
La Presidencia interviene para un punto de orden:
No se puede pertenecer dos veces a ninguna de las
mesas directivas, durante el mismo período constitucional.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Antonio Navarro Wolf:
Entonces tenemos un problema de ausencia total de
candidatos.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Andrés González Díaz:
Les agradezco las expresiones aquí formuladas que son
las mías, por el apoyo que se me brindara el año pasado, simplemente les diría
que esa es una dignidad muy importante y que la Vicepresidencia tiene la
importantísima misión de asegurar la continuidad. Una reflexión doctor Mario.
Mire muy brevemente yo sí les pediría a los colegas que asumiéramos esta tarea
con mucho cuidado, con menos frivolidad, porque realmente es muy importante
para asegurar la continuidad del cargo como ya ha ocurrido en varios momentos
bien delicados de la Comisión.
De manera que simplemente les digo tomémonos un receso,
lo miramos con calma y no me cabe la menor duda que en unos días miremos que
eso hay que asumirlo con todo detenimiento buscando una solución.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Antonio Navarro Wolf:
Yo estoy de acuerdo en que no citen para dentro de
ocho días, esperemos a que haya un ambiente para elegir Vicepresidente. Pero
elegir, pero citar y que perdamos el viaje, me parece que no.
La Presidencia cierra la discusión de la proposición
número 01 y sometida a votación es aprobada por unanimidad.
En consecuencia se aplaza la elección de
Vicepresidente de la Comisión Primera…”[21]
Con
base en lo anterior, el Ministro afirma que “mal puede alegarse el
desconocimiento del principio democrático en detrimento de quienes, contando
con las garantías, no ejercen el derecho participativo que se les confiere”.
La
integración parcial de la Mesa Directiva no tuvo la vocación de afectar el procedimiento
de formación del Acto Legislativo bajo revisión, ni el carácter tutelar del
principio democrático que orientó su trámite.
Asevera
el Ministro que los requisitos constitucionales y legales para la formación del
Acto Legislativo bajo revisión se cumplieron, independientemente de la no
elección del Vicepresidente de la Mesa Directiva de la Comisión Primera del
Senado. Recapitula a este respecto los distintos elementos del trámite ante la
Comisión Primera, a saber: (i) hubo informe de ponencia, publicado en la Gaceta
del Congreso No. 115 del 5 de abril de 2004, “cumpliéndose la exigencia de la
Carta Política en su artículo 160 inciso 4. Cabe advertir que los ponentes,
cuya designación no corresponde legalmente a la Mesa Directiva sino al Presidente
de la Comisión de conformidad con el artículo 150 de la Ley 5/92, fueron
nombrados por el H. S. Luis Humberto Gómez Gallo, quien detentaba para la fecha
la calidad de Presidente de la Comisión Primera, de conformidad con la elección
realizada el 29 de julio/2003…”; (ii) el proyecto fue debatido en las sesiones
de los días 22, 28 y 29 de abril de 2004, con posterioridad a la publicación
del informe de ponencia, según disponen los artículos 157 y 158 de la Ley 5 de
1992; (iii) “el proyecto fue anunciado en sesión previa a su votación tal como
consta en las Gacetas del Congreso No. 215/04 pp. 16 y 216/04 pp. 64,
cumpliéndose así la exigencia prevista en el artículo 160 inciso 5 de la Carta
Política”; (iv) el proyecto fue aprobado en primer debate, “superándose incluso
la mayoría simple requerida por la Carta Política, de conformidad con los
artículos 157-2 y 375 inciso 2 de la Carta Política, en concordancia con los
artículos 34, 147 y 225 de la Ley 5/92 y 2 de la Ley 3/92”.
Añade
que “aunque de Perogrullo, no es la Mesa Directiva sino la Comisión
Constitucional Permanente, el órgano competente para la aprobación de los
proyectos de Acto Legislativo, por lo cual la no elección del Vicepresidente
para completar la integración de la Mesa Directiva en la Comisión Primera del
Senado en nada afectó la aprobación del referido proyecto”. Se citan en
sustento de esta afirmación los artículos 157-2 de la Constitución Política,
147 y 34 de la Ley 5 de 1992, y 2 de la Ley 3 de 1992 (tal como fue modificado
por el art. 1 de la Ley 754 de 2002).
Luego
el Ministro hace referencia a los Ordenes del Día, afirmando que “en relación
con los Ordenes del día, con sustento en una constancia del Senador Darío
Martínez señala el demandante que la Comisión Primera ‘ha sesionado con Ordenes
del Día elaborados por el Presidente de la Comisión y no por la mesa directiva,
incluido este proyecto de acto legislativo’, por lo que carecen de validez las
iniciativas así tramitadas. No le asiste razón al demandante en tal imputación,
como a continuación se expone”. Sin embargo, nota la Corte que en la demanda
que dio lugar al presente proceso de constitucionalidad, en el capítulo sobre
el cargo referente a la ausencia de Vicepresidente de la Comisión Primera del
Senado no se efectúa esta afirmación. El tema de los órdenes del día no es,
pues, relevante para el presente proceso de constitucionalidad.
También
se expresa en la intervención del Ministro que “en relación con las Audiencias
de participación ciudadana, señala [el demandante] que la realizada por la
Comisión Primera del Senado carece de validez porque debió ser decretada por la
Mesa directiva, ‘que es la que dispone los días horarios y duración de las
intervenciones, así como el procedimiento que asegure la debida atención y
oportunidad según se lee en el inciso 2 del artículo 230 de la Ley 5 de 1992’”.
Sin embargo, nota la Corte que la demanda de la referencia tampoco expresa este
cargo; los argumentos presentados por el señor Ministro sobre el particular
tampoco son, por ende, relevantes para el presente proceso.
La
designación de Vicepresidente no forma parte de los requisitos esenciales para
el funcionamiento del Congreso, cuya inobservancia compromete la validez de la
función legislativa y constituyente (art. 149, C.P.).
El
Ministro considera que carece de fundamento la afirmación del demandante según
el cual la Comisión Primera del Senado se ha debido abstener de sesionar hasta
que la integración de su Mesa Directiva estuviese completa, so pena de nulidad
de todas las decisiones adoptadas por ella por virtud del artículo 149
Superior. “No le acompaña la razón al demandante, toda vez el funcionamiento
de una Comisión Constitucional Permanente con integración parcial de su Mesa
Directiva, no hace parte de los supuestos de organización y funcionamiento que
a la luz del artículo 149 se sancione con invalidez” (sic).
Se
recuerda en este sentido que el artículo 149 Superior se ha mantenido en
esencia invariable desde la Constitución de 1886, en cuyo artículo 75 se
origina. Expresa que los doctrinantes de la época consideraban que ciertas
formalidades eran necesarias para que las Cámaras sesionaran válidamente, en
relación con la instalación, deliberaciones, clausura, publicidad y quórum.
“Posteriormente –continúa el Ministro-, con ocasión de la concreción del
principio democrático en la Carta del 91, se ha concebido que para que éste se
entienda agotado, los actos decisorios o de poder que regularmente se expresan
a través de la ley y los Actos legislativos deben ser el producto de la expresión
de la voluntad soberana que resulta de un proceso en el que se garantice el
pluralismo, la participación, el principio de las mayorías y la publicidad”. Se
afirma luego que los supuestos de la organización y funcionamiento del
Congreso, establecidos entre otros en el artículo 149 Superior, “se han
concebido en función al cumplimiento del principio democrático en las
manifestaciones expresadas”, y se cita la sentencia C-008 de 2003 –en la cual
la Corte precisó cuáles son las concreciones del principio democrático en las
reglas constitucionales sobre el funcionamiento del Poder Legislativo[22]-,
para concluir que “la existencia a nivel de Comisiones de la Mesa Directiva
en su composición plena de Presidente y Vicepresidente no es de tal naturaleza
que per se tenga la vocación de trascender sobre el procedimiento de formación
de la voluntad democrática en la elaboración de las leyes y los Actos
legislativos, lo cual en el caso concreto se corrobora según lo explicado en
los apartes anteriores”.
También
dice el Ministro que “por último, no sobra anotar en lo que respecta a la
funcionalidad de tales mesas, que el propio reglamento del Congreso concibe la
posibilidad de ausencia de sus miembros y contempla incluso que en dado caso no
haya Vicepresidente, lo cual se deduce de la lectura del artículo 45 de la ley
5/92[23], por lo que sería un
contrasentido que un supuesto de hecho que la misma ley acepta como posible al
regularlo, a su vez se considerara inválido cuando ocurre en la práctica”.
1.3. Concepto del Procurador
General de la Nación
En
relación con este cargo, el Procurador afirma –invocando lo dispuesto en los
artículos 147 y 112, inciso 2, de la Constitución, así como en los artículos
40, 41, 43 y 45 de la Ley 5ª de 1992- que efectivamente, durante el primer
debate de la primera vuelta del proyecto de Acto Legislativo ante la Comisión
Primera del Senado no hubo Vicepresidente; “sin embargo, para el Ministerio
Público la irregularidad anotada no implica un vicio de una entidad tal que
afecte el proceso de formación del acto legislativo en estudio, por cuanto la
falta de vicepresidente en la integración de las mesas directivas no afectó la
adecuada formación de la voluntad democrática en el seno de la comisión,
requisito esencial para que una irregularidad de esa entidad afecte el trámite
de un proyecto de ley o acto legislativo. Nótese que la conducción del debate
corresponde exclusivamente al Presidente de la mesa y la función del
Vicepresidente se circunscribe a suplir al Presidente en su ausencia, pues las
demás funciones que desempeña son aquellas que directamente le encomienda el
Presidente o la Mesa Directiva. Al respecto, vale la pena señalar que la
función del Vicepresidente, se satisfizo plenamente en la Comisión Primera del
Senado, durante la legislatura del 20 de julio de 2003 al 20 de julio de 2004
ya que las faltas del Presidente en las sesiones respectivas fueron suplidas
por orden alfabético, según consta en certificación expedida por el Secretario
de la Comisión Primera del Senado de la República, Doctor Guillermo León
Giraldo Gil”.
Se
concluye, entonces, que a pesar de haberse configurado una irregularidad en
relación con la configuración de la Mesa Directiva de la Comisión Primera del
Senado durante el primer debate del proyecto de acto legislativo, y que “para
el Ministerio Público resulta censurable que durante toda una legislatura no se
hubiera presentado candidato alguno para desempeñar tan importante dignidad”,
resulta evidente que tal irregularidad no afecta de manera terminante el
principio democrático, por lo cual no constituye un vicio de
inconstitucionalidad.
1.4. Existencia de
cosa juzgada constitucional
En la sentencia C-1040
de 2005, la Corte se pronunció en detalle sobre el cargo referido a la
inexistencia de Mesa Directiva en la Comisión Primera del Senado durante la
primera vuelta, y concluyó que ello no representaba un vicio de inconstitucionalidad
para el acto legislativo que se revisa.
En consecuencia, al
haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en relación con
este cargo, se ordenará estarse a lo resuelto en la referida sentencia C-1040
de 2005.
2. Vicio de trámite
por inobservancia de los Artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5ª de 1992,
referentes a la participación ciudadana en el estudio de los proyectos de acto
legislativo.
2.1. La demanda
El demandante relata
que en aplicación de los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5ª de 1992, el día
1º de junio hizo entrega al Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes cuatro copias de su intervención ciudadana en relación con el
proyecto de Acto Legislativo que se revisa. Dice que el 23 de junio de 2004 solicitó
al referido Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
copia de los siguientes documentos:
(i)Acta de la sesión
informal del primero de junio de 2004, en la cual se escucharon algunas
intervenciones ciudadanas sobre el proyecto de acto legislativo, “con
indicación de si la apertura de dicha sesión se efectuó con el quórum
reglamentario, pues el representante Germán Navas Talero dejó constancia de que
se había iniciado sin el quórum de ley”. Explica que solicitó copia del
acta en cuestión por cuanto en efecto, “la sesión de la Comisión Primera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes del 1º de junio de
2004 se inició sin el quórum decisorio, requerido por el Art. 116 de la Ley 5ª
de 1992, para declarar la sesión informal con el fin de poder escuchar las
intervenciones ciudadanas a que se refiere el Art. 230 de la Ley 5ª de 2004”.
Como el Secretario no hizo entrega del acta en cuestión, pide a la Corte que
disponga su envío para efectos del presente proceso.
(ii) Copia del informe
de ponencia ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en el cual
se haya hecho mención de la intervención de Pedro Pablo Camargo, de conformidad
con lo ordenado en el artículo 232 de la Ley 5ª de 1992. Expresa el actor que como
el Secretario de la Comisión Primera no le envió dicha ponencia, es necesario
que la Corte la solicite para “demostrar que se observó el Art. 232 de la
Ley 5ª de 1992, puesto que los ponentes ignoraron las intervenciones
ciudadanas”.
(iii) Copia de la Gaceta
del Congreso en la cual se publicó el escrito de intervención ciudadana del
demandante, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 231 de la Ley 5ª de
1992. Señala el actor que “ni mi intervención ciudadana fue incluida en
ninguna Gaceta del Congreso, como lo dispone el Art. 231 de la Ley 5ª, ni el
Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes respondió mi
petición. Por tanto, ruego a la Corte oficiar al señor Secretario de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes que le remita la
correspondiente Gaceta del Congreso donde haya sido publicada mi intervención
ciudadana o, en su defecto, que explique por qué no fue incluida como lo
dispone el Art. 231 de la Ley 5ª.”
2.2. Intervención
del Ministerio del Interior y de Justicia
En
relación con este capítulo de la demanda, afirma el Ministro que en realidad no
contiene cargos de inconstitucionalidad, sino más bien referencias a los
oficios enviados por el demandante, y que considera que no fueron contestados
por el secretario de la Comisión Primera de la Cámara. Sin embargo, considera
necesario referirse a cada una de las afirmaciones efectuadas por el actor para
probar que no existieron irregularidades.
En
cuanto a la aludida iniciación de la sesión del 1º de junio de la Comisión
Primera sin el quórum decisorio requerido por el Art. 116 de la Ley 5 de 192
para declarar sesión informal, el Ministro expresa que “en los eventos en que
una Comisión invita a la ciudadanía a exponer sus observaciones sobre un Proyecto
de ley o Acto legislativo, lo hace en sesión informal por expreso mandato de la
ley 5/92 en su artículo 230”; cita en este punto el referido artículo 230, cuyo
tenor literal es el siguiente:
“Artículo
231. Publicidad de las observaciones. Las observaciones u opiniones presentadas
deberán formularse siempre por escrito, en original y tres copias, de las
cuales una corresponderá al ponente del proyecto.
Mensualmente
serán publicadas en la Gaceta del Congreso las intervenciones escritas que se
realicen en los términos indicados, y cuando ellas, a juicio del respectivo
Presidente, merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones
legislativas. En igual forma se procederá cuando se formule una invitación a
exponer los criterios en la Comisión, evento en el cual sesionará
informalmente.”
Con
base en esta norma, dice el Ministro que “el carácter informal que la propia
ley le confiere a las audiencias públicas para la participación ciudadana
convocadas por las Comisiones, tiene carácter imperativo y no facultativo. El
tiempo futuro en que se emplea el verbo sesionar implica un mandato absoluto
dirigido a la Comisión, mandato que por tanto no puede someterse a la discusión
de la célula parlamentaria para que ésta resuelva si la sesión será informal o
no, porque la ley misma ya ha ordenado en forma categórica que la sesión será
informal. // Ese carácter informal, esto es, sin formalismos ni solemnidades,
que de modo imperativo atribuye la Ley 5 de 1992 a la sesión en la cual los
ciudadanos expongan sus criterios ante la Comisión implica precisamente que no
sea posible señalar que la ley exige un quórum decisorio para ese tipo de
actuaciones y que por tanto no le sean aplicables las normas sobre quórum que
rigen de manera general para las sesiones en las que el parlamento delibera o
decide sobre asuntos sometidos a su consideración, y que son las contenidas en
los artículos 145 y 146 de la Carta Política y 116 de la Ley 5/92, lo que se
explica por la finalidad misma de las normas que consagran la participación
ciudadana en el estudio de las iniciativas legislativas que es la de
permitirles presentar sus observaciones y propuestas frente a las mismas: en
ellas la Comisión no delibera sino que escucha a la ciudadanía, cuyas
observaciones u opiniones, al tenor de la citada ley, ‘deberán formularse
siempre por escrito, en original y tres copias, de las cuales una corresponderá
al ponente del proyecto’”. Concluye el Ministro que no era necesario contar con
quórum decisorio para declarar la sesión informal el 1º de junio, “pues para
efectos de las audiencias de participación ciudadana la misma ley es la que le
otorga en forma categórica tal carácter, ni tampoco era menester que para
iniciar la Audiencia se requiriera quórum deliberatorio pues ésta es una exigencia
para las sesiones formales del Congreso, tal como lo advirtió el presidente de
la Comisión ante la constancia del Representante Navas Talero”.
También
indica el Ministro que la convocatoria de la audiencia pública no requería una
decisión de la Comisión adoptada con quórum decisorio, puesto que según el
Reglamento del Congreso, esta es una función de la Mesa Directiva de la
respectiva Comisión. Cita sobre este tema el artículo 230 de la Ley 5ª de 1992,
que dispone:
“Artículo
230. Observaciones a los proyectos por particulares. Para expresar sus
opiniones toda persona, natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre
cualquier proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté
adelantando en alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes.
La
respectiva Mesa Directiva dispondrá los días, horarios y duración de las
intervenciones, así como el procedimiento que asegure la debida atención y
oportunidad.
Parágrafo.
Para su intervención, el interesado deberá inscribirse previamente en el
respectivo libro de registro que se abrirá por cada una de las secretarías de
las Comisiones. (…)”
Refiere
que en este caso, la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la Cámara convocó
a la audiencia pública mediante Resolución No. 005 del 26 de mayo de 2004, en
atención a la solicitud presentada por Pedro Pablo Camargo. En cualquier caso,
afirma el Ministro que en la sesión del 27 de mayo de la Comisión Primera, en
la cual se convocó la referida audiencia pública, existía quórum decisorio,
según consta en el Acta No. 41 de 2004.
Afirma
el Ministro que “cabe en todo caso advertir que la finalidad buscada por las
normas que consagran la participación ciudadana en el estudio de los proyectos
de ley y de actos legislativos fue cabalmente cumplida, toda vez que la
Comisión Primera de la Cámara conoció claramente las opiniones de los
participantes en la audiencia de manera oportuna y previa al debate y
aprobación del proyecto. Lo anterior no sólo por haberse celebrado la citada
audiencia en el seno de la Comisión con asistencia de ponentes y miembros de la
misma, sino con lo relatado sobre el particular en los informes de ponencia
debidamente publicados en la Gaceta del Congreso; todo con antelación a las
sesiones de debate al proyecto que se llevaron a cabo los días 2, 3 y 4 de
junio de 2004”. Recuerda que, de conformidad con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, la finalidad de la participación ciudadana en el trámite
de los proyectos de ley o acto legislativo es la de garantizar a toda persona
la posibilidad de intervenir en el proceso legislativo, efectuando las
observaciones que considere necesarias respecto de los proyectos discutidos por
el Congreso, las cuales pueden ser de gran utilidad para los Legisladores (se
refiere en particular a la sentencia C-543 de 1998). Afirma, pues, que “el
citado objetivo fue cabalmente cumplido pues las intervenciones ciudadanas
fueron escuchadas por los parlamentarios de la Comisión Primera que asistieron
a la audiencia celebrada el 1 de junio como fueron los H. Representantes Tony
Jozame, Germán Navas Talero, Dixon Ferney Tabasco, José Luis Florez, Jorge Luis
Caballero, Milton Rodríguez, Oscar Arboleda, Luis Fernando Velasco, Joaquín
José Vives, Myriam Alicia Paredes, Hernando Torres Barrera, Carlos Arturo
Piedrahita, Eduardo Enríquez Maya, Nancy Patricia Gutiérrez, Gina Parody y
Sandra Cevallos, según certificación del Secretario de la Comisión; y en todo
caso la totalidad de los miembros de la Comisión y de la opinión pública en
general tuvieron conocimiento concreto de las mismas con su publicación en la
Gaceta del Congreso No. 371/2004 y con las referencias de lo allí sucedido
incluidas tanto en el informe de ponencia negativo como en el positivo
debidamente publicadas en las Gacetas del Congreso No. 234 y 235 del 1 de
junio/2004”.
También
afirma el Ministro que no existe la aludida violación del artículo 232 de la
Ley 5ª de 1992, ya que los dos informes de ponencia para tercer debate
radicados en la Comisión Primera de la Cámara incluían un capítulo en que
reseñaban los planteamientos principales de las posiciones expresadas durante
la Audiencia en cuestión. Cita, a este respecto, los capítulos correspondientes
de tales informes de ponencia, publicados en las Gacetas del Congreso 234 y 235
del 1º de junio de 2004.
Señala,
así mismo, que en la audiencia del 1º de junio se permitió la intervención no
sólo de quienes se habían inscrito en la Secretaría de la Comisión con
anterioridad, sino también de quienes se inscribieron al momento de la audiencia;
y que en la misma participaron ciudadanos que expresaron tanto su apoyo como su
rechazo del proyecto de reelección. “Así, la participación ciudadana, que se
llevó a cabo ante los miembros de la Comisión Primera del Senado y cuyas
conclusiones fueron incorporadas igualmente en los informes de ponencia,
permitió que de manera previa al inicio del debate general del Proyecto por
parte de la Comisión Primera, sus miembros tuvieron la oportunidad de conocer
de primera mano, las observaciones de los ciudadanos participantes y realizar
los juicios de valor que estimaran del caso, de forma que bien pudieron
tenerlas en cuenta en el estudio del proyecto y con antelación a la aprobación
del mismo. De esta forma se cumplió a cabalidad lo dispuesto por los artículos 230-232
de la Ley 5/92 garantizando la democracia participativa que consagra la
Constitución, de tal forma que los ciudadanos tuvieron la posibilidad de
exponer sus observaciones enriqueciendo el análisis del proyecto de Acto
Legislativo”.
Finalmente,
el Ministro desmiente lo afirmado por el demandante en el sentido de que su
intervención en la audiencia no fue publicada en la Gaceta del Congreso, por
cuanto la totalidad de las intervenciones que tuvieron lugar durante la
referida audiencia fueron publicadas en la Gaceta No. 371 del 21 de julio de
2004, incluyendo la de Pedro Pablo Camargo, que se transcribe in extenso
en la intervención.
2.3. Concepto del
Procurador General de la Nación
En
relación con este cargo, el Procurador efectúa un análisis que se refiere a una
fase distinta del trámite de formación del Acto Legislativo a la que se señala
en la demanda; en efecto, afirma que el cargo se refiere a la audiencia pública
de participación ciudadana que se realizó el 14 de abril de 2004, mientras que
el cargo efectivamente formulado en la demanda se refiere a la audiencia
pública realizada el 1º de junio de 2004.
En consecuencia, se
consideran impertinentes los argumentos presentados a este respecto en el
concepto fiscal.
2.4.
Consideraciones de la Corte
El demandante alega
que durante el tercer debate del proyecto de Acto Legislativo sobre reelección
presidencial ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, se
desconocieron los artículos 116, 230, 231 y 232 de la Ley 5ª de 1992, por
diferentes razones relacionadas con la celebración de la audiencia pública que
tuvo lugar el 1º de junio de 2004[24].
En primer lugar, considera que se violaron los artículos 116 y 230 del
Reglamento del Congreso, por cuanto “la sesión de la Comisión Primera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes del 1º de junio de
2004 se inició sin el quórum decisorio, requerido por el Art. 116 de la Ley 5ª
de 1992, para declarar la sesión informal con el fin de poder escuchar las
intervenciones ciudadanas a que se refiere el Art. 230 de la Ley 5ª de 2004”.
En segundo lugar, afirma que se desconoció lo dispuesto en el artículo 232 del Reglamento
del Congreso, ya que los ponentes no consignaron dentro de sus informes
referencias a las intervenciones ciudadanas efectuadas en tal audiencia.
Tercero, expresa que se violó el artículo 231 de la Ley 5ª de 1992, puesto que
su intervención personal durante la audiencia del 1º de junio no fue publicada
en ninguna Gaceta del Congreso.
En criterio de la
Corte, ninguna de las acusaciones efectuadas por el demandante está llamada a
prosperar. Primero, el artículo 116 de la Ley 5ª de 1992, sobre el concepto y
las clases de quórum, define este último concepto como el “número mínimo de
miembros asistentes que se requieren en las Corporaciones legislativas para
poder deliberar o decidir”; de allí se infiere que lo dispuesto en dicho
artículo sobre quórum no es aplicable a las audiencias públicas de
participación ciudadana decretadas por los Presidentes de las Cámaras
legislativas o sus comisiones permanentes, dado que el propósito de éstas no es
el de que los Congresistas deliberen ni decidan sobre algún asunto, sino el de
permitir a los particulares interesados expresar sus posiciones y puntos de
vista sobre los proyectos de ley o acto legislativo que se estén examinando en
la célula legislativa correspondiente; no son, así, sesiones del Congreso o de
sus cámaras, sino audiencias programadas para permitir la intervención de los
ciudadanos interesados. En consecuencia, no es cierto que para iniciar las
audiencias de participación ciudadana se requiera quórum deliberatorio o
decisorio; el cargo, en consecuencia, será desestimado.
Segundo, la Corte ha
constatado que las intervenciones ciudadanas sí fueron reseñadas en los
informes de ponencia para tercer debate, publicados en las Gacetas del Congreso
Nos. 234 y 235 de 2004, contenían capítulos específicamente dedicados a las
intervenciones ciudadanas que se realizaron en la audiencia del 1º de junio.
Tercero, la Corte
también ha verificado que la intervención del ciudadano Pedro Pablo Camargo
durante la referida audiencia de participación ciudadana fue publicada en la
Gaceta del Congreso No. 371 de 2004, por lo cual no es cierto lo que se afirma
en la demanda sobre la omisión de tal publicación.
Por las anteriores
razones, ninguno de los cargos formulados por el actor en relación con la
audiencia pública del 1º de junio está llamado a prosperar.
3. Vicio de trámite
por la participación indebida del Gobierno Nacional en el trámite del proyecto
de acto legislativo que se revisa, sin que hubiese sido de su iniciativa
3.1. La demanda
Recuerda el demandante
que el proyecto de acto legislativo fue presentado por 27 Congresistas, tanto
Senadores como Representantes a la Cámara. Cita luego el artículo 375 de la
Constitución Política, que regula el tema de la iniciativa para presentar actos
legislativos, y afirma: “Independientemente de la forma como el proyecto de
acto legislativo haya sido preparado en la Presidencia de la República,
principalmente por el asesor del Jefe del Estado, Fabio Echeverri Correa, y de
la forma como se utilizaron los servicios del senador Mario Uribe Escobar,
primo del señor Presidente Álvaro Uribe Vélez, para conseguir las firmas de
otros congresistas y presentarlo al Senado, las actas de los ocho debates que,
tanto en la primera como en la segunda vuelta, tuvieron lugar en el Congreso de
la República, demuestran que el Ministro del Interior y Justicia, Sabas Pretelt
de la Vega, aparece participando en todos los debates presionando a los
legisladores para la aprobación del proyecto, incluso en la etapa final de
conciliación del proyecto”.
Solicita a este
respecto que la Corte oficie a los Secretarios Generales del Senado y la Cámara
de Representantes para que remitan, con destino al presente proceso, copia de
las diferentes intervenciones del Ministro Sabas Pretelt en defensa del
proyecto durante todas las etapas de su trámite.
Pregunta a
continuación el actor: “Si el proyecto de acto legislativo no era de la
iniciativa del Gobierno Nacional, ¿por qué éste, con desconocimiento del
principio de separación de poderes y de independencia del órgano legislativo,
impulsó el proyecto durante todo su trámite como si fuese propio? // Si el
Gobierno Nacional, por no haber sido el autor de la iniciativa, no era el
órgano previsto por el Art. 375 de la Constitución Política, el trámite del
proyecto fue trastocado al haber asumido directamente el Gobierno Nacional la
responsabilidad de su impulso y aprobación, inclusive manipulando el Congreso y
ofreciendo, tal como quedó evidenciado en los impedimentos por conflicto de
intereses, cargos públicos, especialmente en el servicio exterior, a cambio de
votos. Incluso el Ministro del Interior y Justicia, Sabas Pretelt de la Vega,
como delegatario de funciones presidenciales por Decreto 3587 de 2004, expidió
el Decreto 3629 (noviembre 4) de 2004, ‘por el cual se reglamenta parcialmente
la Ley 80 de 1993’ (Diario Oficial 45.722), a favor de varios congresistas,
según lo denunció en el octavo debate ante la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes el legislador Wilson Borja, siendo silenciado, tal como aparece
en acta.”
El demandante refiere
en este sentido que de conformidad con el Art. 1 del referido Decreto 3629, “En
los contratos estatales que se incluyan en su objeto varias obligaciones, tales
como el diseño, construcción y mantenimiento, y que deban ser ejecutados en
distintas vigencias fiscales, se podrá establecer que su objeto es integral y
su ejecución presupuestal se realiza en los términos pactados en el contrato.
Las entregas de obra por montos superiores a las respectivas apropiaciones
presupuestales no implican operación de crédito público o asimilada. En dichos
contratos no se podrán pactar pagos por montos superiores a las respectivas
autorizaciones de gasto”; y que el Art. 2 del mismo decreto dispone: “Los
procesos de selección amparados con vigencias futuras excepcionales que no se
adjudiquen en la vigencia fiscal en que se autorizaron, requerirán una nueva
autorización, antes de su perfeccionamiento, sin que sea necesario reiniciar el
proceso de selección”.
Luego indica el
demandante que el periódico El Tiempo publicó el día 15 de diciembre de 2004 la
siguiente noticia: “En la Cámara, los asesores del Ministro del Interior, e
incluso el propio jefe de esa cartera, Sabas Pretelt, se movieron nerviosamente
por el recinto, celular en mano y haciendo las cuentas sobre los votos que se
necesitaban para aprobar ese proyecto”. En relación con este extracto,
afirma el demandante: “Si lo anterior ocurrió así, entonces la iniciativa
del proyecto fue seriamente trastocada por el Gobierno Nacional, que no
presentó directamente el proyecto, como lo prevé el Art. 375 de la Constitución
Política, pero lo impulsó como propio, con fines claramente políticos como la
reelección del presidente Álvaro Uribe Vélez en 2006. Esta sustitución
constituye un vicio de trámite, pues el proyecto fue tramitado como si lo
hubiera presentado el Gobierno Nacional y no un grupo de legisladores”.
3.2.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
Para
el Ministro, no asiste razón al demandante cuando afirma que por ser el
Proyecto de Acto Legislativo de iniciativa del Congreso, se configuró un vicio
con la participación activa del Gobierno durante su trámite: “esta
imputación se fundamenta en un supuesto jurídico equivocado, toda vez que de
conformidad con el modelo flexible de separación de poderes contemplado en la
carta Política de 1991, el Gobierno se encuentra facultado para participar
activamente en el trámite legislativo, aunque se trate de proyectos que no son
de su iniciativa legislativa”.
Cita
en primer lugar la sentencia C-970 de 2004, en la cual la Corte Constitucional
señaló los alcances del principio de separación de poderes y de colaboración
armónica en la Constitución de 1991, y precisó su contenido en materia
legislativa. Afirma además que “no sobra mencionar que la participación del
Gobierno como colegislador se acepta como legítima en la mayoría de los
ordenamientos contemporáneos, que reconocen la necesidad de su intervención
activa en la labor legislativa, con características similares a las establecidas
en nuestra Carta Política”.
Luego
de hacer referencia a la iniciativa gubernamental y su fundamento en la Carta
Política, el Ministro expresa que “contrariamente a lo pretendido por el
demandante, la participación del Gobierno en el trámite legislativo no se agota
con su participación en los proyectos de su autoría directa, pues de extraerse
de la injerencia del Gobierno materias que son de su interés y competencia
cuando sean reguladas por proyectos de iniciativa congresional, se fraccionaría
la unidad republicana y se restaría toda posibilidad de coordinación en el
cumplimiento de las metas estatales”. Dice que la facultad gubernamental de
concurrir en el trámite legislativo encuentra fundamento en los artículos 200[25] y
208[26] de
la Constitución, según los cuales le corresponde al Gobierno, en relación con
el Congreso, concurrir a la formación de las leyes, “de tal forma que los
Ministros, como voceros del Gobierno, no sólo presentan al Congreso los
proyectos y atienden sus citaciones, sino que pueden tomar parte en los
debates”; y también considera que la Ley 5 de 1992 confirma que los
Ministros tienen derecho a intervenir en los debates legislativos, “evidenciándose
en la redacción del artículo 96 que tal facultad se predica no sólo de las
iniciativas presentadas por ellos, sino de aquellas que no siéndolo, se
relacionen con temas inherentes al desempeño de sus funciones”[27]. En
igual sentido cita los artículos 158[28] y
172[29] de
la Ley 5 de 1992, que según él permiten a los Ministros presentar proposiciones
de enmienda a los proyectos que son objeto de debate en Comisión y en Plenaria,
“sin restricción alguna en cuanto al origen del proyecto del caso”.
Concluye
el Ministro, según lo expresado, que “la participación activa del Gobierno
en el trámite legislativo se predica no sólo de los proyectos de su iniciativa
directa, sino de todos aquellos que se relacionen con temas de su resorte
competencial. En el caso concreto del Acto Legislativo, la sola circunstancia
de tratarse de una reforma a la Carta Política, evidenciaba el campo de
legítima injerencia del Gobierno en su trámite, por conducto de su Ministro del
Interior y Justicia, siendo el Ministro de la política”. Recuerda en este
sentido que el Decreto Ley 200 de 2003, por el cual se determinan los objetivos
y la estructura orgánica de dicho Ministerio, dispone en su artículo 2 que
dentro de sus funciones están las de “3. Formular, coordinar, evaluar y
promover políticas en materia de fortalecimiento de la democracia y en especial
de los asuntos políticos, legislativos, la participación ciudadana en la
organización social y política de la nación”, “18. Coordinar en el Congreso de
la República la agenda legislativa del Gobierno Nacional con el concurso de los
demás ministerios”, y “27. Coordinar la defensa del ordenamiento
jurídico, proponer reformas normativas y asesorar al Estado y a sus entidades
en la formulación de iniciativas normativas”. En este sentido, afirma que
la participación del Gobierno en el impulso y los debates del proyecto de Acto
Legislativo que se revisa a través del Ministerio del Interior y de Justicia “no
fue otra cosa que el ejercicio de la facultad que le reconoce la Carta Política
y el reglamento del Congreso para intervenir y concurrir en la formación de las
leyes y Actos legislativos en las materias de su resorte, sin que ello pueda
considerarse una vulneración de la ‘autonomía legislativa’, pues es un reflejo
propio de la colaboración armónica de poderes propia del modelo flexible de
separación de poderes contemplado en la carta del 91. // En suma, la
participación del Ministro del Interior y justicia en los debates del Proyecto
de Acto Legislativo, ningún vicio constituye, recordándose que ‘los mecanismos
de participación de los que gozan los gobiernos contemporáneos en la
elaboración de la ley deben por tanto interpretarse no sólo como no contrarios
al principio democrático, sino como conformes al mismo. Es más, son también
concreción del principio, al constituir una manifestación del predominio de la
mayoría”.
También
manifiesta que aunque el demandante no lo señala directamente, se deduce de su
argumentación que está sugiriendo la existencia de un conflicto de intereses
del Gobierno en el trámite del Acto Legislativo; para el Ministro, sería un contrasentido
pretender plantear tal conflicto, “ya que sería tanto como vetar al Gobierno
de participar en los temas legislativos que se relacionan con la figura del
Presidente de la República, como jefe de gobierno, de Estado y suprema
autoridad administrativa, por cuanto los mismos conllevarían siempre una
afectación personal para quien se desempeñe como mandatario de turno. Es decir,
que bajo tal entendimiento, el Gobierno no podría participar en el análisis de
los proyectos que se refirieran a la propia estructuración del poder ejecutivo,
aún siendo su titular, so pretexto de que las personas que allí se desempeñan
tendrían un interés en el mismo, olvidando que el propio campo funcional
legitima de por sí la participación en la eventual regulación”.
Se
expresa en la intervención, respecto de la afirmación del demandante según la
cual la presencia del Ministro constituyó presión sobre los legisladores, que
“además de ser una apreciación subjetiva, debe recordarse que, con ocasión de
imputaciones similares, la H. Corte ha señalado que las mismas no cuentan con
la vocación de ser analizadas en los juicios de constitucionalidad”; y cita la
sentencia C-387 de 1997 en sustento[30],
para afirmar que tal afirmación subjetiva carece de relevancia para el control
de constitucionalidad que ha de efectuar la Corte.
En
cuanto a las afirmaciones del demandante sobre la “compra de conciencias de los
congresistas” y el otorgamiento de dádivas a cambio de votos favorables al
proyecto de acto legislativo, afirma el Ministro que se trata de aseveraciones
“tendenciosas, malintencionadas y no probadas”, que además “no son del resorte
del juicio de constitucionalidad presente”. Cita la sentencia C-124 de 2004 en
sustento.[31]
Finalmente,
afirma que no tiene sustento la afirmación del demandante según la cual el
trámite del acto legislativo bajo revisión desconoció la prevalencia del
interés general. Aunque considera que se trata de un cargo de fondo y no de
procedimiento, se refiere no obstante a él para desvirtuarlo, expresando en
primer lugar que las instituciones dentro de un Estado Social de Derecho han de
ser evaluadas en cuanto a su aptitud y eficacia “según cumplan o no, a
cabalidad la finalidad que constituye su razón de ser” –en relación con lo cual
remite el Ministro a lo dispuesto en el artículo 1º de la Carta Política-; y
afirma que “en este orden de ideas, la posibilidad de reelección que introduce
el Acto Legislativo 02 de 2004 no contradice en nada los objetivos que conforme
a los principios y valores constitucionales legitiman el ejercicio de la autoridad
al tiempo que fijan sus límites”.
En
relación con la cláusula constitucional de prevalencia del interés general,
expone –citando la sentencia C-053 de 2001- que “el concepto de interés
general contenido en el artículo primero de la Carta Política constituye un
valor general y abstracto cuyo contenido se cristaliza en cada caso concreto a
través de la acción de las diferentes autoridades que están obligadas a
analizar las particularidades de cada caso, e intentar armonizar el interés
general con los derechos de los particulares y, en caso de no ser posible,
deberán ponderarlo teniendo en cuenta la jerarquía de valores propia de la
Constitución[32].
// La vitalidad de la noción de interés general viene precisamente de la
imposibilidad de conferirle una definición rígida y preestablecida. La
plasticidad es consustancial a la idea de interés general lo cual le permite
evolucionar en función de las necesidades sociales por satisfacer y de las
nuevas demandas que enfrenta la sociedad. // No cabe duda, por otra parte, que
si bien la búsqueda del interés general es no solo la condición de legitimidad
de las autoridades sino también el límite al ejercicio de sus funciones, no es
menos cierto que el contenido que se de al interés general como valor social no
atañe solo a los poderes públicos sino especialmente a cada ciudadano. De
hecho, la democracia solo existe si existen ciudadanos libres con un sistema de
valores y preferencias respecto de sus derechos fundamentales y de lo que
esperan del Estado cuya expresión se concreta en el sufragio y demás mecanismos
de participación ciudadana”.
En
aplicación de esta doctrina, afirma el Ministro que “es claro que la
inclusión en el texto constitucional de la posibilidad de reelegir un
gobernante en ejercicio y aún la efectiva reelección del mismo no modifican los
principios y valores constitucionales ni el principio de legalidad que deben
presidir siempre la actuación de los servidores públicos y por tanto no
sustituyen la Constitución vigente.”
3.3. Concepto del
Procurador General de la Nación
Considera
el Ministerio Público que este cargo no ha sido debidamente sustentado por el
demandante. Si bien advierte en primer lugar “que el Gobierno está expresamente
facultado por la Constitución para concurrir a la formación de las leyes y que
las actividades que desplegó el Ministro de Justicia en nombre del Gobierno,
para apoyar el proyecto de acto legislativo están dentro del marco
constitucional vigente”, afirma acto seguido que este cargo “descansa en
fundamentos puramente subjetivos que escapan del juicio de constitucionalidad”.
Por
ello, invocando las sentencias C-645 de 2000, C-1052 de 2001, C-831 de 2002 y
C-387 de 1997, solicita que la Corte se declare inhibida para pronunciarse
sobre este cargo.
3.4. Consideraciones de la
Corte Constitucional
El actor ha expresado
que el trámite del proyecto de Acto Legislativo sobre reelección presidencial
fue viciado por la participación activa del Gobierno en su proceso de
aprobación, a pesar de no ser un proyecto de iniciativa gubernamental: “la
iniciativa del proyecto fue seriamente trastocada por el Gobierno Nacional, que
no presentó directamente el proyecto, como lo prevé el Art. 375 de la
Constitución Política, pero lo impulsó como propio, con fines claramente
políticos como la reelección del presidente Álvaro Uribe Vélez en 2006. Esta
sustitución constituye un vicio de trámite, pues el proyecto fue tramitado como
si lo hubiera presentado el Gobierno Nacional y no un grupo de legisladores”.
En relación con este cargo, la
Corte Constitucional considera que ha de proferirse una decisión inhibitoria.
La jurisprudencia de esta Corporación tiene claramente establecido que en los
procesos de control constitucional, “los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos,
específicos, pertinentes y suficientes[33]. Esto significa que
la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer
verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el
actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con
argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente
doctrinarios (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar
formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, esto es, debe estar sustentada
en forma suficiente para iniciar un proceso dirigido a desvirtuar la presunción
de constitucionalidad que ampara a toda norma legal”.[34] Estos requisitos no fueron cumplidos por la demanda
que se examina en relación con el cargo sobre la participación activa del
Gobierno Nacional en la aprobación de esta reforma constitucional, por las
razones que se explican a continuación.
El demandante expresa que el
vicio de inconstitucionalidad por él identificado se deriva de la participación
del Gobierno Nacional, principalmente por intermedio del Ministro del Interior
y de Justicia, en el proceso de aprobación del acto legislativo por el Congreso
de la República; sin embargo, no precisa el actor el significado preciso de
dicha participación gubernamental activa ni su trascendencia o alcance en tanto
vicio de inconstitucionalidad. Frente a esta vaguedad de la demanda, la Corte
puede asumir dos posturas interpretativas. Según la primera de ellas, el vicio
por participación gubernamental activa se derivaría del hecho de que el
Gobierno, impulsado por el Presidente de la República, habría promovido la
adopción de una reforma constitucional en beneficio propio, efectuando un
cambio ad hoc en las reglas de juego para favorecer a un individuo concreto.
Esta primera interpretación conduce necesariamente a que la Corte se inhiba de
decidir, ya que alude a un vicio en el contenido mismo del acto legislativo
sobre reelección presidencial, y conduciría a esta Corporación a efectuar un
análisis material de la reforma constitucional aprobada en el Congreso, lo cual
se encuentra expresamente prohibido por la Carta Política. De conformidad con
la segunda interpretación del alcance de este vicio, la participación activa
del gobierno en la adopción de este acto legislativo constituye un vicio de
procedimiento. Bajo este entendido, la Corte también debe proferir un fallo
inhibitorio, por cuanto no se expresan en la demanda (i) las razones jurídicas
por las cuales se desconoció el reglamento del Congreso o el artículo 375
Superior, (ii) los motivos por los que la participación del Gobierno en el
trámite de proyectos que no son de iniciativa gubernamental desconoce la
Constitución o el reglamento del Congreso, ni (iii) por qué la presencia de un
Ministro del Despacho en el Congreso, que está autorizada por la Constitución
Política, constituye un vicio de inconstitucionalidad.
Dada la imprecisión de la
demanda en este punto, es ineludible que la Corte se inhiba de decidir sobre
los cargos en cuestión.
1. La demanda.
Incompetencia
del Congreso de la República en tanto constituyente derivado o secundario para
abolir la prohibición constitucional absoluta de reelección presidencial.
Señala el actor por
una parte que el artículo 376 de la Constitución “prevé la reforma de la
Carta por una Asamblea Constituyente convocada por el pueblo y elegida por el
voto directo de los ciudadanos”, la cual corresponde al “constituyente
primario y soberano que no tiene limitaciones en cuanto a reformas totales o
parciales de la Constitución anterior y que puede promulgar una nueva ley
suprema”. Por otra parte, indica que cuando es el Congreso el que realiza
una reforma a la Constitución Política en su condición de constituyente
derivado, delegado o secundario, “está limitado por los principios
fundamentales contenidos en la Constitución Política de 1991, entre los cuales
está la forma y caracteres”. Recuerda, a este respecto, lo dispuesto en el
artículo 1º de la Carta.
Afirma que el Proyecto
de Acto Legislativo No. 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cámara, presentado a
consideración del Legislador por un grupo de Senadores, corresponde al
mecanismo de reforma constitucional por el Congreso de la República, el cual
carece por ende de “facultades para cambiar o sustituir totalmente la Carta
Magna, que son inherentes al constituyente originario o primario conforme a lo
previsto en el Art. 376 de la Ley Suprema”. Acto seguido se pregunta: “¿Tiene
competencia el Congreso, como constituyente secundario o delegado, para abolir,
mediante un acto legislativo, la prohibición absoluta de la reelección
presidencial contenida en el Art. 197 de la Constitución Política de 1991?”
Sobre el particular,
expresa que el Constituyente de 1991 estableció varias “prohibiciones
intangibles” en la Carta Política, entre las cuales cita las establecidas en
los artículos 11 (prohibición de la pena de muerte), 12 (prohibición de la
desaparición forzada, las torturas y los tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes), 17 (prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de
seres humanos en todas sus formas), 33 (“inmunidad penal entre familiares”),
34 (prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación),
197 (prohibición de reelegir al Presidente de la República), y 214 (prohibición
de suspender los derechos humanos y libertades fundamentales durante los
estados de excepción). Afirma que “estas prohibiciones son intangibles a la
luz del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho
Internacional Humanitario. Pero, además, por estar contenidas en los pactos
internacionales de derechos humanos, son normas de jus cogens que, según
el Art. 53 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados (Ley 32
de 1985), son normas aceptadas y reconocidas por la comunidad internacional de
Estados en su conjunto como normas que no admiten acuerdo en contrario y que
sólo pueden ser modificadas por una norma ulterior de derecho internacional
general que tenga el mismo carácter. Así, Colombia no podría restablecer la
esclavitud o la pena de muerte”.
En este orden de
ideas, precisa que el Constituyente de 1991 estableció en el artículo 197
Superior, en tanto derecho político, la prohibición absoluta de reelección del
Presidente de la República “como fundamento esencial del Estado de derecho
democrático, pluralista, igualitario y anticaudillista, teniendo en cuenta la
experiencia de dos siglos de historia en Colombia y otros países hermanos como
México, Argentina y el Perú, donde la reelección presidencial desquició el
sistema democrático”. Señala, así, que la reelección del Presidente de la
República vulnera los principios de “libre participación, pluralismo, alternación
de los partidos políticos e igualdad de oportunidades políticas para todos,
contenidos en el Art. 1º de la Constitución Política”; y recuerda que el
artículo 190 de la Constitución estableció un período presidencial de cuatro
años, y no de más, “para cerrar el camino a caudillos y ‘gobernantes
providenciales’. El mismo continuismo del Presidente en el cargo por otro
cuatrenio implica la concentración del poder en unas solas manos, tal como
viene ocurriendo con la sumisión absoluta del poder legislativo en su propio
beneficio, sin oportunidades para otros contendores políticos, especialmente de
la oposición”. En consecuencia, sostiene el demandante que mediante el Acto
Legislativo demandado, el Congreso “ha desbordado su competencia como poder
de reforma, pues las enmiendas introducidas implican la sustitución de la
Constitución de 1991, con alteración total de los principios básicos en que se
funda el Estado social de derecho. Es, pues, un golpe a las instituciones
democráticas”. Añade que “en efecto, la reforma sustituye la prohibición
absoluta de reelegir al Presidente de la República por la reelección inmediata
de quien está en el poder, elevando de cuatro a ocho años el período
presidencial, y poniendo en manos del Presidente de la República todos los
recursos del Estado para continuar en el poder. Esto rompe el equilibrio
democrático de la Carta de 1991 y va contra el pluralismo que significa la
igualdad de todos los sectores políticos en sus aspiraciones de gobierno”.
También cita el
artículo 127 de la Constitución, que consagra las incompatibilidades de los
servidores públicos, y afirma que “con las enmiendas al mismo se crea una
excepción de privilegio que desquicia el sistema democrático estructurado por
el Constituyente de 1991”. Considera que “las campañas presidenciales
desde el poder repugnan al sistema democrático igualitario y pluralista
introducido por el Constituyente primario de 1991 que, para protegerlo contra
los abusos del poder, estableció la prohibición absoluta de la reelección del
Presidente, tanto la inmediata como la mediata, cerrando el paso, además, al
continuismo político de los caudillos mesiánicos. Se sustituye así el sistema
presidencialista democrático, pluralista y antipersonalista, lo mismo que
igualitario, de la Carta originaria de 1991, por un sistema no alternativo
encaminado a perpetuar al primer presidente elegido que, desde que asume el
poder, pone a su servicio todos los recursos del Estado para reelegirse,
cerrando las oportunidades a otros candidatos políticos que no podrían competir
contra el monarca reeleccionista”.
Cita la sentencia
C-816 de 2004 en relación con los límites al poder de reforma de la
Constitución por el Constituyente derivado o secundario, para resumir así la
fundamentación de este cargo:
“Entonces, el Congreso de la
República ha excedido la competencia que le asigna el Art. 375 de la
Constitución Política para sustituir el sistema democrático, participativo y
pluralista, cimentado en la prohibición absoluta de reelección del Presidente
de la República, para sustituirlo por uno de tendencia monárquica, en el cual
el Jefe de Estado y de Gobierno puede utilizar todo el poder del Estado para
continuar en el cargo y obstruir el derecho de otros aspirantes a competir en
una lid con iguales armas (equal arms). La reforma del acto legislativo
aquí impugnado rompe el equilibrio logrado en casi dos siglos de historia
fijado por el Constituyente de 1991: sólo un período presidencial de cuatro y
no de ocho años o sine die. Aquí el Congreso de la República, por medio
del acto legislativo impugnado, se arrogó funciones inherentes del poder
constituyente y, por consiguiente, no puede consumar una sustitución, parcial o
total, de la Constitución Política de 1991, pues con ello se erige en poder
constituyente originario con usurpación, clara y evidente, de la competencia de
la Asamblea Nacional Constituyente originaria prevista en el Art. 376 de la
Carta. En suma, los principios y valores del sistema democrático que la
Constitución consagra, han sido sustituidos por otros que desnaturalizan los
principios fundamentales del Estado.”
Vicio de trámite
por inobservancia de los requisitos constitucionales para la reforma de la
Carta mediante acto legislativo, y por incompetencia del Congreso para cambiar
el principio de separación de poderes.
Este cargo se refiere
a lo dispuesto en el parágrafo transitorio del Acto Legislativo demandado, en
particular lo que señala el último inciso del mismo, en el sentido de que si el
Congreso no expide la ley estatutaria que allí se describe antes del 20 de
junio de 2005, corresponderá al Consejo de Estado reglamentar transitoriamente
la materia dentro de un plazo de dos meses. En criterio del demandante, “la
concesión de facultades extraordinarias al Consejo de Estado para ‘reglamentar’
transitoriamente la materia obligaba al Congreso, como constituyente derivado o
secundario, a incluir en la reforma constitucional otros preceptos de la Carta,
incluso del de separación de poderes”, a saber:
(i) “En primer
lugar, una previa adición al Art. 237 de la Constitución Política para extender
las atribuciones taxativas del Consejo de Estado a reglamentar el literal f)
del Art. 152 de la Carta, introducido en el acto legislativo por medio de una
ley estatutaria que ‘reglamentará transitoriamente la materia’”.
(ii) “En segundo
lugar, una reforma de la prohibición contenida en el numeral 10 del Art. 150 de
la Constitución Política que obliga al Congreso de la República a no conferir
facultades extraordinarias para expedir leyes estatutarias. Esta prohibición no
tiene excepciones.”
(iii) “En tercer
lugar, una enmienda del numeral 11 del Art. 189 de la Constitución Política
para que el Consejo de Estado pueda ejercer la potestad reglamentaria que es
privativa del Presidente de la República en los términos de ese precepto
constitucional”.
(iv) “En cuarto
lugar, una modificación simultánea, como las anteriores, del Art. 243 de la
Constitución Política que establece que ‘los fallos que la Corte dicte en
ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del
acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en
la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución’. En efecto, si el inciso final del parágrafo
transitorio del acto legislativo prevé que ‘si el Congreso no expidiere la ley
en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte
Constitucional’, es evidente que el Consejo de Estado no podría reglamentar
transitoriamente la materia atribuida a la ley estatutaria, desconociendo la
cosa juzgada constitucional y reproduciendo el contenido material del acto
jurídico declarado inexequible por la Corte Constitucional”.
(v) “Y, en quinto
lugar, una reforma simultánea del Art. 116 que consagra, como elemento esencial
del Estado Social de Derecho, democrático, participativo y pluralista, el
principio de la separación de poderes de Montesquieu: ‘La Corte Constitucional,
la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces,
administran justicia’. Si el Consejo de Estado es un órgano jurisdiccional,
como lo es, no puede, sin una previa reforma constitucional, asumir tareas
propias del Congreso, como la expedición de una insólita ley estatutaria que
reglamente transitoriamente el literal f) del Art. 152 de la Constitución
Política.”
Afirma además el actor
que el Congreso de la República, en su papel de constituyente secundario o
derivado, “no tiene competencia para modificar o alterar el principio de
separación de poderes, que es esencial al Estado Social de Derecho y al sistema
democrático. Y si lo hace, estará sustituyendo la Constitución Política de
1991, fruto de la soberanía popular, por una Carta totalitaria sin separación
de poderes, como el Constituyente primario de 1991 lo incluyó en el Art. 113:
‘son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial’. Esta
separación de poderes prohíbe que un órgano del poder judicial asuma funciones
propias o inherentes del poder legislativo”. En consecuencia, considera que el
Constituyente derivado o secundario “está incurriendo en vicios de
incompetencia y de trámite al no haber enmendado simultáneamente otros
preceptos constitucionales y al haber asumido poderes del constituyente
primario para sacar de la Carta de 1991 el principio de separación de poderes
inherente al sistema democrático que introdujo el Constituyente primario”.
Por último, se expresa
en la demanda que la concesión de facultades al Consejo de Estado “para
reglamentar, por medio de una ley estatutaria el literal f) del Art. 152 de la
Constitución Política, el Congreso está renunciando a su poder legislativo en
favor del Consejo de Estado que, bajo ninguna circunstancia, como órgano
típicamente jurisdiccional, puede asumir funciones legislativas o ejecutivas
sin destrucción del Estado Social de Derecho y, por consiguiente, en
sustitución de la Constitución de 1991 por otra que no se funda en la división
tripartita del poder”.
2. Intervención del
Ministerio del Interior y de Justicia.
Este
capítulo de la intervención, en el cual se responden los cargos relativos al
“control de sustitución de la Constitución”, se divide en cuatro secciones que
se titulan así: (1) “No es cierto que exista una prohibición absoluta de
reelección presidencial”, (2) “No es cierto que el Acto Legislativo 02
de 2004 rompa los principios de participación, pluralismo, e igualdad de
oportunidades políticas para todos”, (3) “No es cierto que mediante el
Acto Legislativo 02 de 2004 se haya sustituido el régimen presidencial por uno
de tendencia monárquica”, y (4) “No es cierto que se haya violado el
principio de separación de poderes con la asignación de una competencia
transitoria al Consejo de Estado”. Los argumentos presentados bajo cada uno
de estos encabezados se reseñarán a continuación.
Inexistencia
de una prohibición absoluta de reelección presidencial.
Afirma
el Ministro en primer lugar que el actor ha partido erróneamente de la
existencia de prohibiciones intangibles en la Constitución, entre las que
incluye la prohibición de reelección presidencial. Sin embargo, en la sentencia
C-551 de 2003, la Corte Constitucional manifestó que la Constitución no
establece expresamente ninguna cláusula inmodificable, y que el poder de
reforma puede modificar cualquier disposición constitucional, sin que tales
reformas impliquen la supresión de la Carta vigente o su sustitución por otra
nueva. “Al no existir cláusulas pétreas carece de fundamento el enunciado
del actor conforme al cual la Constitución de 1991 consagró la no reelección
como parte de la estructura fundamental de la Carta. Tal afirmación no se
deriva de ninguno de los preceptos constitucionales y constituye una mera opinión
del demandante que como tal no es suficiente para sustentar un cargo de
inconstitucionalidad”.
Considera
el interviniente que las modificaciones introducidas a la Carta por el Acto
Legislativo que se revisa “en ningún momento la sustituyen y por tanto la
expedición de aquel no implica un exceso en el ámbito de competencia del poder
de reforma ni desconoce por tanto la soberanía popular o los mecanismos de
participación”. Recuerda que en la Asamblea Nacional Constituyente, durante la
discusión del tema de la reelección presidencial, se presentaron argumentos a
favor y en contra de la misma. Resume así los argumentos en cuestión:
“A favor de la reelección se argumentó que su
existencia:
-
Permite al
electorado respaldar lo que considere una buena gestión por parte del
gobernante y exigir a las fuerzas de oposición que presenten programas y
banderas más atractivos y de mejores expectativas que aquellos que se están
ejecutando
-
Propicia el
libre juego de las fuerzas políticas
-
Mejora la
calidad de las alternativas sometidas a elección popular.
En síntesis, a juicio de quienes defendían la
reelección, esta más que limitar generaba las condiciones propicias para que el
juego democrático se realice en términos del mejor argumento.
Las posiciones contrarias a su turno expusieron
enunciados históricos, normas del derecho comparado y el temor de que la
posibilidad de reelección implicara el desarrollo de procesos autocráticos y
señalaron que:
-
Permite una
mayor rotación y participación de las fuerzas políticas
-
Busca evitar
la posibilidad de clientelismo
En síntesis, los argumentos a favor y en contra de la
reelección se concentraron en las posibilidades de ampliar el ámbito de acción
de los ciudadanos, en el libre juego de las fuerzas políticas presente en los
dos escenarios y en temores fundados o no de una desviación autoritaria en la
aplicación de la norma. La tesis basada en el temor triunfó en aquella
ocasión.”
Expresa
también el Ministro que “si aceptamos que al establecer la no reelección el
fin querido por el constituyente primario fue evitar las posibilidades de
vulneración de los derechos y libertades y el abuso del poder, es claro que no
es la reelección per se la que consideró odiosa el constituyente originario
sino el posible abuso de la misma por lo cual mientras el fin perseguido
mantenga su presencia en los nuevos enunciados de los incisos 2º y 3º del
artículo 127, 152 y 197 incorporados mediante el Acto Legislativo 02 de 2004,
no puede afirmarse que se haya sustituido la Constitución vigente”.
Considera que el argumento según el cual la reelección implica la vulneración
de los derechos fundamentales lleva implícita “la afirmación de que, bajo el
imperio de la norma que prohibía la reelección, todas las normas
constitucionales que definen valores principios y reglas vigentes antes de la
expedición del acto que nos ocupa, constituyen una garantía suficiente para
evitar que durante 4 años se concentre el poder en unas solas manos y para
preservar los derechos y libertades de los ciudadanos así como la forma de
Estado el régimen político y la forma de gobierno establecidos en la
Constitución de 1991”.
El
Ministro concluye que, teniendo en cuenta que el acto legislativo bajo revisión
introduce modificaciones a tres artículos constitucionales, “y que de sus
enunciados no se deriva que se hayan sustituido o abolido las normas que
definen valores principios y reglas vigentes antes de la reelección, es claro
que las garantías constitucionales que permiten evitar que durante el período
presidencial, que sigue siendo de 4 años, se concentre el poder en unas solas
manos preservar los derechos y libertades de los ciudadanos así como la forma
de Estado, el régimen político y la forma de gobierno establecidos en la
Constitución de 1991, constituyen también hoy, bajo el presupuesto de la
reelección, fuentes de interpretación y lectura del acto acusado y continúan
presidiendo la actividad de los funcionarios públicos”. Afirmar lo
contrario “implicaría entender que el principio de igualdad por ejemplo debe
entenderse como lo entendieron (sic) quienes redactaron la Declaración de los
Derechos del hombre y el ciudadano en 1789, lo cual nos llevaría a considerar
que dicho principio se refiere solamente a la igualdad tributaria entendida
como progresividad del impuesto y convertiría en inconstitucional cualquier
norma que hiciera referencia a la igualdad en los términos en que esta es
concebida por la sociedad contemporánea”.
El
Acto Legislativo 02 de 2004 no rompe los principios de participación,
pluralismo o igualdad de oportunidades políticas para todos.
Manifiesta
el Ministro que el tema de la relación entre reelección y participación
política en igualdad de condiciones -en el sentido de que tal figura “permite
al gobernante en ejercicio ejercer todo el poder del Estado para continuar en
el cargo y obstruir el derecho de otros participantes a competir en una lid con
iguales armas”- ha sido objeto de amplio debate en los países que permiten
la reelección; y que de otra parte, “la posibilidad de que el gobierno
perpetúe el poder para su propio partido o movimiento no está resuelta hoy con
la prohibición de la reelección”.
Expone
que el tema del “uso del poder gubernamental con beneficios electorales”
ha generado intensas discusiones. Señala por ejemplo que en la sentencia del
Tribunal Constitucional de Alemania sobre la propaganda electoral del gobierno
federal, uno de los jueces salvó su voto, argumentando que “no se puede impedir
que el gobierno instrumentalice al Estado con la finalidad de conservar el
poder para su propio partido con fines de reelección”, y que “la
posición mayoritaria del Tribunal por el contrario hizo hincapié en que un
Estado personalmente ocupado y dirigido por un partido no deja de continuar
siendo un Estado de todos. Sus órganos deben, por ello, servir a todos al igual
que la acción pública trae causa de un mandato general de la sociedad. Esta
referencia a la totalidad no permite una identificación de partido y órgano del
Estado y por ello tampoco una intromisión propagandística del gobierno a favor
de su partido”. También expone las tesis del doctrinante Dieter Grimm,
precisando que éste “no desconoce que el gobierno es parte en la medida en
que soluciona problemas políticos sobre la base de un programa que no es
compartido por todos. No obstante, para Grimm la solución al problema está dada
por la neutralidad de un Estado democrático que exige proteger la competición
de los diferentes actores políticos por el poder y entraña la posibilidad de
que un programa político sea modificado en función de los resultados
electorales. // Concluye Grima que si bien la Constitución no puede desconectar
al gobierno de la lucha electoral o impedirle que utilice sus logros en el
poder como argumento para una reelección no es menos cierto que los gobiernos
son órganos del Estado y por tanto están sometidos a las normas
constitucionales y legales que regulan el proceso político”.
Afirma
el Ministro que en el caso presente, los límites constitucionales son aquellos
impuestos por los derechos a la libertad y la igualdad, los cuales fueron
objeto de disposiciones específicas en el Acto Legislativo bajo revisión. “Así
las cosas con la sola expedición del Acto legislativo 02 de 2004 no se propicia
la perpetuación en el poder y los problemas de índole práctica que pudieran
derivarse de la posibilidad de utilización indebida del poder con fines
reelectorales no constituyen un argumento pasible de ser invocado en sede
constitucional”.
En
su criterio, la posibilidad de reelección presidencial tampoco desconoce el
derecho de los ciudadanos a la igualdad en materia de participación en la
conformación, ejercicio y control del poder político; señala que “tanto la
jurisprudencia nacional como internacional en materia de derechos humanos entre
los cuales está el derecho a la igualdad aceptan que estos no son absolutos y
que es posible limitarlos o ampliarlos dentro de un marco de razonabilidad y
proporcionalidad acorde con el interés general”. También cita el concepto
presentado por el Procurador General de la Nación en el proceso que culminó con
la sentencia C-1345 de 2000, en el cual afirmó que la reelección no vulnera el
derecho a la igualdad de los ciudadanos ante la ley ni en el acceso a la
función pública, como tampoco el derecho a la participación, puesto que “no
coloca en ninguna circunstancia de privilegio al que aspira a ser reelegido
frente a quien pretende acceder al empleo, en la medida en que la norma no lo
autoriza a que ponga los bienes de la entidad al servicio de una causa
proselitista, porque estaría incurso en violación al régimen penal, fiscal y
disciplinario”. Igualmente, cita el Ministro dos sentencias de la Corte
Constitucional –la C-1345 de 2000 y la C-1044 de 2000- en la cual se afirmó
sobre el tema lo siguiente: “…la reelección de los funcionarios públicos per
se no riñe con los principios rectores de la democracia participativa, ni con
el paradigma del Estado Social de Derecho”; y que la reelección “no
vulnera el principio de igualdad, dado que los aspirantes a dicha posición,
incluidos aquellos que desempeñan el cargo en el momento de la elección,
deberán someterse, en igualdad de condiciones, al procedimiento que establece
la ley para la designación cada vez que concluya el período para el cual fueron
escogidos”.
Indica
el Ministro que una de las características de los regímenes democráticos como
el colombiano, es que “garantizan el derecho permanente de sus contendores a
cuestionar durante el debate las decisiones del gobierno, y a buscar su
sustitución mediante el sufragio, igualmente, los gobiernos democráticos deben
responder judicialmente por sus faltas, someterse al control político del
legislativo, amén de la censura ciudadana en las urnas llegado el caso”. También
señala que el debate político mejorará en calidad y profundidad, beneficiando a
los ciudadanos, en virtud de factores tales como “las posibilidades que
brindan las telecomunicaciones, la divulgación de las opiniones de los
expertos, la necesaria ampliación del acceso a los medios de comunicación
masiva, el rol orientador que deberían cumplir los partidos políticos, etc.”.
Añade que “la democracia se funda en el respeto por la dignidad humana que
incluye la consideración de la competencia del ciudadano para evaluar la
gestión actual de los gobernantes, considerar las propuestas de cada uno de sus
opositores, concurrir a elecciones para elegir entre varios candidatos y entre
las listas de varios partidos las personas que desempeñarán cargos de elección popular
en el nivel nacional y territorial”.
A
continuación, citando lo expuesto por algunos tratadistas y filósofos,
argumenta el Ministro que “así como ‘no hay fidelidad posible para alguien
que no pudiese ser infiel’[35] la mínima noción de
libertad señala que la persona prefiere algo libremente si y solo si pudo haber
preferido algo diferente y si elige las razones en que se basa para escoger ese
algo pudiendo haber elegido otras[36]. // Esa preferencia
es igualmente libre cuando coincide con la de un tercero siempre que la
escogencia se haga no en razón de lo que prefiere ese tercero sino porque quien
escoge lo hace porque quiere eso y no otra cosa que hubiera podido querer hacer[37].” Con base en
estas líneas, indica el Ministro que “no se puede afirmar, sin ofender la
libertad de los ciudadanos, que la posibilidad de reelegir al gobernante en
ejercicio determine per se que los electores van a preferir reelegirlo, pues
ello parte de una premisa contraria a la libertad, máxime considerando que la
candidatura del gobernante en ejercicio no es la única opción que se presenta a
los electores y, en consecuencia, si ellos deciden reelegir al presidente no lo
hacen por el solo hecho de que la Constitución lo permita sino porque teniendo
esa entre varias alternativas la escogen libremente, dado que tienen el poder
de preferir votar por otro candidato. // Las campañas electorales son diseñadas
por cada candidato y se presume que en ellas se ofrecen a los electores los
argumentos y la orientación suficientes para que éstos puedan decidir entre
ellos los que más se acerquen a sus preferencias y valores individuales. // La
elección de una persona para un segundo período presidencial se produce por la
preferencia que expresan ciudadanos libres e iguales a través del sufragio, en
tanto dadas las opciones que presentan otros candidatos hubieran podido también
elegir a uno de ellos. // La elección de una persona para un segundo período
presidencial se produce por la preferencia que expresan ciudadanos libres e
iguales a través del sufragio, en tanto dadas las opciones que presentan otros
candidatos hubieran podido también elegir a uno de ellos. // Particularmente en
el caso que nos ocupa la garantía de un proceso político igualitario libre y
transparente fue considerada por el poder de reforma de la Constitución
mediante el establecimiento de ciertos límites y la exigencia expresa de
condiciones de equidad en la contienda electoral en el evento que el presidente
en ejercicio decida postular su candidatura”. En este sentido recuerda que
el Acto Legislativo bajo revisión dispone que el Presidente y el Vicepresidente
sólo podrán participar en campañas electorales durante los cuatro meses
anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial,
extendiéndose hasta la segunda vuelta en caso de haberla; y que también prohíbe
que durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente utilicen bienes
públicos, diferentes a los ofrecidos en igualdad de condiciones a todos los
candidatos, salvo por los requeridos por el cumplimiento de las funciones
propias de sus cargos y su protección personal, de conformidad con la Ley
Estatutaria que habrá de expedirse sobre el tema. Además dice que el Acto
Legislativo 02 de 2004 consagra expresamente la igualdad electoral entre los
candidatos a la Presidencia. “Como puede observarse –concluye-, la
lectura atenta de las normas del Acto Legislativo 02 de 2004 permite concluir
que ellas en nada modifican los principios y valores normativos de la Carta
Política, ni rompe los principios de libre participación, pluralismo, e
igualdad de oportunidades políticas para todos”.
El
Ministro también hace referencia al trámite del proyecto de acto legislativo
ante el Congreso para corroborar los anteriores argumentos; afirma que “durante
los ocho debates que terminaron con la expedición del Acto Legislativo 02 de
2004 no obstante se presentaron numerosos argumentos en contra de la
reelección, la mayoría calificada que exige el ordenamiento superior para
reformar la Carta, al votar favorablemente el proyecto, acogió las razones que
se presentaron en las ponencias para las plenarias[38] a favor de la
ampliación de las posibilidades democráticas, de permitir un mayor control
político ciudadano, de abrir un espacio a la posibilidad de una mayor
continuidad en políticas y planes de acción y transformar las visiones
cortoplacistas en el ejercicio de la política.” Adicionalmente, declara el
Ministro que “el consenso mayoritario coincidió en que excluir al actual
mandatario de los colombianos de un derecho que se está consagrando de manera
general y hacia el futuro carece de fundamento, razón por la cual si la
reelección se abre como nuevo espacio democrático, esta posibilidad debe
beneficiar a todos los posibles competidores incluyendo al gobernante en
ejercicio”.
Añade
la intervención que si el Congreso de la República aprobó el acto legislativo
bajo revisión, “lo hizo porque la mayoría de sus integrantes llegó a la
convicción de que permitir la reelección presidencial constituye no solo un
avance para la democracia, y una ampliación en el ejercicio de la soberanía
popular y de los derechos políticos consagrados en la Constitución, sino
también una nueva forma de ejercicio del derecho político definido en el
artículo 40 de la Constitución Política, que se ajusta a los objetivos –mencionados
por la Corte- que caracterizan el desarrollo de tal derecho. Se pueden
mencionar entre ellos: una mayor apertura (mayor acceso) en el proceso de toma
de decisiones políticas, en este caso, en lo relativo a la conformación de la
rama Ejecutiva del Poder Público; el establecimiento de nuevas posibilidades
para que los ciudadanos ejerzan un control político frente a los elegidos, en
este caso, frente al presidente en ejercicio o ex presidentes cuando aspiren a
la reelección; y la ampliación de los canales de expresión de los ciudadanos,
al permitir que estos últimos se manifiesten sobre los resultados de una
gestión de gobierno”.
No
obstante, el Congreso también tuvo en cuenta “que no se puede desconocer que
una reelección consecutiva debe ir acompañada de previsiones que eviten un
eventual anquilosamiento del poder o conductas de abuso frente a los recursos
públicos y por esta razón, se previó expresamente: 1. Permitir la reelección
sólo por un período adicional, sea este consecutivo o no y 2. El principio de
igualdad entre los candidatos a la Presidencia de la República”. Considera
en este sentido que la interpretación que hace el actor de las normas bajo
revisión es superficial y no tiene en cuenta el contexto constitucional del que
forman parte.
“En
consecuencia –señala-, y dado que
el actor no presentó razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes[39];
ni existe correspondencia entre el cargo y la norma demandada[40], y los argumentos no
recaen sobre las normas cuestionadas sino sobre desarrollos o aplicaciones de
ellas[41], los cargos sobre
vulneración de los fundamentos del Estado Social de Derecho y del principio de
igualdad no están llamados a prosperar”. También recuerda, para concluir,
que la doctrina constitucional sobre el poder de reforma ha afirmado lo
siguiente –extracto de la sentencia C-971 de 2004-: “…la alteración de un
principio fundamental no puede tenerse, per se, como sustitución de la Constitución,
porque ese es, precisamente, el contenido del poder de reforma constitucional
que, como tal, tiene capacidad para alterar principios fundamentales. Una cosa
es alterar un principio fundamental y otra distinta sustituir un elemento
definitorio de la identidad de la Constitución”.
“No es cierto que mediante el Acto
Legislativo 02 de 204 se haya sustituido el régimen presidencial por uno de
tendencia monárquica”.
Señala
el Ministro en primer lugar que en la demanda no se establece claramente en
relación con cuáles normas, y por qué razones concretas, se produjo la
sustitución de la Carta Política con el Acto Legislativo que se examina; por
ello, afirma que ha de desestimarse el cargo. Sin embargo, considera que “un
análisis sobre la forma de gobierno y el sistema político consagrados en el
ordenamiento superior permite aclarar la inexistencia de razones que permitan
llegar a la afirmación conforme a la cual hay un vicio de competencia en la
expedición del Acto Legislativo 02 de 2004”. Considera necesario que se
tenga en cuenta a este respecto lo expresado en la sentencia C-971 de 2004 en
los términos siguientes: “Si la Constitución es, por definición y en su
sentido material, un cuerpo normativo que define la estructura esencial del
Estado, los principios y valores fundamentales, las relaciones entre el Estado
y la sociedad, los derechos y los deberes, resulta claro que un poder facultado
para reformar la Constitución puede incidir sobre esos distintos componentes”.
Expresa
que las siguientes son las características del régimen presidencial dentro de
un Estado de Derecho:
“- El poder ejecutivo lo ostenta un órgano
unipersonal, titular al mismo tiempo de la jefatura del Estado y es elegido por
el voto popular mayoritario sin la mediación del órgano legislativo y sin que
necesite la fiducia del parlamento.
- Las relaciones entre los poderes están marcadas por
el principio de independencia, aunque con mecanismos de coordinación (‘frenos y
contrapesos’).
- Es característica del régimen presidencial la no
injerencia del legislativo en la conformación del gobierno.
- La función legislativa es competencia del Congreso
aunque el Ejecutivo puede tener iniciativa en ciertas materias.
- El poder judicial es autónomo e independiente
- Existe un control sobre las actividades del poder
- Están garantizados los derechos fundamentales”
Acto
seguido afirma el Ministro que estas características son preservadas por el
Acto Legislativo que se revisa, puesto que no se modifica la existencia de un
límite temporal para la permanencia en el ejercicio del poder, sino que se
modifica la posibilidad de reelegir al mandatario de turno, “posibilidad que
no se prolonga indefinidamente pues está igualmente limitada”. Explica que “el
límite temporal en el ejercicio del poder sin los pesos y contrapesos de la
separación de funciones, sin el control político y judicial, sin independencia
y colaboración de las ramas del poder público para el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado no basta para garantizar el principio democrático”; y
manifiesta en este mismo sentido que “si bien la limitación del poder
mediante la separación de funciones hace parte de principios o valores
fundamentales del Estado Social de Derecho democrático y participativo, que no
le es dado al constituyente derivado modificar, la duración misma del término
durante el cual se ejerce el poder vía extensión de éste o a través del
procedimiento de reelección es una decisión que se puede adoptar mediante la
facultad de reforma a la Carta, máxime cuando con ella no se han violado ni
restringido ni el derecho a elegir, ni el derecho a ser electo o a ocupar los
cargos públicos en condiciones de igualdad y sin discriminación, ni el derecho
a la libertad ni el derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones
que les afectan. // Por el contrario puede afirmarse que la reelección amplía
la gama de posibilidades a las que el ciudadano puede optar y con ello el
ámbito dentro del cual puede ejercer la libertad entendida como capacidad de
escoger entre múltiples alternativas”. Argumenta, citando al pensador
Philip Pettit, que la libertad “como marco dentro del cual actúa el
individuo es función del mayor o menor número de opciones significativas que
estén a disposición de la persona”.
Afirma
que dado que el sufragio universal es la fuente del poder y de su legitimidad,
son los electores quienes deben escoger el candidato que prefieran, “y es su
decisión la que finalmente define si se reelige o no a un presidente; la sola
posibilidad de reelección no obliga a los ciudadanos a reelegir al presidente”.
El
interviniente cita un extenso aparte de la sentencia C-644 de 2004 sobre el
régimen político, y luego afirma que el Acto Legislativo bajo revisión no
modifica el régimen político que escogió el constituyente de 1991, puesto que
se mantienen dentro de la Carta Política los siguientes elementos:
“- El respeto a los derechos humanos y las libertades
fundamentales (Artículos 1 a 41, 2, 5, 7, 83 y ss, 188 de la Constitución
Política)
- El respeto por los derechos sociales y la libertad
de expresión y de prensa (Artículos 1, 2, 20, 42 a 83 y ss, 188 de la
Constitución Política)
- La participación ciudadana (Artículos 1, 40, 103 y
ss, 318, de la Constitución Política)
- El carácter laico y pluralista del Estado (Artículos
18, 19 y 42 de la Constitución Política)
- El acceso al poder y su ejercicio con sujeción al
Estado de Derecho (Artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 83 y ss, 107, 108, 109, 111, 113
y ss, 121, 123, 132, 133, 188, 190, 209, 228, 231, 233, 246, 249, 254, 264,
266, 267, 275, 281, 258, 260, 262, 263, 299, 303, 312, 314, 318 de la
Constitución Política).
- La celebración de elecciones periódicas, libres,
justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la
soberanía del pueblo (artículos 3, 40, 132, 190, 258, 260, 262 de la
Constitución Política)
- La directa participación de los ciudadanos, a través
de mecanismos como la revocatoria del mandato, el referendo, el plebiscito, la
iniciativa legislativa y el cabildo abierto, consagrados en la Constitución de
1991 (Artículos 40-2, 40-4, 40-5, 103, 104, 105, 106, 155, 170, 259, 270, 377,
378 y 379 de la Constitución Política, entre otros).
- El régimen plural de partidos y organizaciones
políticas (Artículos 1, 107, 108, 109, 111, 112, 263 de la Constitución
Política)
- La separación e independencia de los poderes
públicos (Artículo 113 y ss, 228, 262 de la Constitución Política)
- El principio de transparencia de las actividades
gubernamentales (Artículos 123, 133, 209 de la Constitución Política)
- La subordinación constitucional a la autoridad civil
legalmente constituida (Artículo 95 de la Constitución Política)
- La separación del poder civil y militar y el
principio de supremacía del poder civil sobre la función castrense (Art. 189
numeral 3, 216 y ss)
- La legalidad del tributo fundado en el principio del
impuesto directo y progresivo y de la distribución de recursos y competencias
así como la racionalización de la economía cuya titularidad mantiene el
Congreso (Artículos 150, 154, 300, 338, 318, 339, 340, 341, 344, 346, 347, 350,
351, 356, 357, 363, 366 de la Constitución Política)
- El respeto al Estado de Derecho de todas las
entidades y sectores de la sociedad (Artículos 1, 2, 4, 6, 95, 121, 123 de la
Constitución Política)
- La descentralización y la autonomía de las entidades
territoriales (Artículos 1, 287, 288, 298 y ss, 311 y ss)”
De
lo anterior concluye que, contrario a lo que se afirma en la demanda, el Acto
Legislativo bajo revisión mantiene el ordenamiento político e institucional del
país.
En
cuanto a la sujeción de las autoridades administrativas a control político,
afirma que “permanece en el ordenamiento la facultad del Congreso para
realizarla a través de los mecanismos establecidos en el ordenamiento superior
en los artículos 135 conforme al cual las cámaras pueden solicitar informes al
gobierno así como la colaboración de las entidades públicas, celebrar sesiones
dedicadas exclusivamente a las preguntas que formulen los congresistas a los
ministros, citar y requerir a los ministros y proponer moción de censura
respecto de ellos sobre la cual decide el Congreso en pleno, y 208 que exige a
los ministros y directores de departamentos administrativos la presentación de
informes periódicos al congreso y la posibilidad de que los servidores públicos
puedan ser citados por las distintas comisiones del Congreso”. Así mismo,
señala que tanto la Constitución como la Ley Estatutaria sobre Estados de
Excepción acentúan el control político al que está sujeto el Presidente durante
los referidos estados de excepción. Recuerda el contenido del artículo 209
Superior, y dice que “el Acto legislativo que nos ocupa establece a su vez
que la participación en las actividades de los partidos y movimientos y en las
controversias políticas, para aquellos funcionarios a quienes no les está
prohibida se realizará en las condiciones que señale la Ley Estatutaria”. Sugiere,
asimismo, que quien ocupe el cargo de Presidente de la República está sujeto a
controles adicionales de tipo disciplinario y penal, y debe actuar de
conformidad con la Constitución y la ley para efectos de no incurrir en
arbitrariedades en el ejercicio del poder.
No
se violó el principio de separación de poderes con la asignación de una
competencia transitoria al Consejo de Estado.
En
relación con el cargo relativo a la asignación de competencias al Consejo de
Estado para reglamentar transitoriamente el tema de la reelección – que se
reseñó en el numeral 5 de la Sección III de esta sentencia-, el Ministro
afirma, en términos generales, que “la disposición acusada no configura
sustitución de la Constitución, sino una excepción a la separación de poderes
que habilita una delegación legislativa que es subsidiaria, limitada temporal y
materialmente, conserva la reserva material de ley y se encuentra sujeta a los
controles de constitucionalidad ordinarios, de forma que guarda plena armonía
con el modelo flexible de separación de poderes concebido por la Carta de 1991.
Así mismo, tal atribución excepcional se confiere al Consejo de Estado, al cual
el propio constituyente del 91 le otorgó, de manera similar, facultades
legislativas excepcionales en sus disposiciones transitorias, no siendo tampoco
extraña tal tarea a su giro ordinario como organismo que desde sus orígenes ha
tenido dentro de sus funciones la colaboración con el legislativo en la
preparación y presentación de proyectos de ley y actos legislativos, y que
adicionalmente cuesta con basto (sic) conocimiento en el tema electoral al ser
supremo tribunal contencioso en la materia”.
El
Ministro presenta cinco razones que, en su criterio, llevan a que los cargos
formulados contra este aparte del Acto Legislativo no prosperen: (1) “los
cargos que fundamentan la supuesta sustitución de la Constitución, parten de la
premisa errada de que la concesión de facultades legislativas extraordinarias
en una reforma constitucional implica por sí misma la eliminación del principio
de separación de poderes, lo cual no es cierto”; (2) “la atribución
excepcional de facultades legislativas al Consejo de Estado no ha sido ajena al
modelo flexible de separación de poderes concebido por el Constituyente
originario en la Carta Política de 1991”; (3) “con la habilitación
excepcional contemplada en el acto legislativo, el control de
constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional no sufre desmedro alguno,
como erradamente lo interpreta el demandante”; (4) “la facultad conferida
al Consejo de Estado no sustrae la materia de la competencia del Congreso, es
subsidiaria, limitada material y temporalmente y sujeta a los controles de
constitucionalidad, en armonía con los principios de separación de poderes,
reserva material de ley y soberanía popular”; y (5) “los restantes
cargos formulados por el demandante se sustentan en la violación de
determinadas normas constitucionales que no son parámetro para el análisis
propio del control de constitucionalidad de los actos legislativos”. A
continuación se reseñan los argumentos que sustentan cada una de estas
proposiciones.
En
primer lugar, afirma el Ministro que el demandante ha asumido erróneamente que
la concesión de facultades legislativas extraordinarias por vía de una reforma
constitucional implica la eliminación del principio de separación de poderes.
Para el Ministro, “los señalamientos del demandante presuponen la existencia
de una concepción clásica del principio de separación de poderes
correspondiente al modelo riguroso de delimitación de las ramas del poder
público con autonomía y separación funcional totalmente delimitadas de sus
órganos, que lleva a colegir que la delegación legislativa temporal entre
ramas, por sí misma, implica una sustitución del principio de separación de
poderes que implica sustitución de la Constitución”. Recuerda en este
sentido que la Constitución de 1991 adoptó un principio de separación de
poderes que “no corresponde al esquema rígido de atribución de competencias
entre los distintos órganos del Estado, sino a un modelo flexible que reconoce
relaciones de colaboración entre los distintos órganos a los cuales
corresponden ciertas competencias, sin perjuicio de que en determinadas
hipótesis estos órganos puedan ejercer competencias que de ordinario
corresponden a otros, lo cual, tal como se ha reconocido, resulta armónico con
el constitucionalismo democrático la institución de la delegación legislativa
(sic), que es una práctica universal aceptada en el mundo contemporáneo”. Cita
a este respecto la sentencia C-970 de 2004[42],
para afirmar que “en virtud de la implantación de tal modelo flexible, como
es el propio de nuestra constitución, la legislación delegada por sí misma no
es contraria al principio de separación de poderes”; y luego recuerda que
la Corte Constitucional “ha insistido en que la concesión de facultades
extraordinarias, como una excepción a la distribución de competencias
inherentes a la separación de poderes, no implica por sí misma una sustitución
de la Constitución” – hace referencia a la sentencia C-1200 de 2003[43],
para concluir que “el otorgar temporales facultades legislativas al Consejo
de Estado, para que en defecto de ley estatutaria, reglamente la materia sobre
igualdad electoral arpa efectos de la reelección presidencial, no implica por
sí misma la abolición del principio de separación de poderes públicos como lo
pretende el demandante, máxime cuando la facultad se otorga al Consejo de
Estado y no al Gobierno precisamente para evitar posibles conflictos de
interés”.
En
segundo lugar, manifiesta el Ministro que la atribución de facultades
legislativas excepcionales al Consejo de Estado no ha sido ajena al modelo de
separación de poderes flexible establecido en 1991. Invoca cuatro razones en sustento
de esta afirmación:
Primero,
que la misma Constitución de 1991 atribuyó al Consejo de Estado la facultad
transitoria y supletiva de expedir el reglamento del Congreso, que tiene
naturaleza de ley orgánica: “contrario a lo que supone la demandante (sic),
al configurar el principio de separación de poderes en la Constitución de 1991
el poder constituyente originario concibió un sistema flexible de la división
del poder público, en el que admitió la delegación legislativa no sólo en el
ejecutivo, sino expresamente en el Consejo de Estado, como puede apreciarse en
el artículo 14 transitorio de la Carta Política, en el que lo habilitó de
manera temporal y supletiva para expedir un instrumento jurídico tan importante
como el Reglamento del Congreso. (…) Si el espíritu del constituyente hubiese
considerado que la delegación legislativa al Consejo de Estado atentaba contra
la filosofía y principios que orientaron la expedición de la Carta, o que
desnaturalizaba el principio de separación de poderes en el modelo acogido, no
habría concedido facultades extraordinarias al Consejo de Estado en sus
disposiciones transitorias como en efecto lo hizo”.
Segundo,
que el Consejo de Estado no es un órgano de naturaleza típicamente
jurisdiccional, puesto que coexisten en él funciones consultivas del Gobierno y
de colaboración legislativa, mediante la preparación y presentación de
proyectos de ley. Citando un texto del pensador del siglo XIX José María
Samper, afirma que “desatiende el demandante que si bien el Consejo de
Estado forma parte de la rama judicial, desde sus orígenes la naturaleza de sus
funciones no ha sido ‘típicamente jurisdiccional’, lo que se refleja en la
coexistencia actual de atribuciones tales, sumadas a las de órgano consultivo
del Gobierno, e igualmente con iniciativa para preparar y presentar proyectos
de ley ante el Congreso de la República”. Resume así la trayectoria
histórica del Consejo de Estado: “originalmente fue creado como un organismo
exclusivamente consultivo del Gobierno sin funciones judiciales[44] las cuales sólo
adquirió hasta la Constitución de 1886, en la que fue erigido en tribunal
supremo de lo contencioso administrativo, sin prescindir de sus funciones de
cuerpo consultivo del gobierno y colegislativo, con iniciativa para presentar
proyectos sobre diferentes aspectos de la legislación”. También recuerda
que en la Constitución de 1886 se consagraba esta función de colaboración
legislativa, concretamente en el artículo 141-2; y que en la Constitución
actualmente vigente se mantiene esta función, ya que el artículo 237-4 Superior
le confiere la competencia para “preparar y presentar proyectos de actos
reformatorios de la Constitución y proyectos de ley”, y el artículo 156
incluye al Consejo de Estado entre los organismos que “tienen la facultad de
presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones”.
A
ello se suma lo dispuesto en la Ley 270 de 1995, que confiere a la Sala de
Consulta y Servicio Civil la función de “preparar los proyectos de ley y de
códigos que le encomiende el Gobierno Nacional”, disposición cuya
constitucionalidad fue avalada por la Corte Constitucional en la sentencia
C-037 de 1996, en la cual se afirmó: “En cuanto a la labor de preparar
proyectos de ley y de códigos, estipulada en el numeral 2º, responde a una
atribución que ha estado en cabeza de la Sala de Consulta y Servicio Civil
desde el momento mismo de su creación, la cual se limita a la simple
preparación del proyecto de ley pero no a su presentación ante el Congreso de
la República, pues ello recaerá en el Gobierno Nacional. Igualmente, debe
puntualizarse que esta es una tarea que no se relaciona ni atenta contra la
posibilidad de que el Consejo de Estado prepare y presente proyectos de ley
sobre asuntos de su competencia (Arts. 156 y 237-4 C.P.), ni con la atribución
del Consejo Superior de la Judicatura de proponer proyectos de ley y códigos
relativos a la administración de justicia (Art. 257-4, C.P.)”.
Por
ende, concluye que es inherente a la especial naturaleza del Consejo de Estado
la función de colaboración legislativa, mediante la preparación y presentación
de proyectos de ley y actos legislativos, y que se encuentra expresamente
facultado para ello por el artículo 237-4 de la Carta.
Tercero,
afirma que en este caso específico, el Consejo de Estado era una alternativa
aconsejable para asegurar la imparcialidad de la regulación a expedirse:
“Por el objeto mismo del acto legislativo, esto es, la
remoción de la prohibición constitucional de reelección del Presidente de la
República posibilitando incluso reelección inmediata, se consideró necesario
evitar eventuales desequilibrios para lo cual se consagró la garantía de
igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia cuyo desarrollo
específico se asignó a una ley estatutaria. En razón a la proximidad de los
calendarios electorales, la existencia de tal regulación concreta se hizo
perentoria, razón por la cual se contemplaron medidas transitorias en el
parágrafo del artículo 4, tendientes a contar en el menor tiempo con reglas
claras para el desarrollo ecuánime de la contienda electoral. // La delegación
legislativa supletoria y transitoria que se incluyó como parte de tales
medidas, no se atribuyó al Gobierno, como usualmente ocurre, ya que la
finalidad de imparcialidad propia de la regulación a expedir se
desnaturalizaría, al plantearse teóricamente un conflicto de interés en caso de
que el mandatario en ejercicio considerara la posibilidad de participar en una
elección presidencial hacia el futuro, y fuera precisamente el llamado a
expedir, aunque sea temporalmente, la reglamentación primaria sobre el tema. //
Así, además de no existir restricción constitucional alguna que permita colegir
que la delegación legislativa extraordinaria sólo pueda concebirse para el
Gobierno, en el presente caso, lo razonablemente indicado aconsejaba que no lo
fuera, en atención a la precisa necesidad de evitar eventuales abusos de poder
y mantener el sistema de pesos y contrapesos (sic) propios del Estado de
Derecho que inspira la regulación sobre igualdad electoral entre los
candidatos. // Por ello, la atribución legislativa excepcional que el texto
original del Proyecto de Acto Legislativo confería al Gobierno, fue reemplazada
por el Consejo de Estado, para lo cual el Congreso tuvo en cuenta no sólo el
antecedente constitucional del artículo 14 transitorio, sino la tradicional
función del organismo en la preparación y presentación de proyectos de ley y
actos legislativos, así como el conocimiento en materia electoral que le
confiere su carácter de tribunal supremo de lo contencioso en éste campo”.
Cita
en este punto las consideraciones expresadas por los ponentes del proyecto,
concretamente la intervención de la Senadora Claudia Blum publicada en la
Gaceta del Congreso No. 589 de 2004, p. 29.
En
tercer lugar, expresa el Ministro que la habilitación excepcional conferida al
Consejo de Estado en el Acto Legislativo no afecta las competencias de la Corte
Constitucional en materia de control de constitucionalidad, por las razones que
se explican a continuación.
El
acto legislativo bajo revisión removió la prohibición constitucional de
reelección presidencial dentro de “un marco que evite el abuso del poder, de
forma tal que exista igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia
de la República y que la aplicación de lo dispuesto por el Acto Legislativo se
desarrolle con unos claros lineamientos sobre garantías a la oposición,
participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo
a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético,
financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho
de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea
candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la
República; materia cuyo desarrollo se realizará mediante ley estatutaria. //
Atendiendo el carácter fundamental de tales condicionamientos para la
efectividad de la reforma realizada mediante el Acto Legislativo, en su
artículo 4 se incluyó un parágrafo transitorio que incorporó medidas tendientes
a agilizar la expedición y entrada en vigencia de la citada ley estatutaria.
Así, se establecieron plazos máximos para su radicación a consideración del
Congreso, trámite con mensaje de urgencia, términos breves y concretos para la
expedición de la ley, y coetáneamente, se reguló el supuesto de inexistencia de
tal ley, caso en el cual se previó la atribución supletiva y transitoria del
Consejo de Estado para reglamentar en un plazo cierto el tema. // En tal
sentido, el último inciso del parágrafo transitorio lo que prevé es un supuesto
de hecho: ‘la ausencia de ley estatutaria’ sobre igualdad electoral de los
candidatos a la presidencia y demás garantías relacionadas con las campañas
presidenciales, la cual puede ocurrir por dos causas como son que el Congreso
no expida antes del 20 de junio de 2005, o que habiendo tramitado en tal plazo
el proyecto el mismo no nazca a la vida jurídica como consecuencia de la
declaratoria de inexequibilidad de la Corte Constitucional en desarrollo del
control previo de constitucionalidad. Así, para el caos de ausencia de ley
estatutaria, la forma de suplir el vacío legal, es que de manera temporal sea
el Consejo de Estado quien expida la regulación correspondiente para lo cual se
le establece un término perentorio”. Se citan a este particular las
aseveraciones del informe de ponencia para segundo debate en el Senado,
publicado en la Gaceta del Congreso No. 176 de 2004. Ello no significa, explica
el Ministro, que si el Consejo de Estado adquiere competencia en virtud de la
declaratoria de inexequibilidad de la ley aprobada por el Congreso, entonces se
esté anulando el control de constitucionalidad efectuado por la Corte
Constitucional, “pues el efecto de la cosa juzgada material obliga al
Consejo de Estado en la reglamentación que realice”. Por lo tanto, afirma
el Ministro que “en nada se afecta la función de ‘guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución’ que la Carta le atribuye a la Corte
Constitucional, en el caso concreto, para decidir definitivamente sobre los
proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación, de conformidad con lo establecido en
el artículo 241-8 de la Carta Política”.
Luego
de citar un extracto de la sentencia C-774 de 2001 sobre el efecto de cosa
juzgada material de una declaratoria de inexequibilidad, afirma el Ministro que
el Consejo de Estado debe cumplir con esta función con estricta sujeción a la
Constitución, incluyendo el artículo 243 Superior, de conformidad con el cual
ninguna autoridad puede reproducir el contenido material de los actos jurídicos
declarados inexequibles por la Corte Constitucional. “El Acto Legislativo no
establece previsión alguna en contrario, luego no tiene asidero el presumir que
la delegación legislativa apareje una autorización para desconocer tal mandato.
Por el contrario, la existencia de una delegación legislativa temporal al
Consejo de Estado no implica que su ejercicio pueda desbordar los mandatos
constitucionales pertinentes, pues es propio del Estado Social de Derecho el
sometimiento de todos los poderes a la Carta Política, sin que para ello se
requiriera su señalamiento expreso en la norma. // Así, el eventual fallo de la
Corte Constitucional en el que declare la inexequibilidad por vicios materiales
de la ley estatutaria de igualdad electoral, es vinculante para todas las
autoridades, incluyendo al Consejo de Estado, quien al desarrollar la
respectiva reglamentación no podría desconocer el respectivo pronunciamiento
reproduciendo el contenido material que la Corte haya declarado contrario a la
Carta Política. // Es así como, el parágrafo transitorio exclusivamente le
otorga al Consejo de Estado competencia legislativa para suplir el vacío que
apareja la inexequibilidad al retirar del ordenamiento jurídico la respectiva
norma contraria a la carta Política; sin asignarle competencia alguna para
‘juzgar’ la constitucionalidad de las normas objeto de la delegación
legislativa y por esa vía contrariar o desconocer los pronunciamientos de la
Corte por razones de fondo, como errada e infundadamente lo interpreta el
demandante”.
Por
otra parte, explica que en caso de que se declare la inexequibilidad de la ley
estatutaria por vicios de forma, la Constitución no establece ninguna
restricción que prohíba al Congreso tramitar de nuevo la respectiva
disposición; “teniendo en cuenta los efectos de la cosa juzgada formal, tampoco
habría la posibilidad de que el ejercicio de la función legislativa por parte
del Consejo de Estado atentara contra el eventual fallo de inexequibilidad por
vicios de forma en el trámite de la ley estatutaria por el Congreso; lo
anterior, por cuanto en tal evento la Corte retira la norma del ordenamiento
jurídico, no por considerar que su contenido es contrario a la Carta, sino por
vulneración de los requisitos para su procedimiento legislativo; verbigracia,
trámite en una sola legislatura, mayorías absolutas, etc., y en tal medida, no
lo serían respecto de la normatividad que por delegación legislativa expida el
Consejo de Estado”. Cita en este sentido la sentencia C-155 de 2005, en la que
la Corte expresó que en los casos de concesión de facultades extraordinarias,
no es viable exigir el cumplimiento de requisitos del trámite legislativo tales
como la aprobación durante una legislatura por la mayoría absoluta del
Congreso. Concluye, así, que es equivocada la interpretación del demandante
sobre desconocimiento del control de constitucionalidad de la Corte: “la
declaratoria de inexequibilidad del proyecto de ley estatutaria sobre igualdad
electoral expedida por el Congreso de la República antes del 20 de julio de
2005, constituye el supuesto de hecho que origina la delegación legislativa
transitoria en cabeza del Consejo de Estado, pero no para desconocer el fallo
de la Corte, sino para suplir de manera temporal el vacío legal que se genera
al ser excluida del ordenamiento jurídico la norma, quedando en todo caso
vinculado el Consejo de Estado en la expedición de la reglamentación sobre el
tema, con el pronunciamiento que sobre el contenido material de la norma que en
su caso realice la Corte”.
Tampoco
es cierto que el reglamento dictado por el Consejo de Estado carezca de control
de constitucionalidad por la Corte Constitucional; asevera el Ministro que “las
normas que en su caso expida el Consejo de Estado sí se encuentran sometidas a
control de constitucionalidad, ya que la sujeción al Estado de Derecho por sí
misma apareja la inexistencia de acto alguno de poder que pudiendo contrariar
la Carta carezca de control. // Por su parte, tal control de constitucionalidad
corresponde a la Corte Constitucional aunque se esté ante una habilitación
especial para que el Consejo de Estado expida normas con fuerza de ley, que no
está enunciada entre las atribuciones de control de constitucionalidad que para
la Corte Constitucional prevé el artículo 241 Superior. Lo anterior se colige
por la naturaleza legal de las normas que está llamado a expedir tal organismo.
/ En efecto, el Acto Legislativo le otorga al Consejo de Estado una atribución
excepcional y transitoria típicamente legislativa, por lo cual las normas que
expida tienen materialmente el carácter y la fuerza de ley, por lo que se
encuentran sometidas al control de constitucionalidad que para las leyes, en
este caso de carácter estatutario, ha previsto el ordenamiento superior”. Cita
en este sentido la sentencia C-155 de 2005, en la cual la Corte estableció que
una norma cuyo contenido material es propio de ley estatutaria, debe ser revisada
por la Corte Constitucional –se refería la Corte en este caso a un Reglamento
expedido por el Consejo Nacional Electoral-.
El
Ministro cita en este punto un extenso aparte de la sentencia C-971 de 2004,
precisando que ésta se profirió con ocasión del control de Actos Legislativos
que conferían atribuciones legislativas supletorias y transitorias al Gobierno
para expedir normas cuya regulación correspondería ordinariamente a leyes
estatutarias, en los cuales no se establecía expresamente su sujeción al control
de la Corte Constitucional, la cual no obstante se declaró competente para
revisarlos[45]. Concluye que, contrario
a lo que afirma el demandante, la regulación expedida por el Consejo de Estado
sí se encuentra sometido a control de constitucionalidad por esta Corporación;
y aclara que “en relación con la oportunidad para el ejercicio del control
de constitucionalidad, cabe mencionar que si bien la H. Corte tradicionalmente
había considerado que el mismo se ejercía sobre el acto ya expedido para lo
cual debía ser remitido por la entidad que lo profiriera o en su defecto la
Corte aprehendería de oficio su conocimiento[46], en la reciente
sentencia C-523/2005 consideró que la norma no puede ser expedida hasta tanto
no se ejerza control previo de constitucionalidad; lo cual en cualquier caso no
compromete la exequibilidad del acto legislativo, toda vez que se predica de
las normas que en virtud de la delegación llegasen a ser expedidas”. Cita
para reafirmar su dicho un extracto de la referida sentencia C-523 de 2005[47].
En
cuarto lugar, afirma el Ministro que “la facultad conferida al Consejo de
Estado no sustrae la materia de la competencia del Congreso, es subsidiaria,
limitada material y temporalmente y sujeta a los controles de
constitucionalidad, en armonía con los principios de separación de poderes,
reserva material de ley y soberanía popular”. Recuerda que la Corte
Constitucional ha afirmado que la delegación legislativa temporal no es
contraria a los principios de soberanía popular, separación de poderes y
reserva de ley, siempre y cuando las materias respecto de las que recaen las
facultades no se sustraigan a la órbita del legislativo. Cita la sentencia
C-971 de 2004 en este sentido, y aclara que “la facultad legislativa
conferida al Consejo de Estado por el parágrafo transitorio del artículo 4 del
acto legislativo es una excepción transitoria al principio de separación de
poderes y de reserva formal de ley, que no sustrae de la órbita de competencia
del Congreso la materia sobre la cual recae y que fue otorgada de manera
limitada, subsidiaria, temporal y sujeta al control de constitucionalidad, por
lo que se encuentra acorde con los principios de separación de poderes, reserva
material de ley y soberanía popular, sin implicar sustitución de ningún
elemento definitorio de la Carta Política”. Lo anterior considera el
Ministro que se sustenta en los siguientes cinco argumentos:
Es
una competencia subsidiaria, una habilitación excepcional que solo opera cuando
no se expida una ley estatutaria sobre la materia por el legislador ordinario,
sea por omisión del Congreso dentro del plazo establecido en el Acto
Legislativo, o por declaratoria de inexequibilidad por la Corte Constitucional:
“así, el Consejo de Estado puede ejercer la facultad conferida en el evento
en el que el legislador no expida de manera oportuna las normas
correspondientes. El Acto legislativo respeta la competencia legislativa del
Congreso para expedir la ley estatutaria en materia de igualdad electoral de
los candidatos presidenciales, otorgándole para el efecto hasta el 20 de junio
de 2005; plazo que además es el razonable si se tiene en cuenta que de
conformidad con el artículo 153 de la Carta Política las leyes estatutarias
deben tramitarse en una sola legislatura y la que se encuentra en curso termina
en tal fecha. // Por su parte y con carácter supletivo, se contempla también el
ejercicio del a habilitación legislativa en el caso de que habiendo sido
tramitada la ley estatutaria original por el Congreso dentro de la oportunidad
señalada, ésta no logre su finalidad de integrar el ordenamiento jurídico, al
no alcanzar a entrar en vigencia como consecuencia de la declaratoria de
inexequibilidad que realice la Corte Constitucional con ocasión del control
previo de constitucionalidad que opera sobre los proyectos de ley estatutaria
de conformidad con el artículo 241-8 de la Carta.” Precisa nuevamente le
Ministro que este segundo supuesto de hecho no implica que la reglamentación
correspondiente desconozca el control de constitucionalidad establecido por la
Constitución Política.
Es
una competencia limitada en cuanto a la materia sobre la que recae, ya que el
Consejo de Estado únicamente puede expedir las normas relativas al desarrollo
del Acto Legislativo, y en relación con los temas previstos en el artículo 4
del mismo: “la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de
la República que reúnan los requisitos que determine la ley, garantías a la
oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso
equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro
electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas
presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el
Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para
candidatos a la Presidencia de la República”.
Es
una competencia temporal, “por cuanto la delegación legislativa se otorga
por un plazo determinado de 2 meses, de tal forma que una vez proferida la
regulación la competencia del Consejo de Estado se agota, preservándose la
competencia del Congreso para regular en cualquier momento la materia, y
modificar o derogar lo dispuesto por el organismo habilitado transitoriamente”.
Es
una competencia respetuosa de la reserva material de ley, ya que el Congreso de
la República sigue detentando la competencia legislativa sobre el tema, y puede
en consecuencia derogar, modificar o sustituir dichas normas en cualquier
tiempo: “las normas que expida el Consejo de Estado en desarrollo de la
facultad excepcional tienen el carácter de leyes en sentido material, y quedan,
por consiguiente, hacia el futuro, sometidas al mismo régimen de la ley
estatutaria a la que ellas se integren, pudiendo por ende ser derogadas,
modificadas o sustituidas por el legislador ordinario”.
Las
normas que expida el Consejo de Estado están sujetas a control de
constitucionalidad al igual que las demás leyes, “ya que la sujeción al Estado
de Derecho por sí misma apareja la inexistencia de acto alguno de poder que
pudiendo contrariar la Carta carezca de control. Tal control de
constitucionalidad corresponde a la Corte Constitucional en razón a la
naturaleza legal de las normas que está llamado a expedir tal organismo, sin
que ello se desvirtúe por tratarse de una habilitación especial para que el
Consejo de Estado expida normas con fuerza de ley que no esté enunciada entre
las atribuciones de control de constitucionalidad que para la Corte
Constitucional prevé el artículo 241 Superior”. Al tratarse de ley estatutaria
en sentido material, el acto expedido por el Consejo de Estado está sometido “a
las particularidades del control de constitucionalidad que rigen este tipo de
normas”.
En
quinto y último lugar, afirma el demandante que los demás cargos formulados por
el demandante en relación con la atribución de competencias legislativas al
Consejo de Estado “se sustentan en la violación de determinadas normas
constitucionales que no son parámetro para el análisis propio del control de
constitucionalidad de los actos legislativos”. El siguiente es el razonamiento
del Ministro en este sentido:
“Bajo la perspectiva del control de constitucionalidad
de los Actos legislativos, se evidencian improcedentes los cargos relacionados
con el desconocimiento de la prohibición para otorgar facultades para expedir leyes
estatutarias (art. 150-10), las formalidades para que un proyecto se convierta
en ley estatutaria (art. 153) y todas las formalidades para que un proyecto se
convierta en ley que señalan los artículos 157, 160, 161, 165, 166, 167, 168 y
189-9, toda vez que las prohibiciones constitucionales previstas para el
legislador no le son exigibles al Congreso de la República cuando ejerce su
función de reformar la Carta Política.
Tales cargos desconocen que el control de
constitucionalidad sobre los Actos legislativos no procede por vicios de fondo,
y según lo ha señalado la H. Corte, el concepto de sustitución de la
Constitución como límite al poder de reforma en cabeza del Congreso no puede
convertirse en la vía para realizar un análisis material del contenido del Acto
Legislativo, y adicionalmente que las prohibiciones constitucionales previstas
para el legislador ordinario no le son exigibles al Congreso de la República
cuando ejerce su función de reformar la Carta Política.
En tal sentido, tratándose de una reforma
constitucional, lo natural es que contenga modificaciones a mandatos de la
Carta Política, por lo cual, la simple mención de una supuesta contradicción
con artículos preexistentes en la Carta no implica una extralimitación del
poder de reforma de que es titular el Congreso de la República sino un reflejo
inherente al mismo”.
Se
cita un extracto de la sentencia C-971 de 2004[48],
para afirmar que no es procedente la interpretación del demandante en el
sentido de que “Una reforma constitucional que introduce una excepción a la
distribución de competencias, deba sujetarse a los mismos requisitos que debe
cumplir el Congreso en las leyes ordinarias, y así lo ha señalado la Corte”.
Recuerda en este punto que la Corte, en la sentencia C-1200 de 2003, estableció
que la función legislativa y la función de reformar la Constitución son
distintas, y que los parámetros normativos de referencia en uno y otro caso son
diferentes.
“Igualmente
–continúa el Ministro- carecen de
pertinencia los cargos tendientes a indicar que el vicio de competencia se
produce por cuanto se han debido enmendar simultáneamente otras disposiciones
constitucionales, verbigracia, incorporar una adición al artículo 237 de la
Constitución Política para extender las atribuciones taxativas del Consejo de
Estado a reglamentar el literal f) del artículo 152, una reforma a la prohibición
contenida en el numeral 10 del artículo 150 que prohíbe sin excepción la
concesión de facultades extraordinarias para expedir leyes estatutarias, una
enmienda del numeral 11 del Artículo 189 de la Constitución Política para que
el Consejo de Estado pueda ejercer la potestad reglamentaria que es privativa
del Presidente de la República, así como una reforma a los artículos 116 y 243
de la Carta Política; toda vez que el poder de reforma a cargo del Congreso de
la República no se encuentra condicionado a la modificación de las normas
generales, bien pudiendo establecer excepciones a los mandatos
constitucionales, sin que por ello pierda su naturaleza de Acto legislativo
reformatorio”. Cita a este respecto la sentencia C-1200 de 2003[49], y
precisa en relación con este aspecto lo siguiente:
“En relación con este aspecto –relevante para
distinguir las características del control judicial de sustitución de la
Constitución de los rasgos del control
judicial de violación material de una cláusula constitucional específica
– es necesario hacer énfasis en que el método de control judicial de las
reformas constitucionales en ningún caso puede asimilarse o convertirse en un
control ordinario de fondo, porque ello le ha sido expresamente prohibido por
el Constituyente a esta Corte Constitucional (artículo 241 de la Carta), la
cual ha de cumplir su misión de ‘guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo’. Así la
cuestión que analiza la Corte Constitucional al controlar una reforma es si el
órgano constituido investido del poder de revisión excedió su competencia, no
si adoptó una norma que viola un principio preexistente o que es contraria a
una regla constitucional anterior a la reforma. Dicho exceso de competencia se
configura cuando el poder de revisión invade la órbita de pueblo como poder
constituyente al sustituir parcialmente la Constitución original que éste se
dio. El problema que afronta el juez constitucional es el de delinear un método
para determinar cuándo se presenta una sustitución de la Constitución y, al
mismo tiempo, evitar que al responder a esa pregunta termine efectuando un
control de violación de la Constitución como el control de fondo ordinario que
ejerce sobre las leyes inferiores a la Carta. No le corresponde a la Corte
delinear dicho método en esta sentencia, sino tan solo indicar qué es lo que
desfiguraría al control judicial de sustitución de la Constitución
convirtiéndolo en un control judicial de fondo ordinario de la reforma, lo cual
le está vedado al juez constitucional, como ya se anotó. Desfiguraría dicho
control de sustitución (i) tratar la reforma constitucional como una ley de
rango infraconstitucional que carece de fuerza jurídica para modificar la
Constitución, (ii) elevar principios o reglas a normas intangibles que el
órgano constituido titular del poder de revisión no puede tocar o reformar como
si la prohibición de sustituir la Constitución equivaliera a la petrificación
de una parte de la Constitución, (iii) anteponer al poder de revisión supuestos
contenidos normativos supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar una
comparación entre contenidos específicos de la Constitución original y el
contenido de la reforma como si el segundo no pudiera contradecir los primeros
al reformarlos, (v) limitarse a señalar la inclusión de excepciones o
restricciones introducidas por la reforma a la Constitución original sin
analizar si las enmiendas en su conjunto constituyen una modificación de tal
magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constitución original ha
sido reemplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas
representan una sustitución total o parcial de la misma. Para apreciar lo
anterior, el juez constitucional puede acudir a los diversos métodos de
interpretación para basarse en referentes objetivos, como por ejemplo los
antecedentes de la reforma. También puede acudir al bloque de
constitucionalidad, en sentido estricto, para delinear el perfil definitorio de
la Constitución original, así como a los principios constitucionales
fundamentales y su concreción en toda la Constitución original, sin que ello
autorice a esta Corte para comparar la reforma con el contenido de un principio
o regla específica del bloque de constitucionalidad”.
Concluye
el Ministro que como en la Carta Política no hay cláusulas intangibles, y como
ninguna disposición constitucional impide que el poder de reforma adopte
medidas excepcionales y transitorias para garantizar la efectividad de las
reformas adoptadas, los cargos formulados no son procedentes para examinar un
vicio de competencia dentro del Acto Legislativo.
3.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
3.1.
Necesidad de que la Corte Constitucional determine con claridad el concepto de
sustitución de la Constitución, lo cual es fundamental para establecer tanto
los límites al poder de reforma como los límites de la competencia de la Corte
Constitucional.
3.1.1.
Expresa el Procurador, en atención a que algunos de los cargos formulados por
el peticionario se relacionan con un exceso en el poder de reforma
constitucional en cabeza del Congreso, que el tema de los límites a dicho
poder, inicialmente planteado en la sentencia C-544 de 1992, fue expuesto con
claridad por primera vez en la sentencia C-551 de 2003; sin embargo, “el
Procurador General de la Nación observa una variación de la doctrina
constitucional sobre los límites al poder de reforma en las sentencias C-970 y
C-971 de 2004, fallos en los que se modificaron los criterios originales sobre
el mismo, con fundamento en las consideraciones expuestas con ocasión de un
fallo inhibitorio, sentencia C-1200 de 2003 que, como tal, no podía tenerse
como precedente. // Es de anotar que la confrontación entre la sentencia C-551
de 2003 de un lado y los fallos C-970 y C-971 de 2004 del otro, resulta además
necesaria para determinar el concepto de sustitución de la Constitución,
concepto esencial para establecer la procedencia o improcedencia de las
demandas de constitucionalidad por este aspecto contra los actos reformatorios
de la Constitución”. Señala que se trata de una precisión clave para
resolver los problemas jurídicos relativos a la competencia del Congreso para
reformar la Carta Política, ya que los límites de actuación de tal poder de
reforma son determinados por la noción de sustitución de la Constitución – “sobre
todo cuando esa Corporación ha señalado en toda su línea jurisprudencial que
‘la sustitución de la Constitución, en principio sólo puede producirse como
consecuencia de la actuación del poder constituyente primario’ (sentencias
C-551 de 2003, C-1200 de 2003, C-970 de 2004), razón por la cual la figura de
la sustitución de la Constitución está sustraída al ámbito de competencia del
poder de reforma constitucional”.
3.1.2.
En otras palabras, indica el Procurador que la Corte “ha venido señalando
que no puede existir una identificación entre el poder constituyente y el poder
de reforma, por cuanto el poder de reforma constitucional es un poder derivado
que carece de competencia para asumir el papel que corresponde al constituyente
primario y que como tal no puede por la vía del procedimiento de reforma,
sustituir la Constitución, es decir, ha reconocido que el poder de reforma
tiene un límite material. // Y es precisamente sobre este presupuesto, es
decir, en la distinción entre poder constituyente y poder constituido que la
Corte Constitucional ha elaborado su tesis según la cual dentro de los aspectos
de procedimiento que le corresponde examinar en los términos del Título XIII de
la Constitución cuando de reformas a la Constitución se trate, está comprendido
el de la competencia del poder constituido para reformar la Carta, en el
sentido de analizar si el aspecto reformado implica realmente una reforma o una
sustitución del ordenamiento constitucional. // En ese orden, la Corte ha
señalado que ‘se da una sustitución de la Constitución cuando por la vía de la
reforma constitucional se produce un cambio de tal manera significativo que no
pueda sostenerse la identidad de la Constitución’ (sentencia C-1200 de 2003)”.
A continuación el Procurador procede a demostrar el cambio que señala en la
doctrina constitucional, advirtiendo de antemano que el tema de los límites al
poder de reforma llevó a la Corte a precisar, en las sentencias sobre el “Estatuto
Antiterrorista”, que no había podido llegar a un acuerdo sobre si éste
implicaba o no una sustitución de la Constitución de 1991, “razón por la que
dejaba de lado el estudio de este punto, teniendo en cuenta que existían cargos
de peso por vicios de procedimiento que de prosperar hacían inocuo determinar
si en la aprobación del Acto Legislativo 1 de 2004, el poder de reforma había
incurrido en una sustitución de la Constitución de 1991”.
3.1.3.
En primer lugar, en la sentencia C-551 de 2003, la Corte estableció su posición
sobre el concepto de sustitución y los límites al poder de reforma, así como
sobre el criterio metodológico para determinar cuándo el poder de reforma
incurrió en un vicio de competencia, en los siguientes extractos que el Procurador
transcribe:
“39. Conforme a lo anterior, la Corte concluye que
aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula
pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga
límites. El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites
materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la
posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad…
(…) Para saber si el poder de reforma …incurrió en un
vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no
sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y
valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de
constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando
un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio
constitucional –lo cual equivaldría a ejercer un control material. Por ejemplo,
no podría utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado Social y
democrático de derecho con forma republicana CP art. 1º) por un Estado
totalitario, por una dictadura o una monarquía, pues ello implicaría que la
Constitución Política de 1991 fue reemplazada por otra diferente, aun cuando
formalmente se haya recurrido al poder de reforma”
De
este aparte, resalta el Procurador dos aspectos que considera fueron variados
en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, a saber: (1) “que el criterio
metodológico para determinar el fenómeno de la Constitución por el poder de
reforma (sic) ha de partir de ‘tener en cuenta los valores que la Constitución
contiene’, lo cual significa que, como a renglón seguido se advierte, para la
Corte Constitucional la sustitución de uno de esos valores o principios por
otro diferente, dará lugar a pensar que la Constitución ha sido sustituida. En
ese sentido se llama la atención de la Corte sobre el ejemplo traído a colación
en el aparte jurisprudencial en comento, en el que la sustitución del principio
fundamental del Estado Social de derecho constituiría por sí solo la
sustitución de la Constitución pues, como allí se dice ‘ello implicaría que la
Constitución de 1991 fue reemplazada por otra diferente, aunque formalmente se
haya recurrido al poder de reforma’”; y (2) “que bastaría con que un
solo principio o valor de los que la Constitución contiene fuese alterado por
el poder de reforma mediante uno cualquiera de los mecanismos previstos para
reformar la Constitución, para que ésta se considere reemplazada, sustituida o
subvertida”. Para el Procurador, en este fallo la Corte estableció que la
sustitución de la Constitución es un fenómeno cualitativo más que cuantitativo,
“en tanto que él implica una transformación de los elementos conceptuales
definitorios del corpus teórico jurídico de la Carta Política”.
1.4.
En segundo lugar, en las sentencias C-970 y C-971 de 2004 la Corte introdujo un
nuevo concepto de sustitución: “No obstante que en estos fallos cuando se
analiza el tema de la sustitución de la Constitución, se advierte que el poder
de reforma carece de competencia para sustituir la Constitución, entendiéndose
en tales sentencias por sustitución tanto el reemplazo de la existente por otra
distinta o el reemplazo de un elemento definitorio de su identidad por otro
opuesto o integralmente distinto; y reconocerse que la noción en comento no es
cuantitativa sino cualitativa, además de retomarse lo dicho en la sentencia
C-551 de 2003, en el sentido de que dicha sustitución se da cuando por la vía
de la reforma constitucional se produce un cambio de tal manera significativo
que no pueda sostenerse la identidad de la Constitución, se observa que la
Corte Constitucional introduce elementos conceptuales para establecer cuándo se
da el fenómeno en estudio, que en criterio de este Despacho modifican, no precisan
ni concretan los que se habían señalado en la sentencia C-551 de 2003, por lo
que se considera que con las sentencias C-970 y C-971 de 2004 se ha producido
un cambio de jurisprudencia no advertido por la propia Corte”.
Indica
el Procurador que en estas sentencias se introdujeron nuevos elementos
conceptuales para determinar el fenómeno de sustitución de la Constitución, con
base en un fallo inhibitorio anterior, la sentencia C-1200 de 2003. Se cita el
siguiente extracto de la referida sentencia inhibitoria:
“La prohibición de sustitución impide transformar
cierta Constitución en una totalmente diferente, lo cual implica que el cambio
es de tal magnitud y trascendencia que la Constitución original fue remplazada
por otra, so pretexto de reformarla. Los principios fundamentales o
definitorios de una Constitución son relevantes para establecer el perfil
básico de dicha Constitución, pero no son intocables en sí mismos aisladamente
considerados. De ahí que la intangibilidad represente una mayor rigidez de la
Constitución que la insustituibilidad, así como la prohibición de sustituir la
Constitución es un límite al poder de reforma que significa una mayor rigidez
que la tesis de la equiparación del poder de reforma o revisión, que es una
competencia atribuida a un órgano constituido, al poder constituyente soberano,
que es inalienable y originario”
Considera
que en este aparte ya se perfila un cambio jurisprudencial, “toda vez que a
partir de la tesis de la no intangibilidad de los principios fundamentales o
definitorios de la Constitución se comienza a abrir el camino para no
considerar la alteración de dichos principios como una transgresión a los
límites del poder de reforma”. Posteriormente, en consonancia con esta línea,
en las sentencias C-970 y C-971 de 2004 la Corte reconoció primero que “cuando
tal sustitución se produce como consecuencia de la actuación del poder de
reforma… existe un vacío competencial, porque dicho poder de reforma habría
desbordado el ámbito de su competencia y habría incursionado en terrenos
reservados al constituyente primario”, y luego afirmó lo siguiente:
“No puede perderse de vista, sin embargo, que el poder
de reforma constitucional obedece a la necesidad de acomodar la Constitución a
nuevas realidades políticas, a nuevos requerimientos sociales, o a nuevos
consensos colectivos. Por esta razón, el concepto de sustitución no puede
privar de contenido al poder de reforma constitucional. Si la Constitución es,
por definición y en su sentido material, un cuerpo normativo que define la
estructura esencial del Estado, los principios y valores fundamentales, los
derechos y los deberes, resulta claro que un poder facultado para reformar la
Constitución puede incidir sobre esos distintos componentes. De modo que la
alteración de un principio fundamental no puede tenerse, per se, como
sustitución de la Constitución, porque ese es precisamente, el contenido del
poder de reforma constitucional que, como tal, tiene capacidad para alterar
principios fundamentales. Una cosa es alterar un principio fundamental y otra
distinta sustituir un elemento definitorio de la identidad de la Constitución”.
En
este orden de ideas, desarrollando los planteamientos de la sentencia C-1200 de
2003, la Corte retomó la diferencia entre los conceptos de insustituibilidad e
intocabilidad de la Constitución, para llegar a la conclusión de que “es
posible alterar ciertas previsiones constitucionales sin que ello implique
sustitución de la Constitución, mientras que la intocabilidad excluye la
posibilidad de modificar los textos amparados por la misma”. Continúa así
el Procurador: “Por tanto, a partir del supuesto de que ‘el concepto de
intangibilidad es ajeno al orden constitucional adoptado en 1991’, lo cual
obedece, según lo allí expuesto, entre otros elementos, a la definición hecha
por el propio Constituyente de intangibilidad, la Corte al señalar que la
intangibilidad impide tocar el núcleo de un principio fundamental, como también
afectar uno de los principios definitorios de la Constitución, concluye que
siendo este concepto ajeno a nuestra Carta Política, el poder de reforma no
está impedido para alterar tales principios aún en su núcleo esencial”. En este
punto radica, para el Procurador, el cambio jurisprudencial sobre el que
solicita una precisión:
“Es precisamente, en este punto, en donde el
Procurador General encuentra que la doctrina constitucional colombiana ha
modificado su postura originaria en relación con el concepto de sustitución de
la Constitución por el poder de reforma toda vez que, como ya se ha indicado,
de acuerdo con la sentencia C-551 de 2003, la sola transformación de un
principio fundamental y definitorio de la Constitución de 1991, como es el caso
del ejemplo allí citado del principio fundamental del Estado Social y
democrático de derecho o el del principio de la separación de poderes
inescindiblemente vinculado al proyecto democrático adoptado por la
Constitución del 91, implicaba necesariamente el reemplazo de esta Constitución
por otra.
No otra cosa puede pensarse cuando la conclusión a la
que llega la Corte en los acápites dedicados al concepto de sustitución de la
Constitución que aquí se han venido glosando es del siguiente tenor:
‘Los principios fundamentales o definitorios de una
Constitución son relevantes para establecer el perfil básico de dicha
Constitución, pero no son intocables en sí mismos aisladamente considerados’.
Pues, si bien es cierto que en el análisis de la
diferencia entre reformar la Constitución y sustituir la Constitución, la Corte
en la sentencia C-551 de 2003 concluía, que la Constitución de 1991 no
establece ninguna cláusula pétrea o inmodificable, aparejada a esa conclusión
aparece allí la advertencia de que ello no significaba que el poder de reforma
no tenga límites materiales, los cuales según lo allí planteado están
conformados por los principios que la Constitución contiene y que son
justamente, como bien lo ha reconocido reiteradamente la propia Corte
Constitucional, los que conforman los elementos definitorios de la Carta
Política.
De manera que si se entiende que la trasgresión de
esos límites comporta la sustitución de la Carta, es el criterio de este
Despacho el de que si se reconoce al poder de reforma la facultad para alterar el
núcleo esencial de esos valores y principios, en nombre de la no intangibilidad
de los mismos, ello implica necesariamente la anulación de esos límites
materiales, con lo que el poder de reforma quedaría equiparado al poder
constituyente”.
Retoma
en este punto el Procurador lo dicho por la Corte en las sentencias C-970 y
C-971 de 2004 al establecer el alcance del concepto de sustitución de la
Constitución, en los términos siguientes: “De este modo, debe precisarse, en
primer lugar, que el concepto de sustitución trasciende la dimensión puramente
formal. Cabria así, en una cierta hipótesis, cambiar la redacción de los
artículos de la Constitución, sin modificar en esencia su contenido, sin que
por ello pueda hablarse de sustitución de la Constitución y sin que quepa
considerar que habría sido necesaria una actuación directa del constituyente
primario. Serían eventos tales como aquellos que contengan una mera
reorganización o sistematización de los textos constitucionales, o una
reconceptualización o reformulación de los mismos, preservando los elementos
definitorios esenciales”.
1.5.
Por tales razones, el Procurador afirma que está de acuerdo con los cuatro
magistrados que salvaron su voto en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, ya
que considera que es “inexplicable y, por ende ininteligible, que haciéndose
caso omiso de la propia jurisprudencia de esa Corporación, se utilice una
sentencia inhibitoria como precedente para tomar una decisión de fondo en
asuntos tan delicados como el del concepto de sustitución de la Constitución
con lo que a la postre y habida cuenta de la dirección de tales decisiones,
podría ponerse en juego la estabilidad misma de los fundamentos del nuevo orden
constitucional y, con ello, todos los avances que en materia de garantías,
derechos y libertades comporta ese nuevo orden. Máxime cuando no se observaron
aquellos requisitos que al respecto fueron establecidos por la propia
jurisprudencia constitucional, como es, entre otros, el de la advertencia
explícita, en el texto de la providencia que adopte el cambio de doctrina, que
el mismo se ha producido, para de esa manera garantizar ese bien tan preciado
en el Estado de Derecho como lo es el de la seguridad jurídica”. Solicita
en consecuencia, en forma respetuosa, que esta Corte precise y aclare el
alcance del concepto de sustitución a la luz de su jurisprudencia, “pues de
la situación planteada queda la inquietud acerca de si finalmente tal concepto
fue modificado hasta el punto de que el poder de reforma haya quedado equiparado
al Constituyente primario, con lo que la estabilidad de los fundamentos de la
Constitución de 1991 estaría notablemente afectada”.
1.9.
Con base en este panorama afirma el Procurador que procederá a estudiar los
cargos de la demanda relacionados con la extralimitación del poder de reforma, “no
sin antes advertir que la falta de claridad sobre el concepto de lo que para la
jurisprudencia constitucional es sustitución de la Constitución dificulta en
grado sumo el análisis del acto reformatorio acusado como de todos aquellos
frente a los cuales los ciudadanos pretendan ejercer su derecho constitucional
a interponer acciones públicas”.
2.
El Congreso de la República no desbordó los límites del poder de reforma
constitucional al incorporar la posibilidad de reelección presidencial a la
Carta Política.
2.1.
Hace referencia el Procurador en este aparte al cargo según el cual el Congreso
de la República incurrió en un vicio de competencia al desconocer los límites
del poder de reforma, en la medida en que los efectos normativos y fácticos del
Acto Legislativo implican la instauración de un sistema político distinto al
que adoptó el Constituyente de 1991. Expresa el concepto fiscal que “no es
clara la demanda en este aspecto, pues no se explica, por ejemplo, cómo la
introducción de la figura de la reelección altera el sistema de gobierno
configurado por el Constituyente de 1991. Y cómo esa supuesta modificación
puede catalogarse como una sustitución de esa Constitución”.
2.2.
A pesar de lo anterior, se afirma en la vista fiscal que la introducción de la
reelección presidencial es una modificación de la Carta Política que se
encuentra dentro del ámbito del poder de reforma, y que no implica una
sustitución ni subversión de la Carta, “se analice este tema desde la
perspectiva de la sentencia C-551 de 2003 o en el de las sentencias C-970 y
C-971 de 2004”.
2.3.
Explica el Procurador que el sistema de gobierno establecido por el
Constituyente de 1991 fue de tipo presidencial, el cual “se caracteriza por
la elección popular directa, la mayoría de las veces, indirecta en pocas, del
jefe del Ejecutivo, quien es a su vez jefe de Estado, jefe de Gobierno y
suprema autoridad administrativa, para unos períodos fijos, cuya duración
dependerá de la decisión soberana de cada Estado y que oscilan entre los tres y
ocho años”. En este sistema, además de algunos controles políticos, “el
Presidente no es responsable ante el órgano de representación popular, quien no
lo puede obligar a renunciar o destituirlo, como a su vez, éste tampoco puede
ordenar la disolución de aquél. En ese orden, en este sistema hay un régimen de
pesos y contrapesos (sic) entre un órgano y otro, definido por la independencia
y la autonomía entre uno y otro”. De esta forma, los rasgos característicos
del sistema presidencial son “la elección popular del Ejecutivo” y “la
existencia de períodos fijos, para asegurar la alternancia del poder, principio
éste básico a la democracia”. En consecuencia, afirma el Procurador que “la
reelección o no del primer mandatario no es requisito de la esencia de este
sistema, pues en algunos Estados con sistema presidencial ésta se admite y en
otros no. Ejemplo típico del primer caso lo constituye el régimen de los
Estados Unidos de América.”
2.4.
Por otra parte, indica que el hecho de que en la mayoría de los Estados que han
adoptado sistemas presidenciales no se admita la reelección, o la reelección
inmediata del Presidente, no implica que se trate de un rasgo esencial o
característico del sistema; por ello, la admisión de la reelección no puede
verse como una desfiguración del sistema de gobierno que se adoptó en 1991.
2.5.
Señala que la no reelección del Presidente en los sistemas presidenciales “ha
sido catalogada por algunos autores como una deficiencia de la mayor parte de
los sistemas presidencialistas pero no del sistema como forma de gobierno. Es
más, los estudiosos del tema han encontrado que la prohibición de reelección,
se viene dando en aquellos Estados en donde el régimen presidencial se ha
deformado en presidencialista, deformación caracterizada por la concentración
excesiva de poderes en cabeza del Ejecutivo. (…) Y es precisamente en esa
posible concentración de poderes en cabeza del ejecutivo en que se apoyan
quienes afirman que se ha desfigurado los elementos definitorios de la Carta de
1991. Sin embargo, no encuentra el Procurador General de la Nación argumentos
para concluir que efectivamente ello es así, máxime cuando la Constitución de
1991 se caracterizó por haber reestablecido el equilibrio entre el Congreso y el
Ejecutivo, devolviendo al primero muchas de las funciones que en vigencia de la
Constitución de 1886 le habían sido disminuidas o cercenadas a favor del
segundo y que con la reforma al artículo 197 de la Constitución no se alteran,
como se demostrará a continuación”.
2.6.
A continuación se refiere el Procurador a la afirmación de la demanda según la
cual se ha sustituido la Constitución de 1991, en la medida en que el Acto
Legislativo llevará a un cambio de comportamiento en las instituciones
políticas básicas. Para el concepto fiscal, “lo anterior significa que el
presupuesto de la tesis de la alteración de los principios y valores por el
Constituyente derivado mediante el Acto Legislativo 2 de 2004, es el de que la
trasgresión al límite al poder de reforma, no se da por que lo allí regulado
subvierta por sí mismo el orden superior, sino por los probables desarrollos
que de los contenidos normativos del acto reformatorio se produzcan, tales como
el desconocimiento de principios fundamentales de la Constitución como el de la
separación de los poderes públicos o el principio democrático, por el poder que
en virtud de la reelección pueda obtener el Presidente de la República. //
Estamos, entonces, frente a una acusación de trasgresión del límite del poder de
reforma no porque la sustitución de la Constitución provenga de las normas
reformatorias en sí mismas consideradas, sino por la aplicación anómala o uso
indebido que de ellas hagan eventualmente los funcionarios del Estado, bien por
el Presidente que se candidatice para la reelección o aquellos autorizados para
participar en actividades políticas por el acto reformatorio y que antes lo
tenían prohibido. Es decir, la acusación está referida más a los temores sobre
cómo la reforma puede influir en la conducta de determinados sujetos y en su
indebida aplicación, que en su contenido mismo”. Recuerda que la Corte
Constitucional en ciertas ocasiones ha reconocido que es competente para
determinar cómo las diferentes aplicaciones de una norma pueden contrariar la
Constitución Política, “pero esas consecuencias han de desprenderse de la
norma sometida a control y no de las posibles aplicaciones que de ella puedan
hacer los que están llamados a aplicarla o a sus destinatarios”.
En
este sentido, explica el Procurador que algunos impugnadores de la reforma
presentan, como pruebas de que se presentó una sustitución de la Constitución, “los
efectos normativos y fácticos que la reforma introduce inexorablemente en el
sistema político institucional que, por esa vía, deviene en otro sistema
totalmente diferente. // Ello sucede, por ejemplo, en el planteamiento según el
cual la figura de la reelección concentra el poder en el ejecutivo, puesto que
el Presidente suma a su condición de Jefe de Estado y de Gobierno, de Suprema
Autoridad Administrativa y de Comandante de las Fuerzas Armadas, nuevos poderes
político-electorales. Recuérdese que la concentración del poder en términos de
la teoría constitucional exige una serie de requisitos que no cualquier
atribución que se le reconozca a un órgano puede catalogarse como tal (…). Así,
por ejemplo, las funciones del Congreso en materia legislativa, de control
político y de reforma, no fueron alteradas ni tácita ni implícitamente por la
reforma en comento. // De este planteamiento se infiere que el ejercicio de las
funciones presidenciales tendrá también fines electorales, los cuales resultan
ser contrarios a los fines estatales expresamente consagrados en los artículos 2
y 365 de la Carta Política”. Sin embargo, para el Procurador este cargo de
extralimitación en el poder de reforma se basa en un supuesto que no está
contenido en la norma, y que de hecho es “neutralizado en sus efectos
perniciosos por la misma”; dicho supuesto es “el de que la reforma
otorgó al Presidente de la República el ‘poder político electoral’ modificando
así los fines del Estado, fines que sólo pueden ser definidos por el
Constituyente primario”.
Para
la Vista Fiscal, este supuesto confunde el derecho de reelección que la reforma
atribuye al Presidente, con el ejercicio abusivo de su condición de Jefe de
Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa. “Bajo tal
supuesto, se explica, de manera insistente, por cierto, que la probabilidad del
uso de los instrumentos gubernamentales o estatales que tiene el Presidente a
su favor, sea el factor inexorable que determinará la reelección del
Presidente. Esto es, que será la utilización irregular de los recursos
estatales con fines electorales lo que demostrará finalmente que la figura de
la reelección comporta la alteración del principio fundamental que define las
finalidades esenciales del Estado y en últimas, la alteración de un principio
del sistema democrático cual es el de la alternancia del poder por decisión de
los gobernados. De allí se infiere que con dicha figura, el Constituyente
derivado transgredió los límites de su competencia para reformar la
Constitución”. Esto prueba en criterio del Procurador que los demandantes
no se refieren al contenido normativo del Acto Legislativo de reelección para
probar que se ha subvertido el orden constitucional, sino a las posibles
anomalías que ocurran durante el proceso de elección presidencial – es en estas
anomalías que residiría la alteración de principios fundamentales del Estado.
En resumen: “Para el Despacho, tal alteración no es predicable de la figura
de la reelección presidencial en sí misma considerada, ya que en su regulación,
el Constituyente derivado no modificó ni las funciones asignadas al Gobierno ni
los fines estatales señalados en el artículo 2. No se le asignó función
electoral alguna al Presidente de la República, a menos que se esté
confundiendo con dicha función, la actividad electoral que aquel desarrollará
en busca precisamente de ser reelegido, actividad que igualmente adelantarán
sus oponentes, bajo el supuesto normativo de iguales condiciones a las del
presidente candidato, como se explicará más adelante y que se constituye en el
equilibrio de esta figura, y no por ello puede hablarse de atribución de
función electoral a dichos oponentes”.
2.7.
Tampoco considera el Procurador que se haya desconocido el principio de la
alternancia del poder, puesto que en el Acto Legislativo se señaló que la
reelección sólo será posible por una vez, en forma inmediata o discontinua,
límite que tiene por finalidad evitar que el Presidente de la República, al
disponer del aparato de poder estatal, se perpetúe en el poder convirtiéndose
en dictador. “Por tanto, no puede alegarse un desconocimiento de los
fundamentos mismos de la democracia por la implementación de esta figura,
cuando serán precisamente los ciudadanos en ejercicio de su derecho al voto,
mecanismo directo de participación, en los términos del artículo 103 de la
Constitución, los que han de determinar si alguien distinto al
Presidente-candidato ha de regir sus destinos. En otros términos, el voto
popular será en últimas el que determine la eficacia, eficiencia y conveniencia
de esta figura dentro del sistema constitucional”. También expresa que una
de las bondades de los sistemas presidenciales frente a los sistemas
parlamentarios, “es precisamente la relación directa o más próxima si se
quiere, que existe entre el Jefe del Ejecutivo y los electores, máxime cuando
se permite la reelección de aquél, dado que será el ciudadano a través de su
voto, el que juzgue la gestión del Presidente-candidato y determine si lo apoya
o lo veta. // Se afirma, entonces, que se genera una mayor responsabilidad de
aquél frente al electorado, porque será éste el que le tome cuentas al final de
su período y lo juzgue en las urnas. Esto es lo que la doctrina ha denominado
accountability electoral”.
2.8.
Desmiente en este punto el Procurador a quienes impugnan la figura de la
reelección argumentando que ésta no introduce ninguna restricción o recorte al
Presidente durante su campaña electoral, puesto que el artículo 2 del Acto
dispone con claridad que durante la campaña, ni el Presidente ni el
Vicepresidente podrán usar bienes públicos distintos a aquellos que se ofrecen
en igualdad de condiciones a todos los candidatos, y porque incluso la
excepción -referente a los bienes y recursos destinados al cumplimiento de sus
funciones propias y su seguridad- debe estar condicionada a la ley estatutaria
relevante, la cual deberá regular el tema de la igualdad electoral entre los
candidatos a la Presidencia.
2.9.
El concepto fiscal tampoco considera justificado el cargo por alteración del
principio de separación de poderes, en el sentido de que la reelección
permitirá que parte del poder político del Congreso se desplace al Gobierno, en
la medida en que los Congresistas, al perder su independencia a cambio de apoyo
presidencial durante la campaña por la reelección, dejarán de ejercer control
político. Para el Procurador, se trata nuevamente de un cargo que atribuye al
acto reformatorio efectos que no se deducen de ninguna forma de su tenor
literal: “que el control político sea ejercido o no por el Congreso que
resultare elegido durante la campaña electoral que involucre una reelección
presidencial, no es un efecto atribuible a la norma en cuestión, por más que a
ella se le imputen designios no previstos en su texto, sino a circunstancias de
orden político fáctico que a posteriori se darán y que no corresponde al órgano
encargado de ejercer el control constitucional determinarlas de antemano,
sobretodo cuando la norma que permite la participación del presidente en
política y en campañas electorales no las contempla”.
2.10.
Expresa el Procurador que el hecho de que el Constituyente de 1991, después de
un amplio debate, hubiese mantenido la prohibición de reelección presidencial
que también formó parte –con algunas excepciones- de la Constitución de 1886, “no
sirve de fundamento para afirmar que ese mandato haga parte de los principios y
valores esenciales de la Constitución (sentencia C-551 de 2003) o que su
instauración implique un cambio de tal manera significativo que no pueda
sostenerse la identidad de la Constitución de 1991 (sentencias C-970 y C-971 de
2004)”. Explica que el poder de reforma puede precisamente introducir
cambios o modificaciones a la Carta Política de conformidad con las necesidades
de la realidad histórica y sociológica: “por tanto, la reforma de la
Constitución, en el marco del constitucionalismo democrático, tal como este
Despacho lo ha sostenido en otros conceptos, debe tenerse como un instrumento
de adecuación entre la realidad jurídica y la realidad política, además de ser
un mecanismo que articule la continuidad jurídica del Estado. // Fines estos
del poder de reforma que escapan del control de constitucionalidad, razón por
la que en casos como el que ahora es objeto de estudio, no pueden tenerse como
válidas las consideraciones sobre si se daban las circunstancias fácticas o
históricas para introducir la reforma que se aprobó mediante el acto
legislativo acusado. // Es decir, el análisis de si las razones que se adujeron
en 1991 para negar la figura de reelección se mantienen o no, escapa al control
jurídico que sobre el poder de reforma debe efectuar la Corte Constitucional.
Ese control sólo se puede materializar en el campo de lo procedimental, de ahí
la importancia que cobra la forma en que se produjo la modificación al
ordenamiento constitucional, pues son esas complejas reglas de aprobación las
que garantizan que el Congreso como poder constituido no exceda ni
desnaturalice su función de poder de reforma, ni que aquellas mayorías
coyunturales dispongan a su antojo de la Constitución, introduciendo
modificaciones no necesarias”.
2.11.
Por otra parte, considera el Procurador que los cargos basados en aparentes
contradicciones entre la reforma del Acto Legislativo 02 de 2004 y otras normas
constitucionales que no fueron reformadas, no son admisibles, por cuanto si
bien es cierto que el poder de reforma debe ser coherente y analizar
cuidadosamente el texto constitucional en su conjunto para determinar los
efectos de las reformas, “también es cierto que las contradicciones que
puedan surgir dentro de la Constitución por efectos de la reforma no por sí
mismas dan lugar a que ésta se deje sin efecto. La labor de interpretación y
ponderación en estos casos habrá de salvar esos contrasentidos”.
3.
Consideraciones del Procurador sobre el cargo basado en la sustitución del
principio constitucional del ejercicio del poder político en igualdad de
condiciones para todos.
3.1.
Afirma el Procurador en relación con este cargo que es claro que las
condiciones de poder político de las que goza el Presidente de la República le
otorgan una ventaja electoral sobre sus oponentes, pero que ello no implica que
los poderes y atribuciones presidenciales puedan ejercerse sin límite ni
restricción para efectos de la campaña reelectoral. “La tesis mediante la
cual se plantea que ello es así, obedece, en nuestro criterio, a una lectura
aislada y por tanto descontextualizada de la norma mediante la cual se permite
al Presidente participar en campañas políticas orientadas a su reelección. Es
esta lectura la que no les permite ver, a quienes impugnan el acto legislativo,
por la supuesta alteración del principio de igualdad, que los límites y
restricciones que se le imponen al Presidente y al Vicepresidente en materia de
disposición de los bienes del Estado y de los recursos del tesoro públicos,
apuntan precisamente a que los poderes propios del Presidente no sean por él
utilizados de manera ventajosa y discriminatoria en relación con sus
contrincantes. // Del texto mismo de la disposición que contiene esas
limitaciones y restricciones se desprende que, es precisamente la igualdad de
condiciones, tanto para el Presidente como para sus oponentes en la campaña
política, lo que con ellas se persigue, pues la utilización de los recursos y
bienes es allí prohibida cuando tales recursos y bienes sean ‘distintos de
aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos’. //
La simple interpretación literal de esta previsión contenida en el acto
reformatorio, conduce a la conclusión de que el Presidente, en su campaña
política para la reelección, no podrá hacer uso de ningún bien del Estado ni de
ningún recurso del tesoro público, que no pueda ser utilizado por los
candidatos que se opongan a su candidatura, en igualdad de condiciones. // Es
más, en el mismo aparte normativo en que tales previsiones tuitivas de las
condiciones de igualdad entre los distintos aspirantes a la Presidencia de la
República en la campaña política que tenga como candidato al Presidente en
ejercicio de sus funciones, se contempla que, no obstante exceptuarse de la
prohibición de ser utilizados aquellos bienes que estén destinados al
cumplimiento de las funciones de los cargos de Presidente y Vicepresidente y a
su protección, tales bienes sólo podrán ser utilizados ‘en los términos que
señale la Ley Estatutaria’ que el mismo acto legislativo le ordena dictar al
Congreso de la República para regular lo atinente a ‘la igualdad electoral
entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos
de ley’”. Para el Procurador, las anteriores consideraciones, que se
derivan del tenor literal del acto legislativo bajo revisión, llevan a concluir
que no se viola el derecho ciudadano a aspirar al ejercicio del poder político
en igualdad de condiciones, por lo cual el cargo ha de declararse infundado.
3.2.
En este mismo orden de ideas, señala el concepto fiscal que no es la Carta
Política la que debe acometer la regulación de los derechos fundamentales en
ella consagrados, tarea que corresponde a la ley estatutaria, como señala el
artículo 152 Superior: “Sería impropio de la Constitución Política acometer
la regulación atinente al desarrollo normativo de los derechos fundamentales
que ella consagra, cuando su función institucional es precisamente la de
registrarlos con sus enunciados esenciales para que el legislador en
cumplimiento de mandatos contenidos en la misma Constitución, los dote de
aquellos mecanismos necesarios para su cabal realización. La naturaleza misma
de la rigidez del texto constitucional, sirve de fundamento para entender
porqué, en el caso en estudio, el poder de reforma dejó en manos del legislador
estatutario y no del ordinario, la regulación del sistema de garantías que
permitan asegurar que el principio de igualdad se garantice”. De hecho, en
el artículo 4 del Acto Legislativo, que ordena al Congreso regular mediante ley
estatutaria el tema de la igualdad electoral entre candidatos a la Presidencia
de la República, el constituyente derivado en ejercicio de su poder de reforma “reconoce
la situación fáctica de desigualdad existente a favor del Presidente-candidato,
en atención al poder político que ese alto dignatario ostentará al continuar en
funciones durante la campaña política que se adelante. Y, es precisamente ese
reconocimiento lo que condujo al Constituyente derivado a ordenarle al Congreso
de la República que adelantara la regulación de la igualdad electoral entre los
candidatos a la Presidencia de la República, mediante una ley estatutaria, sin
la cual la reforma introducida mediante el acto legislativo no podrá surtir
efectos”. Por lo tanto, siendo que el mismo Acto Legislativo partió de la
base de la situación de desigualdad fáctica referida y proveyó las garantías
para asegurar la igualdad entre candidatos a la presidencia, no considera el
concepto fiscal que en él se consagre un trato discriminatorio contra quienes
compitan con el Presidente-candidato, “pues las hipótesis a futuro, como
aquella planteada por los demandantes según la cual, el Presidente utilizará el
poder superior que le otorga la condición de su investidura y obtendrá con ello
seguramente la victoria electoral, no se desprenden en manera alguna del
contenido de ese acto reformatorio. Ese efecto, como ya se ha indicado en otros
apartes de este concepto, encontrará en el voto popular, en la ley de garantías
y en la activación de todos los controles al interior del Estado colombiano, su
contención”.
En
consecuencia, es frente a la referida ley estatutaria que deberá surtirse el
debate de igualdad que pretende plantear el demandante mediante este cargo: “para
el Procurador General de la Nación no es de recibo el argumento según el cual
el Congreso excedió su poder de reforma al propiciar un quebrantamiento del
principio de igualdad, valor esencial de la Constitución de 1991, al incorporar
la figura de la reelección presidencial inmediata, pues precisamente éste
entendió que tal desigualdad se presentaría, razón por la que condicionó la
aplicación de tal figura a que el legislador desarrolle un marco amplio de
garantías que permitan superar la desigualdad fáctica que necesariamente se
presenta entre el Presidente-candidato y el resto de candidatos. En ese mismo
sentido, tampoco se puede aceptar la tesis del cambio de las reglas de juego
que algunos aducen para atacar la figura de la reelección inmediata, pues el
poder de reforma no está modificando el período de quien venía ejerciendo el
cargo para que se mantenga en él, asunto que quebrantaría el principio
fundamental de alternancia en el poder, sino la posibilidad de someterse al
escrutinio del sufragante para que éste decida si puede o no ejercer otro mandato
presidencial”.
El
Procurador concluye afirmando que las reformas de la Constitución están sujetas
a los requisitos trazados por la misma Carta, y que compete al Congreso de la
República, quien es el titular del poder de reforma, decidir si introduce
modificaciones o no al texto constitucional. “La democracia entendida como
conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas en el que
están previas y garantizadas la más amplia participación posible de los
interesados, en los términos de Bobbio (Futuro de la democracia), admite
modificaciones como las que aquí se cuestionan”.
3.3.
Finalmente, en cuanto al cargo por desconocimiento del principio de igualdad
frente a gobernadores y alcaldes, afirma el Procurador que la Corte debe
proferir un fallo inhibitorio, “toda vez que el cargo expuesto no parte del
exceso de los límites del poder de reforma, único referente válido para
adelantar el control de constitucionalidad frente a los contenidos de una
reforma constitucional, sino de la confrontación que se hace entre la norma
modificada y otros preceptos de la Constitución, precisamente aquellos que sí
permitían la reelección pero no inmediata de los mandatarios departamentales y
municipales, artículos 303 y 314 de la Constitución. // En otros términos, este
cargo pretende que el control de constitucionalidad sobre los límites
materiales del poder de reforma, se utilice para revisar el contenido mismo de
la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o
principio constitucional, lo cual equivaldría a ejercer un control material, en
los términos de las sentencias C-551 de 2003 y C-970 de 2004”.
4.
Consideraciones del Procurador sobre el cargo relacionado con la habilitación
al Consejo de Estado para dictar la ley estatutaria sobre garantías
electorales, en caso de que el Congreso de la República no lo haga o de que la
ley dictada por el Congreso se declare inexequible.
4.1.
En primer lugar recuerda el procurador que el pasado 20 de junio, el Congreso
de la República aprobó el proyecto de ley estatutaria al que se refiere el
último inciso del acto que se revisa; sin embargo, como la habilitación para el
Consejo de Estado sigue en pie en caso de que la Corte Constitucional declare
inexequible dicha ley, la Corte debe abordar el estudio de este tema.
4.2.
Expresa el Procurador que en este punto el Congreso de la República, en su
condición de constituyente derivado, transgredió los límites de su poder de
reforma, y sustituyó la Constitución en la medida en que “con la orden
impartida al Consejo de Estado mediante el inciso en cuestión, fueron alterados
principios y valores esenciales del ordenamiento jurídico superior, como son:
el principio democrático, el de la separación de poderes y el de la reserva de
ley que de conformidad con la propia jurisprudencia constitucional colombiana
deben ser observados por el poder de reforma, en el sentido de que ellos
constituyen límites a este poder”. Precisa que su despacho ha abordado este
cargo con referencia a lo establecido en la sentencia C-551 de 2003.
4.3.
El Procurador señala que la Corte Constitucional ya se pronunció a favor de la
delegación temporal de la facultad legislativa estatutaria en órganos distintos
al Congreso de la República, en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, a las que
el Procurador considera necesario aludir por ser precedentes relevantes para
resolver este cargo, y porque –como se señaló anteriormente- es necesario que
la Corte precise su jurisprudencia sobre los límites al poder de reforma
constitucional por el Congreso. En efecto, recuerda que en estas sentencias la
Corte sostuvo que el otorgamiento de facultades extraordinarias en materias
propias de ley estatutaria al Presidente de la República, mediante los Actos
Legislativos 03 de 2002 y 02 de 2003, no comportaba una sustitución de la
Constitución, ya que con ellas no se estaba reemplazando el conjunto de
elementos definitorios que identifican a la Constitución de 1991, es decir, no
se sustituyó ni el modelo del régimen político, ni la forma de organización
política, ni el conjunto de valores y principios políticos que inspiran la
Carta de 1991.
En
estos fallos, indica el Procurador que “la manera particular como el
principio de separación de poderes ha sido configurado en la Constitución
Política de 1991, es presentada por la Corte a partir del establecimiento de
las diferencias entre la concepción clásica de este principio de acuerdo con la
cual, la garantía propia del mismo residía en la atribución exclusiva y
excluyente al órgano legislativo de la función de expedir las leyes y, la
concepción contemporánea según la cual el galantismo de la separación de
poderes se ha venido reelaborando, por lo que de manera general, señala esa
Corporación, dicho galantismo ya no puede remitirse a un esquema formalmente
rígido de atribución de competencias a los distintos órganos del Estado, sino
que debe mirarse en un contexto más flexible. // Es la perspectiva que da esa
mirada flexible al galantismo de la separación de los poderes públicos, la que
permite y reconoce, según lo dicho por la Corte, las relaciones de colaboración
entre los distintos órganos a los cuales tendencialmente corresponden ciertas
competencias, sin perjuicio –aclara- de que en determinadas hipótesis ciertos
órganos puedan ejercer competencias que de ordinario corresponden a otros”.
Luego cita el Procurador un extracto de estas sentencias en el cual la Corte
afirmó que bajo el esquema de separación de poderes establecida en 1991, existe
la posibilidad, y en ocasiones la necesidad, de que intervengan otros órganos
del Estado, diferentes al Congreso, durante el proceso legislativo; y recuerda
que “con base en lo anterior, [la Corte] concluye que resulta armónico con
el constitucionalismo democrático la institución de la delegación legislativa
por lo que, si bien la competencia general respecto de la función legislativa
corresponde al órgano legislativo, las constituciones con diferentes sistemas
de articulación, permiten la legislación delegada en el Ejecutivo”.
4.4.
En este punto, el Procurador efectúa la siguiente observación sobre la doctrina
constitucional de la Corte, cuya validez reconoce: “si bien resulta armónico
con el constitucionalismo democrático que rige las relaciones políticas en
nuestro Estado, la figura de la delegación legislativa, la extrapolación de la
misma al campo del poder de reforma no resulta apropiada. // En efecto, con
dicha extrapolación se confunden dos escenarios radicalmente diferentes de la
figura de la delegación legislativa, pues mientras el primer escenario corresponde
a la figura de la delegación en materias cuya regulación no es privativa del
legislativo, ya que tal delegación fue permitida por el Constituyente primario
en función del esquema flexible de separación por él adoptado, el segundo
escenario, por el contrario, corresponde a una delegación expresamente
prohibida por el mismo Constituyente, por tratarse de materias cuya regulación
él reservó a la rama legislativa del poder público, en función del esquema
político de corte democrático adoptado por la Constitución de 1991, cuya
filosofía riñe con la concentración del poder en una sola persona o en un solo
órgano”.
4.5.
Para el Procurador, el esquema flexible de separación de poderes que adoptó el
Constituyente de 1991 no se puede extender hasta el punto de permitir que el
Ejecutivo sea encargado de regular asuntos inherentes al campo democrático, por
su importancia para los derechos y para el ordenamiento jurídico; “sobre
todo, cuando dicho debate corresponde por definición, en el contexto del Estado
Democrático y Social de Derecho, al órgano de representación popular que es,
por cierto, el titular indirecto de la soberanía del pueblo”. Concluye en
este sentido que “siendo entonces el principio democrático el fundamento de
la prohibición de delegar la regulación de ciertas materias en el Presidente de
la República y, siendo a la vez este principio elemento definitorio de la
Constitución de 1991, este principio se erige en límite material para el poder
de reforma, toda vez que la prohibición de la delegación legislativa que lo
implica pertenece a la órbita decisoria del Constituyente originario”.
4.6.
Así, el poder de reforma constitucional del Congreso encuentra un límite en el
hecho de que la función legislativa en materia de leyes estatutarias es propia
del Congreso. Recuerda que en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, “la
Corte Constitucional plantea que, desde la perspectiva del principio de
separación de poderes públicos en el contexto de la concepción flexible
contemporánea adoptada por el Constituyente de 1991 según la cual, se atenúa el
principio de separación, de tal manera que unos órganos participan en el ámbito
funcional de otros, lo que resulta significativo ya no es tanto establecer a quién
corresponde en un caso concreto el ejercicio de la función, ‘como determinar
las condiciones en las cuales la delegación legislativa resulta compatible con
el principio de separación’. Considera el Despacho que la titularidad que
ostenta el Congreso por virtud del expreso mandato constitucional no es asunto
de poca monta. Esta titularidad, como se desprende de lo dicho en el acápite
anterior tiene su origen en la decisión del Constituyente Primario tomada en
aras de preservar el principio democrático que informa la Constitución, razón
por la cual subordinarla al cumplimiento de las condiciones impuestas al
Congreso por la Carta Política para la delegación de su función legislativa en
los casos previstos por el artículo 150, numeral 10 constitucional, es otra
consecuencia de la inadecuada extrapolación que, en criterio del Despacho se
hizo en las sentencias aquí analizadas, en relación con el esquema flexible de
separación de poderes que regula la Constitución de 1991. // De manera tal que,
al establecerse el carácter secundario de esa titularidad y habilitarse al
poder de reforma para que delegue en el Presidente de la República o en un
órgano de la Rama Judicial, la regulación de materias de reserva de ley
estatutaria, aun cuando sea temporal o transitoriamente, se estaría con ello
desconociendo que el origen de tal titularidad guarda estrecha relación con
principios fundantes de la Constitución instituidos por quien tiene la potestad
exclusiva y excluyente para hacerlo, esto es, el Constituyente primario, por lo
que su desconocimiento por parte del poder de reforma, como sucede en el inciso
final del Acto Legislativo 2 de 2004, comporta la trasgresión de los límites de
competencia de ese poder.”
Señala
en este orden de ideas que por disposición expresa del Constituyente de 1991
–artículo 152 de la Carta-, corresponde al Congreso expedir, mediante el
trámite especial por él dispuesto, las normas estatutarias sobre administración
de justicia, así como las que regulen derechos fundamentales como el derecho a
la igualdad y garantías electorales. “¿No se presenta aquí, se pregunta el
Despacho, una confusión de dos planos legislativos? ¿Puede el Ejecutivo u otro
órgano del Estado, aun transitoriamente, hacer las veces de legislador
cuasiconstitucional, esto es, asumir la función de regular materias que por su
trascendencia le han sido asignadas privativamente al Congreso en tanto
Constituyente derivado? La respuesta en nuestro sentir es NO, porque una es la
facultad para delegar el poder legislativo ordinario y otra muy distinta la de
darle contenido a mandatos expresos de la Constitución que se justifican en
cabeza del Congreso por su doble condición de órgano legislativo y detentador
del poder de reforma”.
4.7.
El Procurador indica que en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte
estableció que bajo circunstancias extraordinarias se justificaría suspender la
aplicación del principio de reserva de ley estatutaria, lo cual habilitaría
transitoriamente a órganos como los del poder Ejecutivo para regular las materias
asignadas al Congreso por el Constituyente de 1991. Cita el siguiente extracto
de estos fallos: “Sin embargo nada permite suponer que se trate de una regla
intangible. Como expresión de los principios democráticos y de separación de
poderes, la Constitución colombiana de 1991 ha establecido una reserva de ley
para esas materias. Pero una interpretación sistemática de la Constitución
permite concluir que en su formulación del principio de separación de poderes,
es posible que en circunstancias extraordinarias o excepcionales tales materias
puedan regularse por el ejecutivo mediante delegación legislativa”. También
señala que la Corte, para sustentar este planteamiento, citó el artículo 5º
transitorio de la Carta –en el cual se atribuyeron al Presidente de la
República facultades extraordinarias para expedir las normas sobre organización
de la Fiscalía General, procedimiento penal, reglamento de la acción de tutela
y presupuesto general de la Nación-, así como los artículos 341 y 348
Superiores –en el cual se faculta al Gobierno para adoptar el plan nacional de
inversiones públicas mediante decreto con fuerza de ley si éste no es aprobado
por el Congreso dentro de determinado término-. En criterio del Procurador, “las
normas constitucionales citadas, en las que efectivamente se confieren al
Presidente de la República facultades extraordinarias para regular materias
que, de conformidad con el artículo 150 son privativas del Congreso en virtud
del principio de reserva de ley formal, fueron utilizadas por la Corte como
fundamento para hacer el planteamiento, en el que se ve claramente cómo se
produce la extrapolación de la conclusión según la cual, en el marco de la
concepción flexible del principio de la separación de poderes es armónica con
el constitucionalismo democrático la utilización de la figura de la delegación
legislativa ordinaria a la del poder de reforma, para habilitar a este poder
para delegar lo que al primero le está vedado por el Constituyente primario”;
afirmación que sustenta citando un extracto de los fallos referidos[50].
Luego manifiesta que “con el respeto que el Procurador General le debe a esa
Corporación, debe sin embargo hacer algunas observaciones críticas al
planteamiento anterior, ya que si bien la figura de la delegación legislativa
en el Ejecutivo no es ajena al esquema flexible de separación de poderes
adoptado por la Constitución de 1991, esta figura no puede hacerse extensiva a
aquellos casos en que por disposición del Constituyente Primario se han
establecido expresas reservas de ley formal, por las razones aquí ya
presentadas, esto es, por cuanto con ello se altera el principio democrático
que informa nuestra Constitución. // En ese sentido, es pertinente señalar aquí
que es la propia Corte en las mismas sentencias en que convalida la competencia
del poder de reforma para delegar en el Presidente de la República la
regulación de materias que son reserva de ley, la que ha planteado que tal
principio se conserva aun en el marco del sistema flexible de separación de
poderes precisamente para preservar los elementos definitorios del sistema
político democrático”. Para justificar esta afirmación también cita un
extracto de las sentencias C-970 y C-971 de 2004[51].
“Ahora
bien –continúa el concepto fiscal-, el
que existan normas constitucionales que permitan desarrollar la figura de la
delegación legislativa en materias de reserva de ley estatutaria por vía de
excepción ante la ocurrencia de circunstancias extraordinarias, considera el
Despacho que ello no da lugar a pensar que el poder de reforma esté habilitado
para delegar esa función legislativa en órgano distinto al legislativo, pues
tal competencia fue y puede ser ejercida por el Constituyente Primario, en su
condición de tal. // De manera que si se le reconoce al poder de reforma
transgredir los límites de su competencia, cual es la de reformar la
Constitución, atribuyéndoles funciones propias del poder originario, nos
encontraríamos ante el fenómeno del desdibujamiento de las fronteras entre uno
y otro poder. // Ello sin contar con que, como lo reconoció la Corte una vez
hizo referencia a las normas constitucionales en que se efectuó esa delegación,
tal delegación se adoptó para atender, por el Constituyente primario,
circunstancias extraordinarias y especiales, como fueron las de asegurar el
efectivo funcionamiento de las nuevas instituciones jurídicas adoptadas por el
propio Constituyente de 1991”.
4.8.
Expresa el Procurador que “restaría por preguntarse si la ocurrencia de
circunstancias extraordinarias o el surgimiento de una coyuntura especial dan
lugar y convalidan el quebrantamiento de la Constitución, cuando los límites de
ese poder están configurados por los elementos conceptuales que define el
ordenamiento superior. Y si en gracia de discusión aceptamos que esas
circunstancias extraordinarias pueden convalidar esa delegación, se pregunta el
Despacho, ¿cuáles son esas circunstancias extraordinarias o especiales que en
el caso del Acto Legislativo 2 de 2004, justifican entregar al Consejo de Estado
la regulación de una materia vital para el sostenimiento de los principios
democráticos, como es la de asegurar las garantías en el plano de igualdad a
quienes decidan participar como candidatos frente al Presidente-candidato? La
verdad, el Procurador General no encuentra ninguna, pues no existe argumento
válido para afirmar que de no reglamentarse en un determinado plazo esas
garantías, el sostenimiento del sistema y del modelo de Estado entre en crisis
y menos admitir que si la Corte Constitucional en ejercicio de su función
llegase a declarar la inconstitucionalidad el Congreso pierda así sea de forma
temporal su competencia para regular un tema tan trascendental como el de las
garantías electorales”.
La
Vista Fiscal admite que, según ha expresado la doctrina constitucional en la
doctrina C-970 de 2004, las reformas constitucionales responden a la necesidad
de que la Constitución se acomode a nuevas realidades políticas, necesidades
sociales o consensos colectivos. “Entonces, puede suceder que en el sentir
del colectivo, se considere de suma importancia regular determinado tema en el
menor tiempo posible. Sin embargo, ese querer no puede estar por encima de las
reglas que ha fijado el Constituyente primario para su regulación, sacrificando
la continuidad del sistema para que se viabilice una determinada figura. // En
este orden, se reitera que la facultad dada al Consejo de Estado, es un
quebrantamiento de la Constitución, que la Corte Constitucional, no puede
avalar bajo el precedente de la sentencia C-970 de 2004, y que ahora el
Procurador General solicita con todo respeto revisar”.
4.9.
A continuación hace el Procurador el siguiente análisis:
“El quebrantamiento de la Constitución (…) se presenta
cuando las instancias competentes para reformar la Carta no emprenden reforma
alguna de la Carta, toda vez que en ella no se indica expresamente qué normas
constitucionales modifica y, por cuanto con ello se supone que éstas siguen
conservando su validez en los términos en que están contempladas en el texto constitucional,
ya que éste permanece inalterado. De allí que la doctrina considere que en
tales eventos no se produce una norma, una ley en el sentido estricto de la
palabra, sino una ‘medida’. Para Lowenstein y Schmitt, tales medidas se adoptan
por cuanto son necesarias para resolver una situación especial denominada como
coyuntura anormal imprevista.
En el planteamiento hecho por Schmitt, se reconoce, de
una parte, que cuando se adoptan tales medidas se quebranta la Constitución con
la finalidad de preservar la existencia política de la unidad política, o para
decirlo en los términos del mismo doctrinante, en interés del todo, y de otra,
que quien quebranta la Constitución de es amanera, obra como soberano.
Con ello se instaura entonces la preeminencia o supremacía
de lo existencial sobre lo normativo, de lo fáctico sobre lo instituido, con lo
que se produce el traslado de la capacidad privativa del Constituyente Primario
al poder de reforma, quien se la apropia mediante una decisión que
aparentemente no ha modificado la Carta.
Lo anterior, conduce necesariamente al mismo
interrogante planteado ¿es válido que, en la perspectiva del constitucionalismo
democrático y garantista, las instancias competentes para modificar la
Constitución puedan actuar en la condición soberana originaria, ante el
surgimiento de coyunturas anormales imprevistas, con la finalidad de defender
la existencia política del todo? No. Máxime cuando esas circunstancias en el
caso del Acto Legislativo 2 de 2004 no existen.”
4.10.
Finalmente, el Procurador se pregunta por qué razón el Congreso, en ejercicio
del poder de reforma, no puede delegar en un organismo de la rama judicial la
facultad de dictar leyes estatutarias; y afirma que “la respuesta a este
interrogante es sencilla, por la naturaleza del contenido de estas leyes y por
su índole de normas cuasiconstitucionales ellas están sujetas a reserva legal
cualificada, esto último significa que no es la reserva legal ordinaria sino
una especial”. En esa medida, al asignar la facultad de dictar normas en
materias que son de reserva de ley estatutaria al Consejo de Estado, el
Congreso, en su calidad de constituyente derivado, estaría reconociendo a un
órgano judicial la condición de cuasiconstituyente, “que es finalmente la que tiene
el Congreso de la República, cuando por mandato del Constituyente Primario,
dicta leyes estatutarias, máxime cuando es ese mismo órgano el que en ejercicio
de su función judicial ha de arbitrar que se cumpla esa ley. Es decir, la
separación de poderes en este caso no existe.. // Sólo que el Congreso está
legitimado para ello, en su condición de titular indirecto de la soberanía
popular y de órgano que ostenta la representación del pueblo. Con dicho orden,
el poder de reforma genera una distorsión protuberante del orden político
democrático al cambiar el escenario natural del debate democrático sobre los
asuntos estratégicos de la sociedad y el Estado: en este caso el referido a las
garantías electorales, que es uno de los pilares fundamentales del sistema
democrático que nos rige”.
4.11.
Por las anteriores consideraciones, el Procurador solicita a la Corte
Constitucional que declare inexequible el último inciso del artículo 4 del Acto
Legislativo 2 de 2004, en virtud del cual: “Si el Congreso no expidiere la
ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la
Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses
reglamentará transitoriamente la materia”.
5. INTERVENCIONES
CIUDADANAS
5.1. Intervención de Luis Carlos
Sáchica Aponte
Mediante
escrito recibido el 2 de junio de 2005, el ciudadano Luis Carlos Sáchica
Aponte, solicitó a la Corte Constitucional que declarara la constitucionalidad
del Acto demandado. El interviniente expresó que el Acto Legislativo 02 de
2004, es constitucional “(...) frente a la pretensión de que esa H. Corte
decida sobre la competencia del Congreso Nacional para introducir en la
Constitución Política la modificación contenida en ese Acto, en cuanto autoriza
la reelección del Presidente de la República en forma inmediata, y alegando
vicios en el procedimiento de formación de aquel que no afectan las condiciones
sustanciales para su producción.”
Para
sustentar lo anterior el interviniente expresa que, contrario a lo que plantea
el demandante:
La reforma elimina injustificadas restricciones a la
participación popular en la formación del poder público. De lo que se trata, en
verdad, es de permitir que los ciudadanos puedan reelegir en forma inmediata a
un Presidente que ha gobernado bien y del que esperan más realizaciones
benéficas, prolongando su periodo con un respaldo electoral mayoritario que esfuerza la legitimidad de su
mandato. Y, como contrapartida, que, también, pueda no reelegir y retirar a
quien defraudó sus expectativas, con una gestión mediocre o corrupta.[52]
El
interviniente expresa que lo que es realmente democrático es precisamente la
opción para el pueblo de reelegir a sus gobernantes. Por lo tanto, dicha modificación aprobada no afecta el origen
electivo de la designación del Presidente, la cual sigue siendo democrática.
Sobre la naturaleza del asunto el interviniente considera que la “reforma
demandada es algo adjetivo, secundario, que no altera el modelo político que no
desvertebra el esquema institucional, que no rompe el equilibrio de poderes, ni
trasciende hasta el punto de contradecir los soportes ideológicos de la
Constitución. El Acto Legislativo acusado no cambia la institución
presidencial, ni la sustituye, falsea o desvirtúa. Quizás refuerza la original
tendencia presidencia del régimen, como es lógico, dejando intacto el reparto
de poderes hecho por el Constituyente.[53]
De la misma manera, resaltó el interviniente, que el examen de constitucionalidad del Acto Legislativo debe versar solo sobre el procedimiento de su adopción y no sobre su contenido.
Sobre
los cargos por vicios de procedimiento, se considera en la intervención, que
solo se debe tener en cuenta, para la revisión, los requerimientos establecidos
en la Constitución, “pues la materia no es legislativa, ya que la
competencia que ejerce el Congreso es distinta y de mayor alcance”, pero
sin dejar de cumplir con las condiciones para el ejercicio de esa competencia.
La
intervención establece que el asunto de fondo implicado en el proceso se
refiere al alcance del poder de reforma de la Constitución. Para el
interviniente se ha tenido una visión errada del concepto la efectuar una
clasificación del poder constituyente ya que, según éste, no existe el
constituyente derivado:
El poder Constituyente es único y se agota en el acto
de Constitución del Estado en el acto constituyente. Al Congreso-Legislador le
otorga el poder constituyente, a secas, sin el calificativo de originario
porque no hay sino uno, una simple competencia reformatoria de la Constitución,
que es una competencia reformatoria de la Constitución, que es una competencia
ordinaria de esa corporación, reglada en cuanto al procedimiento por el mismo
constituyente, y directamente en la Constitución, y discrecional en cuanto a la
materia y contenido, pues, el constituyente no le fijó limites expresos ni
estableció disposiciones irreformables.[54]
De
acuerdo a lo anterior se trata precisamente de una competencia reformadora, la
del legislador, y no constituyente. Adicionalmente se expresa que solo se pueden considerar como
vicios de procedimiento aquellos vicios insubsanables y resalta que los vicios
de forma caducan al año, lo que significa que no es un asunto de poder y que el
control de constitucionalidad no es “sino el ejercicio de un mecanismo
democrático que da juego a las oficinas disidentes o minoritarias.”
5.2.
Intervención de Mauricio González Cuervo
Mauricio
González Cuervo, en escrito recibido el 8 de junio de 2005, presentó
intervención ciudadana solicitando que la Corte Constitucional se declare
inhibida para decidir de la demanda, por improcedencia del control de
constitucionalidad sobre supuestos vicios de competencia de los actos
reformatorios de la Constitución expedidos por el Congreso de la República.
El ciudadano sustenta su intervención primero se hace alusión a la reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se ha admitido el control constitucional por vicios de competencia, como modalidad de control formal. El interviniente rebate dicha posición de la Corte argumentando que el artículo 374 de la Constitución no es fundamento normativo para limitar el poder constituyente del Congreso de la República. Para desarrollar el argumento, el interviniente señala que históricamente no corresponde a la tradición constitucional reducir el sentido del concepto “reforma constitucional” a la noción de enmienda menor o mera adición. Así:
La voz “sustitución o el concepto “poder de
sustitución constitucional” es ajeno a la Carta Política vigente, como para
inferir límites al poder de reforma constitucional a cargo del Congreso de la
República. Si el Constituyente de 1991 hubiese previsto tal noción, al regular
el ejercicio de la función constituyente a cargo de poderes constituidos habría
dictado normas constitucionales reguladoras tanto del poder de reforma –en
sentido restringido- como poder de sustitución.[55]
El argumento se complementa al sostener que una
interpretación restrictiva del artículo 374, además de recortar el poder
constituyente del Congreso, restringiría incluso al Pueblo y a una Asamblea
Constituyente en su poder de reforma constitucional, petrificando la
Constitución Política y incitando a la utilización de procedimientos
extraconstitucionales:
Así la Constitución reposaría sobre un conjunto de
normas pétreas –e indefinidas-, al estarle vedado a los tres titulares el poder
constituyente (Congreso, ANC o Pueblo) la facultad de modificar cláusulas
esenciales, vale decir, de introducir enmiendas sustitutivas de la misma. La
interpretación restrictiva del artículo 374 conduciría al absurdo de que la
“sustitución” de la Constitución solo sería posible mediante procedimientos
extraconstitucionales: una incitación al Pueblo para que exprese una voluntad
profunda de reforma, como constituyente, por fuera de los mecanismos
constitucionales.[56]
Igualmente, considera el interviniente que l poder del
Congreso es una derivación del poder soberano del Pueblo y por lo tanto solo un
poder constituyente, expresado en una norma constitucional, puede limitarlo:
De la interpretación armónica y sistemática de la
Constitución no se “desprende”, unívocamente, como sugiere la demanda, la
existencia de límites competenciales para el Congreso en su poder de reforma
constitucional. Por el contrario, el artículo 374 de la CP, en concordancia con
los artículos 241 y 3 de la CP, se deduce la inexistencia de límites
competenciales para expedir regulaciones constitucionales del orden jurídico
interno.[57]
Continúa la intervención expresando que no existe un
límite constitucional al ejercicio de la función constituyente por el Congreso
de la República para expedir normas constitucionales del ordenamiento interno y
que solo las normas y principios de derecho internacional que han sido
aceptadas y reconocidas por el Estado colombiano pueden constituir un límite al
ejercicio del poder constituyente.
Finalmente expresa el interviniente que “Los
titulares del poder constituyente en Colombia han confiado al sistema político
en su conjunto, la defensa del Estado de Derecho democrático y social: los
magistrados y jueces, el Congreso, el Ejecutivo, los Partidos, la
opinión pública, la prensa, los jueces, son el sostén del Estado frente a
pretensiones dictatoriales, totalitarias, autocráticas, arbitrarias
(monarquías, regímenes de partido único, supresión de libertades, abolición del
voto femenino...).”[58]
6. Existencia de
cosa juzgada constitucional
En la sentencia C-1040
de 2005, la Corte hizo un análisis minucioso sobre la competencia del Congreso
para adoptar el Acto Legislativo No. 2 de 2004, y concluyó que dicho órgano no
había excedido los límites de su poder de reformar la Constitución al
establecer la reelección presidencial inmediata. Así mismo, concluyó que sí se
habían desbordado dichos límites en relación con la habilitación conferida al
Consejo de Estado para expedir normas sobre garantías electorales.
En consecuencia, al
haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en relación con
este punto, se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia C-1040 de 2005.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- En relación con el cargo por indebida tramitación de las recusaciones presentadas contra las Representantes Yidis Medina y Zulema Jattin, declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo No. 2 de 2004.
Segundo.- En relación con el cargo por violación de los requisitos de participación ciudadana analizado en esta sentencia, declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo No. 2 de 2004.
Tercero.- DECLARARSE INHIBIDA para decidir en relación con el cargo por participación indebida del Gobierno Nacional en el trámite de un proyecto que no era de su iniciativa.
Cuarto.- En relación con el cargo atinente a los vicios en el debate surtido el 17 de junio de 2004 ante la Plenaria de la Cámara de Representantes, ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia C-1041 de 2005.
Quinto.- En relación con los demás cargos por vicios de procedimiento planteados por la demanda, ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia C-1040 de 2005.
Sexto.- En relación con los cargos referentes a vicios de competencia del Congreso para aprobar el Acto Legislativo No. 2 de 2004, planteados por la demanda, ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia C-1040 de 2005, en la cual se declaró exequible el Acto, excepto el último inciso del parágrafo transitorio del artículo 4.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACIÓN DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario ad hoc
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA A LAS SENTENCIAS C-1040 Y C-1043 DE 19 DE OCTUBRE DE 2005, MEDIANTE LAS CUALES SE DECLARÓ LA EXEQUIBILIDAD DEL ACTO LEGISLATIVO N° 2 DE 2004.
PRINCIPIO DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites (Salvamento de voto)
PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO Y PODER CONSTITUYENTE
DERIVADO-Distinción (Salvamento de
voto)
DERECHO COMPARADO EN SISTEMA DE REFORMA DE LA
CONSTITUCION (Salvamento de voto)
REFORMA DE LA CONSTITUCION POLITICA MEDIANTE ACTO
LEGISLATIVO-Requisitos (Salvamento de
voto)
LEY QUE CONVOCA A ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Requisitos (Salvamento de voto)
LEY APROBATORIA DE REFERENDO-Requisitos (Salvamento de voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Restricción temporal(Salvamento de voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Prohibición de que ocurra en determinadas épocas o
situaciones(Salvamento de voto)
DISPOSICIONES INTANGIBLES-Concepto (Salvamento de voto)
INTANGIBILIDAD ARTICULADA-Concepto(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y contrapesos(Salvamento de voto)
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusión en la Asamblea Nacional Constituyente
de 1991 (Salvamento de voto)
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Concentración del poder/REELECCION PRESIDENCIAL
INMEDIATA-Participación del Presidente de la República en elección de altos
dignatarios del Estado(Salvamento de voto)
DERECHOS POLITICOS-Alcance (Salvamento de voto)
INHABILIDADES PARA SER CONGRESISTA O PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Consagración
constitucional/REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inhabilidad temporal de
alto funcionario del Estado para ser elegido Presidente de la República
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL
INMEDIATA-Candidatos que participan
en la campaña electoral/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Candidatos que participan en la campaña electoral
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Importancia (Salvamento de voto)
RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Modalidades (Salvamento de voto)
RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Concepto/RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA
CONSTITUCION EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Habilitación
al Consejo de Estado para que de manera supletoria y transitoria expida ley de
garantías electorales (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Evolución
jurisprudencial (Salvamento de voto)
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Antecedentes (Salvamento de voto)
IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Congresista queda inmediatamente separado del trámite
legislativo hasta tanto el impedimento no se rechace (Salvamento de voto)
RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE
INTERESES-Prohibición de actuar mientras esté pendiente la decisión (Salvamento de voto)
IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES
EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite violatorio de la Constitución Política/
RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Transformación en
impedimento (Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión del
debate (Salvamento de voto)
INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Elusión
del debate/INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE
REELECCION PRESIDENCIAL-No repetición del segundo debate (Salvamento de
voto)
TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Carencia de
precisión (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites (Salvamento de voto)
PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO Y PODER CONSTITUYENTE
DERIVADO-Distinción (Salvamento de
voto)
DERECHO COMPARADO EN SISTEMA DE REFORMA DE LA
CONSTITUCION (Salvamento de voto)
REFORMA DE LA CONSTITUCION POLITICA MEDIANTE ACTO
LEGISLATIVO-Requisitos (Salvamento de
voto)
LEY QUE CONVOCA A ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Requisitos (Salvamento de voto)
LEY APROBATORIA DE REFERENDO-Requisitos (Salvamento de voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Restricción temporal(Salvamento de voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Prohibición de que ocurra en determinadas épocas o
situaciones(Salvamento de voto)
DISPOSICIONES INTANGIBLES-Concepto (Salvamento de voto)
INTANGIBILIDAD ARTICULADA-Concepto(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y contrapesos(Salvamento de voto)
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusión en la Asamblea Nacional Constituyente
de 1991 (Salvamento de voto)
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Concentración del poder/REELECCION PRESIDENCIAL
INMEDIATA-Participación del Presidente de la República en elección de altos
dignatarios del Estado(Salvamento de voto)
DERECHOS POLITICOS-Alcance (Salvamento de voto)
INHABILIDADES PARA SER CONGRESISTA O PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Consagración
constitucional/REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inhabilidad temporal de
alto funcionario del Estado para ser elegido Presidente de la República
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL
INMEDIATA-Candidatos que participan
en la campaña electoral/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Candidatos que participan en la campaña electoral
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Importancia (Salvamento de voto)
RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Modalidades (Salvamento de voto)
RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Concepto/RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA
CONSTITUCION EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Habilitación
al Consejo de Estado para que de manera supletoria y transitoria expida ley de
garantías electorales (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Evolución
jurisprudencial (Salvamento de voto)
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Antecedentes (Salvamento de voto)
IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Congresista queda inmediatamente separado del trámite
legislativo hasta tanto el impedimento no se rechace (Salvamento de voto)
RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE
INTERESES-Prohibición de actuar mientras esté pendiente la decisión (Salvamento de voto)
IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES
EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite violatorio de la Constitución Política/
RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Transformación en
impedimento (Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión del
debate (Salvamento de voto)
INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Elusión
del debate/INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE
REELECCION PRESIDENCIAL-No repetición del segundo debate (Salvamento de
voto)
TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Carencia de
precisión (Salvamento de voto)
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo el
voto en relación con lo resuelto en las sentencias C-1040 y C-1043 de 19 de
octubre de 2005, mediante las cuales se declaró la exequibilidad del Acto
Legislativo N° 2 de 2004, por las razones que a continuación se expresan:
Sección
Primera
Constituyente
originario y Constituyente derivado. Límites al poder de reforma de la
Constitución. La competencia del Congreso como reformador de la Carta Política.
Alteración de la estructura del Estado. Violación del principio a la igualdad,
del principio democrático, de la separación de poderes, del derecho a la
participación y el pluralismo.
1. A diferencia de las monarquías absolutas en
el Estado Democrático el pueblo como titular de la soberanía ostenta la suprema
potestad para darse la Constitución que así decida. Mediante ella, sin ninguna
cortapisa y sin sujeción de ninguna naturaleza a normatividad jurídica previa
el soberano resuelve cómo se organiza el ejercicio del poder público, traza y
define competencias, establece quienes serán las autoridades en cada una de las
ramas u órganos estatales que decida crear, fija las reglas que considere
esenciales para el funcionamiento del Estado; y, al propio tiempo, señala las
libertades públicas, los derechos fundamentales de las personas en cuanto a
tales, es decir, le impone límites a la autoridad estatal para que en todo caso
permanezca respetada y en la cúspide la dignidad humana. Para establecer la
Constitución, como decía Sieyés, basta la voluntad del Constituyente Primario,
la Constitución será lo que él quiera.
2. Conforme al principio de paralelismo de las
formas jurídicas, un decreto puede ser reformado por otro decreto, una ley
reformada por otra ley, un acto administrativo por otro acto administrativo,
como quiera que en Derecho las “cosas se deshacen como se hacen”. No
sucede lo mismo con la Constitución. Ejercido el poder constituyente para
establecerla, debe en ella misma preverse lo atinente a su reforma si ésta
resultare indispensable para adaptarla en el futuro a las nuevas
circunstancias. La Constitución por su propia naturaleza ha de estar dotada de
estabilidad, lo que no excluye que ella, sin perder su identidad sea reformada.
Por tal razón, además de la parte dogmática y la parte orgánica, la
Constitución incluye una tercera clase especie de normas, las dedicadas a fijar
las reglas conforme a las cuales podrá reformarse. Es decir, la propia
Constitución nacida del poder constituyente primario, acepta desde el momento
mismo de su establecimiento la posibilidad de su propia modificación, si así lo
exigen las cambiantes circunstancias sociales.
3.
El Constituyente Derivado es al mismo tiempo constituido, lo cual significa que
puede ejercer la atribución de introducirle reformas a la Constitución que para
ello lo creó. Ello significa que la potestad del Constituyente Derivado no es
la misma que la del Constituyente Originario, y que de suyo y conforme a la
lógica jurídico-política la atribución para reformarla se encuentra sujeta a la
normatividad establecida en la Constitución. Se trata entonces, simplemente del
ejercicio de una competencia reglada, prevista expresamente en la Carta
Política y, en consecuencia, el Constituyente Derivado no puede “hacer tabla
rasa” para ejercer su actividad como si la Constitución no existiera, pues así
daría el salto de poder constituido a poder constituyente primario. Su función no
es omnímoda y sin sujeción a norma alguna sino que, por el contrario,
necesariamente es limitada y tiene una finalidad precisa cual es la de permitir
una evolución histórica de adaptación, modernización y progreso de la Carta.
4. Sentado lo anterior, son varias las
restricciones competenciales que una Constitución puede imponer al
Constituyente Derivado, como pasa a observarse:
4.1. En cuanto a la determinación del sujeto a
quien se atribuye la función reformadora de la Carta, existe restricción cuando
se señala quién es el titular del poder de reforma, como ocurre al atribuir esa
competencia al Congreso o Parlamento que deja en tal caso de actuar como
legislador ordinario, o cuando se decide que sea necesaria la convocatoria de
una Asamblea Constituyente y, en ocasiones, puede incluso establecerse la
necesidad de la intervención popular mediante referendo para que la reforma sea
aprobada.
La
Constitución de 1886, con la reforma del Plebiscito de 1 de diciembre de 1957,
estableció según su artículo 218 “sólo” el Congreso podía modificarla en
adelante; el artículo 79 de la Ley Fundamental Alemana prevé la reforma por el
Parlamento; el artículo 46, inciso segundo de la Constitución de Irlanda, prevé
la intervención del pueblo; el artículo 168 inciso tercero, de la Constitución
Española señala que para la reforma se requiere referendo; en el mismo sentido
se dispone por el artículo 152 de la Constitución de Azerbaiyán de 1995; el
artículo 138 de la Constitución Italiana contiene algunas decisiones particularmente
destinadas a regular la intervención del pueblo en la reforma de la
Constitución; el artículo 5 de la Constitución de los Estados Unidos, prevé un
sistema complejo para la reforma de la Constitución: “El Congreso siempre que
dos tercios de ambas cámaras lo considere necesario, podrá proponer enmiendas a
esta Constitución, o a requerimiento de la legislatura de dos tercios de los
Estados, convocará una Convención para proponer enmiendas, que en ambos casos
serán válidas, a todos los fines y propósitos, como parte de esta Constitución,
cuando sean ratificadas por las legislaturas de tres cuartas partes de los
diversos Estados o por convenciones reunidas en las tres cuartas partes de los
mismos, según el Congreso haya propuesto una u otra forma de ratificación”.
En
la misma dirección el artículo 374 de la Constitución Colombiana de 1991,
establece que la reforma de la Constitución por el Congreso, por una Asamblea
Constituyente o por el pueblo mediante referendo.
4.2. Una segunda restricción para ejercer la
competencia reformadora de la Constitución, consiste en establecer el
procedimiento que ha de seguirse para introducirle reformas a la Constitución.
Son reglas específicas, que dada la estabilidad que exige la Constitución,
señalan procedimientos más complejos que para la expedición de una ley, como
sucede con la exigencia de mayorías especiales, la aprobación en legislaturas
distintas, y en algunos casos la disolución previa del parlamento para que una
segunda legislatura recién elegida resuelva sobre la reforma aprobada en la
primera previa renovación de los integrantes del órgano legislativo que actúa
en función constituyente.
Así,
el artículo 79, inciso segundo de la Ley Fundamental Alemana exige para la
reforma mayoría de dos tercios en el Parlamento y el Consejo Federal de
Alemania; la Constitución Española de 1978 en su artículo 168, inciso primero,
establece disposiciones para reformar la Constitución en cuyo marco se
requieren mayorías especiales; la Constitución de Suecia (1975-1980), exige una
segunda resolución que confirme la reforma, la cual solamente se puede realizar
cuando se hubieren efectuado elecciones al Parlamento “en todo el reino”; la Constitución de Luxemburgo (1988-1996),
declara disuelta la Cámara, de pleno derecho, cuando se haya pronunciado a
favor de una modificación constitucional, con lo cual la reforma se discute con
nuevos integrantes de la Corporación.
En
la Constitución Colombiana la aprobación de la reforma constitucional siempre
requiere procedimiento complejo. Así, si el acto legislativo se expide por el
Congreso de la República, según el artículo 375 de la Carta se requiere su
trámite en dos períodos ordinarios y consecutivos, en el primero aprobado por
la mayoría de los asistentes y, en el segundo, su aprobación exige el voto
favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; la
convocatoria de una asamblea constituyente, exige una ley aprobada por la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara, en la cual se fije la
competencia, el período y la composición de ese organismo, y requiere además,
revisión previa de constitucionalidad por la Corte Constitucional (C.P. arts.
376 y 241-2); la ley aprobatoria de un referendo requiere el voto favorable de
la mayoría absoluta de los miembros de ambas Cámaras para someter a referendo
el proyecto de reforma constitucional, y, además, la revisión previa de la
constitucionalidad de esa ley por la Corte Constitucional (C.P. arts. 378 y
241-2), y, luego, el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes que
en todo caso debe ser superior a la cuarta parte del total de los ciudadanos
que integran el censo electoral.
4.3. Una tercera restricción al poder de reforma
constitucional, es de carácter temporal, como el prohibir la reforma antes de transcurrido
cierto tiempo, lo que refuerza el concepto de la Constitución como ley
fundamental.
Ello
ocurre en la Constitución de Grecia de 1975 que impide la modificación
constitucional si no han transcurrido cinco años “a partir de la conclusión
de la precedente revisión”, norma semejante a lo establecido en la
Constitución de Portugal en el artículo 248, inciso primero, para la adopción
de una nueva reforma.
En
Colombia la Constitución de Cúcuta de 1821, en su artículo 191 establecía que
la reforma constitucional no podría adoptarse sino “después que una práctica
de diez o más años haya descubierto todos los inconvenientes o ventajas de la
presente Constitución”.
4.4. Una cuarta restricción al poder de reforma de
la Constitución ocurre cuando se establece la prohibición de que ella ocurra en
determinadas épocas o situaciones cual sucede verbi gratia en tiempos de
guerra, estado de sitio o situaciones de excepción. En ese sentido, se
encuentran, por ejemplo, el artículo 169 de la Constitución Española de 1978;
el artículo 289 de la Constitución de Portugal; el artículo 196 de la
Constitución de Bélgica de 1994; el artículo 148, inciso tercero, de la
Constitución de Rusia de 1993.
4.5. Una quinta restricción al poder de reforma de
la Constitución, deviene de su propia naturaleza, como quiera que entran a
operar de manera simultánea dos conceptos de rango constitucional: el primero
el de la estabilidad de la ley fundamental como ya se vio; y, el segundo, el de
su modificación para adaptarla a nuevas circunstancias sociales, en un momento
determinado.
La
Constitución en aquello que es esencial está destinada a permanecer, esto es,
que su modificación o reforma necesariamente ha de dirigirse a perfeccionarla,
a afianzar los principios y valores sobre los cuales se erige, como quiera que
mediante la Constitución un pueblo decide el camino a seguir en la búsqueda de
su propio destino. De ahí que resultaría un contrasentido que quien ejerce el
poder de reforma de la Carta como constituyente derivado se vuelva contra la
Constitución para devorarla, pues no le es admisible so pretexto de una
modificación constitucional destruir la Constitución vigente, desconocer sus
principios esenciales, introducirle alteraciones de tal naturaleza que la
desfiguren al punto de no guardar identidad, pues la competencia del reformador
no puede pasar por encima de la primacía e integridad de la Constitución.
La
Carta como ley fundamental del Estado, no es una sucesión de disposiciones
enumeradas en orden ascendente, sino un todo que debe guardar entre sus
distintas disposiciones la debida correspondencia y armonía que le imprime
coherencia y le da su propia fisonomía para el ejercicio reglado del poder, por
cuanto en la Constitución se establece en su parte orgánica, en lo esencial, la
estructura del Estado, y en la parte dogmática se señalan los derechos
fundamentales que limitan el ejercicio del poder. Las normas constitucionales
que le dan fisonomía a la Carta, que fijan su identidad, no pueden quedar a
disposición del constituyente derivado. Son por su propia naturaleza y
contenido infranqueables por él. Dicho de otra manera, son de obligatorio
acatamiento para el reformador de la Constitución.
Para
preservar la integridad e identidad de la Constitución, puede optarse por vías
diferentes, en unos casos de manera expresa se acude por el Constituyente a
establecer la irreformabilidad de algunas normas constitucionales, en otros,
tal irreformabilidad se encuentra implícita en la naturaleza y principios de la
propia Constitución. Así, de manera expresa, el artículo 89 de la Constitución
de Francia prohíbe establecer una forma distinta a la republicana de gobierno
y, en igual sentido la Constitución Italiana en su artículo 139, establece
similar prohibición para impedir el restablecimiento de la monarquía.
Colombia
no ha sido extraña a la limitación de la competencia para reformar la
Constitución y, así, de manera expresa el artículo 190 de la Constitución de
1821, después de establecer el trámite para reformarla, dispuso que “pero
nunca podrán alterarse las bases contenidas en la Sección 1ª del Titulo I y en la 2 del Título II”, es
decir, lo relativo a la independencia irrevocable de la Monarquía Española; la
titularidad de la soberanía; la responsabilidad de los Magistrados y Oficiales
del Gobierno investidos de cualquier autoridad; el deber de protección por la
ley de la libertad, la seguridad, la propiedad y la igualdad; el carácter de
popular y representativo del Gobierno de Colombia; la división del “poder
supremo” en Legislativo, Ejecutivo y Judicial (Arts. 1, 2, 3, 9 10 y 11).
En el mismo sentido, la Constitución de 1830, en su artículo 164 repitió ese
principio; e igual sucedió con la Constitución de 1832, cuyo artículo 218
dispuso que “El poder que tiene el Congreso para reformar esta Constitución,
no se extenderá nunca a los artículos del Título III, que hablan de la forma de
gobierno”, norma igual en su texto al artículo 172 de la Constitución de
1843[59].
Al
respecto, resulta ilustrativo citar al profesor Segundo V. Linares Quintana,
quien expresa que: “refiriéndose a las llamadas disposiciones intangibles
(irreductible minimum), contenidas en algunas constituciones, que prohiben
expresamente la reforma de determinados preceptos, Kart Loewenstein, distingue
dos clases de situaciones de hecho: por una parte, medidas para proteger
concretas instituciones constitucionales –intangibilidad articulada- y, por
otra parte, aquellas que sirven para garantizar determinados valores
fundamentales de la Constitución que no deben estar necesariamente expresados
en disposiciones o en instituciones concretas, sino que rigen como implícitos,
inmanentes o inherentes a la Constitución. En el primer caso, determinadas
normas constitucionales se sustraen a cualquier reforma por medio de una
prohibición jurídico-constitucional; en el segundo caso, la prohibición de
reforma se produce a partir del espíritu o telos de la Constitución, sin una
proclamación expresa en una disposición constitucional”, por lo que, dice
el autor citado, reiterando una opinión suya anterior, ha de considerarse que “una
reforma de la Constitución será inconstitucional, y el poder judicial tiene
competencia para declararlo así, en el respectivo caso que se someta a su
decisión si ha sido sancionada en violación del procedimiento, condiciones o
prohibiciones establecidas por el texto constitucional vigente, así como
también si contradice, o sea, traiciona los principios o bases permanentes, es
decir, el alma o espíritu de la Constitución”[60].
Por
su parte, el autor alemán Kart Loewenstein, en su libro Teoría de la
Constitución, expresa en cuanto a las cláusulas prohibitivas de reforma por el
constituyente derivado, que ellas se encuentran como disposiciones articuladas
de intangibilidad, en algunos casos, así: “…La protección de la forma
republicana de gobierno frente a la restauración monárquica…La prohibición que
se encuentra no pocas veces en Iberoamérica de reelegir al presidente tras uno
o también tras dos períodos de mandato en el cargo presidencial; con ello se
deberá evitar que el presidente, disponiendo sobre el aparato del poder
estatal, se enraice en el poder y se convierta en dictador”[61].
Del
mismo modo, Peter Haberle expresa que existen normas sustanciales de las
Constituciones, entre las que se encuentran “los siguientes contenidos: los
derechos fundamentales, con la dignidad humana en su vértice, porque esta
constituye la base antropológica; la democracia y la división de poderes”.
Son ellos llamados a permanecer y constituyen restricciones en el ejercicio de
la competencia para reformar la Constitución por el constituyente derivado, ya
que “las cláusulas de eternidad son parte integrante inmanente, escrita o
incluso no escrita, de las constituciones del Estado Constitucional, en la
medida en que sean interpretadas desde un enfoque material”, y, reitera que
son “contenidos típicos del ‘Estado Constitucional Común’…en particular: la
dignidad humana y los derechos humanos; el principio democrático, la división
de poderes (sfc el artículo 16 de la Declaración Francesa de 1789), el Estado
Social de Derecho…”[62].
5. Conforme se expuso con anterioridad, en la
Constitución se establecen las reglas para el ejercicio del poder y, por ello,
en su parte dogmática se ocupa de los derechos fundamentales y su garantía; y
en la parte orgánica se establece la estructura del Estado, que le da fisonomía
propia a la Constitución.
El
artículo 3 de la Constitución consagra la soberanía popular y señala
expresamente que ella se ejerce directamente por el pueblo, o por medio de sus
representantes en los términos que la Constitución establece. Ese principio
fundamental de la Carta Política de 1991 se encuentra estrechamente ligado con
las normas que regulan la organización y funcionamiento del Estado Colombiano.
Siendo
uno sólo el poder público, de ahí se desprende como conclusión inexorable que
los distintos órganos que ejercen las diversas funciones dentro del Estado en
las ramas del poder o en los demás organismos autónomos e independientes
creados por la Constitución, no pueden actuar de manera aislada, pues todos
forman parte de una estructura prevista por el Constituyente para que actuando
cada uno dentro de la esfera propia de su competencia, de manera armónica,
coherente y coordinada, contribuyan a la realización de los fines del Estado.
No puede tener aceptación desde el punto de vista constitucional, la tesis de
que cada una de las ramas del poder cumpla sus propias finalidades, aun
contrapuestas a las demás ramas del mismo, o en contravía de los distintos
órganos que para cumplir otras funciones creó la Constitución, pues los
distintos organismos del Estado no son una rueda suelta que actúe para sus
propios intereses, sino que todos han de contribuir a promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución, como lo señala el artículo 2 de la Carta.
Siendo
ello así, no sólo la existencia de los distintos órganos del Estado se
establece por la Carta, sino que ella de manera estricta les señala sus
atribuciones y, al mismo tiempo, por tratarse de un Estado democrático
determina la forma de elección o nombramiento de las autoridades del Estado, de
manera que no se rompa el necesario equilibrio que debe existir entre ellas
para garantizar los mutuos controles y evitar la concentración del poder en una
sola rama del poder público, pues el Estado democrático tiene entre sus
características esenciales un sistema de pesos y contrapesos, de suerte que
ninguna autoridad acumule para sí atribuciones de tal magnitud que reduzca al
mínimo a las demás ramas del poder, o haga inocuos los controles, sino que la
distribución de éste sea tal que el poder controle al poder.
Así
entendida la unidad de la estructura del Estado impone, entre otras, dos
consecuencias necesarias: la primera, que ninguna autoridad sea vitalicia; y,
la segunda, que los períodos para los cuales se designan las principales
autoridades del Estado, se señalen en la Constitución Política. No es por azar
ni por capricho que la Carta Política fija los distintos períodos para el
ejercicio de las más altas dignidades del Estado. Ello corresponde a la
necesidad de su periódica renovación democrática y, al propio tiempo, es un
mecanismo para que se ejerza un mutuo, oportuno y eficaz control recíproco. Es
decir, los períodos de las altas autoridades públicas cumplen una función
constitucional de enorme trascendencia democrática. Tanto es así, que el
señalamiento de los mismos, de ordinario suscita profundos debates cuando se
establece una Constitución. El período del Jefe del Ejecutivo, el de los
legisladores, el de los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, así como
el de los titulares de los organismos de control, o de las autoridades
económicas, se acuerda en las cláusulas constitucionales previo intenso y
amplio debate, por la profunda incidencia que ello tiene en el ejercicio
democrático de la autoridad estatal.
Dentro
de ese marco conceptual actuó la Asamblea Constituyente de 1991 y, en
consecuencia, dado que se adoptó un régimen presidencial, a partir del período
por ella establecido para el Jefe del Estado, los demás períodos de las
distintas altas autoridades guardan relación con el de aquél, para que la
autonomía e interdependencia de las distintas ramas del poder, de los
organismos de control y de los demás órganos autónomos creados por la
Constitución, se mantenga como elemento esencial en la estructura del Estado
Colombiano.
Para
facilitar la comprensión de la relación y armonía que han de guardar los
períodos de las distintas autoridades, es del caso recordar que entre las
distintas opciones de carácter político examinadas por el Constituyente de 1991
para determinar el período presidencial y la posibilidad de autorizar la
reelección, se examinaron varias alternativas por los Constituyentes, como se
desprende de las Actas de esa Asamblea sobre el particular. Precisamente, en
los antecedentes del artículo 197 de la Carta Política, en la ponencia
presentada a consideración de la Comisión Tercera, por los Constituyentes
Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Antonio Navarro Wolf,
José Matías Ortiz y Abel Rodríguez Céspedes, se expresó que:
“Tanto
período como no reelección, impiden que un solo hombre decida el destino
nacional y aspire a perpetuarse como solución providencial permanente.
(…)
La
prohibición de reelección para el Presidente y quien haya ejercido a cualquier
título la Presidencia, pretende evitar la incidencia del Presidente en el
proceso de elección a ese cargo y la instauración de dictaduras personalistas o
la prolongación inconveniente del mandato democrático; además, permite una
mayor rotación de personas en el cargo de Presidente, facilitando una mayor
participación de las diferentes fuerzas políticas; busca evitar, por último que
el cáncer del clientelismo siga haciendo estragos en el país a través de una de
las expectativas permanentes de reelección.
La
prohibición de reelección absoluta implica que el Presidente o quien haga sus
veces no puede desempeñar dicha función fuera de su respectivo período; de allí
que se sugiera que dicha prohibición vaya acompañada de la ampliación del período
presidencial a cinco años.
En
síntesis, podría buscarse una mayor participación democrática impidiendo que
una misma persona desempeñe el cargo por más de un período presidencial y la
politización gubernamental en favor del Presidente para su reelección”[63].
Finalmente,
como se sabe, la Constituyente desechó la propuesta de ampliación del período
presidencial a cinco años, y lo mantuvo en el artículo 190 de la actual
Constitución, en cuatro años como venía desde el Acto Legislativo 03 de 1910.
Pero, en cuanto hace a la autorización de la reelección, se separó de la
fórmula del Constituyente de 1910 que la autorizaba pasado un período
presidencial y acogió los planteamientos de la ponencia aludida, con una propuesta
sustitutiva de los delegatarios Jaime Arias López, Iván Marulanda, Horacio
Serpa Uribe y otros, a la redacción inicialmente sugerida, en la cual se
dispuso que “No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano
que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia…”[64].
Atrás
se dijo que los períodos de las altas autoridades públicas deben guardar
relación entre sí, esto es que entre ellos ha de existir correspondencia y
armonía para el ejercicio autónomo e interdependiente de las funciones que a
ellas corresponden y para facilitar que se cumpla el postulado de los mutuos y
eficaces controles recíprocos. Pues bien, si como ya se vio la Constitución
optó por el período presidencial de cuatro años y por la prohibición absoluta
de la reelección del Presidente de la República, los períodos de los distintos
titulares de la ramas de poder público, de los organismos de control y de los
demás órganos creados por la Constitución para desempeñar otras funciones
fueron establecidos por el Constituyente de 1991 como parte esencial de los
mecanismos necesarios para la organización y funcionamiento del Estado.
Tanto
es así, que en las disposiciones transitorias de la Constitución de 1991, el
artículo 1 se refiere a las elecciones generales de Congreso de la República y
al período del mismo; el artículo 31 ordenó la elección de miembros del Consejo
Nacional Electoral y les señaló su período; el artículo 33 reguló el período
del Registrador Nacional del Estado Civil; el artículo 36 el del Contralor
General de la República y del Procurador General de la Nación, disponiendo que
continuaran en sus cargos quienes los desempeñaban, hasta tanto el Congreso que
se eligiera para el período 1994-1998 realizara la nueva elección.
Por
su parte, las normas constitucionales de carácter permanente establecieron un
delicado y complejo mecanismo de coordinación estricta de los períodos de las
altas autoridades, como instrumento democrático no sólo para asegurar los
mutuos controles, sino para facilitar la adecuada coordinación de las ramas del
poder, organismos de control y demás órganos autónomos, en el ejercicio de sus
funciones.
En
ese orden de ideas, se encuentra por la Corte que antes de la expedición del
Acto Legislativo 02 de 2004, el período del Fiscal General de la Nación se
inicia en el período de un Presidente de la República y culmina en el de otro,
quien a su turno enviará la terna correspondiente a la Corte Suprema de
Justicia para que ésta elija un nuevo Fiscal cuyo período termina con un
Presidente distinto. Esta situación prevista por la Constitución como uno de
los instrumentos para garantizar la independencia del Fiscal General de la
Nación, se altera de manera sustancial si el mismo Presidente de la República que
envía una terna llegare a ser reelegido para el período inmediatamente
siguiente, pues de nuevo participaría en la elaboración de la terna respectiva,
nada menos que del funcionario que tiene la misión de investigar los hechos
delictivos.
Igual
sucede con respecto a la elección de Procurador General de la Nación, pues para
su elección por el Senado de la República la Constitución determina que el
Presidente enviará uno de los nombres que integran la terna correspondiente y,
como el período es de cuatro años, lo que se desprende de la Constitución es
que el Jefe del Ministerio Público tenga suficiente independencia del nuevo
Presidente, lo que se perdería si el Jefe del Ejecutivo participa en el acto
complejo de elección de dos Procuradores sucesivos, entre cuyas funciones se
encuentra, nada menos que la vigilancia de la conducta oficial de todos los
servidores públicos.
Del
mismo modo, la Constitución establece un período individual de ocho años para
los Magistrados de la Corte Constitucional, es decir, el doble de duración de
un período presidencial, precisamente para garantizar que en el control de
constitucionalidad se guarde la necesaria independencia por aquellos
funcionarios. Es tan estricta la Constitución en este punto que de las ternas
que elabore el Presidente de la República, se eligen los Magistrados
respectivos de manera tal que aunque inicien su período con un Presidente de la
República determinado lo terminen con otro, e igualmente, sucede con quienes
sean ternados por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, pues al
cabo de ocho años no sólo será distinto el Presidente de la República, sino que
habrá variado la integración de esas Corporaciones. Esta previsión constitucional
se altera por completo en el evento de una reelección presidencial inmediata,
pues es evidente que en ese caso los Magistrados elegidos o en ejercicio
durante el período de un Presidente de la República deben ser reemplazados
cuando él se encuentre en su segundo período presidencial.
La
Constitución de 1991, otorgó autonomía al Banco de la República para que ejerza
las funciones de Banca Central y las de autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia. Para garantizarla, estableció que su Junta Directiva estará
integrada por siete miembros; entre ellos el Ministro de Hacienda quien la
preside y cinco más de dedicación exclusiva, nombrados por el Presidente de la
República para períodos prorrogables de cuatro años, pero reemplazables dos de
ellos cada cuatro años, y el Gerente que nombrado por la Junta Directiva,
también será miembro de ella. De manera pues que, dadas las fechas de
iniciación de los períodos de los Directores del Banco de la República, a un
Presidente de la República en ejercicio le corresponde la atribución de
designar a dos de ellos, y así se evita que designe a los siete, para conservar
la independencia del Banco Emisor. Esto varía por completo en el evento de una
reelección presidencial inmediata pues a todos los miembros de la Junta Directiva
se les vencería su período bajo la Presidencia de la República de un mismo
titular.
Sin
entrar a cuestionar el cúmulo de funciones que la Constitución le asigna al
Presidente de la República, pues esa fue la decisión del Constituyente de 1991,
lo que ahora se analiza es que en virtud del Acto Legislativo 02 de 2004, la
modificación que se introdujo al artículo 197 de la Carta, rompe la armonía de
la Constitución con los períodos constitucionales de las autoridades a que se
ha hecho mención en los párrafos que anteceden con el del Presidente de la
República si dura ocho años continuos en el ejercicio de sus funciones, lo cual
afecta la integridad de la Ley Fundamental pues, la decisión del Constituyente
originario fue la de evitar coincidencias en la titularidad de la Presidencia
de la República y los períodos de otras altas autoridades, como un mecanismo
delicado y de alta trascendencia jurídico-política para evitar una
concentración del poder que desfigure el diseño de la estructura del Estado, con
una hipertrofia del Presidente de la República, como la que apareja el acto
legislativo que se cuestiona, ya que resulta transformado el régimen
presidencial en un presidencialismo exacerbado.
No
es este un juicio sobre la conveniencia o inconveniencia de establecer en la
Constitución la autorización de la reelección inmediata del Presidente de la
República, como de manera superficial podría aducirse para eludir la conclusión
anterior. De lo que se trata es del ejercicio pleno de la función atribuida a la
Corte Constitucional por el artículo 241 de la Ley Fundamental de velar no sólo
por la supremacía, sino también por la integridad de la Carta Política
y, como ya se demostró esta resulta afectada en grado superlativo cuando se
modifica el artículo 197 de la Constitución como si tuviera autonomía normativa
propia sin relación alguna con el resto de la Constitución, lo que no es cierto
en nuestro régimen constitucional.
Desde
luego, si no se hace una interpretación sistemática y teleológica de la
Constitución, así como si se deja al margen el conjunto de principios que la
inspiran y que le dan unidad, esto es, si se analiza uno por uno y de manera
aislada cada uno de los artículos que establecen los períodos para las
distintas autoridades públicas, se puede arribar a la conclusión de que no
habría violación de la Constitución. Pero una interpretación exegética de tal
naturaleza sería tanto como renunciar a la función de guarda de la supremacía
e integridad de la Carta que el Constituyente otorgó a la Corte Constitucional.
6.
En el largo trasegar de la democracia, que se ha venido construyendo por la
humanidad en forma progresiva, tiene trascendencia jurídico-política el
principio de la igualdad aplicado de manera concreta para participar en la
elección de las autoridades públicas. Ello incluye tanto el derecho a elegir,
como el derecho a ser elegido. Superadas las épocas del sufragio restringido,
esto es de la exclusión de ese derecho a quienes carecían de propiedad o de
ingresos laborales de una cuantía determinada anual [voto censitario], así como
la privación del derecho al voto por razones de raza en la época de la
esclavitud, y a quienes no supieran leer y escribir, se avanzó hacía el
sufragio universal con exclusión de las mujeres, hasta que también a éste
sector de la población se le otorgó el pleno derecho de ciudadanía.
Así
como se establece el derecho político a elegir, también se tiene el de ser
elegido. Ello implica, de suyo, que todos los ciudadanos que reúnan los
requisitos exigidos por la Constitución, puedan ser candidatos a cargos de
elección popular, sin discriminaciones ni privilegios de ninguna naturaleza que
afecten el derecho a la igualdad. Es esa la razón de ser del señalamiento
expreso en la Carta Política de circunstancias constitutivas de inhabilidades
para ser elegido. Con ellas no se afecta el derecho del ciudadano inhabilitado
a participar en las elecciones como candidato y con desmedro de su derecho,
sino que se le da la oportunidad de participar pero cuando desaparezca la
inhabilidad. No es el establecimiento de inhabilidades producto del capricho
del Constituyente, ni tampoco exclusivo de la Constitución Colombiana. Es ese
un instrumento para garantizar la efectividad del derecho a ser elegido en
condiciones de igualdad, pues la existencia de inhabilidades para quienes
desempeñan altos cargos, tiene como finalidad que si deciden aspirar a un cargo
de elección popular, lo hagan sin la investidura del que ocupan antes de la
elección, por lo que se prevé que su retiro se haga con antelación para impedir
de esa manera una injerencia indebida en la voluntad de los electores que
trastorne la pureza democrática.
En
obedecimiento a esos postulados, la Constitución establece en el artículo 179
inhabilidades para ser congresista en quienes hubieren ejercido como empleados
públicos jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar,
dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, o respecto de
quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas o en
la celebración de contratos en interés propio o en el de terceros, o hubieren
sido representantes legales de entidades que administren tributos o
contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de
la elección para congresista. En ese mismo sentido, el artículo 197 de la Carta
aprobada por el Constituyente de 1991, establecía como inhabilidad para ser
elegido Presidente de la República, entre otras, haber ejercido un año antes de
la elección los cargos de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, o de la
Corte Constitucional, Consejero de Estado o miembro de Consejo Nacional
Electoral, o del Consejo Superior de la Judicatura, Ministros del Despacho,
Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la
República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil,
Director de Departamento Administrativo, Gobernador de Departamento o Alcalde
Mayor de Bogotá, inhabilidad a la cual se sumó la de haber ejercido la
Presidencia de la República a cualquier título, salvo para Vicepresidente
cuando la hubiere ejercido por menos de tres meses en forma continua o
discontinua durante el cuatrienio presidencial.
Como
salta a la vista, lo que quiso el Constituyente de 1991 fue que los aspirantes
a la Presidencia de la República pudieran ser candidatos, sin ser funcionarios
públicos de elevada autoridad dentro del Estado. Es decir, optó por el derecho
a la igualdad para que quienes quisiesen ser candidatos a la jefatura del
Ejecutivo, pudieran serlo, pero sin la investidura de los cargos a los que se
refería el artículo 197 de la Carta Política. Dicho de otra manera, el
Constituyente de 1991 eliminó la posibilidad de cualquier discriminación o
privilegio que pudiere otorgar ventajas en la elección a quien ostentara un
cargo público. Lo que dispuso fue justamente lo contrario, esto es, que los
candidatos a la Presidencia de la República no fueran funcionarios públicos, ni
lo hubieran sido un año antes de la elección en los cargos citados con el fin de
preservar la igualdad, no en la campaña presidencial en cuanto hace relación a
la utilización de bienes públicos o ante los medios de comunicación o en la
reposición monetaria por los votos obtenidos, que es la igualdad en la campaña
electoral, es decir en el curso del proceso electoral, sino que la remontó a un
momento anterior y a las condiciones mismas en que se pueda ser candidato para
ordenar de manera clara y perentoria que no se podría ser funcionario público y
candidato al mismo tiempo, lo que significa que no se trata ya de una simple
igualdad en cuanto a la labor de búsqueda del voto ciudadano, sino de algo más
profundo, como es la igualdad en el punto de partida, sin que ninguno de los
candidatos sea funcionario público de alta jerarquía.
El
Acto Legislativo 02 de 2004, autoriza, como se desprende de su texto, la
reelección inmediata del Presidente de la República. De manera que es
inocultable que teniendo ese alto funcionario antes de esa reforma
constitucional una inhabilidad absoluta para aspirar a la Presidencia de la
República y los demás funcionarios a que se refería el artículo 197 de la Carta
en su texto original, una inhabilidad temporal, se mantiene para éstos y se
elimina para aquel. Ello significa, sin hesitación alguna, que la existencia de
la inhabilidad desaparece para el primero y continúa para los demás
funcionarios allí mencionados. De esta suerte, ha de aceptarse que se produjo
una variación significativa en el texto constitucional, que no es de carácter
adjetivo, sino sustancial.
A
nadie escapa que no es lo mismo una campaña electoral adelantada entre quienes
tienen en común no ser funcionarios públicos en ese momento ni haberlo sido
desde un año antes, que llevarla a cabo cuando alguno de ellos sí lo es, pues
ello, por sí sólo plantea la existencia de desigualdades reales que afectan el
principio democrático por rompimiento de la igualdad. En la base del derecho a
ser elegido, se exige que los candidatos participen en condiciones iguales,
pues de lo contrario la igualdad desaparece para abrirle paso a una desigualdad
desde el punto de partida. Podría aducirse que si se asegura, ya sea desde la
misma Constitución o por una ley posterior la existencia de la igualdad en la
utilización de los medios a disposición de los candidatos y con la prohibición
de utilizar los bienes del Estado por uno de ellos en su propio beneficio, se
evita el rompimiento de la igualdad. Pero no se trata aquí de la igualdad en el
curso de una campaña electoral, sino de algo distinto, como es que los candidatos
que participan en ella no tengan la ventaja que otorga la investidura de
ciertos altos cargos desde el momento mismo en que asumen la condición de
candidatos. En otras palabras, en forma simplificada para facilitar su
entendimiento, no es la igualdad en el camino a recorrer lo que se exige, sino
la igualdad inicial de quienes participan en la carrera electoral. No es lo
mismo, partir del vértice de la pirámide del poder para mantenerse en él, que
partir desde la base para conquistarlo. No es igual el alto funcionario del
Estado que funge como candidato, que el ciudadano no vinculado como tal en
cargos de gran injerencia en el acontecer Nacional, que compite en unas
elecciones con aquél. Por eso, se reitera, surgió la institución de las
inhabilidades en la Constitución Política para igualarlos; y, ella se destruye
cuando se levanta la inhabilidad para uno y se mantiene para los demás, como
acontece con el acto legislativo acusado.
7.
El artículo 4 del Acto Legislativo 02 de 2004, dispuso que mediante ley estatutaria
deberá regularse lo atinente a la igualdad electoral entre los candidatos a la
Presidencia de la República y, en su parágrafo transitorio, establece que el
proyecto de ley respectivo será presentado “antes del primero de marzo de
2005”, el cual además por disposición constitucional “tendrá mensaje de
urgencia”, y “podrá ser objeto de
mensaje de insistencia si fuere necesario”. Adicionalmente, ordena la
expedición de dicha ley estatutaria “antes del 20 de junio de 2005”,
prescribe que se reducirán a la mitad los términos para la revisión previa de
la exequibilidad del proyecto por la Corte Constitucional, y dispone,
finalmente que “Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o
el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo
de Estado en un plazo de (2) dos meses
reglamentará transitoriamente la materia”.
Es
de tal trascendencia en la organización del Estado el principio según el cual
su estructura fundamental exige la separación de las ramas del poder público en
un Estado democrático, que de manera expresa el artículo 16 de la Declaración
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, proclamó que “Toda
sociedad en la cual la garantía de estos derechos no esté asegurada ni
determinada la separación de poderes, no tiene Constitución”.
Precisamente,
porque esa institución se encuentra incorporada como fundamento del Derecho
Constitucional, ha sido cláusula invariable de las constituciones colombianas
desde 1821 e incluso, como ya se vio en párrafos precedentes, se sustrajo su
modificación del poder de reforma.
Se
aduce para defender la exequibilidad de la disposición acusada y negar la
violación del principio constitucional básico para definir la estructura del
Estado a que se ha hecho alusión, que se trata de una disposición temporal y
subsidiaria; que el Consejo de Estado no es una institución típicamente
jurisdiccional pues desempeña y ha desempeñado funciones de carácter consultivo
en materia legislativa, y porque, además se encuentra facultado de manera
permanente por la Constitución para presentar proyectos de ley.
Se
da por descontado que las ramas del poder público, los demás órganos autónomos
creados por la Constitución para el desempeño de funciones determinadas, así
como los órganos de control, deben colaborar armónicamente a la realización de
los fines del Estado (C.P. art. 113); e igualmente no entra en discusión que el
poder público se ejerce directamente por el pueblo o por sus representantes,
pero conforme a lo establecido en la Constitución Política (art. 3). Dentro de
ese marco constitucional se explican instituciones como la autorización del
artículo 150-10 de la Carta para otorgar a solicitud del Gobierno, sobre
materias precisas y por un término no superior a seis meses, facultades
extraordinarias que no pueden concederse sobre asuntos expresamente prohibidos
por la Constitución.
Una
vez establecida la Constitución Política, es claro que ella puede ser objeto de
reforma. Pero existe diferencia entre modificar la Constitución para
perfeccionarla y una ruptura o quebrantamiento de la Constitución, como
lo tiene establecido la doctrina del Derecho Constitucional. En efecto,
mediante la ruptura o quebrantamiento de la Constitución no se le introduce a
ella, en realidad, ninguna reforma sino que se opta por la inaplicación de una
o varias normas constitucionales en un momento determinado y por circunstancias
especiales, sin que ellas pierdan validez ni vigencia, pues simplemente se
produce una excepción en su aplicación en un caso específico. A esa institución
se acudió con frecuencia en la historia alemana de 1933 a 1945, y su teórico
por excelencia fue Carl Schmitt[65],
desde la publicación de su “Teoría de la Constitución”. En ella, señala
que puede existir el quebrantamiento de la Constitución, en dos modalidades: la
primera, como un “quebrantamiento inconstitucional”, que ocurre cuando
se produce una “violación a título excepcional de una prescripción
legal-constitucional sin atender al procedimiento prevista para las reformas
constitucionales”; y la segunda, como un “quebrantamiento constitucional
de la Constitución”, que sucede cuando se produce la “violación a título
excepcional de una prescripción legal-constitucional para uno o varios casos
concretos, cuando, o bien es permitido dicho quebrantamiento excepcional por
una ley constitucional (por ejemplo: art. 44, párrafo e, C.a), o bien se
observa para ello el procedimiento prescrito para las reformas de la
Constitución”[66].
Sobre
el particular el profesor Jorge Xifra Heras expresa que: “Se entiende por
ruptura o quebrantamiento de la constitución la derogación en un caso
particular de una norma constitucional, la cual conserva, sin embargo, su
validez para los demás casos. Supone, pues, como observa Schmitt, ‘la violación
de prescripciones legal-constitucionales para uno o varios casos determinados,
pero a título excepcional, es decir, bajo el supuesto de que las prescripciones
quebrantadas siguen inalterables en lo demás, y, por tanto, no son ni
suprimidas permanentemente, ni colocadas temporalmente fuera de vigor’”.[67]
Esa
doctrina de la ruptura o quebrantamiento constitucional ha sido, sin embargo,
duramente combatida, pues, como dice el profesor Pablo Lucas Verdú, citado por
Jorge Xifra Heras, “La discusión se agudiza centrándola en la vexata
quaestio, si la generalidad es nota esencial o no de la ley en sentido
material. Para los que defienden que la generalidad es nota esencial de la ley,
es muy difícil comprender cómo un precepto constitucional puede derogarse para
un caso particular y continuar rigiendo. Si esa disposición contiene un
principio fundamental como, por ejemplo, la igualdad ante la ley, o el sufragio
universal, es imposible considerar legítimo el quebrantamiento constitucional”.
De
la misma manera, el profesor Paolo Biscaretti di Ruffia, refiriéndose a la
ruptura de la Constitución, señala que ella consistiría en “…la derogación
de la misma constitución en un caso concreto, o en un breve período, dejando
inmutable su validez, en general…”.[68]
Como
puede observarse, es eso lo que acontece con el parágrafo transitorio del
artículo 4 del acto legislativo cuestionado. En efecto, como se acepta por
quienes defienden la constitucionalidad de la norma, se trata de una
disposición de carácter transitorio, para que se dicte con prontitud la ley
estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la
Presidencia de la República, la cual habrá de ser expedida “antes del 20 de
junio de 2005”, lo que permite darle aplicación a la reforma constitucional
que autoriza la reelección inmediata del Presidente de la República. En esa
misma dirección, y por la urgencia de que exista esa regulación, se dispuso que
en una de dos hipótesis podría expedirse por el Consejo de Estado esa
reglamentación transitoria: la primera, si el Congreso no expidiere la ley; y,
la segunda, si el proyecto de ley estatutaria fuere declarado inexequible por
la Corte Constitucional en la revisión previa. Es decir, claramente se dan los
supuestos de una ruptura o quebrantamiento constitucional no autorizada por la
Carta Política, que tan sólo instituyó mecanismos para su reforma.
A
nadie se oculta que el fin que la norma persigue es de carácter específico,
coyuntural y transitorio. No puede desconocerse tampoco, que con ello no se
deroga ninguna norma constitucional sobre las leyes estatutarias, pues con
excepción de ésta, a las demás se les aplicarán las reglas constitucionales
permanentes. Ello significa, entonces, que para una situación especial se dicta
una norma específica que no altera la validez de las normas aplicables si ella
no se hubiese dictado, pero que sin embargo impide que las normas generales
permanentes se le apliquen. Y, como se ve, no es en asunto de nimia
importancia, sino nada menos que en la expedición de una ley de garantías
electorales que podría, eventualmente, ser expedida por un órgano
jurisdiccional y que, en caso de ser declarada inexequible por la Corte
Constitucional tornaría inane el control que ésta ha de ejercer en guarda de la
supremacía e integridad de la Carta, pues para soslayar un eventual fallo de
inexequibilidad, se autoriza al Consejo de Estado para expedir una
reglamentación que le es y le ha sido ajena a sus funciones[69].
De
manera pues que, el Consejo de Estado no ha tenido la atribución de legislar y
no puede confundirse su actuación como órgano consultivo del Gobierno, ni la
autorización para presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus
funciones, con la atribución legislativa que es propia del Congreso de la
República en la estructura democrática del Estado, con la tridivisión de las
ramas del poder.
Se
aduce también que la norma a que nos hemos venido refiriendo sería
constitucional, pues el artículo 14 transitorio de la Carta autorizó al Consejo
de Estado para expedir el reglamento del Congreso de la República y sus
Cámaras, en un término de tres meses, si no era expedida la ley respectiva
dentro de la legislatura que se iniciaría el 1 de diciembre de 1991. No
obstante la aparente contundencia de la argumentación, ella no demuestra en
este caso la exequibilidad de la norma acusada, por dos razones fundamentales:
la primera, porque no son siquiera comparables la situación de expedición de
una nueva Constitución y la derogación de la anterior por parte del
Constituyente originario, con un acto expedido por el Constituyente derivado,
pues, a este, no le es lícito realizar una ruptura o quebrantamiento de la
Constitución, ya que sólo tiene atribuciones para reformarla; y, la segunda,
que tal argumento carece por completo de sustento, por cuanto esa norma
constitucional transitoria, que se repite, fue adoptada por el Constituyente
primario en 1991 en un acto de refundación del Estado, cumplió ya su cometido,
se encuentra agotada, no tiene ninguna vigencia jurídica y jamás tuvo vocación
de permanencia, ni el Constituyente autorizó extenderla a casos en ella no
contemplados, como mecanismo para legitimar una ruptura de la Constitución.
Sección Segunda
En la formación del Acto Legislativo N° 2 de 2004
se incurrió en vicios de procedimiento insubsanables por violación del
principio democrático.
1.
El control de constitucionalidad de los Actos Legislativos. Jurisprudencia
vigente. Citas indebidas y parciales para intentar desconocerla.
1.1. Como se sabe, conforme a la jurisprudencia de
esta Corporación, se tiene establecido que los requisitos que han de ser
observados por el Congreso de la República para la expedición de un acto
legislativo, son además de los señalados por el artículo 375 de la Constitución
Política, los que regulan el trámite del proceso legislativo ordinario, siempre
y cuando no resulten incompatibles con las disposiciones constitucionales que
regulan el trámite legislativo constituyente y las normas contenidas en el
Reglamento del Congreso.
Los
requisitos constitucionales y legales establecidos para reformar la Carta Política mediante un
acto legislativo, han sido ampliamente analizados por esta Corporación. En
primer lugar, resulta relevante recordar que este Tribunal Constitucional ha
precisado en relación con el artículo 379 superior que dispone que los actos
legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de
convocación a una Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos a que se refiere el título
XIII de la Carta, que ese “[a]dverbio “sólo” no puede ser tomado en su
sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento
del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión
de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia
de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional,
puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que
adquiere especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese
a su carácter infraconstitucional , su desconocimiento es susceptible de
generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley
orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad
(art. 151 C.P.)”[70]
La
Corte en sentencia C-543 de 1998[71] precisó los requisitos que deben ser
observados en el trámite del proceso constituyente por el Congreso de la
República y, en ese sentido expresó que las exigencias son:
“- Iniciativa. Los proyectos de Acto Legislativo
pueden provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en número no
inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de
los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo
electoral vigente (art. 375 C.P.)
- Publicación en la Gaceta. El proyecto de Acto
Legislativo debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en
la Comisión respectiva (art. 157-1 C.P y art.144 ley 5/92)
- Informe de ponencia. El acto legislativo deberá
tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y
a él deberá dársele el curso correspondiente (art. 160 C.P.)
- Aprobación. El acto legislativo deberá aprobarse en
dos períodos ordinarios y consecutivos, así: en la primera legislatura por la
mayoría de los asistentes y en la segunda por la mayoría de los miembros de
cada Cámara (art. 375 C.P.)
- Publicación. Aprobado el proyecto en el primer
período, el Gobierno deberá publicarlo (art. 375 C.P.)
- Debate e iniciativas. En el segundo período sólo
pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (art. 375 C.P.)
- Términos. Entre el primero y segundo debate deberá
mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto
en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán
transcurrir por lo menos quince días (art. 160 C.P.)
- Modificaciones. Durante el segundo debate cada
Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones
que juzgue necesarias (art. 160 C.P.)
- Rechazo de propuestas. En el informe para la Cámara
plena en segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las
propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que
determinaron su rechazo (art. 160 C.P.)
- Unidad de materia. Los Actos Legislativos también
deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo
expresó la Corte[72]
el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma
de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición
de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se
pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)
- Título. El título del Acto Legislativo deberá
corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta
fórmula : "El Congreso de Colombia, DECRETA :" (art. 169
C.P.)”
A
los requisitos anteriormente mencionados, ha de agregarse la rigurosa
observancia de los artículos 8 y 9 del Acto Legislativo No. 1 de 2003, mediante
los cuales se introdujeron modificaciones a los artículos 160 y 161 de la
Constitución, no incompatibles con lo dispuesto para la reforma de la misma en
el Título XIII, y por lo mismo aplicables al trámite de un acto legislativo.
De
acuerdo con tales normas, el proyecto no podrá ser sometido a votación en
sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado, y el aviso
correspondiente será dado por la Presidencia de cada Cámara o Comisión en
sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación (art. 160 C.P.);
y, de conformidad con el artículo 161, cuando se integren comisiones de
conciliación sobre un proyecto, el texto escogido por los conciliadores será
sometido a debate y aprobación de las respectivas plenarias y, si después de
repetido el segundo debate persiste la diferencia, se considerará negado el
proyecto.
1.2.
Esta Corporación inicialmente consideró que la revisión sobre la
constitucionalidad de un acto legislativo en virtud de demanda ciudadana, debía
ser integral como sucede con el control de constitucionalidad que se ejerce
sobre las leyes y decretos-leyes, en razón de lo dispuesto por el artículo 22
del Decreto-ley 2067 de 1991, con la única excepción de que frente a los actos
legislativos la Corte debía limitar su examen a la existencia o no de vicios en
la formación del acto. Es decir, según dicha tesis, la Corte en el examen de
una demanda contra un acto legislativo debía examinar la posibilidad de vicios
de procedimiento en su formación, incluso si ellos no fueron planteados por el
demandante[73].
Dicha
posición jurisprudencial, fue variada en la sentencia C-543 de 1998, ya citada,
en la que se expresó que si bien en ejercicio del control judicial de los actos
legislativos, la Corte debía proceder de manera estricta y rigurosa en el
examen de los requisitos establecidos por Ordenamiento Superior y la Ley 5 de
1992, teniendo en cuenta que “[e]l
control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso,
sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo
puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”.
Esta
tesis, fue reiterada en la sentencia C-487 de 2002[74], en
la que se consideró que en relación con el control de constitucionalidad sobre
los vicios de forma de los actos legislativos, se debía seguir “[m]as bien
el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera unánime,
por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la
competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la
demanda”. Esa misma posición fue acogida por la Corporación en la sentencia
C-614 de 2002[75], en la que se expresó lo
siguiente:
“[Q]uiere
esto decir, que no basta con que se demanda un Acto Legislativo por un vicio de
procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo,
para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y
exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a
efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa,
la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el
quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.
El
sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos,
particularmente a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la
oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un
proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad
del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible
vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se
atiende a esta filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado
por el Congreso pretende, simplemente, librar una última batalla en la
instancia del control constitucional, estructurando un cargo débilmente
sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio
proceda a una revisión integral sobre la corrección del trámite del proyecto.
Aparte
de las anteriores consideraciones, esta Corporación ha señalado que el control
de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe
limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las
particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista
en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida
en el artículo 379 superior”.
1.3.
La posición jurisprudencial acabada de reseñar, fue reiterada por la Corte en
la sentencia C-668 de 2004[76] y,
queda claro entonces con ello, que es la vigente al momento de proferir esta
sentencia.
1.4.
Conforme aparece en el Acta No. 73 de la sesión de Sala Plena celebrada el 7 de
octubre de 2004, aprobada en la sesión de 20 de octubre del mismo año, en
aquella ocasión se decidió por la Corte que en las sentencias que finalmente
fueron numeradas como C-970 y C-971 de esa fecha “no se haría referencia a
la sentencia C-1200 de 2003 pues una inhibición no constituye un precedente”,
como quiso entonces hacerse aparecer para introducir limitaciones a la
competencia de la Corte Constitucional en el control de exequibilidad de actos
legislativos, asunto este sobre el cual en su oportunidad expresamente cuatro
Magistrados salvamos el voto.
Sin
embargo, de manera sorprendente, en la sentencia C-1040 de 19 de octubre de
2005 a la cual se refiere ahora este salvamento de voto, en el acápite
denominado “Cuestión previa” de las consideraciones del fallo, no sólo
se hace cita textual de algunos apartes de la sentencia C-1200 de 2003 que
ahora sí se consideran precedente, sino que también se incluyen las
reiteraciones indebidas que de ella se hicieron en las sentencias C-970 y C-971
de 2004, que la Corte había estimado antes que no constituyen precedente, citas
que se hacen ahora en el vano intento de pretender superar las contradicciones
que señaló el Procurador General de la Nación entre lo dicho por la Corte en
las sentencias C-551 y C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004, y todo para
llegar de esa manera a la declaración de exequibilidad de un acto legislativo
evidentemente contrario a la Constitución.
2. Trámite indebido de los impedimentos y las
recusaciones
2.1. La Constitución Política, dada la
trascendental función que en el Estado se cumple por el Congreso de la
República, le impone que sus decisiones se realicen “consultando la justicia
y el bien común”, según se dispone por el artículo 133 de la Carta, norma
ésta que guarda estrecha relación con los artículos 1 de la Constitución, que
establece como uno de los principios fundamentales del Estado Colombiano “la
prevalencia del interés general”, e igualmente con el artículo 2, en cuanto
señala como uno de los fines esenciales del Estado “servir a la comunidad”
y “garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes
consagrados en la Constitución”.
2.2. Precisamente, para preservar en su integridad
tales principios de ética pública, la Constitución Colombiana establece
inhabilidades para ser congresista, e incompatibilidades a las cuales se
encuentran sujetos los legisladores, en los artículos 179 y 180 de la
Constitución Política, como lo hacía la
Constitución anterior en los artículos 109 a 112, desarrollados, entre otras
normas por la Ley 11 de 1973.
2.3. Como es públicamente conocido, por las
conductas aisladas de algunos miembros del Congreso, se hizo necesario adoptar
normas severas para darle mayor respetabilidad y transparencia a las
actuaciones de los congresistas y legitimación sociológica a la institución, lo
que explica que en el Acto Legislativo N° 1 de 1979, en su artículo 13 se
establecieran por primera vez causales de pérdida de la investidura, entre las
cuales se encontraba el incurrir en conflictos de interés en el ejercicio de
las funciones.
2.4. Declarada la inexequibilidad del Acto
Legislativo N° 1 de 1979 por la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 3
de noviembre de 1981, uno de los motivos que llevó a la convocatoria de la
Constituyente de 1991, fue justamente el de procurar que en la Constitución
Colombiana se adoptaran normas para rescatar la transparencia de la labor de
los miembros del Congreso, razón ésta que explica la existencia del artículo
182 de la Carta en el cual se ordena a los congresistas “poner en
conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o
económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos
sometidos a su consideración”, y se dispone que “la ley determinará lo
relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones”.
Es
absolutamente claro que el Constituyente no le deja ninguna opción de guardar
silencio al congresista en quien concurran circunstancias que puedan conducirlo
a darle prelación a intereses particulares para ejercer a pesar de ellas sus
funciones, sino que de manera perentoria le impone el deber de ponerlas en
conocimiento de la respectiva Cámara, pues en tal caso le está vedado
participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. Es decir,
por mandato de la Constitución así debe asegurarse la primacía del interés
general sobre el particular, la ética pública prima sobre el interés privado, y
si existe el conflicto entre ellos, la propia Carta Política adoptó la decisión
en beneficio del interés público, asunto este que tiene enorme trascendencia
democrática. Es de tal rigor la Constitución en este punto, que si el
congresista no declara su impedimento, desde la propia Carta Política se señala
que ante la existencia de un conflicto de interés pasado en silencio, puede ser
recusado conforme a la ley.
2.5.
Como se desprende sin lugar a duda alguna, si el conflicto de interés existe,
el congresista debe inhibirse de participar en el trámite del asunto sometido a
su consideración. La Constitución, en guarda del interés general y de la ética
pública, en desarrollo del principio democrático, no estableció distinción de
ninguna especie para tolerar en algunos casos la actuación del congresista y permitírsela
en otros.
Si
ello es así con respecto al trámite de un proyecto de ley, o en relación con
una actuación administrativa del Congreso, salta a la vista que con mucha mayor
razón ha de exigirse pulcritud absoluta, prescindencia total de intereses
particulares de los congresistas, cuando se trate de una reforma a la
Constitución. Jamás podría ser aceptable que para la reforma de la Ley
Fundamental, fuera tolerable la existencia de un conflicto de interés que, sin
embargo paradójicamente, se repudie para el trámite de una ley o para una
actuación administrativa. Resultaría tal modo de razonar, contrario a la lógica
jurídica, pues ello significaría que a los asuntos de menor rango jurídico
habría mayor exigencia ética que para el trámite de una reforma constitucional.
La desproporción es mayúscula. La inversión de valores resulta evidente. El
derecho no puede admitir el absurdo que semejante conclusión trae consigo,
justamente cuando se trata de reformar la Carta Política.
2.6. Es principio universalmente aceptado por el
Derecho desde antiguo, que desde el momento mismo en que se manifiesta la
existencia de un impedimento, quien lo pone en conocimiento de la autoridad que
ha de resolverlo, queda en suspenso para actuar en el ejercicio de sus
funciones respecto del asunto de que debería conocer o venía conociendo, para
asegurar la prevalencia del interés
general, el cual siempre debe primar en el ejercicio de la función pública
cualquiera que ella sea.
De
tal manera que, si un congresista manifiesta que en el concurre una
circunstancia constitutiva de conflicto de interés en un asunto determinado,
mientras no exista pronunciamiento que acepte o rechace el impedimento, ha de
abstenerse de actuar. De no ser así, esto es, si se le permitiera continuar
ejerciendo su función y se le aceptara el impedimento, se llegaría entonces al
absurdo de darle validez a las actuaciones que hubiere realizado con
posterioridad a su declaración de impedido y antes de la decisión sobre el
impedimento, lo que significaría desconocimiento palmario de lo dispuesto en el
artículo 182 de la Carta, es decir, tener como legítima una actuación que riñe
con la ética pública, y que por ello pugna con el servicio público y constituye
afrenta al principio democrático, lo cual resulta francamente inaceptable.
Ahora
bien, si el impedimento no es aceptado, resulta igualmente claro que el
congresista impedido tiene no sólo el derecho, sino el deber jurídico de
participar en el trámite del proyecto de que se trate. Precisamente por ello,
se impone, en todos los casos en que exista un impedimento para el ejercicio de
una función pública, resolverlo de manera previa a que se surta la actuación
pendiente. La decisión sobre el impedimento es de previo y especial pronunciamiento.
Ello significa, entonces, que el trámite del asunto sometido a su conocimiento,
no puede proseguir hasta tanto se decida sobre el impedimento. Si este no
prospera, se reanuda la actuación con su participación; pero si prospera, el
congresista debe ser retirado en forma definitiva del conocimiento del asunto
en cuestión. Así lo establece, por otra parte, de manera expresa el artículo
293 de la Ley 5 de 1992, en plena armonía con la Constitución, precepto cuyo
sentido jurídico no puede ser objeto de distorsión por la claridad de su
contenido normativo.
2.7. Del mismo modo, y por las mismas razones, el
congresista que fuere recusado por causales que a juicio del recusante
constituyan conflicto de interés, habrá de abstenerse de actuar mientras penda
la decisión sobre la recusación. La Corporación en ese caso, sólo reanudará la
actuación luego de decidida aquella con previo y especial pronunciamiento, y
con observancia de lo establecido por el artículo 294 de la Ley 5 de 1992, que
impone que presentada la recusación se dé traslado inmediato a la Comisión de
Ética y Estatuto del Congresista, la cual dispondrá de tres días para dar a
conocer su conclusión mediante resolución motivada, decisión que será de
obligatorio cumplimiento.
Como
quiera que las normas sobre el trámite que ha de darse a los impedimentos y a
las recusaciones de los miembros del Congreso son de orden público, de
aplicación estricta por su imperatividad, en ningún caso resulta admisible que
mediante proposición o por decisión de la Mesa Directiva pueda resolverse su
inaplicación.
2.8. Analizado el trámite que a los impedimentos
de 71 miembros del Congreso (30 Senadores, 41 Representantes), se le dio en el
procedimiento seguido para la aprobación del Acto Legislativo 2 de 2004, es claro
que se incurrió en violación de los artículos 1, 2, 133, 145 y 182 de la
Constitución; y, en cuanto a las recusaciones, además se violó el artículo 151
de la Carta, por infracción del artículo 294 de la Ley 5 de 1992 por la cual se
expidió el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras. En efecto:
a) Como aparece en el Acta No. 32 de la sesión
de la Comisión Primera del Senado de 28 de abril de 2004, cuando apenas se
iniciaba el trámite del Acto Legislativo 2 de 2004, en virtud de lo expresado
en reportaje radial por el Senador Héctor Heli Rojas, quien manifestó ante el
país que el Gobierno Nacional había realizado algunos nombramientos en el
servicio diplomático y en el servicio consular a parientes inmediatos de
miembros del Congreso, circunstancia que a su juicio constituía conflicto de
interés para el trámite y votación de ese acto legislativo, razón por la cual
en caso de que no manifestaran su impedimento procedería a recusarlos, algunos
Senadores optaron por plantear su propio impedimento, aun cuando en algunos
casos afirmaron simultáneamente no encontrarse impedidos (Gaceta del Congreso
216 de 20 de mayo de 2004).
b) En la sesión plenaria del Senado de la
República, a petición de la Presidencia por la Secretaría del Senado se dio
lectura a los impedimentos manifestados hasta ese momento por 27 Senadores (Gaceta del Congreso No. 227 de 28 de mayo de
2004, página 24, columna segunda).
c) En el Senado de la República los impedimentos
fueron decididos, conforme aparece en la Gaceta del Congreso citada en el
literal precedente (páginas 41 y s.s.), con 78, 71, 66, 71, 73, 56, 69, 71, 66,
69, 64, 72, 61, 60, 63, 66, 65, 65, 62, 62, 62, 57 y 58 votos, emitidos en
total en cada caso. siempre con participación de los Senadores impedidos. Ello significa
que descontados los votos de éstos en una operación matemática sencilla, queda
un número de Senadores presentes en la sesión y no impedidos para votar,
inferior en todos los casos a 52 votos, que constituyen el quórum para decidir.
Es
decir, todos los impedimentos se dieron por negados con la participación de
Senadores impedidos por las mismas causas que a su turno habían invocado al
proponer su propio impedimento. En tales circunstancias, queda claro que esas decisiones habrían
podido ser tomadas con el quórum que exige la Constitución de no haber mediado
el ausentismo de quienes no estuvieron presentes en la sesión, de una parte; y,
de otra, por la existencia de éste, no hubo decisión constitucionalmente válida
pues el artículo 145 de la Carta preceptúa que la adopción de decisiones
requiere, siempre, la existencia de quórum.
Podría
aducirse que la resta del total de Senadores impedidos que participaron en la
votación resulta arbitraria, caprichosa, sin fundamento. No es así. Como
aparece en las actas del Congreso citadas, los Senadores que se declararon
impedidos lo hicieron por escrito y, en tal virtud, el Secretario del Senado
así lo informó a la Plenaria a solicitud del
Presidente. Ello significa, a la luz de la Constitución, que desde el momento
mismo en que depositaron en la Secretaría sus escritos de impedimento
respectivos, quedaron en suspenso para continuar actuando en el trámite del
proyecto de acto legislativo y que, en guarda del interés general a ellos les
estaba vedado participar recíprocamente en la decisión de los impedimentos de
colegas suyos que habían invocado las mismas causales, pues en ese caso el
pronunciamiento favorable a otro con su voto, marcaba simultáneamente la pauta
de la decisión sobre su propio impedimento, lo cual repugna a la ética pública
conforme al artículo 182 de la Carta, riñe con el artículo 133 de la misma, y
se lleva de calle la prevalencia del interés general prevista por el artículo 1
superior, así como la garantía de la efectividad de los principios, deberes y
derechos consagrados en la Constitución, como uno de los fines esenciales del
Estado, a tenor del artículo 2 de la Constitución.
d) Con las mismas falencias anotadas se
tramitaron los impedimentos de 41
Representantes a la Cámara, razón ésta por la cual lo dicho en relación
con los impedimentos de los Senadores, ha de aplicarse plenamente, también en
relación con los de aquellos, con el agravante que en la sesión plenaria de la
Cámara de Representantes, según constancia expresa del Representante Zamir
Silva (Gaceta del Congreso No. 401 de 4 de agosto de 2004, Acta 113 de la
sesión de 17 de junio de 2004, página 20), las circunstancias personales que
llevaron a algunos representantes a proponer sus impedimentos no se debatieron
en la plenaria de la Corporación.
e) En la sesión de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes celebrada el 3 de junio de 2004, la Representante
Yidis Medina Padilla fue recusada por el Representante Germán Navas Talero, y,
a pesar de ello, la recusación no se tramitó, lo que constituye violación del
artículo 182 de la Constitución, así como del artículo 294 de la Ley 5 de 1992
y, por consiguiente, del artículo 151 de la Carta.
Tal
como aparece en la Gaceta del Congreso No. 370 de 21 de julio de 2004, Acta No.
43 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, página 46, columna
segunda, el Representante Germán Navas Talero manifestó que recusaba
formalmente a la Representante Yidis Medina Padilla por cuanto a su juicio se
encontraba incursa en un conflicto de interés, porque “a cambio de votar le
ofrecieron ayuda para su región”, hecho aceptado por ella en entrevista radial.
En ese momento, el Presidente de la comisión le manifestó al recusante que la
recusación debía presentarse por escrito y preguntó si la Representante
recusada se encontraba presente en la sesión, con respuesta negativa del
Secretario. Una vez se hizo presente en el recinto la Representante mencionada,
manifestó que se encontraba en su oficina y que allí “ví la recusación del
doctor Navas”, que no consideraba encontrarse en conflicto de intereses,
pero que “si se trata de que me declare impedida lo voy a hacer”, como
efectivamente lo hizo mediante escrito presentado en la Secretaría (página 50,
Gaceta del Congreso mencionada).
El
Presidente de la sesión, doctor Hernando Torres Barrera, solicitó a la
Secretaría certificar a qué hora fueron recibidos el escrito de impedimento y
el que formalizó la recusación, a lo cual se manifestó verbalmente por el
Secretario, que aquel “fue recibido a las 6:38 p.m.”, y la recusación “fue
recibida a las 6:44”. Con fundamento en este informe, se ordenó por la
Presidencia dar curso al impedimento, el cual se resolvió en forma negativa por
la comisión.
Como
puede observarse, en el curso de una sesión de la Comisión Primera, con
existencia de quórum deliberatorio y decisorio, un Representante recusó a una
colega, ésta expresamente acepta que a pesar de no encontrarse en el recinto
pero sí en el Congreso, concretamente en su oficina, se enteró del contenido de
la recusación, como se enteraron todos los miembros que integran esa célula
legislativa, y el país, por cuanto la sesión fue televisada. No obstante,
mientras el recusante atendió la sugerencia de la Presidencia para reducir a
escrito la recusación, la Representante Yidis Medina, quien expresó a su
juicio no estaba incursa en conflicto de
interés, presentó un escrito manifestando su impedimento y a éste se le dio
trámite por la Presidencia, pretextando para el efecto que había sido
presentado seis (6) minutos antes que el escrito contentivo de la recusación
formulada verbalmente con anterioridad. Aquí
queda en evidencia, que el propósito de la actuación así descrita fue el
de eludir el trámite propio de la recusación, pues las sesiones ordinarias del
Congreso culminaban el 20 de junio y había que cumplir los plazos
constitucionales para la aprobación del proyecto en comisión, dejar transcurrir
el término de ocho días, para que vencido éste pudiera cumplirse el debate en
la plenaria de la Corporación, todo lo cual se vería entorpecido con grave
riesgo para la tramitación del proyecto, si se le daba cumplimiento, como ha
debido dársele al artículo 294 de la Ley 5 de 1992, que ordena que presentada
la recusación se le dé traslado inmediato a la Comisión de Ética y Estatuto del
Congresista, la cual dispondrá de tres días hábiles para dar a conocer su
conclusión, mediante resolución motivada de obligatorio cumplimiento.
f) Como aparece en la Gaceta del Congreso No.
411 de 6 de agosto de 2004, Acta No. 112 de la sesión ordinaria de la Cámara de
Representantes celebrada de 16 de junio de 2004, después de transcurrido el
término para que quienes se consideraran impedidos en el trámite del acto
legislativo así lo manifestaran, el Representante Gustavo Petro Urrego, en
escrito dirigido al Presidente de la Corporación formuló expresa recusación
contra la Representante Zulema Jattin Corrales. De manera inmediata ésta
propuso su impedimento por la misma causa aducida por el Representante Petro,
para que fuese considerado por la Corporación. Quien presidía la sesión,
Representante Edgar Eulises Torres Murillo, sometió a consideración de la
plenaria de la Corporación el impedimento manifestado por la Representante
mencionada, el cual fue denegado por la Corporación, sin haberle imprimido
ningún trámite a la recusación, no obstante la protesta que por ese hecho se
formuló por el recusante.
De
la actuación a que se ha hecho referencia, surge con meridiana transparencia
que, con independencia de que la causal aducida prosperara o no prosperara, lo
cierto es que formulada esta vez por escrito desde el comienzo una recusación,
no se tramitó conforme a lo prescrito por la ley orgánica que regula el
procedimiento legislativo, aplicable al trámite de un acto legislativo como la
propia Cámara lo aceptó e igualmente la Corte Constitucional, sino que se optó
por transformar una recusación en impedimento para ganar tiempo y aprobar de
todas maneras el acto legislativo antes del vencimiento ordinario de sesiones
del Congreso, pues los hechos sucedieron el 16 de junio de 2004, es decir,
cuatro días antes del 20 de junio del mismo año.
3. Elusión del debate en la Comisión Primera de
la Cámara de Representantes y falta de debate en la Plenaria de esa Corporación
durante la primera vuelta del trámite del Acto Legislativo 2 de 2004.
3.1.
Aprobado en primer y segundo debate en el Senado de la República el proyecto de
acto legislativo, pasó a la Cámara de Representantes para continuar su trámite.
Conforme
aparece en el Acta No. 43 de 3 de junio de 2004, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 370 de 21 de julio de 2004, en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, el Representante William Vélez, uno de los ponentes de mayoría,
de manera expresa manifestó que en esa ponencia “se dice claramente…que hay
un problema de tiempo” para la tramitación del proyecto, por lo que, como
sucede con el artículo 5 del proyecto, aunque consideran “que no es
conveniente…pues fue una disposición que revive una norma exacta en el
referendo…que fue una de las preguntas que más votos negativos tuvo en contra…”,
se ven precisados a solicitar a la Comisión “que por la premura del tiempo,
se adopte el texto como fue aprobado en el Senado de la República” (Gaceta
citada, página. 68, columna primera).
Dada
esta situación, algunos representantes, entre ellos Jorge Homero Giraldo,
formularon protesta, por cuanto, como éste último afirmó “aquí están
interesados en pasar esto como viene del Senado como si nosotros fuéramos
amanuenses de los Senadores y no tuviéramos derecho a intervenir, no tuviéramos
derecho a estudiar cada uno de los incisos de este articulado…”.
Por
su parte, el Representante Milton Rodríguez, también ponente de la mayoría,
expresó que las modificaciones al proyecto podrían realizarse “en la segunda
vuelta, todas las que se pretendan hacer, pero lo que no podemos es hundir este
proyecto por trámite porque yo ya se el juego también, que si hay conciliación
y como tenemos plazo hasta el 20 de junio, entonces ustedes quieren jugarle a
que hunda habiendo conciliación”.
En
el mismo sentido, la Representante Griselda Janeth Restrepo, ponente de las
minorías, manifestó lo siguiente “dejamos mucho que desear cuando terminamos
diciendo que tiene inconveniencias [el proyecto], que debería ser modificado
pero dejémoslo porque tenemos un problema de tiempo…ustedes no pueden que so
pretexto de los términos empezar a atropellar el procedimiento, porque la
verdad es que se va el proyecto con dificultades…”.
No
obstante lo anterior, las proposiciones presentadas por parlamentarios que se
oponían al proyecto, fueron sometidas a votación, bajo el compromiso según el
cual, de esa manera los temas a los que ellas se referían podrían debatirse en
la segunda vuelta.
Queda
claro, que en este caso ante la existencia de plazos constitucionales
ineludibles para la tramitación del proyecto en la primera vuelta, se optó por
no discutir artículos que ofrecían dificultades jurídicas, de un lado, y, de
otro, se pactó la presentación y votación de proposiciones que fueron
despachadas en forma negativa, con el propósito de que los temas a que ellas se
referían pudieran rescatarse en la segunda vuelta. Ello no se ajusta a la
Constitución, ni en uno ni en otro caso. Lo que el Constituyente ordena es
debatir los proyectos de acto legislativo en los ocho debates previstos para el
efecto en la Carta. De ninguna manera autoriza sustraer de la discusión asuntos
que serían discutibles y que los Representantes de manera expresa aceptan que
lo son, pero que se abstienen del debate correspondiente en aras de imprimirle
celeridad, pues si así fuera, podría presentarse el proyecto, aprobarlo en
siete debates sin discusión y sólo discutirlo en el octavo debate. Esto repugna
con la previsión constitucional para reformar la Carta Política, pues lo que el
Constituyente dispuso es que la Constitución para ser modificada, lo sea de
manera reposada, tranquila, con análisis cuidadoso, con un procedimiento
transparente, claro, observado rigurosamente, es decir, que una reforma
constitucional no se apruebe sin discusión en ninguno de los casos. La Carta
Política exige como requisito de validez de las reformas constitucionales, que
para su adopción se cumplan a plenitud los requisitos en ella señalados para el
efecto, razón por la cual resulta ilegítimo eludir un debate so pretexto de la
premura en el tiempo. Simplemente si no se alcanza a tramitar en un período
determinado, habrá de tramitarse después.
3.2.
El Acto Legislativo 2 de 2004, es igualmente inexequible por falta de debate en
la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta. En
efecto, en la sesión del martes 15 de junio de 2004, conforme aparece en la
Gaceta No. 392 del miércoles 28 de julio de 2004, se dedicó el tiempo, en buena
medida, a una discusión sobre la competencia de la Comisión de Ética para
conocer de los impedimentos planteados por diversos congresistas y, a
continuación, se procedió a la tramitación por la Plenaria de los impedimentos
de varios representantes.
En
la sesión siguiente del día jueves 17 de junio de 2004 (Acta No. 113, Gaceta
del Congreso 401 del miércoles 4 de agosto de 2004, páginas 15 y ss.), se
continúa con el trámite del proyecto de acto legislativo mencionado.
En
lo pertinente, conforme aparece en la Gaceta del Congreso citada, y como tuvo
oportunidad de verificarlo la Sala Plena de la Corte Constitucional, no sólo
con la trascripción magnetofónica correspondiente, sino, además, con las grabaciones audiovisuales de la sesión
aludida, a petición del Representante José Joaquín Vives, el Presidente de la
Cámara de Representantes concedió un receso para que quienes se oponían al
proyecto adoptaran una posición que luego llevarían a la Plenaria. Ello no
obstante, la sesión se reanudó sin la presencia de éstos.
Analizado en detalle lo ocurrido en la
sesión del 17 de junio de 2004 en la Cámara de Representantes, queda claro que
de acuerdo con el informe rendido por la Secretaría General de esa Corporación
a quien en ese momento la presidía, el día anterior “quedaron en discusión
las dos ponencias, una positiva y otra negativa, y terminó en el día de ayer
sobre las once y cincuenta y nueve minutos de la noche, el informe de los
señores ponentes”. Es decir, hasta ese momento y para empezar la sesión del
17 de junio, tan sólo había sido rendido el informe de la ponencia mayoritaria
y el de la ponencia minoritaria. Pero no había empezado la discusión de los
mismos, ni la del articulado del proyecto (Gaceta del Congreso 401 de 2004,
página 15, columna tercera).
Conforme a las reglas acordadas
previamente para el debate y en acatamiento al reglamento del Congreso, luego
de la intervención de los ponentes y de la aprobación de la proposición de
abrir el debate, se daría oportunidad según lo anunció el Presidente de la Corporación
para que intervinieran, con libertad, los Representantes que quisieran hacerlo,
previa inscripción en la Secretaría. De acuerdo con ello, se inscribieron con
ese propósito cincuenta y nueve Representantes. Sin embargo, en la sesión del
17 de junio de 2004 no se llamó a lista a ninguno de los inscritos para
intervenir, pese a que se había anunciado en la sesión anterior que así se
haría y que, quien no estuviera presente perdía el turno correspondiente. El
Presidente de la Corporación, asumió que nadie quería intervenir, sin
verificarlo.
En esas circunstancias quien presidía se
dirige al Secretario ordenándole “certificar señor Secretario si ayer hubo
ya discusión sobre ese acto legislativo”, ante lo cual ese funcionario
responde que “la discusión del acto legislativo empezó ayer exactamente a
las nueve de la noche y diez minutos y se discutió hasta las once y cincuenta y
nueve minutos” circunstancia ante la cual expresó el Presidente de esa
célula legislativa “eso es para que quede la constancia de que ha habido
discusión de este acto legislativo, han sido leídas las dos ponencias, si hay
alguien más que vaya a intervenir, si no para someter a votación. Sírvase
entonces, ya que no hay más personas interesadas a intervenir, someter a
votación la ponencia negativa”. Como se ve, así se vota sin que medie
discusión alguna. De la misma manera se procede a votar la ponencia
mayoritaria, que termina con la proposición de abrir el debate sobre el
proyecto. Aprobada esta, conforme al reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992,
art. 176), el proyecto debería haber sido discutido globalmente, para lo cual
estaban inscritos cincuenta y nueve Representantes. Pero el Presidente, de
acuerdo con las mayorías, ordenó la votación del articulado directamente
pasando por encima de la norma mencionada, como queda demostrado con la sola
lectura del Acta No. 113 de la sesión Plenaria de la Corporación celebrada el
17 de junio de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 401 de 4 de agosto
de 2004, en la que no existe ni apertura formal del debate como lo exige el
artículo 94 de la Ley 5 de 1992, ni se encuentra que éste haya terminado por
declaración de la suficiente ilustración, ni tampoco porque nadie pidiera la
palabra. Al contrario, lo que si queda claro es que se encontraban inscritos
para ese debate cincuenta y nueve miembros de la Corporación, a ninguno de los
cuales se le llamó para darle la palabra. Simplemente el Presidente consideró
cerrado el debate y ordenó la votación del articulado.
Como prueba de lo anterior, se observa que
el Secretario de la Corporación, antes de la votación, se dirigió a la
Presidencia así: “Señor Presidente, articulado. El doctor Héctor Arango
le va a hacer una constancia”, pero la Presidencia responde “El
debate está cerrado...nadie más hizo el uso de la palabra, se cerró el debate y
ahora estamos ya en votación. Las constancias se dejan por escrito”.
Negrilla propia. (Gaceta del Congreso 401 de 2004, página 17, columna 1).
Concluida la votación, el Representante
Héctor Arango Angel, expresó: “Señor Presidente o señor dictador…vengo a
decirle a usted con todo respeto, que había pedido la palabra para explicar
porque no me había puesto la mordaza, porque en ese momento no me sentía
perseguido por nadie…, pero como aquí se manejan los horarios de una manera tan
rara, cuando llegó mi turno ya dizque nadie quería hablar, pero yo si quería
hablar…”. Negrilla fuera de texto. (Gaceta del Congreso 401 de
2004, página 20).
Como se desprende del Acta de la Sesión de
17 de junio de 2004, en la Plenaria de la Cámara de Representantes se culminó
con la exposición de las ponencias en pro y en contra del proyecto de acto
legislativo, a las once y cincuenta y nueve minutos de la noche anterior. Por
la situación planteada en relación con la falta de transmisión televisiva, se
produjo el retiro temporal de algunos Representantes. Pero lo cierto es que,
conforme aparece en el Acta, existía para entonces una lista de “cerca de
sesenta parlamentarios para intervenir” y en tal virtud el Presidente
asumió que no se encontraba en el recinto ninguno de quienes habían pedido el
uso de la palabra en la sesión. No obstante, esa situación jamás se
verificó llamándolos a lista, por lo que se trata de una apreciación en la cual
podría mediar equivocación, como efectivamente sucedió. Está claro que el señor
Representante Héctor Arango Angel, solicitó en vano que lo dejaran intervenir,
el Secretario entendió que iba a dejar una constancia y el Presidente,
manifestó que el debate ya estaba cerrado, no le concedió la palabra, y
acto seguido empezó la votación del articulado, en orden ascendente y empezando
por el artículo primero (página 17, Gaceta citada, hasta su culminación).
Por ello, después de consumada así la
votación, cuando se le otorga la palabra al Representante Arango Angel, en su
discurso protesta por el tratamiento de que fue objeto y de manera expresa deja
claro que “quería hablar”, pero que la Presidencia asumió que nadie
quería hacerlo y por ello se le impidió.
Así las cosas, ha de recordarse que la ley
como decisión de un cuerpo colegiado exige un proceso de discusión racional
antes de la votación. Durante esa fase previa a la votación entre los miembros
del Congreso se aplica el principio de igualdad, en cuanto al momento de hablar
todos son igualmente representantes del pueblo, con independencia de que
constituyan mayoría o formen parte de la minoría. Por eso tienen el derecho a
expresarse y a ser escuchados. Cosa distinta es que luego de terminada la
discusión la decisión se adopte con sujeción a las mayorías. Es decir, en el
proceso de adopción de la ley por el legislador, son tan importantes los unos
como los otros. Por eso, se ha dicho que:
“No obstante, en un Estado democrático, un
principio mayoritario que hace que los más, sean quienes sean, decidan, resulta
insuficiente. Además, es imprescindible un principio minoritario que involucre
a los menos en un proceso de adopción de decisiones, donde si bien no van a
resolver, al menos si deben intervenir en la deliberación como una exigencia
del valor igualdad, tal cual lo hemos definido, y del valor libertad…Si la
igualdad y la libertad obligan a que todos participen manifestando su
pluralidad, no basta con no poner trabas a que los menos puedan llegar algún
día a ser los más y acaben por decidir. Mientras ese momento llega, las
minorías no pueden quedar al margen del proceso de adopción de decisiones o ver
como su intervención se reduce a manifestar su disidencia en la votación. Si es
indudable que el principio mayoritario debe estar presente en la decisión, el
principio minoritario debe involucrar activamente a todos en una discusión que
puede concluir o no con la toma de una decisión”[77].
Visto
lo anterior, queda claro que en este caso se impuso una decisión mayoritaria
sin la discusión parlamentaria previa, lo que no puede ocultarse con la
afirmación según la cual si algunos se salieron del recinto es su culpa no
haber participado en el debate porque tenían la posibilidad para hacerlo. Aun
siendo cierto esto, lo que se encuentra debidamente probado con las
transcripciones que se hicieron, es que en la sesión Plenaria de la Cámara de
Representantes celebrada el 17 de junio de 2004, a tres días de concluir el
período ordinario de sesiones, no hubo verificación sobre la renuncia de los
inscritos a participar en el debate y, en todo caso, por lo menos a un Representante
se le vedó el uso de la palabra. Bastaría esta sola circunstancia para viciar
de manera insubsanable la actuación de esa noche, pues todos los representantes
son voceros populares con derecho a expresarse en el recinto, mucho más cuando
se trata de la reforma de la Constitución y nada disculpa ese tratamiento, ni
siquiera la premura del tiempo ante la proximidad de la expiración del período
de las sesiones ordinarias. Por ello, como lo ha señalado la Corte en ocasiones
anteriores, en casos como este, es decir ante la ausencia de debate, “lo que
en realidad se presenta es una violación flagrante del deber constitucional y
legal de debatir los proyectos respectivos, como lo ordenan los artículos 157
de la Constitución y 176 de la Ley 5 de 1992, pues es claro que al proceder de
esa manera no pueden “tomar la palabra los congresistas y los ministros del
despacho”, como allí se garantiza. Así, también resulta infringido el artículo
227 de la Ley 5 de 1992, en el cual se ordena que las disposiciones contenidas
en el Reglamento del Congreso referidas al proceso legislativo ordinario son
también de obligatoria observancia en trámite de los actos legislativos, en
tanto no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales que
expresamente regulan lo atinente a la reforma de la Constitución”[78].
4. El Acto Legislativo 2 de 2004 es
inconstitucional por no repetir el segundo debate luego del informe de
conciliación ni en la Cámara de Representantes ni en el Senado de la República,
como lo ordena el artículo 161 de la Constitución Política.
4.1.
Como quiera que los textos definitivos aprobados en la segunda vuelta
por la Cámara de Representantes y el Senado de la República tenían algunas
diferencias en su articulado, los Presidentes de las dos Corporaciones
designaron una Comisión de Conciliación.
4.2. Examinada la actuación, se encuentra
que la publicación previa del informe de conciliación efectivamente se hizo en
la Gaceta No. 798 del 6 de diciembre de 2004, previa designación de los
conciliadores por los presidentes del Senado de la República y la Cámara de
Representantes.
En esta última Corporación, en la sesión
del 14 de diciembre, el Secretario de la misma le dio lectura al encabezamiento
del informe, pero no al texto del articulado conciliado. A continuación el
Representante Carlos Zuluaga, quien presidía en el momento lo puso en
consideración y preguntó seguidamente si lo aprueba la Cámara, a lo cual los
Representantes respondieron con golpe en sus curules, forma de votación que
acepta el artículo 129 de la Ley 5 de 1992.
Como quiera que los Representantes Carlos
Arturo Piedrahita, Barlahán Henao, Jorge Homero Giraldo y Hugo Ernesto Zárrate,
dejaron constancia de que no se les dio la palabra para discutir el informe de
conciliación, los Representantes José Luis Arcila, Plinio Olano y William
Vélez, manifestaron que, según su percepción, la aprobación de ese informe se
hizo conforme al reglamento. Presentada por ello proposición de reapertura del
debate, fue denegada.
Si bien es verdad que en la Cámara de
Representantes el informe de conciliación fue aprobado por una mayoría
absoluta, lo cierto es que en Acta de la sesión del 14 de diciembre no se le
dio cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 161 de la Constitución, con la
redacción que le imprimió el Acto Legislativo 01 de 2003, en su artículo 9. En
esta norma se ordena que el texto escogido en el informe de conciliación “se
someterá a debate” y, conforme a la Ley 5 de 1992, aplicable en este caso
porque no se opone a ninguna de las normas del Título XIII de la Constitución y
no hay constancia alguna de que se le hubiere dado cumplimiento al artículo 94
de la Ley Orgánica mediante la cual se expidió el reglamento del Congreso y de
cada una de sus Cámaras, norma que indica que “el debate empieza al abrirlo
el Presidente”, lo que no se hizo, y sólo termina cuando no hay ya oradores
inscritos o se decreta la suficiente ilustración, lo que también se inobservó.
No hubo pues “repetición del segundo debate”, como lo ordena el artículo
161 de la Carta, norma que significa que en virtud del informe de conciliación,
el proyecto vuelve a la Plenaria y no se tiene en cuenta el segundo debate
anterior, sino que debe surtirse uno nuevo pues eso significa la orden de su “repetición”,
a menos que se quiera concluir que ésta tratándose del segundo debate no es
tal, sino un tercer debate. En ese segundo debate, conforme al artículo 176 de
la Ley 5 de 1992, “el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un
ministro o un miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión
separadamente a alguno o algunos artículos”, lo que resulta apenas lógico
porque con los textos conciliados se hace necesario considerar el proyecto en
su conjunto. Lo que queda claro es que sin discusión alguna se pasó
directamente a la votación sin discusión alguna, esto es, sin segundo debate,
como lo ordena la Constitución pues, cuando hay conciliación, se ordena
repetirlo, es decir, que por ministerio de la Carta el proyecto queda con
aprobación de primer debate y la del segundo sólo se surte luego del informe de
conciliación.
4.3.
En el Senado de la República la situación fue notoriamente parecida a la
descrita. En la sesión del 14 de diciembre de 2004, cuya Acta aparece publicada
en la Gaceta No. 29 de 7 de febrero de 2005, aparece que al inicio de la sesión
hubo dificultades para la conformación del quórum, aun deliberatorio, por lo
que la discusión inicialmente fue si este existía, pues inicialmente no fue
presidida por su Presidente, sino por el Senador José Ignacio Mesa. Verificado
el quórum deliberatorio, sin que existiera sin embargo quórum decisorio, previo
informe de la Secretaría la Presidencia sometió a consideración de la Plenaria,
para su aprobación el informe de conciliación sobre el proyecto de acto
legislativo No. 12/04 Senado, 267/Cámara, circunstancia esta ante la cual el
Senador Héctor Heli Rojas, llamó la atención al Presidente sobre la necesidad
de darle cumplimiento al artículo 161 de la Carta, es decir, de repetir el
segundo debate y, agregó que “si quieren déjenlo así, para los enemigos
de la reelección es un papayaso, perdónenme el término para decir que no tuvo
debate” (Negrilla fuera de texto). No obstante, a instancias de quien
presidía, el Senador Mario Uribe Escobar dejó una constancia en la cual expresó
que “acá al principio de esta sesión se abrió el debate y se cerró con
quórum deliberatorio, ejercía la Presidencia el Senador Mesa, allí presente, él
podrá dar el testimonio, pero se hizo el segundo debate y se cerró, esa
conciliación de reelección y todas las demás que estuvieron en el orden del día
y ahora se votaron”. Pedida la votación nominal, se le impartió aprobación
mayoritaria.
En tales circunstancias, el Senador Juan
Fernando Cristo, dejó constancia en la cual manifestó que tuvo la intención de
intervenir en la discusión del informe de conciliación, pero no se le permitió,
por cuanto se quería referir a “la grave equivocación que se cometió en la
conciliación, de volver a entregarle al Consejo de Estado unas facultades
legislativas que desde el punto de vista del ordenamiento constitucional en
Colombia salta a la vista que no guarda el más mínimo examen por parte de la
Corte Constitucional cuando entre a revisar este acto legislativo”, e
insistió en que “la Ley 5 es absolutamente clara como lo dijo el Senador
Héctor Heli Rojas, que en las conciliaciones se abre nuevamente el debate y
aquí debate no es simplemente abrir y cerrar la discusión, sino permitir que
con quórum suficiente se haga...”, máxime cuando se trata “de una
reforma constitucional de la trascendencia que tiene esta para las
instituciones políticas del país”.
Así mismo, el Senador Jaime Dussán
Calderón, dejó constancia sobre la ausencia del Presidente de la Corporación al
comienzo de la sesión cuando tan sólo existía quórum deliberatorio, y manifestó
que en la discusión de esta reforma constitucional, el pensaba intervenir, lo
mismo que muchos de los veinte senadores que votaron negativamente, pues como
es obvio, antes de votar querían manifestar las razones de su oposición al
proyecto, lo que no se les permitió.
Así las cosas, al igual que en la Cámara
de Representantes, se violó el artículo 161 de la Carta Política, por falta de
reapertura del segundo debate sobre el proyecto de acto legislativo, pues es
esa la competencia de las plenarias de las Cámaras, según el artículo 176 de la
Ley 5 de 1992, que guarda armonía con el artículo 157, numeral 3, de la Constitución.
5. El título del Acto Legislativo 2 de 2004 es
violatorio del artículo 169 de la Constitución.
El
título del Acto Legislativo 2 de 2004, señala que éste es un acto de esa índole
“por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de
Colombia y se dictan otras disposiciones”.
Como puede observarse, el título de este
acto legislativo no indica cuáles son los artículos de la Constitución Política
que se reforman, y adicionalmente anuncia que mediante el “se dictan otras
disposiciones”.
Se observa entonces, que el título de este
acto legislativo, a diferencia de lo que ocurrió, por ejemplo, en los Actos
Legislativos: 01 de 1993, 03 de 1993, 01 de 1995, 02 de 1995, 01 de 1996, 01 de
1997, 01 de 1999, 01 de 2000, 02 de 2000, 02 de 2001, 01 de 2002 y 02 de 2002,
carece de precisión por cuanto no especifica de manera concreta la materia de
la cual se ocupa, por lo cual se viola el artículo 169 de la Ley Fundamental,
norma que no es adjetiva, como en apariencia pudiera pensarse, sino todo lo
contrario por cuanto ella está destinada a que se haga efectiva la norma
constitucional contenida en el artículo 158 de la Carta que ordena que todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia e incluso faculta al
presidente de la respectiva comisión para rechazar las iniciativas “que no
se avengan con este precepto”. Además, ante la inmensa proliferación de
leyes, y ahora también de actos legislativos, la certeza jurídica a que tienen
derecho los ciudadanos como destinatarios de la normatividad, hace aún más
exigible que desde el propio título la norma corresponda “precisamente a su
contenido”, como de manera perentoria lo ordena el artículo 169 de la
Carta, norma que resulta plenamente compatible con el Título XIII de la
Constitución. Se dirá, para argumentar en contrario que es suficiente con
expresar que el acto legislativo reforma la Constitución o algunos de sus
artículos. Con todo, tal argumentación podría conducir a que se suprimiera el
título, pues en tal caso carecería de función. La precisión exige que del
título pueda conocerse ab initio, el contenido mismo del acto
reformatorio de la Carta, por cuanto no en vano esta se divide por materias
agrupadas en títulos y estos a su vez divididos en capítulos, lo cual le otorga
una sistematización material que facilita su interpretación e integración, y
garantiza un más fácil acceso de los ciudadanos a la Ley Fundamental. No
obstante, ni siquiera respecto de él se declaró la inexequibilidad.
6.
El Acto Legislativo 02 de 2004 se expidió con injerencia indebida del
Ejecutivo y en su propio beneficio inmediato.
Como es suficientemente conocido, es
característica esencial de las normas jurídicas y con mayor razón si se trata
de normas constitucionales, que ellas deben ser generales, impersonales y
objetivas.
En este caso, el Acto Legislativo al cual
se refiere este salvamento de voto fue promovido y luego tramitado, con el
propósito públicamente expresado de hacerlo efectivo a partir de la próxima
elección presidencial, para remover la prohibición constitucional de la
reelección de ese alto funcionario del Estado que consagraba expresamente el
artículo 197 de la Constitución Política de 1991.
En efecto, en el mes de enero del año
2004, desde las propias escalinatas del Palacio Presidencial la señora
Embajadora de Colombia en España, subalterna directa del Presidente de la
República, expresó en reportaje televisado que en su opinión sería altamente
conveniente reformar la Constitución para prolongar el período del Presidente
en ejercicio o permitirle presentarse como candidato levantando la prohibición
constitucional de la reelección.
Posteriormente en el mes de febrero del
mismo año, en reportaje público en el Diario El Espectador, uno de los más
cercanos asesores del Presidente de la República manifestó su irrestricta
adhesión a la sugerencia de que se removiera el obstáculo constitucional que
impedía la reelección inmediata del actual mandatario, por considerar que era
el más ilustre y el mejor de los Presidentes que ha tenido la República,
reforma que a su juicio era fácil de adoptar, pues “Solo debe haber un
articulito sencillo, que diga: a partir de la fecha, el Presidente que esté
en el ejercicio del poder, podrá ser reelegido”.
Una vez presentado el proyecto de acto
legislativo a consideración del Congreso de la República, altos funcionarios
del Estado comenzaron a emitir opiniones favorables a su aprobación. El
Gobierno, desde entonces y por conducto del Ministerio del Interior y de
Justicia así lo expresó con absoluta claridad, como aparece en la Gaceta del
Congreso No. 216 de 20 de mayo de 2004, página 48. Fue de tal grado la
intervención gubernamental al efecto, que cuando surgió incertidumbre entre
algunos congresistas por la posibilidad de que se adelantara contra ellos un
proceso de pérdida de la investidura por la posible existencia de conflictos de
interés, el propio Gobierno elevó consulta sobre el particular a la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 27 de abril de 2004, la que
fue tramitada con tal prontitud, que el 5 de mayo de ese año se rindió concepto
según el cual no existía conflicto de interés, concepto leído por el Ministro
del Interior y de Justicia en el Senado, sin hacer referencia al salvamento de
voto de uno de los magistrados que integran dicha Sala, el que fue puesto de
presente a la Corporación por algunos Senadores, quienes sostuvieron que la
competencia del Consejo de Estado es para actuar como consultor del Gobierno en
asuntos propios de la Administración.
Es igualmente público que en los momentos
más álgidos del trámite del proyecto, como sucedió cuando estaba a
consideración de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes durante la
primera vuelta, se adelantaron conversaciones de las que informó la prensa
entre el Ejecutivo y algunos Representantes, al cabo de las cuales se completó
la mayoría de los dieciocho votos que se necesitaban para su aprobación.
Por último, no es para nadie un secreto
que u día de la iniciación de los debates en la Corte Constitucional sobre los
proyectos de sentencia en relación con este acto legislativo, se publicaron en
el Diario El Tiempo declaraciones del Ministro del Interior y de Justicia que
obligaron a la Corporación, por unanimidad, a exigir respeto por su independencia.
Así las cosas, es a todas luces evidente
la participación del Ejecutivo en la etapa previa a la presentación del
proyecto de acto legislativo para abrirle espacio publicitario e influir de esa
manera en la opinión pública, así como es un hecho evidente que el Gobierno
intervino por medio de sus voceros ante el Congreso no en interés general sino
urgiendo la aprobación para que ella se produjera en el año 2005, lo que pone
de manifiesto que se obraba en interés particular.
Conclusión
Conforme a todo lo expuesto, sólo emerge
una conclusión con absoluta nitidez: la decisión de exequibilidad del Acto
Legislativo No. 2 de 2004 se adoptó por la mayoría. La mayoría tuvo los votos,
pero no la razón; la minoría tenía la razón, pero no los votos. Por eso salvo
el mío.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
SOBERANIA-Concepto
(Salvamento de voto)
SOBERANIA-Antecedentes
(Salvamento de voto)
SOBERANIA-Características
(Salvamento de voto)
SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Concepto (Salvamento de voto)
SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Alcance (Salvamento de voto)
SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Diferencias (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Definición (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Características (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Constitución rígida (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Garantía jurisdiccional de la Constitución (Salvamento
de voto)
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-“Sobre interpretación” de la Constitución (Salvamento
de voto)
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Aplicación directa de normas constitucionales
(Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Interpretación conforme de las leyes (Salvamento de
voto)
CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Influencia de la Constitución en las relaciones
políticas (Salvamento de voto)
CONSTITUCION POLITICA-Fuerza vinculante (Salvamento de voto)
DERECHO COMPARADO-Valores, principios y derechos no escritos (Salvamento de voto)
PROPIEDAD PRIVADA-Relación con la forma de gobierno y tipo de Estado (Salvamento de
voto)
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Finalidad (Salvamento de voto)
CONSTITUCION Y CONSTITUCIONALISMO-Diferencias (Salvamento de voto)
DERECHO A LA IGUALDAD ANTE LA LEY-Alcance (Salvamento de voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites axiológicos (Salvamento de voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites lógicos (Salvamento de voto)
MONISMO Y DUALISMO JURIDICO-Concepto (Salvamento de voto)
PODER DE REFORMA Y PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Distinción/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites
implícitos/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites expresos/
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SUPREMOS-Alcance
(Salvamento de voto)
DEMOCRACIA-Elementos
(Salvamento de voto)
DEMOCRACIA-Finalidad
(Salvamento de voto)
DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Finalidad (Salvamento de voto)
DEMOCRACIA-Límites
de las mayorías (Salvamento de voto)
IGUALDAD DE OPORTUNIDADES-Finalidad (Salvamento de voto)
REGLAS DE DISTRIBUCION IGUALITARIAS-Alcance (Salvamento de voto)
ESTADO DE DERECHO-Generalidad de la ley (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional para estudiar
reforma de valores y principios fundamentales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional para estudiar
violación de la igualdad/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Aplicación/LAGUNA
AXIOLOGICA-Concepto (Salvamento de voto)
CONSTITUCION POLITICA-Existencia de jerarquía normativa (Salvamento de
voto)
IGUALDAD-Principio
y derecho fundamental (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Importancia (Salvamento de voto)
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Antecedentes (Salvamento de voto)
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusión en la Asamblea Nacional Constituyente de
1991 (Salvamento de voto)
REELECCION PRESIDENCIAL EN LATINOAMERICA-Análisis (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Alcance (Salvamento de voto)
NORMA FUNDAMENTAL-Concepto (Salvamento de voto)
CONSTITUCION POLITICA-Identidad constitucional implícita (Salvamento de
voto)
CONSTITUCION MATERIAL-Concepto (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Naturaleza del vicio de competencia (Salvamento de
voto)
CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE
1991-Inexistencia (Salvamento de
voto)
PODER DE REFORMA-Incompetencia para derogar o sustituir la Constitución (Salvamento de
voto)
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN CONSTITUCION DE 1991-Constituyente disminuyó poderes (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Fundamental en la identidad constitucional colombiana
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE ALTERNANCIA DEL PODER EN REELECCION
PRESIDENCIAL-Alteración (Salvamento
de voto)
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Alteración de la distribución del poder político
establecida por el constituyente (Salvamento de voto)
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación del Presidente de la República en la
elección de altos dignatarios del Estado (Salvamento de voto)
CONSTITUCION POLITICA-Identidad material axiológica del Estado/PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Sustituye
la Constitución de 1991/DERECHO A LA IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL
INMEDIATA-Violación frente a alcaldes, gobernadores y ciudadanos
(Salvamento de voto)
NORMA JURIDICA-Requisitos
de validez (Salvamento de voto)
OBEDIENCIA DEL DERECHO-Normas, leyes y reformas constitucionales producidas
por órgano incompetente/DESOBEDIENCIA CIVIL-Normas, leyes y reformas
constitucionales producidas por órgano incompetente (Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios en el
trámite legislativo (Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación del
reglamento del congreso porque ponencia se presentó antes de escuchar a los
ciudadanos/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Participación de los ciudadanos en
los proyectos de acto legislativo (Salvamento de voto)
DERECHOS DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS EN PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación por no representación en Comisión Primera
del Senado (Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicio en el
trámite legislativo al invalidar actuación por existir trámite de urgencia de
otro proyecto de acto legislativo (Salvamento de voto)
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Introducción de tema nuevo en segunda vuelta
(Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite de
impedimentos, recusaciones y conflictos intereses de los congresistas que
participaron en el procedimiento legislativo (Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión del
debate (Salvamento de voto)
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios de
procedimiento insubsanables por violación del principio democrático (Salvamento
de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Línea jurisprudencial (Salvamento de voto)
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No constituye precedente (Salvamento de voto)
REF.:
Reelección Presidencial; acto legislativo 02 de 2004; Expedientes: D- 5645;
D-5656; D-5657; D-5625; D-5632; D-5626; D-5633; D-5696; D-5739; D- 5702;
D-5631; D-5691; D-5746; D-5797; D-5755; D-5798; D-5682.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayoría, pero con la claridad de siempre; me permito consignar las razones por las cuales salvo el voto, que son de dos clases: I) Por que se destruyó la constitución y II) Los vicios de procedimiento que hacían Inexequible la reelección Presidencial.
Para el análisis es imprescindible realizar un estudio de conceptos fundamentales de la teoría y la filosofía del derecho y especialmente del derecho constitucional.
I. DESTRUCCION DE LA
CONSTITUCION Y CONCEPTOS FUNDAMENTALES
1.-
SOBERANIA
Dentro de una organización política existen varios detentadores del
poder político, pero no todos son soberanos; por ejemplo, es posible que el
presidente nombre al gobernador y este al alcalde a quien puede nombrar y
remover libremente; no hay duda que el alcalde seria detentador de poder
político, empero, no seria el detentador
del máximo poder político ya que por encima de él esta el gobernador cuyas
ordenes debe obedecer y en el evento de no hacerlo puede ser removido de su
cargo. El gobernador, tendría más poder político que el alcalde, pero tampoco
seria soberano, pues, por encima de él estaría el presidente quien puede darle
órdenes que debe obedecer. El Presidente a su vez no es may que un mandatario
del pueblo que lo elige.
A. CONCEPTO DE SOBERANIA
Este concepto está íntimamente vinculado al de poder político y en su
acepción más precisa sirve para determinar el poder de mando en última instancia,
en una organización política; la soberanía es entonces el máximo poder
político.
B. LOS ANTECEDENTES
Antes de que Jean Bodin le diera, por razones practicas e históricas de
Francia, una connotación nueva al concepto de soberanía, el concepto de poder
político supremo ya existía tanto en la antigüedad como en el medioevo, en este
último para indicar la sede final del poder político se utilizaban palabras
como summa potestas, summun imperium o plenitudo potestatis. En el
medioevo existía ya la palabra soberano que indicaba simplemente una posición
de superioridad dentro de un sistema jerárquico, así no se estuviera en la
cúspide de tal sistema; y el principal derecho del rey, era el de dictar
justicia con fundamento en las leyes consuetudinarias del país y el rey además
de estar sometido a dios estaba sometido a esas leyes; con el concepto de
Bodin, el rey ya no solo es soberano sino que tiene además la soberanía lo que
trastorna su relación con la ley, pues hace la ley y ya no esta limitado por
ella, se coloca por encima de la ley, deja de ser sub lege para
convertirse en supra legem.
C. CARACTERISTICAS DE LA
SOBERANIA
Para Bodin la soberanía era absoluta, perpetua, indivisible, inalienable
e imprescriptible. Con estas características se quería demostrar que la
soberanía es un poder originario que no depende de otros.
Es absoluta porque no esta limitada por las leyes; el soberano es quien
tiene el poder para dar la ley, para modificarla, interpretarla y derogarla,
esta ley puede modificar a la costumbre. Por medio de la ley, el soberano ata a
todos los demás, los obliga, empero, el no queda atado ni obligado por la ley
que da.
La soberanía es perpetua, porque no esta limitada en el tiempo. Es
perpetua porque aun que el soberano otorgue a otro un poder absoluto, por
tiempo limitado o ilimitado, puede revocar ese poder aun antes del plazo
concedido o en cualquier momento.
La soberanía es indivisible, como consecuencia del principio de lógica
formal de no contradicción que enseña que las cosas no pueden ser y no ser al
mismo tiempo: no se puede ser titular de un poder absoluto y perpetuo
excluyente y aceptar junto a él otro soberano con las mismas calidades. Si la
soberanía esta dividida existe el peligro de guerra permanente; si se aceptaran
dos soberanos a un mismo tiempo y en un mismo lugar, darían leyes contrarias,
lo que seria fuente de permanentes disputas, disputas que habría que dirimir
por la fuerza, con las armas, hasta que definitivamente quedara uno solo de
ellos, con lo que se volvería a la esencia de la soberanía que es su
indivisibilidad.
La soberanía es inalienable e imprescriptible ya que el poder político
cumple una función publica, no privada y por lo tanto es indisponible; de
manera tal que soberanía y propiedad son dos tipos diversos de posesión del
poder: el imperium y el dominium. La soberanía es inalienable por que su
titular no la puede enajenar; ya que siempre la conserva aun que de poder a
otro. Es imprescriptible por que aun que de poder a otro no la pierde y ese
otro no puede adquirirla con el paso del
tiempo.
Estos atributos fueron muy importantes en la lucha de la burguesía, por
crear el estado de derecho y contra el régimen feudal y su forma política: la
monarquía absoluta. Los defensores de
la monarquía sostenían que: a) La monarquía era la única forma política; b) Que
los súbditos habían renunciado a la soberanía a favor del monarca; c) Que por
el largo ejercicio del poder de los monarcas, la soberanía había prescrito a su
favor; d) Que el titular de la soberanía era el rey gobernante.
A cada uno de estos argumentos la burguesía revolucionaria dio una
respuesta:
El titular de la soberanía no es el gobernante sino el gobernado
(llámese pueblo como lo llamo Rousseau o nación como la llamo Sieyes). Con este
argumento se cambio el titular de la soberanía y se amplió su base, pues a
partir de ahora ya no la tenía el gobernante sino el gobernado, ni una sola
persona sino un conjunto de personas. No existía una única forma política: la
monarquía sino que podían existir otras, por ejemplo: la republica. El
gobernado no podía renunciar a la soberanía por que era inalienable (ni se
compraba, ni se vendía, ni se donaba, etc.). El tiempo de la usurpación del
poder por parte de los monarcas no les derecho para gobernar ya que la
soberanía era imprescriptible.
No sobra recordar que el principal atributo de la soberanía es el poder
constituyente o sea el poder para dar la constitución.
Veamos cual fue la argumentación en la teoría de dos grandes creadores
del estado liberal de derecho Sieyes y Rousseau.
Sieyes, en su obra ¿Qué es el tercer estado? hace la fundamentación
teórica liberal de la soberanía y del poder constituyente. Sus bases fundamentales son:
El sujeto titular de la soberanía y del poder constituyente es la
nación.
La nación, que es la soberana, no está sometida a la constitución: esto
implica: 1) la nación no está sometida a
ninguna forma de derecho positivo y; 2) la nación puede darse la forma que
quiera.
La constitución es para el gobierno, no para la nación.
Para Rousseau el soberano no esta sometido a nada ni a nadie, lo es el
pueblo Para el soberano no es obligatoria ninguna ley, ni siquiera el pacto
mismo (la constitución) "no hay ni puede haber ninguna especie de ley
fundamental obligatoria para el cuerpo del pueblo, ni aún el mismo contrato
social".[79]
Rousseau parte del supuesto de que: “antes de que el pueblo escoja al
Rey, existe otro acto por el cual el pueblo se constituye en tal, anterior al
otro y verdadero fundamento de la sociedad.[80]
El pueblo existe antes que el gobierno; el pueblo crea el gobierno, no
el gobierno al pueblo. Como el pueblo es
primero, el soberano debe ser el pueblo.
"El acto de asociación hace surgir al instante: la ciudad, la
república o el cuerpo político denominado estado. Los asociados: colectivamente se llaman
pueblo y particularmente ciudadanos (como partícipes de la autoridad soberana y
súbditos;) por estar sometidos a las leyes del Estado".[81]
Rousseau señaló cómo la soberanía del pueblo implica que el que manda y
el que obedece, es una misma persona.
Como parte del colectivo, del pueblo, es gobernante y como individuo se
somete a la voluntad general, y es súbdito o ciudadano. El propio contrato social, buscaba que el
pueblo no se obedeciera más que así mismo.
El problema fundamenta, al cual da solución El Contrato Social es
"encontrar una forma de asociación que defienda y proteja con la fuerza
común la persona y los bienes de cada asociado, y por lo cual cada uno,
uniéndose a todos no obedezca sino a sí mismo y permanezca tan libre como
antes.[82]
El gobernante no es para Rousseau el titular de la soberanía sino el
ejecutor de la voluntad general, por eso define el gobierno como "un
cuerpo intermediario establecido entre los súbditos y el soberano para su mutua
comunicación, encargado de la ejecución de las leyes y del mantenimiento de la
libertad tanto civil como política.[83] Si el gobernante usurpa la soberanía, el
pacto social se destruye y cesa la obediencia del gobernado; "de suerte
que, en el instante en que el gobierno usurpa la soberanía, el pacto social
queda roto, y los ciudadanos recobrando de derecho su libertad natural, están
obligados por la fuerza, pero no por deber, a obedecer"[84]
Rousseau considera que el único contrato social es el de la asociación y
este, excluye a todos los demás. El acto
por el cual un pueblo se da un gobierno no constituye un contrato. "El acto que instituye un gobierno es
una ley; los depositarios del poder ejecutivo son funcionarios del pueblo, que
este puede nombrar y destituir cuando les plazca".[85]
Tanto Rousseau, como Sieyes transfirieron la soberanía al gobernado y se
la quitaron al gobernante (Monarca); sin embargo la llamaron de manera
distinta. ¿Que implicaciones tiene la diferencia de nombre?
D.- CONSECUENCIAS DE ACOGER LA TESIS DE LA SOBERANIA NACIONAL O LA
POPULAR
La escogencia de una u otra tesis de la soberanía trae consecuencias
jurídico-política diversas. Ambas teorías tienen en común el hecho de
transferir la soberanía del gobernante al gobernado, llámese a este pueblo o
nación. Desde ahora debemos advertir que si bien la teoría de la soberanía en
la nación es posterior a la popular, ya que Rousseau es anterior en el tiempo a
Sieyes, la teoría de la soberanía popular es mucho más radical políticamente
que la nacional y esto se refleja en sus consecuencias.
Se diferencian las dos tesis en que en la tesis de la soberanía popular,
son titulares de la soberanía los individuos que conforman la sociedad, de
manera tal que cada miembro de la sociedad tiene una fracción de la soberanía y
la tienen también los individuos cuando se reúnen; en cambio, en la tesis de la
soberanía nacional, los individuos no son titulares de la soberanía y solo la
tiene la reunión de estos con fines políticos (el denominado cuerpo
electoral).
Como consecuencia de lo anterior se producen efectos diversos en ciertas
relaciones jurídico-políticas; por ejemplo en la consideración del sufragio o
voto. Con la tesis de la soberanía nacional el sufragio es una función que
consiste en que el individuo elector es un mero vehículo de la nación para
escoger el gobernante, por lo tanto el gobernante no representa al elector sino
a la nación. Otra consecuencia de la tesis de la soberanía nacional es que la
nación puede definir quienes cumplen la función de vehículo para escoger al
gobernante, pudiendo la nación puede excluir a algunas personas de esta función
de elector, por esta razón muchos individuos pueden ser privados del derecho a
elegir y a ser elegidos y esto es lo que explica que en los comienzos del
régimen liberal el sufragio fuese restringido: la nación excluía de la función
de escoger al gobernante a grandes capas de la población, especialmente a la
clase obrera, a las mujeres, a los pobres y a los ignorantes. Con la tesis de
la soberanía nacional el elector, que no tiene parte de la soberanía no
confiere mandato ni impone obligaciones al gobernante elegido y como el
gobernante no representa a quien lo Eligio, no esta obligado a rendirle cuentas
de su gestión ni puede ser revocado por su elector.
Con la tesis de la soberanía popular, como los individuos son
considerados titulares de la soberanía, el sufragio es considerado un derecho y
en consecuencia todos tienen derecho a elegir al gobernante, no pudiendo excluirse
a las grandes masas y todos pueden ser elegidos o acceder a la función publica.
Otra consecuencia es que el elegido si representa al elector y este ultimo
confiere mandato e impone obligaciones al elegido; como el elegido representa
al elector, esta obligado a rendirle cuentas periódicas de su gestión y en el
evento de que el elector no este de acuerdo con lo que hace su mandatario o
éste haya incumplido sus promesas electorales, puede revocarle el mandato.
La escogencia de una u otra tesis de la soberanía trae consecuencias
jurico-políticas diversas, debemos hacer notar el hecho de que normalmente los
países del antiguo bloque socialista y los que todavía se llaman así, como Viet
Nam o cuba acogen la tesis de la soberanía popular, en cambio muchos países
capitalistas acogen la tesis de la soberanía nacional.
SINTESIS
Determinado que en el estado liberal y democrático de derecho el
soberano es el gobernado o pueblo como lo establece el articulo. 3 de nuestra
constitución; que la soberanía es absoluta, perpetua, indivisible, inalienable
e imprescriptible.
Determinado que la principal manifestación de la soberanía es el poder
constituyente; que su principal atributo es el de dar la constitución; ese
poder constituyente es también absoluto, perpetuo, indivisible, inalienable e
imprescriptible. Siendo inalienable e imprescriptible, no puede ser ejercido
por un poder constituido (Congreso) y mucho menos usurpado por ningún poder
constituido. El poder constituyente es inalienable y por lo mismo no se puede
transferir vender, donar u otorgar a ningún poder constituido llámese gobierno
o congreso. Si este ultimo lo usurpa, esta actuando por fuera de su
competencia.
No puede el Congreso que no tiene soberanía y que es un poder constituido,
en ejercicio del poder de reforma de la constitución, quitar la soberanía al
pueblo (Nación o pueblo), al gobernado y restablecerla en cabeza del
gobernante, del monarca absoluto o del Presidente. Si lo hiciera estaría
retrocediendo al régimen feudal; habría vulnerado un principio o valor
fundamental del estado social y democrático de derecho; destruido la democracia
(que no es más que el poder del pueblo) y estaría actuando por fuera de su
competencia. Por haber uno de los valores o principios fundamentales del estado
social y democrático de derecho habría violado la constitución de la
constitución; ya que los valores o principios fundamentales son como
dijera Peter Haberle la esencia de la constitución: la constitución de la
constitución.
2.-
LA MODERNA CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO.
Uno
de fenómenos que ha observado y señalado la moderna teoría y filosofía del
derecho, es la constitucionalizaciòn de todo el ordenamiento jurídico; como
todo el derecho se constitucionalizo y como los principios y valores
constitucionales se protegen aun frente al poder reformador de la constitución.
“
En eso consiste, en buena medida, la llamada “constitucionalización”[86] del
ordenamiento jurídico’ De acuerdo con Riccardo Guastini, por
“constitucionalización del ordenamiento jurídico” podemos entender “un proceso
de transformación de un ordenamiento, al término del cual, el ordenamiento en
cuestión resulta totalmente ‘impregnado’ por las normas constitucionales. Un
ordenamiento jurídico constitucionalizado se caracteriza por una Constitución
extremadamente invasora, entrometida, capaz de condicionar tanto la legislación
como la jurisprudencia y el estilo doctrinal, la acción de los actores
políticos así como las relaciones sociales”[87]
Dicha constitucionalización no es un proceso bipolar (verdadero o falso), sino
que se puede ir dando conforme cada ordenamiento vaya reuniendo algunas
características
Siguiendo
al propio Guastini, las condiciones que son necesarias para poder decir que un
determinado ordenamiento jurídico está “constitucionalizado”, son las
siguientes:
A)
Una Constitución rígida. La constitucionalización será más acentuada en
aquellos ordenamientos en los que existan principios (tanto expresamente formulados
como implícitos) que no puedan ser modificados en modo alguno: ni siquiera
mediante el procedimiento de revisión constitucional. En otras
palabras, a una Constitución más rígida corresponde un mayor efecto de
“constitucionalización” de todo el ordenamiento.
B)
La garantía jurisdiccional de la Constitución. Dicha garantía permite hacer de
la rigidez algo más que un simple postulado de buenas intenciones. La rigidez,
para ser tal, debe poder imponerse frente a las leyes y al resto del ordenamiento
jurídico. Los modelos para llevar a cabo el control de constitucionalidad son
muy variados y pueden analizarse a la vista de su mayor o menor efectividad.
Guastini distingue el modelo americano del modelo francés y del modelo
continental europeo (Italia, España, Alemania, etcétera)
C)
La fuerza vinculante de la Constitución. Este punto se concreta a través de la
idea de que las normas constitucionales (todas, con independencia de su
estructura y de su contenido) son plenamente aplicables y que obligan a sus
destinatarios. Tradicionalmente, no se consideraban como vinculantes las normas
programáticas (entre ellas la doctrina tradicional solía ubicar a las relativas
a los derechos sociales) o los principios El proceso de constitucionalización
supone dotar de contenido normativo a todas las disposiciones contenidas en la
carta fundamental; desde luego, su fuerza normativa dependerá en mucho de la
forma en que estén redactadas, de los alcances interpretativos que les haya
dado la jurisdicción constitucional y de los ejercicios analíticos que hagan
los teóricos, pero de lo que no debe quedar duda es que las normas
constitucionales son, ante todo y sobre todo, normas jurídicas aplicables y
vinculantes, y no simples programas de acción políticas o catálogos de
recomendaciones a los poderes públicos.
D)
La “sobre interpretación” de la Constitución. Dicha sobreinterpretación se
produce cuando los intérpretes constitucionales (que son tanto los encargados
de desempeñar la jurisdicción constitucional como los jueces ordinarios, los
demás órganos del Estado y los juristas en general no se limitan a llevar a
cabo una interpretación literal de la Constitución, sino que adoptan una
interpretación extensiva, utilizando cuando sea posible el argumento a símili.
A través de este tipo de interpretación, a la que se refiere también Guastini
en otros de sus trabajos se pueden extraer del texto constitucional
innumerables normas implícitas, no explícitas, idóneas para regular casi
cualquier aspecto de la vida social y político, y por ende, idóneas también
para condicionar de forma muy incisiva el contenido de una parte del
ordenamiento jurídico. “Cuando la Constitución es sobreinterpretada (apunta
Guastini) no quedan espacios vacíos de -o sea, “libres” del- derecho constitucional:
toda decisión legislativa está prerregulada (quizás aún, minuciosamente
regulada) por una u otra norma constitucional. No existe ley que pueda escapar
al control de legitimidad constitucional”
E)
La aplicación directa de las normas constitucionales. Esta quinta condición
para la constitucionalización del ordenamiento jurídico tiene que ver con dos
cuestiones: a) el entendimiento de que la Constitución rige también a las
relaciones entre particulares y no es un texto dirigido solamente a las autoridades
u órganos públicos; b) que todos los jueces pueden aplicar la Constitución,
incluso sus normas programáticas o normas de principio Estos dos aspectos no se
encontraban en el constitucionalismo clásico, pero se han ido conquistando de
forma paulatina en los años recientes tanto por la doctrina como por la
jurisprudencia constitucionales.
F)
La interpretación conforme de las leyes. Guastini apunta que esta condición no
tiene que ver con la interpretación de la Constitución, sino con la
interpretación de la ley La interpretación conforme se da cuando, al tener la
posibilidad un juez de aplicar a un caso concreto la interpretación X1 de una
ley o la interpretación X2 opta por la que sea más favorable para cumplir de
mejor forma (de manera más completa) con algún mandato constitucional.
G)
La influencia de la Constitución sobre las relaciones políticas. La última de
las condiciones de constitucionalización de ordenamiento a las que se refiere
Guastini consiste en una pluralidad de elementos entre los que se pueden
mencionar los siguientes: a) que la Constitución prevea un sistema de solución
de diferencias políticas entre órganos del Estado (incluso entre órganos de los
diversos niveles de gobierno en los Estados que sean federales o regionales),
que permita a un órgano jurisdiccional resolverlos aplicando normas
constitucionales; b) que los órganos jurisdiccionales encargados de la justicia
constitucional no asuman actitudes de self restraint frente a lo que en alguna
época se ha llamado las “political questions”, sino que todos los espacios del
quehacer público del Estado sean reconducibles a parámetros de enjuiciamiento
constitucional; c) que las normas constitucionales sean utilizadas por los
principales actores políticos para argumentar y defender sus opciones políticas
o de gobierno
A
la luz de lo anterior puede verse que las relaciones entre la Constitución y el
resto del ordenamiento jurídico han ido evolucionando. Con seguridad, varios de
los puntos mencionados darán lugar o lo están dando ya a problemas importantes
dentro del Estado constitucional, pero desde luego que, con todos los matices
que se quiera, se trata de avances de primer orden en la lógica inacabada y en
permanente construcción del Estado constitucional contemporáneo.”
SINTESIS
El
Moderno proceso de constitucionalización
implica una Constitución rígida. La constitucionalización será más
acentuada en aquellos ordenamientos en los que existan principios (tanto
expresamente formulados como implícitos) que no puedan ser modificados en modo alguno:
ni siquiera mediante el procedimiento de revisión constitucional. En
otras palabras, a una Constitución más rígida corresponde un mayor efecto de
“constitucionalización” de todo el ordenamiento.
Correlativamente
el tribunal constitucional tiene competencia para evitar que el reformador de
la constitución usurpe la competencia del poder constituyente y vulnere los
principios o valores fundamentales que el soberano consagro en la constitución.
3.-
EL PROCESO MODERNO DE REMISION A VALORES Y PRINCIPIOS MAS ALLA DE LAS NORMAS
CONSTITUCIONALES
La
humanidad va aprendiendo de sus experiencias nefastas y una de las más nefastas
fue la segunda guerra mundial, donde perdieron la vida 50 millones de seres
humanos. Donde no solo se violo masivamente el derecho a la vida, sino que
fueron vulnerados todos los derechos humanos. El hombre no fue tratado como un
fin en si mismo, sino como una cosa y su dignidad humana fue desconocida.
Contra
esa locura reaccionaron los hombres y dejaron claro que los seres humanos eran
seres dignos y que sus derechos les pertenecían aun que no estuvieran
consagrados en las constituciones. Los valores, principios y derechos
fundamentales le pertenecen a todos los hombres por el solo hecho de ser
personas independientemente de que estuvieran positivizados.
Eso
es lo que explica que después de la 2 guerra mundial, las constituciones (que
son derecho positivo) hayan hecho remisiones a valores, derechos y principios
no escritos o no positivizados. Paradójicamente el derecho positivo remite al
derecho natural. La consecuencia es que esos valores y principios hacen parte
de las constituciones (por remisión) y es deber de los tribunales
constitucionales hacerlos cumplir; salvaguardarlos, protegerlos y defenderlos.
Este
fenómeno moderno se puede constatar en todas las constituciones de posguerra y
es muy claro en los países que sufrieron los regimenes más violadores de los
principios, valores y derechos humanos, como fueron Alemania, Italia y España
(Nazismo, Fascismo, falangismo; etc.) y es claro tambien en el derecho
Colombiano y en la constitución de 1991.
En
Alemania es claro para el tribunal constitucional que hay una escala
axiológica, de modo que siempre que choca una norma de la parte orgánica con
una de la parte dogmática prima la norma sobre derechos; siempre que existe un
conflicto de derechos, entre un derecho y el derecho a la dignidad humana prima
y prevalece el derecho a la dignidad humana.
Veamos
algunos de los textos constitucionales vigentes donde se remite a los valores,
principios y derechos no escritos.
ALEMANIA
Artículo 1°.-
1. La dignidad del hombre es sagrada y constituye deber de todas las autoridades del Estado su respeto y protección.
2. El pueblo alemán reconoce, en consecuencia, los derechos inviolables e inalienables del hombre como fundamento (Grundlage) de toda comunidad humana, de la paz y de la justicia en el mundo.
3. Los derechos fundamentales que se enuncian a continuación vinculan al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo y a los tribunales a título de derecho directamente aplicable.
ITALIA
Artículo 2º.
La república reconoce y garantiza los derechos inviolables del hombre, ora como individuo, ora en el seno de las formaciones sociales donde aquél desarrolla su personalidad, y exige el cumplimiento de los deberes inexcusables de solidaridad política, económica y social.
Artículo 3º.
Todos los ciudadanos tendrán la misma dignidad social y serán iguales ante la ley, sin distinción de sexo, raza, lengua, religión, opiniones políticas ni circunstancias personas y sociales.
Constituye obligación de la República suprimir los obstáculos de orden económico y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política, económica y social del país.
ESPAÑA
Artículo 10. 1. La
dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes,
el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de
los demás son fundamento del orden político y de la paz social.
2. Las normas
relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución
reconoce, se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de
Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas
materias ratificados por España.
COLOMBIA
ART.
5º—El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los
derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como
institución básica de la sociedad.
ART.
94.—La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y
en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como
negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren
expresamente en ellos.
SINTESIS
De
este breve recuento se puede concluir que los valores, principios y derechos
(incluido el de la igualdad) son garantizados por las constituciones modernas
aun que no estén positivizados, que forman parte de la esencia de la
constitución y que como tal deben ser garantizados por el guardián de la
constitución y lo que es más importante que no pueden ser desconocidos por el
reformador de la constitución.
Dicho
de otra manera; los principios y valores se positivizan por la propia remisión
que de ellos hace la norma constitucional.
Al
utilizar la técnica de la remisión constitucional entran al derecho positivo;
el derecho positivo los hace suyos y se incorporan a él.
En lo que sigue demostraremos
también por que es importante controlar el contenido de la reforma.
5 - IMPORTANCIA DE LOS PRINCIPIOS Y VALORES
Si
no fuera por los principios y los valores que tiene una persona, no existirían
diferencias de comportamiento entre una y otra persona.
Esto
es igualmente valido para las sociedades: lo que diferencia un europeo
cristiano de un árabe musulmán o más aun, de un budista, son los principios y
valores que guían su conducta.
Estas
consideraciones sobre valores y principios de los individuos y las sociedades,
son también legítimas respecto de las formas de gobierno y tipos de estado.
Bastan
unos pocos ejemplos para probar la verdad de nuestro aserto:
A.- Propiedad privada
El
valor que le demos a la propiedad en una sociedad, determina no solo la forma
de gobierno sino también el tipo de estado. Si le damos a la propiedad privada
de instrumentos y medios de producción un valor absoluto (o sagrado como
dijeron los revolucionarios franceses en la declaración de derechos de 1789;
que permitía usar, disponer, gozar y abusar al propietario), tendremos un
estado capitalista y estaremos frente al estado liberal gendarme.
Si
damos un valor relativo a la propiedad; respetamos la propiedad privada, pero
exigimos que el propietario que cumpla con una función social, tendrá otro
modelo de estado: El estado interventor y una de sus modalidades; el estado
social de derecho.
Si
le quitamos valor a la propiedad privada y no solo la desvalorizamos sino que
la proscribimos y por el contrario; le damos valor a su opuesto, esto es a la
propiedad social de instrumentos y medios de producción, estamos modificando no
solo la forma de gobierno sino también el tipo de estado y habremos pasado del
estado liberal al estado socialista. No sobra recordar que el gran valor de la
propiedad social no es solo obra del comunismo, de Marx o de Lenin; sino que
viene en la teoría política desde Platón (quien en su obra la republica
considera “natural” la propiedad social y no la privada) y en la practica desde
las comunidades primitivas (gens, clanes), pasando por el gran legislador
griego Licurgo.
B.- El valor del individuo ante
el estado
Es necesario llamar la atención sobre el hecho que el valor del
individuo está condicionado por la concepción que se tenga del estado. Si se
considera que hay una esfera de la actividad de los individuos que no puede ser
tocada por el estado, que los individuos pueden manejar autónomamente y donde
el estado no debe penetrar ni puede penetrar, ya que si lo hace, existen
mecanismos jurídicos para anular el acto y restablecer el derecho conculcado al
individuo (y su esfera de privacidad), nos encontraremos con un tipo de estado
liberal.
Si el estado, reservando una esfera autónoma a los individuos, se
reserva, sin embargo, la propiedad de
los instrumentos y medios de producción, nos encontraremos con un tipo de
estado socialista, que modifica la posición del individuo, ya que en este tipo
de estado los individuos no pueden tener propiedad privada de instrumentos y
medios de producción y su estatuto jurídico es diverso, en el campo económico,
al del individuo ubicado en un estado capitalista.
Si se
considera que no puede existir ninguna esfera de la actividad del individuo
donde el estado no pueda intervenir, o que no pueda, por lo menos vigilar
(incluidas las relaciones afectivas y esto es lo que explica que el estado nazi
podía prohibir los matrimonios entre miembros de la raza superior “Aria”, con
los de la raza inferior, para evitar que la raza “superior”, se degenerase),
nos encontramos ante un tipo de estado totalitario (Nazista o Fascista), donde
la posición del individuo se encuentra muy disminuida ante el estado
C.- El valor que le demos a la
protección de los derechos fundamentales frente al estado
Todas las autoridades públicas, por tener la posibilidad de abusar del poder, deben estar sujetas a la obligación de respetar y garantizar los derechos fundamentales. Esta regla no admite excepción. Aceptarlo implicaría admitir que los derechos pueden ser vulnerados; lo que representaría la negación de los presupuestos del Estado constitucional, debido a que su naturaleza dimana del aseguramiento de esos derechos. El día en que se diga que los derechos fundamentales no puedan contra todo el Estado; o una parte de él (la rama judicial) ese día se marchitarán y desaparecerán los derechos fundamentales, y por ese mismo camino desaparecerá el Estado Social de Derecho.
Los derechos hay que asegurarlos frente a todos aquellos que están en la eventualidad de cercenarlos: el Legislador, el Ejecutivo o los mismos jueces, pues todos, por igual pueden vulnerarlos.
Desde las revoluciones burguesas y en especial la francesa se había señalado que la sociedad donde no existiera la garantía de los derechos del hombre no tenia constitución.
Sobre el tema que nos ocupa la Corte constitucional mediante sentencia
T-1127 del 2001 dijo:
“Ahora bien, los derechos del hombre, su existencia y
su defensa han hecho modificar el sentido de varias relaciones del hombre: 1.
La relación entre el poder y la libertad; 2. la relación entre el derecho y el
deber; y 3. la relación entre el individuo y la sociedad (o el Estado). Antes se le daba la primacía al poder sobre
la libertad y sólo cuando se dio precedencia a la libertad sobre el poder,
surgieron los derechos y se pudieron garantizar. En el Estado despótico los
individuos no tienen derechos sino deberes; en el Estado absoluto los
individuos frente al soberano únicamente tienen derechos privados; y sólo en el
Estado de Derecho el individuo tiene ante el Estado no solo derechos privados
sino también derechos públicos, son entonces los denominados derechos públicos
subjetivos los que caracterizan el Estado de Derecho, que por lo demás le
permiten al súbdito transformarse en ciudadano; el Estado de Derecho es
entonces el Estado de los ciudadanos.”
Respecto de la relación entre individuo y sociedad (o
Estado), es necesario recordar lo que dice Norberto Bobbio en su escrito
intitulado La revolución francesa y los derechos del hombre:
"Es necesario desconfiar de quien sostiene una
concepción antiindividualista de la sociedad.
A través del antiindividualismo han pasado todas las doctrinas
reaccionarias. Burke decía: "Los
individuos desaparecen como sombras; sólo la comunidad es fija y
estable". De Maistre decía: "Someter
el gobierno a la discusión individual significa destruirlo". Lamennais
decía: "El individualismo destruye la idea de obediencia y del deber,
destruye el poder y la ley". No
sería muy difícil encontrar similares citas en la parte de la izquierda
antidemocrática. Al contrario no hay
ninguna constitución democrática, comenzando por la de la República Italiana
que no presuponga la existencia de individuos singulares, que tienen derechos
en cuanto tales. Y cómo se podría
afirmar que son "inviolables", sino se presupone que, ¿axiológicamente,
el individuo es superior a la sociedad de la cual viene a ser parte?.[88]
En otro escrito de Norberto Bobbio denominado La
herencia de la gran revolución, refiriéndose al mismo problema dice:
"Se trata nada menos de dar cuenta del nacimiento
de la concepción individualista de la sociedad y de la historia, que es la
antítesis radical de la concepción organicista, según la cual repitiendo una
afirmación de Aristóteles, que sería repetida por Hegel, el todo (la sociedad)
es anterior a sus partes. Volviendo al
revés esta relación entre el todo y las partes, según la concepción
individualista de la sociedad y de la historia, el individuo viene primero, la
sociedad viene después. La sociedad es
para el individuo, no el individuo para la sociedad... En una concepción
orgánica de la sociedad el objetivo de la organización política es la
conservación del todo. No hay en ella
puesto para los derechos que no sólo la preceden si no que pretenden
directamente mantenerse fuera de ella y hasta de someterla a las propias
exigencias... en una concepción
individualista el todo es el resultado de la libre voluntad de las
partes."[89]
D. El valor de la
limitación y la separación de poderes
O le damos al poder un valor
absoluto, ilimitado y estaremos en el régimen del despotismo y la tiranía o
restringimos al poder para que los ciudadanos puedan hacer valer sus derechos y
estaremos en el estado de derecho.
EL principio de la
separación de poderes tiene como fin evitar el poder absoluto.
Ya los revolucionarios Franceses habían señalado que para la existencia del estado constitucional no bastaba con tener una constitución escrita (o consuetudinaria), era necesario además que el poder estuviese separado y los derechos garantizados, como se estipulo en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano[92].
De ahí nació la diferencia que existe entre constitución y
constitucionalismo, pues todo orden constitucional tiene una constitución,
empero, no toda constitución implica, necesariamente, un orden constitucional.
No sobra recordar que todos los regimenes políticos despóticos,
tiránicos, totalitarios o autoritarios no han renunciado a tener un remedo de
constitución; una mascara constitucional: Hitler tuvo constitución;
Mussolini también la tuvo y tampoco le falto a Pinochet.
El constitucionalismo es, en pocas palabras, la limitación del poder del
gobernante para garantizar la libertad del individuo.
Con el fin de alcanzar este propósito, la constitución escrita se
constituye en un instrumento por medio del cual se garantiza a las personas sus
derechos individuales y al mismo tiempo, el gobernante, es colocado en posición
de no poder violarlos; de modo que todo gobierno constitucional es por
definición un gobierno limitado.
La constitución escrita, es normalmente el documento donde se consagran
estos principios y el instrumento para limitar el gobierno y garantizar la
libertad de los ciudadanos, que además tiene un procedimiento especial de
reforma y un guardián judicial que controla que ninguna autoridad o norma viole
la constitución.
O le damos valor al
principio de la separación del poder o no se lo damos y valorizamos su opuesto,
es decir la concentración del poder; en el primer caso tendremos el estado
liberal de derecho y en el segundo estaremos en otro modelo de estado muy
diverso: podemos haber retrocedido al despotismo; a la sociedad feudal y su
ultima forma política: la monarquía absoluta. Podemos estar en los modelos
recientes de concentración del poder: el estado Nazi o el estado fascista; que
concentra todo el poder del estado en cabeza del líder. Al Fuhrer, al Duce o al Caudillo, además de las funciones ejecutivas
que ya tenía, se le otorgan facultades legislativas (es el máximo legislador),
y facultades judiciales (se convierte en el juez supremo), a tal extremo que
todo el régimen político se encarna en su persona y todas las funciones hay que
referirlas en última instancia a el líder.
El caudillo se convierte en la constitución del régimen.
El líder designa a los diputados, a los jefes administrativos, a los
jefes de regiones, a los jefes del partido etc; por ésta razón, algunos llaman
al régimen fascista, la forma de gobierno del jefe de gobierno.
E. El valor que le damos al
hombre; al ser humano
O le damos a todos los seres
humanos el mismo valor, por el solo hecho de ser personas o les damos un valor
diferente.
En el primer caso estaremos
en el estado social de derecho; en el segundo tendremos modelos de estado o
gobierno con un contenido axiológico muy diverso. Si consideramos que podemos
cosificar al hombre y convertirlo de sujeto en objeto, seremos capaces de justificar
la esclavitud; pues no podemos olvidar que para la sociedad esclavista del
imperio romano los esclavos eran “cosas que hablaban u objetos Parlantes”.
Para la sociedad esclavista
griega y para sus filósofos, que eran hijos de su época (Aristóteles y Platón),
los hombres no eran iguales ni tenían la misma dignidad ni el mismo merito;
esta concepción fue la que permitió que unos hombres estuvieran “predestinados
para ser amos y otros esclavos. Hay que
resaltar aquí una diferencia fundamental, entre la filosofía estoica que
consagró la igualdad de mérito o dignidad de todas las personas, con la Aristotélica-Platónica que consideraba que
los hombres tenían un mérito o valor desigual.
En
la sociedad feudal los hombres tampoco tenían el mismo valor y esto es lo que
explica la existencia de castas o grupos sociales con derechos u obligaciones
diversas. En la sociedad feudal los hombres no eran iguales ante la ley y sus
derechos y obligaciones dependían de la clase social a la que pertenecían de
modo que el miembro de la nobleza tenía derechos mayores que los de las otras
clases (clero, naciente burguesía, ciervos de la gleba, etc.) mientras la
naciente burguesía tenía muchas obligaciones, y muy pocos derechos (con razón
Sieyés decía que el tercer estado era todo, pero que no tenía ningún
derecho). Por esta razón cuando las
revoluciones burguesas hicieron a todos los hombres iguales ante la ley dieron
un gran paso hacia la dignidad del hombre.
Esta
igualdad significó una verdadera revolución, que sólo podemos captar en su
justa dimensión cuando observamos que el régimen liberal o burgués se enfrentó
a un sistema feudal con pluralidad de normas jurídicas, en el cual la
pertenencia a una clase, a un estamento, a una casta, a una corporación, a una
ciudad o a un burgo, implicaba un estatus jurídico diferente. No todos los
hombres tenían los mismos derechos y las mismas obligaciones; no eran iguales
los derechos de la nobleza a los del clero, y los derechos y obligaciones de la
nobleza eran diferentes de los de la naciente burguesía.
Ya
el abate Sieyés, en su obra sobre los privilegios, levantaba su voz acusadora
contra este orden jurídico feudal. Al mismo tiempo señalaba cómo era privilegio
todo lo que se salía de la regla general, de la Ley General.
Ante
este régimen de privilegios feudales, reacciona la burguesía liberal
estableciendo la igualdad ante la ley. La declaración francesa de derechos del
hombre y del ciudadano fijó con precisión el carácter formal de esta igualdad:
“Los hombres nacen y permanecen libres e Iguales en derechos”.
En
la teoría del derecho es importante el método que utilicemos para resolver
ciertos problemas jurídicos. El método de interpretar por regla general y por
excepción es muy útil ya que la regla general nos permite ubicar dentro de ella
todo lo que no sea una excepción y además que toda excepción es expresa y de
interpretación restrictiva.
La
regla general en el estado de derecho es que los hombres son iguales ante la
ley y la excepción es que son desiguales.
La desigualdad es la que requiere justificación; la justificación de por
que hay que tratar de forma desigual. El trato desigual requiere una
justificación; una prueba y una carga argumentativa que no requiere la igualdad
formal. La igualdad de trato tampoco
requiere justificación; en cambio la disparidad de tratamiento necesita siempre
ser justificado.
El
articulo. 13 de nuestra Constitución dice que “Todas las personas nacen libres
e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades
y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica.”
Queremos
advertir que las formas de discriminación previstas en el artículo 13 de
nuestra Constitución no son las únicas que pueden existir y que lo hace a título ejemplificativo y no de
manera taxativa. Son posibles otros casos de discriminación, quedando
comprendidas cualesquier otra. La prohibición de diferenciaciones o discriminaciones
por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica, constituye además un recuento de las causas que
en el pasado han servido para hacer a los hombres desiguales ante la ley.
La
igualdad ante la ley implica la prohibición de discriminaciones negativas (que
es distinta a la discriminación positiva, que se hace a favor de los más
débiles y no de los más fuertes).
La
idea Kantiana de que todos los seres humanos tenemos en común una conciencia
moral y una igual autonomía que es la base de una dignidad igual para todos,
trae como consecuencia que ningún hombre sea usado como medio al servicio de
otros hombres y convierte a cada persona en un fin en si mismo. Esa igualdad
moral es el fundamento de la igualdad jurídica o igualdad ante la ley.
F.- Conclusión
De
los temas arriba señalados se puede concluir de manera categórica que los
valores y principios de una persona, sociedad, gobierno o estado son los que
determinan su esencia, lo que los caracteriza y definen; de modo que sin esos
valores o principios fundamentales deja de ser lo que es o lo que es más grave
se desnaturalizan y se convierten en su opuesto. Así las cosas, son estos valores y principios
los que identifican y caracterizan a una sociedad respecto de otra ,
diferenciación que se presenta , entre otras, en la manera de manejar la
propiedad privada, el valor del individuo ante el Estado, el valor de la
protección de los derechos fundamentales frente al mismo Estado, el valor de la
limitación del poder y de la separación del mismo y el valor que se tenga del
ser humano.
Es
importante señalar que en un régimen político, forma de gobierno o de estado,
quien fija, determina y señala los valores y principios fundamentales es el
máximo titular del poder político. Este recibe el nombre de soberano (en
nuestro caso el pueblo colombiano); siendo el máximo ejercicio de la soberanía,
el poder constituyente. Es el poder constituyente quien puede fijar los valores
y principios fundamentales del gobierno y del estado.
El método de la teoría de la constitución tiene como finalidad
determinar el principio que sirve de fundamento a todo el sistema
Toda teoría tiene como fundamento un principio alrededor del cual gira
todo el sistema. El principio en torno
al cual gira la teoría de la constitución es el de sujeto titular del poder
público.
La existencia de una constitución, con toda la problemática filosófica
que lleva anexa, como es por ejemplo, que debe contener la constitución, cuando
se suspende, como se reforma, como interpretarla, etc, presupone
metodológicamente, dar respuesta a la pregunta de ¿Quién tiene el poder para
dar la constitución? o lo que es lo mismo ¿ quien tiene el poder
constituyente?; la pregunta de ¿ quien tiene el poder constituyente? presupone
dar respuesta a la pregunta: ¿Quien tiene la soberanía? ya que el poder
Constituyente no es más que un atributo o manifestación de la soberanía, como
lo descubrieron los revolucionarios franceses. El poder constituyente no es más
que una consecuencia de la soberanía. Para determinar quien tiene el poder
constituyente debemos absolver en primer lugar el interrogante de ¿Quién es el
soberano?
Preguntarse por el soberano es inquirir por el sujeto titular del poder
político. El sujeto titular del poder
político sólo puede ser el Gobernante, o el gobernado; en el estado moderno,
que es un estado democrático, el sujeto titular del poder político es el
gobernado, o como comúnmente se le llama " El pueblo ".
Determinar quién es el sujeto titular del poder público, es fijar con
precisión el principio alrededor del cual gira toda la teoría jurídica de la
Constitución, ya que el pueblo titular del poder político, es por esa misma
razón titular de la soberanía y en consecuencia, titular del poder
constituyente, que es el principal atributo de la soberanía y quien tiene el
poder para dar la constitución tiene así mismo el poder para reformarla,
determinar sus contenidos e interpretarla.
Por
ese motivo se hace indispensable analizar brevemente el poder constituyente y
distinguirlo del poder de reforma de la constitución.
6. PODER CONSTITUYENTE Y PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION. LÍMITES AL PODER DE REFORMA
Establecido
que quien decide sobre los valores y principios del régimen político es el
poder constituyente y no el poder de reforma es necesario establecer los
límites al poder de reforma.
6.1. - Diferencia entre el
poder de reforma de la constitución y el poder constituyente.
Lo primero que hay que
precisar es que existe una diferencia entre el poder de enmienda de la
constitución y el poder constituyente.
De los antecedentes y del contexto histórico podemos inferir las
características del poder constituyente como poder supremo, originario (no
derivado), eficaz, revolucionario (creador).
Es un poder supremo porque no existe por encima de él
ningún poder constituido, ni siquiera el poder de la constitución
Es un poder originario porque no encuentra su
justificación en el orden jurídico anterior, al contrario, normalmente se opone
al orden jurídico existente, lo combate y lucha contra él; se fundamenta en un
orden superior al positivo y cuando logra el poder político, instaura un orden
jurídico diverso del que venia rigiendo.
Mientras combate el orden de cosas existente y desconoce el orden
jurídico positivo, se justifica en un derecho superior al positivo: El derecho
divino, el derecho natural, la justicia, el derecho de resistencia a la
opresión o el derecho a la revolución y cuando toma el poder político, crea un
nuevo orden jurídico, comenzando por una nueva constitución y se legaliza a
posteriori.
El poder constituyente es un poder eficaz, ya que
no solo desconoce el orden de cosas existente en una sociedad dada, sino que
además cuenta con la fuerza para instaurar un nuevo orden (incluido el
Constitucional). Solo el poder que oponiéndose al orden jurídico existente, es
capaz de derrotar a las fuerzas que se le oponen, crear un nuevo poder y un
orden jurídico también nuevo, es verdadero poder constituyente.
El poner el acento sobre el elemento eficacia del poder constituyente,
para considerarlo como determinante del mismo, es lo que ha llevado a una
teoría del poder constituyente de la
minoría de la población, o ha servido para justificar la dictadura
constituyente de la derecha, como sucedió con el régimen Nazi.
El poder constituyente es un
poder revolucionario ya que su función no es conservar el orden
sino modificarlo radicalmente, en esto se diferencia del defensor de la
constitución, cuya función es conservarlo; el poder constituyente tiene una
función revolucionaria, en cambio, el guardián de la constitución, tiene una
función conservadora.
Debemos hacer notar el hecho que la problemática del poder constituyente
presupone la existencia de una constitución escrita, de manera tal que una
constitución consuetudinaria no se plantea el interrogante de quien tiene el
poder para dar la constitución o se lo plantea de una manera distinta.
6.1. 1 . - El poder de reforma
constitucional no es poder constituyente
El poder de revisión constitucional o de enmienda constitucional formal,
es un poder entregado a un cuerpo que existe y obra gracias a la constitución y
que por lo mismo es un cuerpo
constituido, no constituyente. Su poder
por la misma razón es un poder constituido, no constituyente, delegado, no
originario.
Sieyés había percibido claramente la diferencia: "...vemos, en primer lugar, las leyes
constitucionales, que se dividen en dos partes: las unas regulan la
organización y las funciones del cuerpo legislativo, las otras determinan la
organización y las funciones de los diferentes cuerpos activos.
Estas leyes son llamadas fundamentales, no en el sentido de que puedan
llegar a ser independientes de la voluntad nacional, sino porque los cuerpos
que existen y obran gracias a ellas no pueden tocarlas ni violarlas. En cada una de sus partes la constitución no
es obra del poder constituido, sino del poder constituyente. Ninguna clase de poder delegado puede cambiar
nada en las condiciones de la delegación".
[93]
A diferencia del poder constituyente, el poder de enmienda constitucional
formal, deriva su legalidad y legitimidad de la propia constitución, su
autoridad se encuentra en la misma constitución que reforma. El poder constituyente constituido puede modificar
el orden constitucional vigente, precisamente porque ese mismo orden se lo
permite. Es en síntesis un poder derivado, mientras el poder constituyente es
un poder originario.
6.2 -
Problemas de la reforma o enmienda de la constitución
6.2.1. -El primer problema apunta a aquellas constituciones que prohíben
expresamente su reforma total o parcial; las que expresamente la
permiten o las que nada dicen.
Respecto de las ultimas existe
la opinión, en una parte de la doctrina, que desde un punto de vista
estrictamente jurídico serian absolutamente inmodificables[94]
; entre otras razones por que ningún órgano tendría competencia para ello y en
el estado de derecho todo órgano es un órgano constituido y no tiene
competencia sino para lo que expresamente se le haya dado y aun que no se haya
prohibido expresamente, basta con que no exista un órgano autorizado, para que
exista una prohibición tácita.
Han existido
constituciones como la finlandesa de 1919 que prohibía la reforma de toda la
constitución en todo tiempo. Otras como la de Colombia de 1821, que la prohibía
durante un tiempo (10 años) desde la
adopción del texto constitucional; cuando se dan condiciones tales que pueden
impedir un debate veraz y sereno sobre la reforma ( por ejemplo; sé prohíbe, en
la monarquía, durante el período de regencia; durante la ocupación extranjera
del territorio nacional para evitar que el invasor imponga su voluntad, en
tiempo de crisis interior o guerra exterior, etc. )
A veces sé prohíbe modificar ciertos artículos de la constitución, son
los preceptos no enmendables de la constitución. Aquellos, que el propio constituyente,
considera que no pueden modificarse, y por lo mismo prohíbe su enmienda, por
ejemplo: La constitución prohíbe modificar la forma de gobierno, la república,
la monarquía, la estructura federal del estado, etc.; autores como Kelsen
sostienen que en estos casos no es jurídicamente posible modificar la
constitución por un acto legislativo, “ Si la norma de la constitución que
hace más difícil una reforma se considera obligatoria para el órgano
legislativo, la que excluye toda reforma tiene que ser considerada igualmente
como valida. No hay ninguna razón jurídica para interpretar de distinto modo
las dos normas...”[95]
6.2.2- Todos esos
límites a la reforma son límites expresos y hay que diferenciarlos claramente
de otro tema que es el de los límites implícitos a la reforma de la
constitución, que tiene como supuesto fundamental el de considerar la
constitución no solo como un conjunto de normas, sino ante todo como un sistema
de valores.
LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SUPREMOS
Conforme
a una jurisprudencia ya consolidada de la Corte Constitucional. “se comparte
la idea de que existe una jerarquía entre normas y normas de la misma
Constitución, que permite identificar (como por lo demás en todo cuerpo de
disposiciones ordenadas en sistema) un orden conducente a conferir preeminencia
a algunas respecto de otras”.
En
particular, según la Corte, en la Constitución hay algunos principios-llamados
“principios supremos del ordenamiento constitucional”-que tienen un “valor
superior” respecto a las restantes normas de rango constitucional. En
consecuencia, los principios en cuestión no son en modo alguno susceptibles de
revisión constitucional.
Es
preciso subrayar que, según lo admitido por la propia Corte, tales principios
no son “expresamente mencionados (en el texto constitucional) entre los sujetos
al procedimiento de revisión constitucional”. En otras palabras, la doctrina de
los principios constitucionales supremos se resuelve en la construcción de un
límite a la revisión constitucional totalmente inexpreso. En efecto, el fundamento
de tal doctrina no se encuentra en alguna disposición constitucional sino en
una construcción dogmática (tácitamente hecha suya por la propia Corte), según
la cual:
1.
Una Constitución no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad
cohesionada de principios y valores.
2.
El criterio de identidad de toda Constitución radica, precisamente, en los
principios y valores que la caracterizan.
3.
El cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisión
constitucional no banal, sino la genuina instauración de una nueva
Constitución.
4.
En consecuencia, la revisión constitucional no puede llevarse hasta el límite
de modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin
convertirse en instauración constitucional).”[96]
Por
otra parte, la doctrina de los principios supremos surte el efecto de conferir
competencia a la Corte para controlar esos limites, pues cada vez que se
presente concretamente la ocasión de identificar los principios supremos que
son inmodificables puede juzgar inconstitucional una modificación o reforma que
estuviera en contraste con ellos o pretendiese alterarlos.
Su fundamento
filosófico son los principios y valores que plasmo el poder constituyente, pues
“ la reforma de la constitución no puede ser destrucción de la misma ”. ya Carl Schmitt señalaba: "una facultad de
reformar la constitución, atribuida por una normación legal-constitucional
pueden ser sustituidas por otras regulaciones legal-constitucionales, pero sólo
bajo el supuesto que queden garantizadas la identidad y continuidad de la
constitución considerada como un todo".[97]
Puede deberse a que se abandona una forma de gobierno, para reemplazarla
por otra completamente distinta o incluso a la modificación del tipo de
Estado: por ejemplo, de un estado
capitalista a uno socialista y constituyen por regla general una ruptura con el
orden de cosas existentes.
Con el tema de los limites implícitos se plantea un problema especial
del derecho constitucional: el de los límites de la constitución por valores
metajurídicos o la paradoja de una norma constitucional inconstitucional.
Toda constitución refleja explícita o implícitamente cierta escala de
valores y cierta ideología; se pregunta entonces ¿si esta escala de valores y
esta ideología, invalidarían ciertas normas positivas de la constitución en
conflicto con ellas? La respuesta es que si.
Dentro de los limites axiológicos al poder de reforma, a titulo
enunciativo y ejemplificativo pueden mencionarse: La forma de estado
democrático y social de derecho(separación de poderes; democracia; pluralismo;
dignidad humana; los derechos fundamentales y dentro de estos el de igualdad
que permite llenar todas las posibles lagunas del orden jurídico. La forma de
gobierno o de estado capitalista o socialista (como lo hizo la reforma a la
constitución cubana del 2002).
Además de los límites axiológicos ya señalados existen
otros como son los limites de la lógica que se aplican a todo el orden
jurídico, incluida la reforma de la constitución; por ejemplo, no se puede
instaurar una norma autocontradictoria u otra que derogue la ley de la gravedad
o la que declare que a partir de ese momento todos los Colombianos van ha ser
los hombres mas ricos del mundo; o los lógicos a la reforma de la
constitución como los que señalaran Alf Ross o Adolfo Merkl respecto de las
cláusulas de reforma de la constitución.
6.2.3. - La Unidad del derecho (monismo versus
pluralismo)
La concepción que se tenga del derecho como orden
normativo tiene consecuencias sobre el tema de reforma de la constitución. Si
por encima de la constitución existen otras normas, que reflejen a su vez
valores o principios, las normas constitucionales no podrían desconocerlas y
una reforma que las desconociera, podría ser declarada inconstitucional.
Uno de los temas fundamentales de la teoría del derecho es el de la unidad o pluralidad del ordenamiento jurídico.
Si se concibe el
ordenamiento jurídico como una unidad donde el orden jurídico internacional
determina los ámbitos territorial, temporal y personal de validez de los
ordenes jurídicos nacionales, tenemos una posición monista; en cambio si
consideramos que cada estado es un orden jurídico diverso y que el derecho de
cada uno de ellos es distinto del orden jurídico internacional adoptaremos una
posición dualista o más exactamente pluralista del derecho.
La posición monista
adquiere relevancia en los casos en que existen conflictos entre el derecho
internacional y el derecho interno, ya que en estos eventos el derecho
internacional debe primar sobre el derecho interno de los estados (pues este
último no es más que una parte de ese orden jurídico total), aun sobre sus
normas de mayor jerarquía como son las normas constitucionales.
Nos encontramos en
última instancia ante un problema de jerarquía normativa, ya que las normas de
derecho internacional tienen una jerarquía superior a las de derecho interno
(incluidas las constitucionales) y en caso de conflicto deben aplicarse las
normas de mayor jerarquía.
La posición monista
se ha visto fortalecida con los procesos de integración (unión europea, pacto
andino, etc.), que han debilitado la soberanía absoluta de los estados; por la
tendencia a dictar normas de derecho internacional que rigen en los estados sin
necesidad de actos de derecho interno que las incorporen; por la existencia de
normas que conceden derechos e imponen obligaciones directamente a los
ciudadanos (y ya no solo a los estados como ocurría en el derecho internacional
antiguo); por la existencia de normas de IUS COGENS, la creación de la ONU y
otras organizaciones internacionales regionales, que han consagrado en tratados
internacionales normas de protección de los derechos humanos o que hacen parte
del derecho internacional a pesar de no ser plasmadas en tratados, producto de
la costumbre (otra de las fuentes fundamental del derecho internacional) como
es el caso de la declaración de derechos de la ONU de 1948.
Estas normas de
derecho internacional, sobre derechos humanos, que tienen una jerarquía
superior a las normas de derecho interno (incluida la constitución),
constituyen un limite positivo a la reforma de la constitución, que no puede
violarlas y en caso de que lo haga habrá que aplicar la norma de superior
jerarquía, esto es la norma internacional, que continua siendo valida. Por ser
norma valida y de superior jerarquía en caso de conflicto hay que aplicar la
norma internacional por encima de la de derecho interno.
6.2.4 Tercera Conclusión
De lo expuesto se puede
deducir que el poder de reforma de la Constitución es un poder altamente
diferente del poder Constituyente. No
puede ser el poder de reformar la Constitución un poder tal que se asemeje al
poder de constituir la Constitución. Lo
anterior por cuanto el poder de reformar esta en cabeza de un órgano
constituido por el poder constituyente.
En consecuencia, el primero esta incapacitado para abrogarse
competencias del segundo, quien lo
creo. De ahí que en el
Constitucionalismo existan, en primer lugar, los llamados límites expresos ,
donde el mismo constituyente determina manifiestamente su deseo de prohibir la
modificación de alguna valor o principio constitucional, en segundo lugar, los
llamados límites implícitos los cuales son extraídos de la misma voluntad del
constituyente así no hallan sido
expresamente manifestados . A estos límites, la Corte Constitucional les
ha dado el nombre de principios constitucionales supremos, queriendo dar a
entender que existen al interior de nuestra Constitución una serie de valores y
principios que no son modificables a través del poder de reforma por cuanto se
extraen como voluntad inalterable del Constituyente . Estos principios constitucionales supremos se
obtienen de un análisis dogmático basado en los siguientes parámetros: 1. Una Constitución no es un simple conjunto de
normas, sino una totalidad cohesionada de principios y valores. 2. El criterio
de identidad de toda Constitución radica, precisamente, en los principios y
valores que la caracterizan. 3. El cambio de tales principios constituye, por
tanto, una revisión constitucional no banal, sino la genuina instauración de
una nueva Constitución. 4. En consecuencia, la revisión constitucional no puede
llevarse hasta el límite de modificar los principios y valores caracterizadores
del ordenamiento (sin convertirse en instauración constitucional).
7.- NO ES CIERTO QUE SE NECESITA REFORMAR TODA
LA CONSTITUCIÓN PARA DESTRUIR SUS VALORES ESENCIALES O PRINCIPIOS FUNDAMENTALES.
No es cierto como se afirma que para destruir los valores esenciales se
necesita reformar toda la constitución o gran parte de ella. Bastaría con una
simple negación para modificar radicalmente no solo la forma de gobierno sino
también el tipo de estado; para pasar del estado capitalista al estado
comunista. Si por ejemplo al Art.
58 de la constitución que dice: Se garantiza la propiedad privada, le
anteponemos una sencilla negación, habremos destruido la constitución anterior:
NO SE GARANTIZA LA PROPIEDAD PRIVADA.
Si establecemos que los deudores que no puedan pagar sus
obligaciones civiles, terminan siendo esclavos de sus acreedores, estamos
retrocediendo 6000 años en la historia de la humanidad, al régimen esclavista,
pues para nadie es un secreto que las dos fuentes más importantes de la
esclavitud eran las guerras y las deudas.
Si permitimos, por medio de una reforma constitucional que
diga “lo que quiera el Presidente de la republica valga como derecho, por
encima de cualquier otra norma, incluida la constitución” ; habremos convertido
al jefe del ejecutivo en la constitución del régimen (como sucedió en Alemania
o Italia durante el Nazismo y el fascismo) y habremos abandonado el estado de
derecho y retrocedido a la época del despotismo típico de los pueblos
orientales de hace 6000 años.
Si con el fin de buscar la “ verdad ” permitimos que en los
procesos se instaure la tortura, habremos regresado al feudalismo, retrocedido
1000 años en la historia de la humanidad y renunciado al estado social de
derecho.
Estos pocos ejemplos nos muestran como se puede modificar
radicalmente los valores y principios con unas pocas palabras o una sola norma
o con una simple negación, e instaurar formas de gobierno o de estado
diametralmente opuestas, que destruirían el estado social y democrático de
derecho.
7.1 Cuarta Conclusión.
En consecuencia, no es valedero afirmar que con el
propósito de alterar los valores y principios fundamentales a un Estado y
extraídos de la Constitución, sea indispensable modificar la totalidad de esta
para cambiar los principios y valores enunciados. Por el contrario, como se ha demostrado un
simple artículo o una simple negación pueden dar lugar a alterar la esencia
característica de un Estado o de una sociedad.
8.-
PILARES DE LA DEMOCRACIA: PODER DEL PUEBLO, LIBERTAD E IGUALDAD
La
democracia tiene una triada de elementos fundamentales: a) poder del pueblo o
como modernamente se denomina, soberanía popular; b) libertad y c) igualdad.
La libertad y la igualdad de todos los hombres son los fundamentos de la
democracia. La libertad es el principio fundamental de la democracia: "El principio de la aristocracia es la
virtud, es de la oligarquía la riqueza y el de la democracia la libertad.[98]
La democracia tiene como finalidad la libertad: "El fundamento del régimen democrático
es la libertad; es el fin a que tiende toda democracia… Otra es el vivir como
se quiere, esta es el resultado de la libertad... Este es el segundo rasgo esencial de la
democracia, y de aquí vino el no ser gobernado, si es posible por nadie, y si
no, por turno. Esta característica
contribuye a la libertad fundada en la igualdad".[99]
"Las sublevaciones tienen, pues, siempre por causa la desigualdad y
los que se sublevan lo hacen buscando la igualdad".[100]
La base sobre la cual descansa el edificio de la libertad, es la
igualdad. El nexo indisoluble que existe
entre la libertad e igualdad fue también percibido por Rousseau al establecer
la finalidad de la ley (y la ley era para él, la expresión de la voluntad
general). La ley debe perseguir el mayor
bien de todos y esto se logra asegurando dos objetivos: la libertad y la
igualdad. "La libertad, porque toda
dependencia individual es otra tanta fuerza sustraída al cuerpo del Estado. La igualdad, porque la libertad no puede
subsistir sin ella".[101]
Igualdad
de oportunidades. Dos personas sólo tienen igual oportunidad de
ganar en una competencia si parten del mismo lugar, si Y se encuentra detrás de
Z debe desplazarse hasta donde se encuentra Z para tener la misma oportunidad
que Z, de vencer. La igualdad de
oportunidades, lo que busca es un punto de partida igual para todas las
personas, de modo que el orden de llegada dependa del esfuerzo individual de
cada uno y no de sus circunstancias económicas o sociales.
Reglas
de distribución igualitarias. El tema de igualdad de tratamiento es diverso
al del carácter igualitario de la regla misma; pues, en el primer caso en
realidad se esta mirando cómo se aplica la regla y lo que ahora preguntamos es
si la regla misma es igualitaria o no, con prescindencia de su consideración de
valor o normativa.
No
sobra recordar que la regla de distribución tiene la siguiente formulación
general: Cualquier gravamen o beneficio debe distribuirse o negarse a una
persona si tiene o no cierta característica específica, por ejemplo, su
capacidad económica, su edad, etc.
Es necesario precisar algunos conceptos que hacen más inteligible la problemática de la igualdad y sus reglas de distribución.
Debemos examinar brevemente
la estructura de las reglas de distribución, antes de determinar lo que las
convierte en igualitarias o desigualitarias.
Tales reglas especifican, explícita o implícitamente, lo siguiente: 1)
un beneficio (por ejemplo, un voto) o una carga (por ejemplo, un
año de servicio militar) que se debe distribuir; 2) un grupo de referencia
–es decir, una clase de personas a quienes se pretende aplicar la regla,
definidas a menudo por una característica común (por ejemplo, todos los
ciudadanos); 3) un grupo seleccionado; es decir, una subcategoría del
grupo de referencia a quien se distribuye el beneficio o la carga (por ejemplo,
todos los ciudadanos de determinada edad).[102]
Las
reglas que asignan beneficios o cargas, especialmente aquellas decretadas por
ley, operan en un contexto históricamente determinado. Por consiguientes, son consideradas más
adecuadamente como reglas de redistribución.
Hay una distribución que puede ser el resultado de la aplicación de
cierta regla formal de distribución, o puede ser la consecuencia de una
costumbre. Cuando se introduce una regla
nueva (por ejemplo, cuando se promulga una ley) que redistribuye los beneficios
o las cargas, cambia la proporción del grupo seleccionado respecto al grupo de
referencia. Como, queremos determinar si
tal regla de redistribución es igualitaria y en qué grado, para ello debemos
comparar la distribución dada históricamente, con la distribución que resulta
de la aplicación de la regla.
Respecto
a una distribución dada (y respecto a un grupo de referencia dado), una regla
de redistribución de beneficios o cargas determinadas es más igualitaria cuanto
mayor sea la proporción del grupo seleccionado respecto al grupo de referencia
después de la aplicación de la regla, en comparación con la distribución
original.
En
otras palabras, la asignación es tanto más igualitaria cuanto más igualitaria
sea la aplicación de la regla.
Viceversa, una regla de redistribución es tanto más desigualitaria,
cuanto más reduzca el tamaño del grupo seleccionado.
¿Admitir
400, de los 600 que hicieron la solicitud para entrar a la Universidad, es una
política igualitaria o desigulitaria?;
Depende: Si el año anterior
fueron admitidos 300 de los 600 que hicieron la solicitud, admitir 400
incrementa la proporción del grupo seleccionado; en consecuencia, esta nueva
política constituye una regla de distribución más igualitaria. Pero esta misma política es desigualitaria si
anteriormente se admitió a 500 de los 600 que hicieron la solicitud. La Constitución francesa de 1791 era igualitaria
no porque sustituyera nobleza, por propiedad, como criterio para conferir el
derecho de voto, sino porque amplió el sufragio a un número mucho mayor de
ciudadanos (o sea, a más de la mitad de todos los varones adultos que pagaban
cierto número de impuestos). Respecto a
esta situación histórica, la posterior introducción del sufragio universal
constituyó de nuevo una redistribución igualitaria del derecho de voto.[103]
8.1.- Quinta Conclusión
La
concepción democrática impone que si los hombres son iguales, en principio
ningún hombre debe mandar o gobernar a otro hombre, y si esto fuera
absolutamente necesario (los liberamos vemos el gobierno como un mal necesario,
pero al fin y al cabo como un mal, ya que ningún hombre debe someterse a otro),
todos los hombres deberían tener la misma oportunidad de gobernar; de hacerlo
por turnos, turnos que deben ser los más breves posible.
Esto
es lo que explica que en los estados verdaderamente democráticos los
gobernantes tienen periodos breves de mandato y se prohíben las reelecciones;
mientras que los regimenes totalitarios o autoritarios establecen periodos
largos y permiten las reelecciones.
No
existe igualdad de oportunidades si el punto de llegada o la meta se encuentra
más distante para unos corredores que para otros; si alguien debe recorrer 5
cuadras; otro 3, otro solo una o lo que es más grave si uno de los corredores
ya esta en la meta. Esto es igualmente valido en una competencia deportiva o en
una competencia por la Presidencia de la Republica.
Si
el Presidente ya esta en la meta y tiene todos los contratos, toda la
burocracia, todo el presupuesto y todos los medios de comunicación, no existe
igualdad de oportunidades y tendrá privilegios que otro competidor no tiene y
que por lo mismo impiden que lo pueda alcanzar. Este privilegio lo tiene aún
sobre quienes también poseen poder político como los gobernadores o los
alcaldes.
La
igualdad siempre exige una comparación entre dos sujetos y en este caso, la
comparación no puede ser entre presidente y alcaldes (o gobernadores), sino
entre el Presidente y el hombre de la calle; entre el ciudadano de a pie, sin
carro, sin aviones, sin casa, sin trabajo, sin contratos, sin burocracia o
embajadas para comprar conciencias, carente de presupuesto y sin medios de
comunicación.
La
propia regla de distribución de cargos es, comparada con la anterior,
inigualitaria ya que la anterior prohibía la reelección y ponía a todos los
ciudadanos a competir en igualdad de circunstancias; ahora, al permitir la
reelección inmediata, concede grandes y graves privilegios al actual gobernante.
La
nueva regla es violatoria del concepto de ley (y en este caso de ley
constitucional) propio del estado de derecho.
La única manera de conservar y proteger la igualdad
formal es haciendo leyes generales impersonales y abstractas.
El estado de derecho parte de la ficción de que quien gobierna es la ley
y no los hombres. Supone también el
sometimiento del gobernante al derecho. El concepto de ley del estado de
derecho tiene una connotación especial que implica que es manifestación de la
voluntad general, que es genérica, abstracta e impersonal.
A. Voluntad General
En el régimen feudal de monarquía absoluta, la ley era la manifestación
de la voluntad individual del monarca y los súbditos no participaban de su
creación. Para el estado de derecho la
ley es una manifestación de la voluntad general, por que los destinatarios de
la norma deben participar de su creación
B. Generalidad de la Ley
El concepto de ley propio del estado de derecho implica el concepto de
generalidad de la misma. Sólo en la
medida en que la ley es general es que se garantiza la igualdad de todos los
hombres. Toda ley en el Estado de
derecho debe ser general, abstracta e impersonal.
Una ley particular, sería, en el Estado de derecho Inconstitucional, ya
que por esa vía se puede conceder privilegios o discriminar. Esto es lo que
pasa con la norma que permite la reelección inmediata, pues es una norma
particular o con nombre propio, ya que presidente solo hay uno, el que este
ocupando el cargo; la presidencia es un cargo unipersonal no pluripersonal. Ni
siquiera los ex presidentes están en pie de igualdad, ya que el ex presidente
no se encuentra en posesión del cargo.
Los beneficios de la norma sólo se radican en quien está en posesión del
cargo de actual presidente y esa posesión le da unos privilegios que no tienen
quienes no lo poseen (burocracia, contratos, presupuesto, medios de
comunicación, etc ), llámense ex presidentes y con mayor razón el hombre de la
calle o ciudadano de a pie.
Siendo la norma particular, es en el estado de derecho inconstitucional.
9.- EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL GUARDIÁN DE LOS VALORES Y PRINCIPIOS
PUESTOS POR EL SOBERANO
El soberano en ejercicio del poder constituyente consagro unos
principios y unos valores fundamentales, pero no quiso dejarlos expósitos, sino
que constituyó también un guardián de esos valores y principios: el tribunal
constitucional; cuya misión es conservarlos y salvaguardarlos.
El congreso es un órgano constituido y como tal sometido al poder constituyente,
a sus valores y principios. No puede destruirlos, arruinarlos, demolerlos,
devastarlos, ni destrozarlos, so pretexto de reformar la constitución.
No es cierto que el congreso tenga más legitimidad que el tribunal
constitucional, ya que este último fue puesto por el pueblo colombiano, en
ejercicio del poder constituyente precisamente con la misión de proteger sus
valores y principios fundamentales frente a todo poder constituido incluido el
congreso reformador de la constitución.
Si se acepta que la soberanía es el máximo poder político y que el
soberano es el pueblo; que el congreso no es soberano, que es un poder
constituido y que no tiene el poder constituyente, aparece claro que los
valores y principios que estableció el pueblo constituyente no pueden ser
destruidos, desmantelados, desmoronados o desbaratados por el congreso. Aceptar
que puede destruirlos, es tanto como aceptar que el congreso puede USURPAR
la soberanía.
Si el órgano constituido denominado legislador intenta usurpar la
soberanía, el guardián de la constitución, puesto por el soberano para defender
sus valores, puede y debe ampararlos, protegerlos y resguardarlos,
declarándolos contrarios a esos valores y principios y frustrar el tentativo de
violarlos declarando inconstitucional la norma que los vulnera.
Habiendo el soberano prohibido la reelección presidencial para
salvaguardar varios valores y principios fundamentales como la democracia, la
igualdad, facilitar la renovación de los actores políticos, evitar el caudillismo,
facilitar la alternancia en el ejercicio del poder, y otros que se señalaron en
los debates de la asamblea constituyente y que son vitales para la forma de
gobierno que el pueblo constituyente quiso darle a Colombia; no puede el
congreso destruirlos.
El poder para modificar los valores esenciales del gobierno colombiano
solo lo tiene quien los dio, esto es, el poder constituyente; de modo que la
única manera de modificarlo es en ejercicio del poder constituyente.
El principio de paralelismo de las formas impone que solo de la misma
manera como se establecieron esos valores fundamentales, pueden modificarse: en
ejercicio del poder constituyente y por un órgano constituyente.
Si se intenta hacerlo de otra manera o por el poder constituido, el
guardián de la constitución esta legitimado para protegerlos.
No sobra recordar que la prohibición la estableció el constituyente por
unanimidad en el primer debate y por un solo voto en contra en el debate final,
lo que demuestra el gran consenso existente alrededor de la prohibición.
9.1.- La técnica del control de los actos reformadores de la
constitución inconstitucionales.
Siendo el guardián de la constitución el encargado de proteger los
valores y principios esenciales, tiene competencia para vigilar que el
reformador de la constitución no los destruya o intente arruinarlos. De otro
lado el reformador de la constitución carece de competencia para demolerlos o
desmantelarlos.
Se plantea un tema de competencia que puede verse desde distintos puntos
de vista: a) La incompetencia del congreso para destruir esos valores o
principios fundamentales y la competencia del tribunal constitucional para
evitar que los destruya; b) La competencia limitada del poder reformador del
órgano constituido, congreso, y la competencia ilimitada del guardián de la
constitución para que no se excedan esos límites.
Íntimamente ligado a los límites, esta el problema de la competencia y en este caso la de la Corte Constitucional. Si existen límites la Corte Constitucional debe controlar que el Gobierno, o el Congreso no los violen; dicho de otra manera, la Corte tiene competencia para controlar que no se excedan esos límites.
Afirmar que el tribunal constitucional no puede
controlar la reforma de los valores y principio fundamentales es afirmar el
absurdo de que se puede controlar lo accesorio pero no controlar lo fundamental
y lo que es más grave, proponer un control defectuoso de
constitucionalidad que permite el
control de las normas que violan incidentalmente a la constitución pero no de
las que violan sus valores y principios fundamentales. Ya el tribunal
constitucional Italiano se planteo el problema y lo resolvió en la
sentencia cuando dijo: “ La constitución Italiana contiene algunos principios
supremos que no pueden ser subvertidos o modificados en su contenido esencial
ni siquiera mediante leyes de revisión constitucional u otras leyes
constitucionales. Lo son tanto aquellos
que la propia Constitución ha previsto explícitamente como límites absolutos al
poder de revisión constitucional, como la forma republicana (art. 139 Const.
It.), como los principios que, a pesar de no ser expresamente mencionados entre
los que no están sujetos al procedimiento de revisión constitucional,
pertenecen a la esencia de los valores supremos sobre los que se funda la
Constitución italiana. Este tribunal,
por lo demás, ha reconocido ya en numerosas decisiones que los principios
supremos del ordenamiento constitucional tienen un peso superior respecto de
las otras normas o leyes de rango constitucional, sea cuando ha sostenido que
incluso las disposiciones del Concordato, que gozan de la particular “cobertura
constitucional” ofrecida por el artículo 7. segundo párrafo, Const. It., no se
sustraen a la verificación de su conformidad con los “principios supremos del
ordenamiento constitucional” (vid. Sentencias nn. 30 del 1971, 12 del 1972, 175
del 1973, 1 del 1977, 18 del 1982), sea cuando ha afirmado que la Ley de
ejecución del tratado de la CEE puede estar sujeta al examen de este Tribunal
“en referencia a los principios fundamentales de nuestro ordenamiento
constitucional y a los derechos inalienables de la persona humana” (vid.
Sentencias nn. 183 de 1973, 170 del 1974).
No se puede, por tanto, negar que este Tribunal sea competente para
juzgar otras leyes constitucionales también respecto de los principios supremos
del ordenamiento constitucional. Si
no fuera así, por otra parte, se llegaría al absurdo de considerar el sistema
de garantías jurisdiccionales de la Constitución como defectuoso o no efectivo
precisamente en relación con sus normas de más elevado valor ”.[104]
Además de controlar la incompetencia del
reformador de la constitución, el tribunal constitucional puede controlar que
se respete el valor fundamental de la igualdad.
Para ello puede aplicar el principio de razonabilidad , que le permite examinar las denominadas "lagunas axiológicas". Se denomina laguna axiológica no a la falta de norma; porque si existe norma pero la norma que existe no es para el interprete la que debería existir, sino otra diversa. No es entonces la falta de cualquier norma sino la falta de una norma justa, es decir, de una norma jurídica que no existe, pero que debería existir a causa del sentido de justicia del intérprete o para la justa aplicación de una norma superior (constitucional).
Cuando
el legislador trata de modo igual casos que al intérprete (de la Constitución,
o más exactamente, al tribunal constitucional), le parecen diversos; o sea,
cuando el legislador no distingue cuando debería distinguir; entonces el
tribunal constitucional dirá que falta una norma diferenciadora (existe una
laguna, pues falta la norma diferenciadora).
Cuando
el legislador trata de modo diverso casos que al tribunal constitucional le
parecen iguales; y, en consecuencia, el legislador ha distinguido sin razón;
entonces, el intérprete manifestará que falta una norma igualadora (en este
caso también existe laguna, ya que falta la norma que iguala y que confiere el
mismo derecho).
9.2 La
incompetencia para destruir valores o principios como vicio de procedimiento
No es superfluo recordar que
las normas sobre competencia no son estructuralmente iguales a otras normas(
que mandan, prohíben, permiten) desde el punto de vista de la teoría del
derecho ya que conceden facultades a órganos y por lo mismo tienen una naturaleza
mixta, pues son al mismo tiempo de procedimiento y de contenido y pueden
atacarse como vicios de procedimiento o de contenido. Si el congreso no tiene
competencia para destruir la constitución y lo hace esta incurriendo en un
vicio de incompetencia y como tal ese vicio puede ser declarado como vicio de
procedimiento o como vicio de contenido, pues como el dios romano Jano son las
dos caras de una misma cabeza.
Sobre el tema Kelsen señala como al igual que no es
valida una norma que no se cree de conformidad con las normas de producción
jurídica; tampoco es valida la producida contra una prohibición: La idea de un documento constitucional unitario
presupone el hecho de una constitución rígida, esto es, plenamente acabada y no
reformable. Esto es la constitución en
sentido jurídico – positivo. Y por eso
casi todas las constituciones de los modernos Estados se componen de una
pluralidad de leyes constitucionales, entre las cuales puede existir, histórica
y políticamente, la ley o documento principal.
Puede ocurrir que una constitución se declare a sí misma “eterna”, o que
algunos preceptos constitucionales se consideren irreformables. Entonces nace la cuestión acerca de si dicha
constitución o dichos preceptos pueden ser, sin embargo, reformados o no, es
decir, si jurídicamente pueden serlo….
Del mismo modo que de hecho es también posible y, frecuentemente, real
el hecho de que se prescinda de los preceptos que dificultan la reforma, o aun
de todas las normas que se refieren a la legislación en general. Desde el punto de vista del orden jurídico
estatal, que es desde el único que se plantea esta cuestión, la respuesta es la
siguiente: del mismo modo que la violación de las normas que se refieren a la
creación jurídica – a falta de otra determinación constitucional – implican la
nulidad de la norma irregularmente establecida; es decir, así como es
jurídicamente imposible una creación irregular de normas, así también es
jurídicamente imposible la reforma de una constitución o precepto
constitucional declarado irreformable.
Esta declaración de invariabilidad puede ser enormemente inoportuna,
puesto que, de hecho, no podrá imponerse una constitución que no está de
acuerdo con las necesidades de la época, que exigen imperiosamente su reforma;
pero jurídicamente, no hay más remedio que atenerse a ella, como a toda norma
referente a la creación normativa. ...[105]
En otra de sus obras sobre el mismo tema Kelsen dice: ... Es inclusive posible que pueda prohibirse toda
reforma de la Constitución; y de hecho, ciertas Constituciones históricas
declaran inmodificables algunos de sus preceptos o la totalidad de la
Constitución, durante un cierto tiempo.
Así, por ejemplo, el artículo 8, párrafo 4 de la Constitución Francesa
del 25 de febrero de 1875 (artículo 2° de la enmienda del 14 de agosto de
1884), establece: “La forma republicana de gobierno no podrá ser objeto de
ningún proyecto de revisión”. En estos
casos no es jurídicamente posible modificar por un acto legislativo, dentro del
término señalado, la totalidad de la Constitución, o enmendar ciertas
prescripciones específicas. Si la norma
de la Constitución que hace más difícil una reforma se considera obligatoria para
el órgano legislativo, al que excluye toda reforma tiene que ser considerada
igualmente como válida. No hay ninguna
razón jurídica para interpretar de distinto modo las normas, ni para declarar –
como lo hacen algunos autores – que un
precepto que prohíbe toda enmienda es nulo por su misma naturaleza. ...[106]
De
lo señalado se puede inferir que para Kelsen la violación de la prohibición de
reforma genera una nulidad por falta de competencia del órgano reformador de la
constitución.
9.3 Sexta Conclusión
Los tribunales
Constitucionales son los llamados a preservar y salvaguardar los valores y
principios establecidos por el Constituyente , como inherentes en el Estado y
en la sociedad. Por consiguiente, el
tribunal constitucional tiene la labor de no permitir que los límites , sean
expreso o implícitos , señalados por el
soberano , sean vulnerados o transgredidos por un órgano constituido
como lo es el Congreso de la República, el cual resulta incompetente para
alterar dichos valores y principios preestablecidos. Esta incompetencia posible del legislador
hace que se configure un vicio de incompetencia.
10. LA REFORMA CONSTITUCIONAL QUE VIOLA VALORES O PRINCIPIOS ESENCIALES PUEDE CONFRONTARSE
CON ELLOS.
Como ya lo hemos definido:
1.- Una Constitución no es un simple conjunto de normas,
sino una totalidad cohesionada de principios y valores.
2.
El criterio de identidad de toda Constitución radica, precisamente, en los
principios y valores que la caracterizan.
3.
El cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisión
constitucional no banal, sino la genuina instauración de una nueva
Constitución.
4.
En consecuencia, la revisión constitucional no puede llevarse hasta el límite
de modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin
convertirse en instauración constitucional).”[107]
Por
consiguiente, la doctrina de los principios supremos surte el efecto de
conferir competencia a la Corte para controlar esos limites, pues cada vez que
se presente concretamente la ocasión de identificar los principios supremos que
son inmodificables puede juzgar inconstitucional una modificación o reforma que
estuviera en contraste con ellos o pretendiese alterarlos.
Si las normas de una constitución no surgen por
generación espontánea sino que son el sustrato de unos valores y principios que
plasmo en ellas el constituyente; que quiso reflejar en ellas su concepción del
gobierno y del estado, de modo que las normas siempre deben reflejar esos
valores; el cotejo o comparación de la reforma de la constitución no se hace
entre normas de igual jerarquía; sino que se hace entre normas (las de la
reforma) y los valores esenciales del soberano constituyente que tienen una
mayor jerarquía.
Son los valores y los principios los que dan origen a
las normas. Los valores pueden existir sin las normas, no tienen su origen ni
su causa en ellas y por lo mismo no les están sometidos; en cambio las normas
que deben su razón de ser a los valores y principios si están sometidas a
ellos.
No se trata de una concepción Iusnaturalista (que
seria respetable), sino de que la propia constitución remite a valores o
principios. Sea puede tratar de principios explícitos o principios implícitos
que se pueden deducir de los ya positivizados (de una o varias normas
constitucionales).
Siendo el poder constituyente un poder de mayor
jerarquía que el poder de reforma (como quiera que el primero determina y
condiciona al segundo y no al revés); no puede el primer ser desconocido por el
segundo. Siendo el poder constituyente un atributo o parte de la soberanía, es
claro que el soberano tiene mayor jerarquía que el reformador de la
constitución y que no puede ser desconocido por este ultimo. Habiendo
establecido en el derecho positivo constitucional colombiano que la soberanía
reside exclusivamente en el pueblo (Art. 3); es claro que el reformador de la
constitución no puede usurparla y que se trata de hacer respetar una norma
positiva.
Podemos
también afirmar, sin ambages como lo a
hecho el tribunal constitucional Alemán e Italiano y la doctrina alemán que
dentro de la propia constitución existe una jerarquía normativa de modo que
unas normas constitucionales tienen mayor jerarquía que otras (así como existen
leyes de mayor jerarquía que otras leyes: Por ejemplo las leyes estatutarias y
las leyes orgánicas). El Doctor Martin Ibler Catedrático de la universidad
Alemana de Konstanz dice: “ 3.4 Rango en la Ley Fundamental
La
Ley Fundamental del ordenamiento jurídico alemán no solo expresa en sus
primeros artículos el preeminente rango de los derechos fundamentales, sino
que, además, en una destacada disposición de “garantía perpetua” (Art. 79,
parágrafo 3) [108], establece la
prohibición de derogar los principios consagrados en los mismos. Así, nunca una reforma constitucional (que en
Alemania requiere la aprobación de una mayoría de dos tercios en el Bundestagy y en el Bundesrat)[109]
podrá derogar la inmediata aplicación de los derechos fundamentales del país, ni
tampoco su superior rango normativo.
De este modo, los derechos fundamentales no sólo prevalecen sobre
las normas constitucionales, sino que, en esencia, también dentro de la propia
Constitución tienen un rango superior a muchas otras disposiciones constitucionales. Solo los más importantes principios
informadores del Estado, como son el principio del Estado de Derecho, el
principio Democrático, el principio del Estado Social y el principio del Estado
Federal, ostentan un rango preeminente equiparable al de los derechos
fundamentales.”
De
todo lo dicho se puede afirmar que bien que se trate de valores o principios a
los que ha remitido el constituyente o que se encuentren en la propia
constitución y que tengan mayor jerarquía que otros, en todos los casos el
poder de reforma es incompetente para reformarlos.
10.1. Séptima Conclusión
Pues bien, siendo el tribunal Constitucional el llamado a evitar que los
principios y valores señalados por el Constituyente sean vulnerados, resulta este tribunal competente
para confrontar aquellas reformas constitucionales con los principios y valores
indicados por cuanto pueden dichas normas violentar los principios y valores a
los cuales deben estar sometidas.
11.- NO ES CIERTO QUE EN EL ESTADO DE DERECHO LAS MAYORÍAS DEL CONGRESO
TODO LO PUEDEN.
Habiendo definido que no puede
haber democracia sin igualdad; que la democracia es el gobierno del pueblo y
entendiendo por gobierno, no solo al ejecutivo, sino también al legislador y al
judicial, es deber de todo el gobierno tratar a todas las personas igual, sino
lo hace no existe democracia constitucional: “El gobierno debe tratar a todos
los sujetos en su dominio como si tuvieran un status moral y político igual;
debe intentar, de buena fe, tratarlos a todos con una preocupación igual”[110].
El trato igual, se exige en
todos los campos de la actividad social o política; bien sea para acceder a un
puesto, o para ser investigado o finalmente para colocar a todos los aspirantes
a la presidencia de la república en condiciones de igualdad, lo que no sucede
si un candidato esta ejerciendo la presidencia.
ALGUNOS EJEMPLOS DE LOS
LÍMITES A LA MAYORIA EN LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
Unos
pocos ejemplos, nos muestran que la mayoría no puede todo en la democracia
constitucional y mucho menos romper su columna vertebral que es la igualdad.
No puede la mayoría señalar en
una norma que “solo los hombres blancos, de tal región, y de cierta religión,
pueden ser elegidos presidente”. Esta norma violaría doblemente el principio de
igualdad de trato: A) por que concede privilegios (de raza, de región, de
genero y de religión); b) Por que discrimina a las mujeres; a los miembros de
otras razas o regiones; o a los pertenecientes a otras confesiones religiosas.
Las mayorías no pueden, so
pretexto de que tienen los votos, como mayoría decir en una norma que “las
minorías no pueden elegir y ser elegidas”; esto es privar a la minoría de sus
derechos políticos. Una norma tal viola la igualdad y es contraria a la
democracia constitucional.
Las mayorías no pueden, por
muy mayoría que sean, esclavizar a los miembros de una minoría (política,
racial, religiosa, etc). Una reforma constitucional que así lo dijera,
atentaría contra la igualdad y la dignidad humana y seria, en la democracia
constitucional, inconstitucional.
No pueden las mayorías, ni
siquiera por unanimidad, disponer en una norma que se cometa un genocidio
contra una minoría racial (o política); pues esa norma, aun de rango
constitucional seria inconstitucional.
Con esos pocos ejemplos, hemos
demostrado como las mayorías no pueden todo en la democracia constitucional y
que todas esas tentativas pueden ser frustradas por el guardián de la
constitución; ya que en todos esos casos esta legitimado para declararlos
inconstitucional.
11.1. Octava Conclusión
Definitivamente en una
concepción Constitucional de democracia, no es cierto que lo decidido por la
mayoría deba aplicarse per se a las minorías.
La definición de democracia desde la óptica constitucional , va mucho
mas allá que la toma de decisiones mayoritarias, la concepción constitucional
es una definición incluyente ; donde las decisiones mayoritarias deben no solo
respetar a las minorías sino igualmente los derechos fundamentales de cualquier
individuo. Por ende, es trascendental la
función de los tribunales constitucionales en la salvaguarda constante de los derechos
de esas minorías y los derechos fundamentales de los individuos en contraposición con decisiones
mayoritarias.
12.- LA IGUALDAD COMO VALOR Y
PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL Y DEL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO.
La
igualdad es un tema que permea toda la teoría jurídica, política y determina el
origen y modelo del estado: El derecho se legitima como un orden que cambia la
desigualdad natural (hobbes), por otra más soportable para todos; y el estado
cambia cuando cambia la igualdad que se persigue. El paso de la igualdad formal a la igualdad
material es el paso del estado de derecho al estado social de derecho y la
búsqueda de la igualdad real frente a la igualdad ante la ley.
La
igualdad es un tema vital de la filosofía del derecho; mantiene intimas
relaciones con la teoría de la justicia y de la ética: La idea Kantiana de que
todos los seres humanos tenemos en común una conciencia moral y una igual
autonomía que es la base de una dignidad igual para todos, trae como
consecuencia que ningún hombre sea usado como medio al servicio de otros
hombres y convierte a cada persona en un fin en si mismo. Esa igualdad moral es
el fundamento de la igualdad jurídica o igualdad ante la ley.
Ya
hemos señalado como para la democracia constitucional es deber de la comunidad
política tratar igual a todas las personas “El gobierno debe tratar a
todos los sujetos en su dominio como si tuvieran un status moral y político
igual; debe intentar, de buena fe, tratarlos a todos con una preocupación
igual”[111].
La igualdad es tan importante
que el constituyente Colombiano le dio la categoría de valor, de principio y de
derecho fundamental.
El valor y principio de igualdad,
es tan esencial para la teoría del derecho y la filosofía jurídica que es la
regla de oro que permite llenar cualquier laguna del sistema y del control de
constitucionalidad. Como lo afirmó De
Vergottini, la igualdad es un parámetro para controlar cualquier norma. Con el principio de igualdad se llena
cualquier vacío de control constitucional.
12.1 Novena Conclusión
No cabe dudas , que uno de los
principios intrínsecos al interior de nuestra sociedad y de nuestro Estado , es
el principio de igualdad. Es este
principio fundamentador de nuestra sociedad el que permite llenar cualquier
vacío que se presente en materia de control de constitucionalidad. En otras palabras, es el principio de igualdad
un parámetro cierto del mismo control constitucional.
II.- APLICACIÓN DEL MARCO
TEORICO
Establecido el marco
teórico-filosófico-jurídico, se hace necesario aplicarlo. Para hacerlo debemos
recorrer un largo camino desde nuestra historia constitucional, pasando por los
antecedentes de los debates en la asamblea constituyente sobre la prohibición
de no reelección, hasta el análisis del caso concreto.
Es indispensable para poder abordar los cargos señalados por el demandante , realizar , un análisis teórico acerca de la institución de la reelección inmediata en nuestra historia constitucional , para posteriormente presentar una visión específica del concepto de soberanía popular y de la reforma a la Constitución.
I.
REELECCIÓN
PRESIDENCIAL : VISTA NACIONAL Y DE
DERECHO COMPARADO
La
importancia de desentrañar los principios y valores constitucionales mirando la
historia constitucional y política de un Estado , fue expuesta por Ronald
Dworkin de la siguiente manera:
“
Para desentrañar los principios la historia es crucial en ese proyecto , porque
debemos saber algo acerca de las circunstancias en que una persona habló para
tener una idea clara de lo que quiso decir al hablar como lo hizo “ [112]
A. LA REELECCIÓN INMEDIATA EN LA
HISTORIA CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. IDENTIDAD EN LA FORMA DE GOBIERNO .
CONFORMACION DEL PODER EJECUTIVO
1. La Reelección Presidencial inmediata antes de
la Constitución de 1991
La
figura de la reelección presidencial inmediata es, a todas luces, ajena a
nuestra tradición Constitucional. De hecho, en el transcurso de la historia
republicana de Colombia, y con excepción de la constitución de 1821, que se
explica por el dominio que ejercía la figura del libertador Simón Bolívar, no
ha existido la reelección inmediata estando en ejercicio el actual Presidente
de la republica.
Como
fácilmente se puede observar –y es un hecho notorio de nuestra historia- en
1821 el modelo de elección del
Presidente de la República, y en general de todas las dignidades
estatales, no partía de los supuestos del sufragio universal y, por ende,
distaba de los principios que hoy por hoy parecen ser consustánciales a los
estados democráticos. En aquellos primeros años de vida republicana, los
niveles de analfabetismo eran elevados en todo el territorio colombiano; los
casados eran una minoría; el sector de artesanos y comerciantes libres que
fueran maestros en su arte y regentaran sus propios talleres era exiguo y,
disponer de bienes raíces en valor de cien pesos era un privilegio que
solamente era posible para los muy ricos. Por ende, la única constitución que
aceptó la figura de la reelección inmediata en nuestro país, se encontraba muy
lejos de querer responder a los intereses de las grandes masas populares y se
cimentaba en una concepción aristocrática en lo que tiene que ver con el acceso
al poder.
La
Constitución de 1821, la de la Villa del Rosario de Cúcuta, no tuvo una larga
duración y ya en 1830, por el llamado Congreso Admirable, fue dada una nueva
Carta a los colombianos[113]
Esta Carta, si bien conservó el modelo electoral de corte aristocrático
relacionado con la Asamblea Electoral, suprimió la reelección inmediata,
prolongando el periodo presidencial previsto en la Carta del 21, de cuatro
años, a uno de ocho. El artículo 83 estipulaba: “El Presidente y
Vicepresidente de la República durarán en sus funciones ocho años, contados
desde el día 15 de febrero, y no podrán ser reelegidos para los mismos destinos
en el siguiente periodo” ¿Cómo debe entenderse dicho cambio? De acuerdo con
una visión especial[114], el
proceso de elaboración de la Carta del 30 dio por resultado un término medio
entre los proyectos bolivariano y liberal, logrando la fracción bolivariana que
se aprobara la extensión del periodo presidencial a ocho años, pero obteniendo
por su parte la oposición a Bolívar que se proscribiera la reelección. Para
entender este fenómeno debe considerarse que el Libertador confiaba en un esquema político de amplias
atribuciones del ejecutivo (prueba de ello, ente otros, es el Decreto Orgánico
de 1828); tanto así que en la Constitución que redactó para Bolivia en 1825
quiso que la máxima dignidad del poder ejecutivo fuera vitalicia. De esta
manera, el artículo 83 de la
Constitución de 1830 representó, por primera vez en nuestra historia
constitucional, un acto de oposición a una forma de gobierno excesivamente
presidencialista.
Pero
si la Constitución de 1821 tuvo una breve duración, el destino de la de 1830
sería mucho más trágica. Debido a la separación un en 1829 del territorio
Venezolano y en 1830 del Quiteño que habían formado parte de la Colombia
original, quedando escindido de sus vecinos el gobierno de lo que antiguamente
había sido el Virreinato de la Nueva Granada (la actual Colombia), en 1832 se
dictó una nueva Constitución[115]. Fue la época del fin de la era de Bolívar y
el inicio del proceso de consolidación de lo tradicionales partidos políticos
colombianos. El artículo 102 disponía: “El presidente y vicepresidente de la
república durarán en sus funciones cuatro años contados desde el día en que han
debido prestar el juramento conforme al artículo cien, y no podrán ser reelegidos
para los mismos destinos hasta pasado un periodo constitucional. Además, el
artículo 103 estipulaba: “Los que hubieren ejercido el poder ejecutivo por
dos años a lo menos inmediatamente antes de la elección ordinaria, no podrán
ser elegidos presidente y vicepresidente de la república en el inmediato
periodo.” No sobra advertir que con la desaparición de Bolívar de la escena
política nuevamente se reduce el período presidencial. Tampoco esta
Constitución de 1830 preservó la elección del máximo mandatario a través de un
órgano electoral cuya conformación se ceñía a criterios tan aristocráticos como
los de sus predecesoras[116]. La
constitución de 1832 tuvo tres reformas[117],
pero ninguna de ellas modificó el aspecto relativo a la prohibición de
reelección inmediata.
La
expedición de la Constitución de 1843, aquella llamada a sustituir la de 1832,
estuvo precedida por una prolongada guerra civil. Este conflicto ha pasado a la
historia de Colombia como la Guerra de los Supremos. Así bien, la carta del 43
conservó en sus aspectos sustanciales en lo que refiere a la prohibición de
reelección inmediata y al periodo presidencial, lo que preveía su antecesora.
El artículo 87 de dicho texto constitucional estipuló: “El Presidente y el
Vicepresidente de la República durarán cuatro años en sus destinos; y el
Presidente, dentro de los cuatro años siguientes no podrá volver a ejercer el
mismo destino, ni el de Vicepresidente de la República. Este texto
constitucional sufrió ocho reformas constitucionales, una de las cuales
pretendía sustituirla íntegramente, constituyendo el primer intento de cambiar
el sistema centralista por el federalista, pero que nunca entró en vigencia[118]. Y
es que son los años de la constitución del 43 precisamente aquellos durante los
cuales el conocido debate entre federalistas y centralistas se torna más
álgido. El Acto Legislativo del 51 inspirará
posteriormente al constituyente de 1853.
Vale
la pena detenerse en la Constitución de 1853. Lo primero que llama la atención
en esta Carta Política, es que es la primera que consagra la abolición de la
esclavitud (recogiendo la obra del legislador de 1851) y que señala un listado
de derechos de los granadinos en el inicio del texto, tal y como se encuentra
en las constituciones modernas (sus predecesoras enunciaban derechos, pero lo
hacían en un capítulo de “disposiciones varias”, al final del texto. Además es
patente la ausencia de la palabra Dios y, en general, de las invocaciones
divinas. Debe señalarse también que esta Carta
modifica los requisitos para ser ciudadano y la forma de sufragio. En
este sentido estipuló el artículo 3º: “Son ciudadanos los varones granadinos
que sean, o hayan sido casados, o que sean mayores de veintiún años”. Más
adelante, el artículo 13: “Todo ciudadano granadino tiene derecho a votar
directamente, por voto secreto y en los respectivos períodos: 1º Por Presidente
y Vicepresidente de la República...” Así pues, es patente que el modelo
propuesto en este texto constitucional pretende ampliar las bases de la
participación política, descartando requisitos relacionados con la propiedad o
con el alfabetismo para ejercer el sufragio y estatuyendo por primera vez el
voto directo; esto es, sin la mediación de un cuerpo electoral. Debe decirse,
entonces, que la marcada tendencia aristocrática de las demás constituciones
empieza a desvanecerse, quedando limitado el derecho a elegir solamente por la
edad y el estado civil. Ahora, no
obstante los grandes cambios que
introduce la Carta Política de 1853 en el constitucionalismo colombiano, el
artículo 32 de dicho texto señalaba: “El período de duración del Presidente
y Vicepresidente de la Nueva Granada, se contará desde el día 1º de abril
inmediato a su elección. Ninguno podrá ser elegido sin la intermisión de un
período íntegro”[119]
La
Carta Política de 1853 estaba condenada a muerte desde el momento mismo de su
nacimiento. Ello porque si bien, como ya se dijo, configuraba un orden federal,
hacía silencio sobre las atribuciones de los Estados Federales: La creación de
estos fue una verdadera anomalía
jurídica –se hizo por Ley[120]- y,
a pocos años de la entrada en vigencia del texto constitucional, en 1858, fue
clara la necesidad de redactar una nueva Carta. [121]
Este texto constitucional conservó los aspectos esenciales de su predecesora en
lo que refiere a la ciudadanía, siendo mucho más prolija en innovaciones
relacionadas con aquello que había sido su génesis, las relaciones del Estado
central con los estados federados, incluido el cambio que se hizo del nombre
del país, que pasó a llamarse Confederación Granadina. Así pues, también en
esta Carta se incluyó la prohibición de reelección inmediata. El artículo 46
decía: “El ciudadano que, elegido Presidente de la Confederación llegue a
ejercer las funciones de tal, no podrá ser reelegido para el mismo puesto en el
periodo inmediato.
Pero tampoco duró mucho la Constitución de 1858. El fenómeno de disputas partidistas que había ocupado la política nacional desde la década de los treinta de ese siglo, se vio agudizada al verse transplantada al ámbito político interno de los estados y el fenómeno, sumado a los intereses que el gobierno central defendía al interior de los estados aparentemente autónomos, desencadenó una nueva guerra civil que terminaría en 1863 con la victoria de los sectores liberales de la política, liderados por el General Tomás Cipriano de Mosquera. De allí nuevamente saldría una Constitución, federal también, que se conoce como la Constitución de Rionegro, pues fue en esa ciudad donde se reunieron sus redactores. Esta Constitución de 1863 limitó el periodo de la presidencia nacional a dos años, prohibiendo –sí, nuevamente- la reelección inmediata. No sobra aquí transcribir el artículo 79 de dicha Carta: “El período de duración del presidente de los Estados Unidos y de los Senadores y representantes, será de dos años”. De manera concordante, el inciso segundo del artículo 75: “El ciudadano que hubiere ejercido la Presidencia no podrá ser reelegido para el próximo período” A manera de colofón, no sobra resaltar que esta Constitución suprimió el voto directo, quedando la elección del presidente a cargo de los Estados.[122]
Llegamos entonces a la Constitución de 1886. Esta Carta política, que habría de surgir del movimiento de Regeneración liderado por el señor Rafael Núñez, sustituyó la Constitución de 1863. Es innegable que las fuerzas políticas que dan surgimiento a la sustitución constitucional son de marcado cariz conservador y, por ello, esta Carta tiene sus cimientos en devolver a Colombia al centralismo y en consolidar el rol de la religión católica como una verdadera religión oficial. El Estatuto Político de 1886, aunque sufrió varias reformas, algunas bastante importantes desde el punto de vista doctrinal, permaneció vigente en sus aspectos esenciales hasta el proceso constituyente de 1991.
A la Constitución de 1886 se llegó por el acuerdo previo de los sectores dominantes de la política. En principio, el texto fue elaborado por delegados de los diferentes Estados Federales que existían en el país. Fue , por así decirlo, el mismo sistema federal el que suprimió el sistema federal al dar un nuevo ordenamiento político a la república de Colombia.
En lo que refiere a la reelección inmediata del presidente
de la república, el proyecto original presentado por la comisión redactora a la
Asamblea, preveía en el artículo 125 que no existiría reelección inmediata. La
discusión sobre la aprobación de dicha norma se efectuó en la sesión del 28 de
mayo de 1886. El texto propuesto
señalaba: “Artículo 125 . El individuo que haya ejercido la Presidencia, por
cualquier motivo, no podrá ser elegido Presidente para el subsiguiente
período.” Durante la sesión fueron propuestas tres modificaciones, una de
las cuales, la presentada por el Señor Miguel Antonio Caro[123],
Delegado ante la Asamblea por el Estado de Panamá y representante de
conservadurismo, rezaba así: “La Ley determinará los casos en los cuales el
que haya ejercido el Poder Ejecutivo, permanente o transitoriamente, no puede
ser elegido Presidente de la República para el subsiguiente periodo”.
Esta propuesta de modificación, de la cual el mismo ponente entendía que sustituía el principio general de prohibición de la reelección inmediata, fue la que con mayor amplitud fue discutida en dicha sesión.
La propuesta del señor Miguel Antonio Caro halló oposición
al interior de la Asamblea. Opinó frente a ella el delegatario Ospina Camacho[124]: “No
votaré la modificación presentada por mi honorable colega señor Caro, por
cuanto en ella queda aceptado el principio de la reelegibilidad indefinida del
Presidente de la República y se autoriza al Congreso para señalar los casas en
que esa reelección sea posible, o para guardar silencio en la materia; de esta
manera a voluntad del Congreso queda establecida, si le place, hasta la
Presidencia vitalicia. No soy en absoluto adverso a la reelección de los altos
Magistrados; pero no puedo desconocer que las ideas contrarias se han
consignado hasta ahora en todas las constituciones que han regido en Colombia;
que este país se ha producido grande alarma en todos los ánimos, siempre que se
entrevisto la posible reelección de un presidente o un Gobernador, y que por
consiguiente el principio de la no reeligibidad es hoy uno de los cánones de
nuestro derecho público consuetudinario. Y este principio estamos en el deber
de respetarlo, porque habiéndose declarado en
las bases de reforma las innovaciones que en materia constitucional
íbamos a introducir, nos obligamos tácitamente a no cambiar lo que siendo de
general aceptación no se incluyó en el acuerdo de noviembre”.
A la opinión del delegado Ospina se sumó la del señor
Samper[125]: ...Lo que ha
presentado el Ho. Señor Caro es enteramente inadmisible, porque nos entrega el
imperio de las intrigas y a lo desconocido (...) Pienso que el sistema de
reelecciones inmediatas es funestísimo. La segunda administración del General
Grant fue esencialmente corrupta y desacreditó completamente al partido
republicano de los Estados Unidos. Y no contento todavía con el mal que había
hecho, tuvo aquel personaje la audacia de pretender una segunda reelección.
(...) El ejemplo de Washington, que es para los americanos como un evangelio,
ha prevalecido allá sobre la autorización legal que permite las reelecciones, y
ese ejemplo es el que debemos seguir en Colombia. Reconozco que el H. Señor
Caro procede con la mayor buena fe; pero debemos recordar siempre que no
legislamos para determinadas personas. Hemos dado un voto de confianza a los
Magistrados a quienes hemos elegido para el primer período constitucional; pero
esta Constitución no se hace para un período; debemos presumir que durará
largos años, y por tanto, adoptar disposiciones previsoras que en lo futuro
eviten conflictos y peligros”. Más adelante, luego de una réplica del
Delegado Caro y de otra breve intervención del señor Ospina, prosiguió el Señor
José María Samper: “¿Y cual ha sido la regla en Colombia? Con excepción de
la Constitución de 1821, que permitió implícitamente la reelección, por aspectos
particulares al Libertador, todas las demás (de 1830,1832,1843,1853,1858 y
1863) han prohibido expresamente la reelección inmediata del Presidente. La
reeligibilidad libre es la regla, en cuanto a los legisladores y los empleados
públicos que no ejerzan la primera autoridad política. Pero por lo tocante a
estos –que disponen de la fuerza de armada y de mil medios de influencia, de
autoridad y aun de presión y coacción- la excepción se ha convertido en regla
general. Tanto es así, que en Colombia no se soportaría una Constitución o Ley
que permitiese la inmediata reelección del Presidente en ejercicio no se
soportaría (...) Exceptuando algunos raros monarquistas, que puedan desear
presidencias vitalicias o de indefinida duración, en Colombia somos todos republicanos,
y no miramos bien las instituciones que tienden a perpetuar el mando en una
sola persona.”
Es una verdadera lástima que solamente tres de los 14
delegatarios que elaboraron la Constitución de 1886, hayan intervenido en tan crucial debate. No obstante,
contamos con el testimonio fiel de la votación de la asamblea, que negó la
propuesta del señor Miguel Antonio Caro, aceptando la presentada por el señor
Ospina, y quedando también consagrada en
la Constitución de 1886 la prohibición de reelección inmediata. En el
texto finalmente aprobado por la Asamblea, el artículo 127 señalaba: “El
ciudadano que haya sido elegido Presidente de la República no podrá ser
reelegido para el período inmediato, si hubiere ejercido la Presidencia dentro
de los diez y ocho meses inmediatamente precedentes a la nueva elección. El
ciudadano que hubiere sido llamado a ejercer la Presidencia y la hubiere
ejercido dentro de los seis meses precedentes al día de la elección del nuevo
presidente, tampoco podrá ser elegido para este empleo.”
No sobra acotar que la Constitución de 1886 mantuvo el sistema de elección presidencial que hemos llamado aristocrático, el Presidente de la República resultaba elegido por los Electores, escogidos éstos por los ciudadanos que supieran escribir o tuvieran una renta de quinientos pesos mensuales. De acuerdo con el artículo 114 de dicha Carta, el periodo presidencial era de seis años.
La Constitución redactada en 1886, es por todos sabido, tuvo una larga vigencia que duró hasta el proceso constituyente de 1991. No obstante, la Carta redactada a finales del siglo XIX tuvo muchas reformas a lo largo del siglo siguiente y, en lo que refiere a la prohibición de reelección inmediata, el artículo 127 de la Carta sufrió tres sustituciones. Debe resaltarse que las señaladas modificaciones se hicieron con el propósito de hacer más drástica la prohibición de reelección inmediata, ya que, aunque el texto original aprobado por el constituyente del 86 la contenía, la forma misma de su redacción permitía que el primer mandatario abandonara su cargo con dieciocho meses de anterioridad a la nueva elección y que propusiera su nombre para ésta. No obstante, no debe ignorarse que en todo caso el artículo sí impedía, aunque no existía una prohibición constitucional expresa como la que consagró más adelante por medio de Acto Legislativo y que rescató también el constituyente de 1991, que aquella persona que ocupara el cargo presidencial participara en el proceso electoral.
Así pues, en 1910, con el artículo 28 del Acto Legislativo No. 3 del 31 de octubre, la Asamblea Nacional de Colombia dispuso[126]: “El presiente de la república no es reelegible en ningún caso para el período inmediato. No podrá ser elegido presidente de la República ni Designado el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido el Poder Ejecutivo dentro del año inmediatamente anterior a la elección” Además, este acto legislativo también modificó el sistema de elección presidencial, volviendo al voto directo, pero restringiéndolo a los ciudadanos alfabetos[127] o a aquellos que tuvieran una renta anual de trescientos pesos o propiedad raíz de valor de mil pesos.[128]
El mismo artículo fue modificado con posterioridad por el Acto Legislativo No. 1 de 1945. Esta reforma constitucional amplió los supuestos del artículo 127 de la Carta que había sido modificado en 1910, de la siguiente manera: “El presidente de la república no es reelegible en ningún caso para el período inmediato. No podrá ser elegido Presidente de la República ni Designado el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia dentro del año inmediatamente anterior a la elección. Tampoco podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que seis meses antes de la elección haya ejercido el cargo de Ministro del Despacho, de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de Consejero de Estado, de Procurador General de la Nación o de Contralor General de la República” El Acto Legislativo No. 1 de 1968 volvió a modificar el artículo que prohibía la reelección inmediata, (artículo 129 para la época y luego de muchas reformas a la Carta) conservándola de la siguiente manera:”El Presidente de la República no es reelegible en ningún caso para el período inmediato. No podrá ser elegido Presidente de la República ni Designado el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia dentro de un año antes de la elección. Tampoco podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los cargos a que se refiere el inciso primero del artículo 108”
Cuadro #1.
Constitución |
Prohibición
absoluta de reelección |
Prohibida
la reelección inmediata |
Reelección
Permitida |
Periodo
Presidencial (Años) |
1821 |
|
|
X |
4 |
1830 |
|
X |
|
8 |
1832 |
|
X |
|
4 |
1843 |
|
X |
|
4 |
1853 |
|
X |
|
4 |
1858 |
|
X |
|
4 |
1863 |
|
X |
|
2 |
1886 |
|
X |
|
6 |
A.L
03 de 1910 |
|
X |
|
4 |
A.L
01 de 1945 |
|
X |
|
4 |
A.L
01 de 1968 |
|
X |
|
4 |
1991 |
X |
|
|
4 |
A.L
02 de 2004 |
|
|
X |
4 |
2. Reelección presidencial en la historia de la
Asamblea Nacional Constituyente de 1991
Llegamos al proceso constituyente de 1991. Para abordar este tópico partamos del aparte relevante del texto aprobado por la Asamblea Nacional, el que quedó como definitivo en el Estatuto: “No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia...” Se nota, de entrada, que el Constituyente sustituyó la tradición constitucional que hasta el momento había existido desde 1830 optando, no sólo por prohibir la reelección inmediata, sino suprimiendo cualquier tipo de reelección.
Proyectos sobre el tema.
Durante las gestiones de reforma de la Carta Política por
parte de la Asamblea Nacional, el primer proyecto presentado que trató el tema
de la reelección fue también el primero
en el tiempo. Sus redactor, el Delegatario Jesús Pérez González Rubio[129],
incluyó en el Título XI de su propuesta, el siguiente artículo: “El
presidente de la república no es reelegible en ningún caso. Los ex presidentes
que hayan ejercido el cargo por el término de dos años al menos serán Senadores
Vitalicios...”[130]. Luego, el
Gobierno Nacional de la época sometió su proyecto a consideración del órgano de
reforma. El artículo 127 de la propuesta, en su numeral 1º incluía la
prohibición de reelección inmediata “El Presidente de la República no es
reelegible en ningún caso para el período inmediato”[131] Acto seguido, en propuesta reformatoria
puesta a consideración por el Delegatario Diego Uribe Vargas[132], se
dijo nuevamente: El presidente de la república no es reelegible en ningún
caso...”[133]
En su exposición de motivos, el Delegatario señala: “El país ha discutido
hasta el cansancio, la conveniencia de prohibir la reelección del Jefe de
Estado, no sólo circunscrita al período subsiguiente, sino en forma ilimitada.
El ejemplo de México ha ganado prestigio. Los dos partidos tradicionales han
visto comprometida su unidad por las aspiraciones reeleccionistas de sus
antiguos mandatarios (...) lo cierto es que en las últimas décadas los intentos
reeleccionistas han dificultado el relevo de las generaciones en el mando
político, y que existe consenso para elevar a norma constitucional la no
reelección de los ex presidentes. Varios mandatarios la han propuesto. En
numerosos proyectos de Acto Legislativo se ha mencionado la iniciativa como
algo saludable para nuestro discurrir político. Creemos que ha llegado la hora
de consignarlo en la Carta.[134]
El Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política
de Colombia No. 7, presentado a la Asamblea por Antonio Navarro Wolf y otros
quince asambleístas pertenecientes al movimiento M-19, preveía en su artículo
117: “El presidente de la república no es reelegible en ningún caso..”[135] En igual
sentido, el inciso final de artículo 55 de la propuesta reformatoria puesta a
consideración de la Asamblea Nacional por Juan Gómez Martínez[136] y
Hernando Londoño[137]
señalaba: “El presidente de la república no podrá ser reelegido”[138] Acto seguido, el
viernes 15 de marzo de 1991 fue publicado el único Proyecto de Acto
Reformatorio de la Constitución Política que trataba exclusivamente el tema de
la reelección.[139] El
artículo único propuesto por el delegatario Alberto Zalamea Costa,
perteneciente al Movimiento de Salvación Nacional, disponía en su inciso final:
“El presidente de la república no puede ser reelegido en ningún caso”[140] La exposición de
motivos de este proyecto justificaba la necesidad de imponer la prohibición
absoluta de reelección en la idea de reducir los poderes del poder ejecutivo
para consolidar la democracia. En este sentido, para justificar su postura,
citaba el delegatario Zalamea Costa al ex
Presidente Alberto Lleras Camargo: “ En estos días se ha discutido mucho
sobre la conveniencia o inconveniencia de la reelección del Presidente de la
República. Pero se discute por circunstancias accidentales y coyunturales de la
política actual. Es claro que aun bajo otro tipo de gobierno, este sistema
constitucional es perjudicial y es peligroso. Inequívocamente la concepción no
es buena y no es liberal. Dentro del sistema, tal como ha evolucionado, aun
después de la Constitución de 1886, hacia la monarquía, la capacidad de
reconstruirla con un solo interregno de cuatro años, puede dar origen a los
peores hábitos de gobierno...”[141]
La siguiente propuesta que tocaba el tema objeto de estudio fue la hecha por el Delegatario Guillermo Plazas Alcid[142] Esta dedicaba un breve artículo, el numero 66, exclusivamente al tema, reiterando la prohibición absoluta de reelección: “El Presidente de la República no es reelegible”. [143] Con posterioridad, el Proyecto presentado por el senador Lorenzo Muelas, titulado Propuesta indígena de Reforma Constitucional, en su Título XI, literal c), al tocar el tema del Presidente, manifestó la voluntad de: “Eliminar de manera absoluta la reelección del Presidente de la República”[144] En esa misma Gaceta se encuentra incluida el Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 89, presentada por los Delegatarios Horacio Serpa, Guillermo Perry y Eduardo Verano[145], que conserva la prohibición de reelección inmediata en un sentido similar al de la Carta de 1886 al disponer en el inciso primero de su artículo sexto: “El Presidente de la República no es reelegible en ningún caso para el periodo inmediato”.
La propuesta del Delegado Arturo Mejía Borda[146] presentaba también la prohibición absoluta de reelección, ampliándola de una manera que puede ser considerada bastante original a la luz las proposiciones que le antecedían: “El Presidente de la República no es reelegible en ningún caso ni podrá ser elegido como Presidente ningún pariente de los ex Presidentes, dentro del cuarto grado civil de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil”[147] El siguiente Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución publicado en la Gaceta Constitucional que alude al tema, es el presentado por los Delegados Raimundo Emiliani y Cornelio Reyes[148]. También éste propone que se consagre en la Carta una prohibición absoluta de reelección, en los siguientes términos: “El Presidente de la República y quienes hayan ejercido el cargo de Presidente en propiedad no podrán ser reelegidos en ningún caso”[149] La prohibición absoluta de reelección también fue propuesta por los Delegados Alfredo Vázquez y Aída Yolanda Abella[150]. Su proyecto de reforma se refería en los siguientes términos a la figura de la reelección presidencial:”ARTICULO 100. INHABILIDADES: El presidente de la República y el vicepresidente no son reelegibles”[151].
De igual manera, el Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia número 124, cuyo autor fue el Delegado Hernando Herrera Vergara[152], propuso, según la justificación presentada por el propio autor: “... la no reelección del Presidente en ningún caso. Con ello se busca, además, evitar que, en adelante, se continúe con la práctica tan nociva de que cada ciudadano que termina su período en la presidencia, al día siguiente se convierte en potencial candidato de su partido, o de su grupo, para la próxima elección, frenando así las legítimas aspiraciones de muchos de sus copartidarios y convirtiendo a los expresidentes en una institución de arbitramento en la vida política del Estado...” [153] En concordancia, el inciso final del artículo 114 de su propuesta señalaba: “En ningún caso el presidente de la república podrá ser reelegido”[154] En el mismo sentido, publicada en la Gaceta No. 31 de 1 de abril de 1991, la propuesta de Antonio Galán Sarmiento[155] era la siguiente: “El Presidente, el vicepresidente, los gobernadores y los alcaldes, son mandatarios elegidos por la votación popular para períodos de cuatro (4) años y no podrán ser reelegidos en ningún caso”[156], Por último, el proyecto 128, de autoría de Iván Marulanda Gómez[157], propuso: “El Presidente de la República o quien haya ejercido el cargo por más de seis meses, no puede ser elegido para un nuevo período”[158]
Cuadro # 2
Proyecto
No. |
IV. Proponente |
V. Movimiento |
Prohibición
absoluta de reelección |
Prohibida
la reelección inmediata |
Reelección
Permitida |
1 |
Jesús
Pérez González –Rubio |
Liberal |
X |
|
|
2 |
Gobierno
Nacional |
Liberal |
|
X |
|
6 |
Diego
Uribe Vargas |
Liberal |
X |
|
|
7 |
Antonio
Navarro Wolf y otros |
M-19 |
X |
|
|
9 |
Juan
Gomez Martínez y otro |
Conservador
independiente |
X |
|
|
36 |
Alberto
Zalamea Costa |
Movimiento
de Salvación Nacional |
X |
|
|
57 |
Guillermo
Plazas Alcid |
Liberal |
X |
|
|
83 |
Lorenzo
Muelas |
Indígenas |
X |
|
|
89 |
Horacio
Serpa y otros |
Liberal |
|
X |
|
93 |
Arturo
Mejía Borda |
Unión
Cristiana |
X |
|
|
98 |
Raimundo
Emiliani y otro |
Movimiento
de Salvación Nacional |
X |
|
|
113 |
Alfredo
Vázquez y otra |
Unión
Patriótica |
X |
|
|
124 |
Hernando
Herrera Vergara |
Liberal |
X |
|
|
126 |
Antonio
Galán Sarmiento |
Liberal |
X |
|
|
128 |
Iván
Marulanda Gómez |
Liberal |
X |
|
|
Debe señalarse que en la Asamblea Nacional Constituyente fueron presentados y publicados un total de 152[159] Proyectos Reformatorios de la Constitución Nacional. De dicha cantidad, como se vio, 15 propuestos por Delegados y uno por una Organización No Gubernamental[160], tocaban directamente el tema de la reelección, para un total de 16 proyectos presentados. Ello, traducido en datos porcentuales, equivale al 10.52%. Ahora bien, para seguir la lógica de los números, cabe señalar que de los 16 Proyectos que abordaron el tema, ninguno contempló la posibilidad de instaurar la reelección inmediata, dos conservaron el contenido del artículo 129 de la Carta de 1886 y 14 propusieron abolir tal institución y que imperara la prohibición absoluta de reelección. Lo anterior, expresado también en cifras porcentuales, da el siguiente resultado:
Gráfico 1.
Cabe también anotar que aquellas propuestas hechas en el sentido de conservar el articulado de la Carta del 86 provenían ambas de sectores del liberalismo; una del gobierno de aquel entonces y la otra de algunos delegados de ese color político. Ahora bien, dentro del mismo liberalismo se presentaron seis propuestas contrarias y la posición que favorecía la prohibición absoluta generó consenso entre las demás fuerzas políticas que integraban la Asamblea, con exclusión del Partido Social Conservador, que no hizo ninguna propuesta directa en relación con la reelección presidencial.
Gráfico 2
Debates y votaciones
Vistos los diferentes proyectos que se presentaron en torno al tema de la reelección presidencial al interior de la Asamblea Nacional Constituyente, es necesario precisar cual fue el albur de los mismos y cómo se llegó a la final aprobación del artículo que prohibía de manera absoluta la reelección.
En este sentido cabe recordar que la Asamblea Nacional Constituyente, al fijar su reglamento interno, dispuso de manera general que la aprobación del articulado final tendría que someterse a tres debates; el primero de ellos se llevaría a cabo en una de las cinco comisiones y los dos restantes ante el pleno de la Corporación.[161] En el tema concreto que nos ocupa, el estudio fue asumido por la comisión Tercera de la Asamblea. Esta era la encargada de los temas relacionados con el gobierno, el congreso, la fuerza pública, el régimen de estado de sitio y las relaciones internacionales.[162]
Así las cosas, debe señalarse que el 3 de abril de 1991 fue presentada al Presidente de la mencionada comisión una ponencia de autoría de los señores Hernando Herrera Vergara y Carlos Lleras de la Fuente, que trataba los temas de la elección presidencial por el sistema de doble vuelta, de la ampliación del período presidencial y de la figura de la reelección. En relación con este último aspecto, los ponentes, luego de un estudio de la institución en la historia constitucional colombiana y en el derecho comparado, concluían: “En síntesis, podría buscarse una mayor participación democrática impidiendo que una misma persona desempeñe el cargo por más de un período presidencial y la politización gubernamental a favor del Presidente a favor de su reelección”. El articulado propuesto por los delegados Herrera y Lleras a la comisión aceptaba la instauración del sistema de doble vuelta para la elección del primer mandatario, ampliaba el período presidencial a cinco (5) años y disponía: “Quién a cualquier título hubiere ejercido el cargo de presidente de la República no podrá ser elegido para éste ni para el de Designado (Vicepresidente), ni desempeñarlo en períodos presidenciales diferentes...”[163] La comisión debatió lo relacionado con la reelección en las sesiones del 18 (tarde) y 22 de abril de 1991[164] En esta última se llevó a cabo la votación. En el debate intervinieron, refiriéndose al tema, los delegados Luis Guillermo Nieto Roa, Antonio Galán Sarmiento, Hernando Yépez Arcila, Alvaro Echeverri Uruburu, Carlos Lleras de la Fuente, Alfredo Vázquez Carrizosa, Arturo Mejía Borda, Miguel Santamaría Dávila y Guillermo Plazas Alcid. Los principales argumentos dados por los delegados se encuentran resumidos en el siguiente cuadro:[165]
Cuadro # 3
1. Delegado |
Argumentos |
Nieto Roa |
No entiende por qué una persona que ha hecho una buena gestión
no pueda volver a la presidencia, debiendo ser los electores los que decidan.
Entiende que lo que se busca es evitar que quien detenta el poder lo utilice
para reelegirse inmediatamente, pero respecto de una nueva elección, ésta no
impide que gente nueva intervenga en el escenario político. |
Galán Sarmiento |
En cuanto a la no reelección es partidario de ella por permitir
la oxigenación de la clase política y evitar que el presidente se desempeñe
en función de su reelección. |
Yepes Arcila |
Nada hay que justifique la no reelección, porque en una nueva
elección en la que participe quién ha sido presidente, no tiene el candidato
poder actual que justifique la medida, no hay razón de higiene política como
pretexto |
Palacio Rudas |
Manifiesta no vacilar su voto sobre la no reelección
(aprobándola) |
Echeverry Uruburu |
Entiende que la reelección ha tornado a los expresidentes en
pontífices de sus partidos que, ante la posibilidad de reelección, impiden la
renovación de los partidos y entorpecen su oxigenación. |
Lleras de la Fuente |
Tomando la tesis de la concepción telúrica de la política,
entiende que sirve como un argumento para apoyar la no reelección, al igual
que las tesis esbozadas por el constituyente Palacio Rudas, en torno a las
posibilidades de una generación de acceder al poder |
Vázquez Carrizosa |
Considera que debe tomarse como regla imperativa la no
reelección. |
Mejía Borda |
Respecto de la no reelección considera que permite romper un
poco el fenómeno de la concentración de poder y el desarrollo de fuerzas
alrededor de los expresidentes que concentran el poder de mando en el país |
Santamaría Dávila |
Manifiesta ser partidario de la no reelección, por ampliar el
abanico de nuevos aspirantes y darle a la política mayor movilidad, no siendo
simplemente el mecanismo para detener a un ciudadano en su camino político. |
Plazas Alcid |
Se manifiesta a favor de la no reelección porque considera que
oxigena la política partidista y hace más responsable al ciudadano |
El número total de los miembros de la comisión era de dieciséis, pero votaron trece. El artículo propuesto por los ponentes fue aprobado por diez votos a favor, presentándose tres abstenciones. Aclararon la abstención en el voto los delegados Yepes, manifestando que estaba en contra de lo propuesto, considerando que debía mantenerse el texto anteriormente vigente (el de la constitución de 1886); Nieto Roa porque creía que el tema de la no reelección debe ir atado al del período presidencial y éste a su vez al del congreso (la propuesta de prolongación del período presidencial a cinco años acababa de ser derrotada); y Galán Sarmiento, quien estuvo en contra de la redacción del artículo mencionado.
Así pues, la prohibición absoluta de reelección fue
llevada al primer debate en plenaria. Debe señalarse que al artículo aprobado
en comisión fue presentado a la Asamblea en dos informes-ponencia. Uno titulado
Estructura del Estado y Rama Ejecutiva[166], el otro Elección
de Presidente por el Sistema de Doble Vuelta; Período Calidades; Posesión y No
Reelección.[167] Si
bien en el primero se trascribe lo votado favorablemente en el trabajo de la
comisión, no se presenta mayor consideración al respecto, centrándose este
informe en otros asuntos relacionados con, como bien lo indica su título, la
estructura del estado y la rama ejecutiva. Es el segundo informe, con ponencia
del delegado Carlos Lleras de la Fuente el que profundiza sobre la materia,
reproduciendo la ponencia hecha en comisión, los debates surtidos al interior de
ésta y el resultado de las votaciones, con el texto final que los asambleístas
comisionados proponen a la plenaria. En la Gaceta No. 83 de 27 de mayo de 1991
se publica nuevamente el articulado definitivo aprobado por la comisión durante
sus sesiones y se lee en el artículo 96º lo que ha aprobado la comisión en
relación con el tema de la reelección presidencial: “Quien a cualquier
título hubiere ejercido el cargo de Presidente de la República no podrá ser
elegido para éste ni para el de Designado (vicepresidente), ni desempeñarlo en
períodos presidenciales diferentes”[168]
Los días 22 y 23 de mayo de 1991 se efectúa la ponencia
correspondiente al tema de la reelección y ahí se abre el debate, donde se
presentan varias proposiciones sustitutivas, dos de las cuales pretenden
modificar el artículo propuesto por la comisión tercera. La primera de ellas
fue presentada por el Delegado Eduardo Verano de la Rosa y era del siguiente
tenor: “Quien hubiera ejercido el cargo de Presidente de la República no
podrá ser elegido para Designado (vicepresidente), ni desempeñarlo en períodos
presidenciales diferentes. Se excluye a quienes hayan ejercido funciones
presidenciales únicamente a título de Ministros Delegados”[169]. La segunda fue
presentada por Augusto Ramírez Ocampo y su texto decía: “Quien a cualquier
título hubiere ejercido el cargo de Presidente de la República no podrá ser
elegido para éste ni para el de Designado (vicepresidente), y[170] desempeñarlo
en períodos presidenciales diferentes” La votación del articulado propuesto
se deja para la sesión plenaria del 27 de mayo de 1991. Finalmente, por una
votación de 65 votos a favor, sin votos negativos ni abstenciones, fue aprobado
el siguiente artículo: “No podrá ser elegido Presidente de la República ni
(Designado) el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la
Presidencia”[171]
Ahora recordemos que el artículo 2 del Reglamento de la Asamblea estipulaba que ésta sesionaría por derecho propio, en forma continua, hasta el 4 de julio de 1991. En este sentido cabe anotar que el 28 de junio aún se estaban aprobando asuntos en primer debate, por lo que los delegados decidieron modificar el trámite del segundo, disponiendo que los artículos sometidos que no fueran objeto de impugnación al menos por cinco constituyentes, bien fueran los aprobados en primer debate o los propuestos por la comisión codificadora, se considerarían listos para ser votados en bloque[172]. En relación con el tema que nos ocupa, la comisión codificadora había propuesto la siguiente redacción: “No podrá ser Presidente de la República ni Vicepresidente el ciudadano que a cualquier título hubiera ejercido la Presidencia”.[173] Al buscar la aprobación de dicho artículo en la Plenaria -segundo debate- del domingo 30 de junio de 1991, no pudo ser votado en bloque con los demás artículos, pues se presentaron proposiciones sustitutivas y la votación se aplazó para tratar de unificar los textos[174]. Finalmente, al día siguiente, el lunes 1º de julio, se da lectura a la propuesta sustitutiva presentada por los delegados Jaime Arias López, Iván Marulanda, Horacio Serpa Uribe y otros: “No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio.” Se procede a la votación, sometiendo primero a consideración el texto aprobado en primer debate, que no obtiene ningún voto; luego la propuesta de la comisión codificadora, que obtiene un (1) voto; y finalmente la propuesta sustitutiva transcrita, que obtiene un total de cincuenta y dos (52) votos, convirtiéndose así en el texto definitivamente aprobado por la asamblea.
Síntesis
Primera.
Visto todo el trámite que se surtió en relación con el tema de la reelección presidencial, pueden hacerse una serie de observaciones a manera de conclusión. La primera de ellas es que claramente la reelección inmediata del presidente de la república fue un tema descartado de raíz por la Asamblea de 1991. Baste señalar que ninguno de los Proyectos de Reforma de la Constitución la preveía, así como ninguna de los textos propuestos o aprobados durante el trámite en comisión y en plenarias.
De igual manera puede aseverarse que la voluntad presente en unos escasos proyectos presentados en relación con la posibilidad de conservar la reelección tal y como venía propuesta en la constitución de 1886 fue mermando mientras se daban los diferentes debates de la Asamblea, de tal manera que al concluir ésta dejaron de hacerse proposiciones en tal sentido. Si se detalla el proceso de aprobación del artículo finalmente aprobado, debe observarse que allí las tres propuestas que se sometieron a votación corrían en el mismo sentido -la prohibición absoluta de reelección-, existiendo diferencias tan solo en lo referente a aspectos de la redacción del artículo.
Por último es necesario indicar que este fue un tema que en la Constituyente de 1991 contó con consenso por parte de todas las representaciones políticas; aspecto que se revela no solamente en las mayorías absolutas obtenidas en las votaciones, sino en el hecho de que todos los intereses políticos representados en la Asamblea, con excepción del Partido Social Conservador, que tampoco se opuso, presentaron proyectos para prohibir de manera absoluta la reelección presidencial.
Así las cosas, la reelección inmediata es una figura jurídica ajena a la evolución constitucional en Colombia ni fue tema deseado por el Constituyente soberano. Por el contrario, pareciera deducirse de las características históricas propias de nuestro sistema político y del querer expreso del Constituyente soberano un rechazo manifiesto a la reelección inmediata en cabeza del Presidente de la República.
B. EL VERDADERO CAMPO DE COMPARACIÓN
Equivocada
técnica de comparación se realiza , cuando pretende compararse la posibilidad
de reelección del gobierno en un sistema presidencial en relación con un
sistema parlamentario.
La
debido técnica a aplicarse en derecho comparado y respeto de la figura que se
estudia , debe ser una técnica de carácter horizontal , es decir entre formas
de gobierno que posean al menos características similares en la estructura de
su régimen presidencial.
Por
ende, cuando se pretende equiparar la reelección del gobernante en un régimen
presidencial es absurdo realizar dicha comparación con la nueva elección del
gobernante en un régimen parlamentario.
Así
las cosas, técnicamente es incompatible
comparar dos sistema políticos tan
distantes en su estructura misma, como son el parlamentario y el Presidencial.
Visión
: Las reglas de la experiencia muestran que los segundos mandatos han
sido de mala calidad. En Paraguay, en la
era Strossner, se producen reelecciones
sucesivas a través del poder ejercido sobre la autoridad electoral ; terminando
con un golpe de estado al gobierno. En
República Dominicana, al ex – presidente Balaguer, se le redujo su segundo
mandato de cuatro años a dos, por fraude en su reelección. En Perú, Alberto
Fujimori huye del país por fraude y corrupción en el sistema electoral, al
lograr su tercer período consecutivo de manera anómala. En Argentina, Carlos Menem , produce una
crisis política inmensa durante sus gobiernos, que conlleva varias sucesiones
presidenciales en cabeza de diferentes personas. Y por último, en Venezuela, Carlos A. Pérez,
no concluye su segundo período presidencial , debido a la destitución ordenada
por la Corte Suprema de Justicia por malversación de fondos públicos. En resumen, fuerza es concluir que existe una
tendencia a utilizar el aparato electoral para los fines de la Reelección y se presenta
un auge en la corrupción política debido al aumento de poder.
En este orden de ideas, el deseo de instaurar la figura de la reelección presidencial no puede ser un tema coyuntural, claramente es un tema vital que afecta profundamente los valores y principios de una nación; de la mayor envergadura al interior de cualquier estado que posea régimen presidencial.
En consecuencia, la manera de ir desentrañando dicha posibilidad de instauración de la figura deberá efectuarse basándose en los principios fundamentales del propio estado y los valores establecidos en la misma Constitución Política de Colombia, la cual permitirá encontrar la verdadera aceptación o el claro rechazo de dicha figura según el querer del constituyente.
Síntesis Segunda: Cuando se trata de equiparar o comparar un sistema político determinado con otros, mal se puede acudir a hacerlo con aquellos sistemas que son estructuralmente opuestos al que se pretende comparar.
II.
LA SOBERANÍA POPULAR Y LOS LÍMITES A LA REFORMA DE LA CONSTITUCION
A. LA SOBERANÍA POPULAR Y EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO
Antes de las revoluciones burguesas o liberales la soberanía, que es el
máximo poder político, residía en el monarca, en el gobernante. Después de
ellas se traslado a los gobernados; al pueblo.
Como lo afirmaba Austin , “ … en toda democracia no son los
representantes electos quienes constituyen o integran el cuerpo soberano, sino
los electores “
El titular del poder
político es el gobernado nunca el gobernante.
Así entonces , en cualquier democracia las decisiones trascendentales
que incumban al Estado necesitan el consentimiento popular , el cual
determinará los destinos y parámetros del propio Estado.
En consecuencia, el
gobernado como titular del poder político ha sido entendido haciendo parte de
la Nación en la concepción del Abad de Sieyés o del pueblo en la
concepción Roussoniana. No
obstante , desde cualquier perspectiva que se le mire al gobernado – pueblo – (
Demos ) , es este el detentador y
absoluto dominador del poder político ( Cracia ).
Pues bien, el principio
democrático no siempre fue reconocido a través de la historia de la
humanidad. Son las revoluciones
liberales las que dan base y esencia a la democracia , en su concepción
moderna. El reconocimiento de la
democracia es el fruto de la lucha contra el poder absoluto y la arbitrariedad.
Desde la época de Juan
sin Tierras en Inglaterra, se comenzó a gestar la lucha contra el
despotismo del Rey. Constantemente al
pueblo se le gravaba con impuesto con el propósito único de sostener la Corona
y pocas veces dichos réditos se veían distribuidos en los contribuyentes. Razón por la cual, es el pueblo ingles quien
exige de parte del Rey hablar ( parlamentar ) , concertar el
establecimiento de dichos tributos .
Este acto produjo entonces un primer límite al poder absoluto del
gobernante, reconociendo en cabeza del pueblo un poder de carácter político.
El comienzo de éste primer
episodio dio lugar a múltiples reconocimientos posteriores , ya vertidos por
escrito en el Constitucionalismo Inglés ( Carta Magna 1215, Acts of Proclamations 1539, Petition of
Rigths 1628, Instrument of Goverment 1653 , Habeas Corpus Amendment Act 1679 ,
Bill of Rights 1689, Trieenial Act 1694, Acto of Settlement , este Acto
reguló el orden sucesoral de la Corona e igualmente determinó que los Actos de
gobierno emanados del Consejo Privado debían estar firmados por aquellos que
participaran en aquel ) .
En dichos documentos, es el
pueblo quien hace efectivo su ejercicio del poder político y limita el poder
absoluto que poseía el Rey como gobernante.
Esta primera Revolución de contenido liberal trae consigo una amplia
conciencia en el pueblo de su poder para determinar los destinos de un
Estado. Es él quien establece la manera
en la cual se manejará el gobernante, las formas de sucesión del poder, el
respeto de derechos individuales fundamentales.
Como resultado de dicha
Revolución , John Locke , teórico de la época , publica su “ Ensayo
sobre el Gobierno Civil “ retomando el antiguo precedente de la División
del poder público efectuado por Aristóteles en su “Política “ . Los parámetros centrales de dicha obra se
circunscribían en los siguientes aspectos :
- El gobierno solo puede ser ejercido por el consentimiento de los
gobernados, - La autoridad debe estar sometida a controles , debe ser limitada
por el pueblo con el propósito de no recaer en el absolutismo, - Todo gira en torno al poder, los poderes del
hombre en estado natural los da a la sociedad al entrar en sociedad civil,
- Los poderes individuales se convierten
en poderes colectivos , circunscritos al legislativo y al ejecutivo. – El
tercer poder el denominado Federativo y concierne a los asuntos exteriores, la
paz, la guerra y los tratados, - El poder predominante es el legislativo quien
hace la ley , una vez hecha la ley el legislativo se somete a ella, - El poder
ejecutivo debe aplicar constantemente la ley .
Es solo a raíz de la
aparición de Robert Walpole, quien como miembro del Gabinete ( antes
Consejo Privado ) reemplaza al Rey Jorge I en su función de dialogar con el
parlamento, donde se comienza a constituir la figura del Primer Ministro (
1721 – 1742 ). Ya no es el rey el
detentador absoluto de poder, el cual venía siendo limitado con anterioridad,
sino que igualmente ya no es él quien dirige los destinos del gobierno sino que
estos son trasladados a una persona de la confianza del parlamento e
interlocutor ante el Rey. En consecuencia, se sientan las bases del sistema
parlamentario
Pues
bien, Montesquieu retomando lo esbozado por Polibio según el cual
el verdadero poder es que los tres poderes se frenen recíprocamente , establece
en su obra “ El espíritu de la leyes “ el sistema de contrapesos. Este sistema se basa en las siguientes
características : - separación de poderes, - descentralización, -
La libertad como principio esencial contra el despotismo , garantizada por la
tridivisión del poder, -Por consiguiente, no hay libertad cuando se confunden
los tres poderes o no están bien delimitadas las competencias dentro del Estado
, - Si lo mencionado anteriormente sucede, aparecen leyes abusivas y tiránicas,
donde se puede disponer de la vida y derechos de los ciudadanos.
En
últimas, solo en la medida que exista división de poderes el hombre es libre.
La
segunda revolución en importancia, determinó nuevas rutas en la búsqueda de la
humanidad por evitar el absolutismo y la arbitrariedad. La Revolución Norteamericana se fundamentó en
erradicar el gobierno inglés sobre sus territorios . La Declaración de 1776 estableció como
postulados : - Todo gobierno descansa
en el consentimiento de los gobernados ,- El principal objeto del gobierno es
la garantía de los derechos de los ciudadanos.
En un primer momento, se pensó en establecer luego de la
independencia un Confederación , en la cual cada Estado era libre de dotarse de
Gobierno y leyes para sus asuntos internos.
Ante la ausencia de un soberano exterior el pueblo norteamericano
se convirtió en soberano en sí mismo y comenzó a dictar sus propias
Constituciones.
Al
interior de la naciente Confederación, existía un Congreso compuesto por los
delegados de las trece colonias liberadas. Este Congreso era un Ejecutivo
Federal encargado de aplicar aquellas disposiciones que hubiesen sido
aprobadas por las trece colonias . Sin embargo, el marco regulador no
posibilitaba un gobierno efectivo.
Al no
existir un Ejecutivo para recaudar contribuciones y obtener fondos, es
imposible mantener la hacienda pública de la Confederación . Así entonces , debido a la debilidad Ejecutiva
incrementaron las deudas y el déficit fiscal. De ahí, que los acreedores de empréstitos
estatales y depositarios de la deuda pública estuviesen a favor de un Gobierno
centralizado que fuera capaz de garantizar la deuda y su pago y de detener
la devaluación de la moneda. En consecuencia,
se busca cambiar la Confederación a un sistema centralizado política y
económicamente.
Una
organización política centralizada y con mayor autoridad ejecutiva era
apoyada por quienes querían comercio interestatal , pago de deudas y sometimiento
de la moneda. La unión nacional era
deseada por el partido Federalista en contra del partido Republicano
– Demócrata que deseaba mantenerse en una Confederación.
En
consecuencia , los constituyentes norteamericanos al momento de decidir sobre
la conformación del ejecutivo , dilucidaron entres dos posiciones,
algunos que querían formar un ejecutivo fuerte que garantizara la unidad
nacional y otros un ejecutivo débil que no afectara los intereses de los
Estados federados . Por ende, los
federalistas deseaban un ejecutivo unipersonal, de período corto y
reelegible. Los no federalistas deseaban
un período presidencial largo y no reelegible
. Unos afirmaban que la
reelección de un Presidente produciría un Magistrado Perpetuo , otros exponían
que un mandato largo y no renovable hacía al Presidente irresponsable.
Finalmente,
la Constitución de los Estados Unidos de América estableció un poder ejecutivo
en cabeza de un Presidente ( llamado por algunos como “ monarca
constitucional “ ).
Ahora
bien, la Revolución Francesa, la más importante en cuanto al reconocimiento de
los derechos individuales fundamentales, estableció igualmente un parámetro
fundamental en punto de la separación de poderes y la democracia. Pues bien, el
artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de
agosto de 1789 estableció que “[t]oda sociedad en la que la
garantía de los derechos no está asegurada ni la separación de poderes
establecida, no tiene Constitución”. Surgen así dos principios esenciales
de las democracias constitucionales: (i) la separación de poderes y (ii) la garantía de los derechos fundamentales.
En primer lugar, y con base en lo ya referido , debe afirmarse que la
voluntad del soberano constituyente – el pueblo – siempre se ha encausado en
una serie de principios y valores que informan el nuevo Estado Constituido y la
Constitución que habrá de regirlo.
Es decir, posteriormente a los varios siglos de poder autoritario y
absoluto, las sociedades optaron por establecer unos lineamientos generales
para el manejo de la sociedad, al interior del nuevo Estado creado. Estos lineamientos provenientes de la
voluntad popular, no estaban vertidos necesariamente en normas o preceptos,
sino que hacían parte del arraigo popular y del deseo manifiesto de vivir en
una sociedad diferente a la que se encontraban.
Al respecto Ronald Dworkin afirmó un ideal de gobierno bajo leyes y
bajo principios.
Es de esta forma como surgen los valores y principios de origen
soberano por provenir del pueblo. Estos
valores y principios , generalmente fueron radicados en las Constituciones ,
pero fueron anteriores a estas. Los
valores y principios señalados por el pueblo soberano en una u otra medida
dieron origen no solo al Estado que se estaba creando sino a la misma
Constitución.
Razón por la cual , es evidente que estas voluntades subjetivas del
pueblo , constituían y constituyen valores y principios básicos del Estado y de
la Constitución que pretenden enmarcar , no solo por ser anteriores a estos ,
sino igualmente por ser la expresión soberana del pueblo en ejercicio de su
poder político , el cual se manifiesta
tácitamente de manera anterior a la formación tanto de uno como de la
otra.
En consecuencia, tanto el Estado y la Constitución deben permanecer
informados e influenciados por estos principios y valores que adhieren a la
voluntad tácitas de las sociedades particulares.
No cabe duda, que principios y valores como la igualdad, el principio
democrático, la separación de poderes, el respecto de los derechos naturales,
la forma republicana de gobierno , la dignidad humana; son entre otros valores
y principios que informan e influencian tanto al Estado como a la Constitución
, no solo por hacer parte de este última, sino principalmente por ser la
expresión tácita de la voluntad popular al momento de creación del Estado y de
promulgación de la Constitución.
Estos valores y principios soportan el Estado mismo , son su base
estructural , su andamiaje , sin los cuales ni Estado ni Constitución[175]
pueden entenderse como legítimos. Así
las cosas, tanto el Estado como la Constitución deben ser un desarrollo de
dichos valores como expresión de la voluntad popular.
Pues bien, debe afirmarse que tanto el Estado como la Constitución
deben ser constantemente interpretados y entendidos bajo la égida de dichos
principios y valores formadores de la sociedad misma.
En consecuencia, todo aquello
que se desprenda del Estado mismo y de la Constitución están sujetos a
una clara injerencia de los principios y valores ya referidos. Los órganos de
poder, los órganos de control, el sistema jurídico, entre tantos otros, son
ejemplos de lo anunciado.
Por consiguiente, toda la estructura estatal y constitucional, debe
someterse a dichos valores y principios , en aras de cumplir con el deseo
expreso del único soberano que es el pueblo.
En este orden de ideas, existe la posibilidad de que algún órgano
estatal no cumpla con dichos valores y principios o más aún que alguna
modificación constitucional no los desarrolle, evento en el cual y en aras de
la expresión de soberanía popular, estos entrarían en contradicción con la
manifestación ya no solo tácita ( antes de la Constitución ) sino expresa ( en
la Constitución ) y deberían ser expulsados por contrariar el deseo soberano
del constituyente primario.
Y mal podría afirma que dicha concepción de los valores y principios es
algo etéreo , simplemente por cuanto el derecho se aplica con base en varias
realidades, es decir no solo sobre la base de la realidad que implica la norma
o derecho subjetivo, sino igualmente sobre el derecho subjetivo, sobre la
realidad del ideal de justicia y lógico sobre la realidad de unos valores y
principios políticos. En consecuencia,
todas estas realidades engloban el concepto de derecho. Pues bien, dichas realidades provienen
exclusivamente del pueblo, luego sobra afirmar entonces que es el pueblo el que
se presenta como creador del derecho, no solo en su materia sino en la forma de
producción.
En efecto, existen unos valores y principios que están más allá del
mismo derecho positivo . No obstante,
generalmente aparecen positivizados en las Constituciones como anhelos , muchas
veces en el preámbulo constitucional o en artículos que denotan dichos valores
y principios. Otras veces , dichos
valores y principios son extraídos del sentido del propio sistema normativo. Así entonces, dichos valores y principios se
fundan en la misma voluntad del pueblo soberano y tienen su asiento en el
concepto de poder político que maneja el pueblo que es alternativo de la
legalidad vigente.
Así las cosas, cuando se compara una reforma constitucional no
necesariamente se esta comparando una norma constitucional con otra, sino que
dicha comparación se realiza entre una norma de contenido constitucional con
los valores y principios anteriores a la misma Constitución y que pueden hacer
parte de ella, lo que podría dar lugar sin dudas, en aras de contradicción , a
su expulsión por violentar la decisión soberana del pueblo.
Sin embargo, la juridicidad vigente no debe necesariamente rechazarse
de manera absoluta, pero tampoco aceptarla sin crítica alguna, es necesario
entender dichas normas dentro de la estructura e identidad del pueblo en que se
pretende aplicar.
En segundo lugar, otra de
las características tanto de la soberanía radicada en el pueblo como del propio
principio democrático, consiste en otorgar validez y obligatoriedad únicamente
a aquellas normas que hayan sido producidas acorde con lo establecido por el
pueblo mismo.
En otras palabras, el surgimiento de un Estado de Derecho, aparejó
consigo, en cuanto a la producción de mandatos al interior de la Sociedad, que
éstos ya no fueran producidos por el rey sino que por el contrario dichos
imperativos provinieran de la voluntad general.
Así las cosas, lo que buscó la aparición del Estado de Derecho , no fue
cosa diferente que producir un Estado en el cual se respetaran los derechos de
los individuos y se produjera el derecho o parámetros societarios acorde con la
voluntad popular, en quien como se dijo recae el manejo del poder político. En otras palabras y retomando a Hart “ …
en toda sociedad donde hay derecho hay realmente un soberano “
En consecuencia, la producción del Derecho en últimas es una de las
razones fundamentales en la existencia del Estado. En efecto, el Estado existe entre otras, con
el propósito de producir el Derecho según la voluntad popular. Todo el andamiaje del Estado está de una u
otra manera enfocado a la producción legítima del derecho.
Es así como, los poderes públicos giran en torno a la producción
señalada. Uno de ellos en su producción
en sí misma considerada, otro en la ejecución y aplicación de dicho producto y
un tercero en la administración de este para producir justicia.
Pues bien, el Estado de Derecho, surge entonces, con el propósito claro
que la normas o parámetros societarios ya no sean manejados y dirigidos por una
persona sino por el pueblo. Razón por la
cual, es el mismo pueblo quien crea el ente estatal con el fin de regular la
producción de derecho acorde a sus anhelos hasta el punto de someter al mismo
Estado a dicho producto. Lo anterior, no
es más que el reconocimiento del poder político en cabeza del pueblo.
Por consiguiente, la manera en que se produzca el derecho no es una
circunstancia de poca monta al interior de un Estado de Derecho. Las formas y maneras en que se produce el
derecho es paralela a la propia legitimidad que este posee al interior del
mismo Estado. En otras palabras, las
reglas de reconocimiento ( de contenido formal ) son igual de esenciales que las
reglas de obligación ( de contenido
material ) , en palabras de Hart; por cuanto ambas provienen de la voluntad del
soberano.
Al
respecto afirma Guastini “las normas que provienen de un poder constituido
encuentran su fundamento de validez en las normas sobre producción jurídica
vigente “[176]
La producción del Derecho y sus formas, permiten entender al pueblo que
el producto realizado está acorde con el objetivo popular y con la misma
existencia del Estado. Los trámites y
cauces en los cuales se enruta la producción normativa deviene de la misma
legitimidad que el pueblo otorga al producto final, es decir el Derecho.
Esto denota, que solo pueden valorarse de manera válida y legítima las
reglas de obligación si provienen de las reglas de reconocimiento y de su
aplicación adecuada. Situación del
Estado de Derecho totalmente contraria al Estado absolutista donde el único
criterio para identificar algo como derecho era aquello sancionado por el
rey. En palabras más sencillas, debe
decirse que la manera para identificar el derecho aceptado por el soberano
constituyente esta basada en aquel derecho que provenga o sea el resultante de
las reglas de reconocimiento o formas de producción. Cualquier otra cosa que se obtenga como
resultado sin el cumplimiento de estas reglas de reconocimiento no puede
avalarse como derecho legítimo aceptado por el soberano popular.
Es decir, existe la posibilidad de que el legislador produzca “ derecho
“ sin el cumplimiento de las reglas de reconocimiento . Evento en el cual, este “ derecho “ no es
válido , a la luz de poder político en cabeza del pueblo. “ Decir que una regla es válida es
reconocer que ella satisface todos los requisitos establecidos en la regla de
reconocimiento y por lo tanto , que es una regla del sistema. Podemos en verdad decir simplemente que el
enunciado de que una regla particular es válida significa
que satisface todos los criterios establecidos en la regla de reconocimiento”
Así entonces, el derecho será válido siempre y cuando satisfaga los
requisitos que se establecen para la producción del mismo derecho. Con mayor énfasis, las reglas de
reconocimiento serán las reglas últimas y supremas de validez cuando estas determinan la
producción de actos que potencialmente pueden cambiar el status jurídico de
otras reglas o en otras palabras, modificar la Constitución.
Hart ejemplifica de la siguiente manera “ Si se plantea la cuestión
sobre si una cierta regla es
jurídicamente válida , para resolverla debemos usar un criterio de validez
suministrado por otra regla. ¿ Es válida esta pretendida ordenanza del County
Council de Oxfordshire ? Sí: porque fue
dictada en ejercicio de potestades conferidas y
de acuerdo con el procedimiento especificado, por un decreto del Ministerio de Salud Pública. A
este primer nivel, el decreto suministra los criterios para apreciar la validez
de la ordenanza. Puede no haber
necesidad práctica de seguir adelante ; pero existe la posibilidad de hacerlo
. Podemos cuestionar la validez del
decreto y apreciarla en términos de la ley que faculta al Ministro a adoptar
tales medidas “[177]
De esto se denota, que en realidad no existe una diferencia entre la
producción y materia del derecho producido en un Estado. Esto por cuanto, tanto una como otra deben
corresponder a la voluntad popular al momento de la creación del Estado o al
momento de promulgación de la Constitución.
La suplantación de la forma de producción de derecho , sin dudas
elimina la legitimidad que este debe tener, afecta inmediatamente su validez y
hace no obligatorio su cumplimiento. Y
esto es así , por cuanto es la garantía que el pueblo mismo tiene que la
producción de parámetros societarios se realice acorde con lo preestablecido
por él mismo y no por fruto del capricho o el deseo de quien produzca normas ,
lo que estaría más cercano a la vivencia del Estado absolutista y el poder de
dictar parámetros de un ente diferente del soberano.
En otras palabras, el único soberano – el pueblo – solamente reconoce
el derecho producido de la manera que él establece, en voces de Hart; cosa
contraria sería desconocer al pueblo como soberano absoluto sometido a normas
no producidas acorde a su voluntad. De
ahí que el propio sistema jurídico creado rechace dicha producción de normas y
que exista la posibilidad de que el pueblo se rebele contra dicho producto si
claramente no es legítimo.
Mayor realce toma entonces dicha producción, cuando el derecho que se
pretende producir toca con la Constitución como parámetro absoluto de
convivencia al interior de un Estado.
Recuérdese que el poder constituyente soberano es el pueblo, solo él y
nadie más puede establecer los lineamientos estructurales del Estado que existe
en razón de él . En consecuencia, nunca
podrá suplantarse por poder constituido alguno la voluntad estructural del
soberano constituyente vertida en la Constitución– entiéndase materia- ni la
forma que este estableció para modificar la Constitución – entiéndase forma –
por cuanto se tendrá como consecuencia directa la ilegitimidad en la
realización de una u otra acción. Sin
dudas, desde la perspectiva del poder político en cabeza del pueblo, forma y
materia terminan siendo lo mismo, es decir la expresión de soberano
constituyente en cuento a la producción del derecho.
En este orden de ideas, si el mismo constituyente estableció un órgano
que vigilara que su voluntad y deseo no
fuere alterado, es decir la Corte Constitucional, no cabe duda que este debe
vigilar con igual recelo tanto la forma como la materia en la modificación de
una disposición Constitucional. Esto con
el propósito de poder evidenciar si el deseo poder político del pueblo se
usurpo , tanto en la forma como en la materia.
En consecuencia, sea la forma o sea la materia, y ante la evidencia de
una usurpación del poder político en cabeza del pueblo, no le resta más a la
Corte Constitucional que declarar inexequible dicho acto , sea por su forma de
producción o por el producto mismo, por ser ilegítimo, es decir ajeno a la
voluntad del pueblo .
Así las cosas, vicios de este aspecto son insubsanables por la alta
trascendencia que al interior de un Estado de Derecho posee la decisión popular
vertida en la Constitución Política.
Síntesis
Tercera: El principio democrático ha sido uno de los inmensos
valores obtenidos por la humanidad en aras de ejercer el poder político que
detenta. Es el pueblo el soberano
constituyente quien determina los valores esenciales que hacen parte tanto del
Estado como de la Constitución que conforman.
De una parte, estos principios y valores, que se tratarán en el
siguiente acápite, informan la totalidad del ordenamiento jurídico ; incluyendo
las mismas normas constitucionales. Por
tal razón, las normas dentro del ordenamiento jurídico no solo deben ser el
reflejo de la Constitución en sí misma sino igualmente de los valore principios señalados por el soberano
constituyente. De ahí entonces, que una
norma constitucional pueda compararse a la luz de dichos contenidos
axiológicos. De otra parte, debe
constatarse que la voluntad del soberano constituyente no solo se vierte en los
principios y valores establecidos sino igualmente en la producción de los
parámetros sociales o en la producción del derecho que solo viene a ser
legítima si cumplió lo establecido por el soberano constituyente, quien solo
toma como obligatorio aquel derecho producido acorde con sus lineamientos.
B. LÍMITES AL PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN. VIA JURISPRUDENCIAL
B.1 LIMITES AL PODER DE REFORMA
De lo expuesto anteriormente
se desprende , que existe un poder soberano constituyente y que por lo tanto
existen unos límites radicados en aquellos poderes que no son constituyentes
sino que son constituidos.
En este orden de
ideas , hay una diferencia entre el poder de enmienda de la constitución y el
poder constituyente.
Pues bien, el poder de reforma no es un poder constituyente. “El
poder de revisión constitucional o de enmienda constitucional formal, es un
poder entregado a un cuerpo que existe y obra gracias a la constitución y que
por lo mismo es un cuerpo constituido,
no constituyente. Su poder por la misma
razón es un poder constituido, no constituyente, delegado, no originario.”
Los límites del poder de
reforma de la Constitución derivan de la naturaleza del régimen
constitucional.
El aseguramiento de estos
principios es fundamental para la conservación de la democracia constitucional,
de suerte que la consecuencia de su eliminación no es otra que la supresión de
la Constitución, conforme postula la Declaración francesa de Derechos.
Estas leyes o principios son fundamentales , porque los cuerpos que
existen y obran gracias a ellas no pueden tocarlas ni violarlas. En cada una de sus partes la constitución no
es obra del poder constituido, sino del poder constituyente. Ninguna clase de poder delegado puede cambiar
nada en las condiciones de la delegación".
[178]
En consecuencia, se
puede hablar de límites expresos al poder constituido y de Límites
implícitos al mismo.
Nos referimos a los
primeros, cuando expresamente el soberano constituyente determina al interior
de la Constitución las prohibiciones de alterar su voluntad al poder
constituido.
“ A
veces sé prohíbe modificar ciertos artículos de la constitución, son los
preceptos no enmendables de la constitución.
Aquellos, que el propio constituyente, considera que no pueden
modificarse, y por lo mismo prohíbe su enmienda, por ejemplo: La constitución
prohíbe modificar la forma de gobierno, la república, la monarquía, la
estructura federal del estado, etc.; Autores como Kelsen sostienen que en estos
casos no es jurídicamente posible modificar la constitución por un acto
legislativo, “ Si la norma de la constitución que hace más difícil una reforma
se considera obligatoria para el órgano legislativo, la que excluye toda
reforma tiene que ser considerada igualmente como valida. No hay ninguna razón
jurídica para interpretar de distinto modo las dos normas...”[179]
En síntesis, Kelsen sostiene
que el reformador de la constitución carece de competencia para modificarla y
la reforma es inconstitucional por falta de competencia del reformador.
En cuanto a los segundos, los
límites implícitos, se toma a la
Constitución como un conjunto de valores y principios que la informan, los
cuales han sido establecidos tácitamente por el soberano constituyente y de los
cuales se predica igualmente su permanencia.
"una facultad de reformar la constitución, atribuida por una
normación legal-constitucional pueden ser sustituidas por otras regulaciones
legal-constitucionales, pero sólo bajo el supuesto que queden
garantizadas la identidad y continuidad de la constitución considerada como un
todo".[180]
“Con el tema de los limites implícitos se plantea un problema especial del
derecho constitucional: el de los límites de la constitución por valores meta
jurídicos o la paradoja de una norma constitucional inconstitucional.
Toda constitución refleja explícita o implícitamente cierta escala de
valores y cierta ideología; se pregunta entonces ¿si esta escala de valores y
esta ideología, invalidarían ciertas normas positivas de la constitución en
conflicto con ellas?”
La respuesta a
dicha pregunta, es afirmativa de manera rotunda.
Las decisiones condicionantes [181] dentro de la Constitución , operan entre
otras en la naturaleza, atribuciones y relaciones recíprocas entre órganos
supremos del Estado . Es decir, la
serie de valores y principios fundamentales señalados implícitamente por el
soberano constituyente se extraen y están presentes al interior del mismo
ordenamiento constitucional.
Al respecto afirma Haberle “un estado que se
constitucionaliza se encuentra caracterizado por las tradiciones culturales y
los valores intrínsecos de su propia sociedad, que se convierten en elementos
propios de cada ordenamiento como parte de una Constitución material de
principios y valores propios. “
Así las cosas, circunstancias como la permanencia en el tiempo , las particularidades históricas , la misma realidad constitucional de determinado Estado, y el hallazgo de una identidad señalada por el constituyente soberano, hacen de estas indicaciones encaminadas a no ser modificadas a través de una simple reforma Constitucional.
De esta manera, es la misma identidad propia del Estado la que establece obstáculos para alteración de los valores y principios que hacen parte del principio democrático ( división de poderes, el principio representativo, la posibilidad de expresión política, el pluralismo político e inclusive la prohibición de reelección presidencial )
En varios Estados[182] ,
se ha limitado expresamente la posibilidad de alterar el sistema de gobierno y
se ha prohibido la reelección presidencial, como normas estrechamente
relacionadas con el sistema democrático de organización del poder.
En este orden de ideas, la constitución es un conjunto de normas fundamentales , lo fundamental
es aquella ratio que permitió que el soberano se diera una
Constitución. Así entonces se puede afirmar que los aspectos fundamentales son normas
materialmente constitucionales .
Al
respecto ha afirmado Riccardo Guasttini:
“
Pueden
ser consideradas normas fundamentales de un determinado orden jurídico ,
según los diversos puntos de vista, por lo menos las siguientes:
1. Las normas que regulan la organización del
Estado y el ejercicio del poder estatal ( al menos en sus aspectos
fundamentales : la función legislativo, la función ejecutiva y la función
judicial ) así como la conformación de los órganos que ejercen esos
poderes ( por ejemplo : las normas que regulan la formación del órgano
legislativo )
2. Las normas que regulan las relaciones entre
el Estado y los ciudadanos ( por ejemplo :
las normas que reconocen a los ciudadanos derechos de libertad )
3. Las normas que regulan la ley ( entendida en
sentido material como la función de crear derecho ) o sea, las normas que
confieren poderes normativos ,que determinan las modalidades de formación
de los órganos a los que esos poderes son conferidos , que regulan los
procedimientos de ejercicio de esos poderes , etc.
4. Las normas – frecuentemente si son escritas ,
formadas como declaraciones solemnes – que expresan valores y principios que
informan a todo el ordenamiento.
En
general , se puede convenir en que son normas fundamentales de cualquier
ordenamiento : a) las normas que determinan la limitada forma de estado, b) las
normas que determinan la forma de gobierno
y c) las que regulan la producción normativa “ [183]
De lo
expuesto , fuerza es concluir que cada Constitución posee una identidad
material axiológica que la diferencia de las constituciones de otros
estados. Dicha identidad material
axiológica está compuesta por una serie de valores políticos fundamentales
que caracterizan el régimen político vigente ( en cuanto son aceptados y
dominantes ) , son principios sobreordenados en la misma Constitución que
informan las demás normas de carácter constitucional.[184] En otras palabras, la identidad de una
Constitución estaría dada por la cantidad de valores y principios que la
caracterizan.
En este
orden de ideas, valdría preguntarse entonces ¿ Cuando hay una nueva
Constitución o cuando estamos en presencia de una reforma a la “ vieja “ ?
Para
poder responder dicha pregunta, sería indispensable desentrañar la identidad
material axiológica de la misma Constitución. Y en ese orden de ideas, cuando dicha
identidad material axiológica haya sido alterada estaríamos en presencia de una
nueva Constitución; y en aquellos casos donde la identidad material axiológica
no ha sido alterada , sino simplemente existe una modificación tangencial o
parcial estaríamos frente a una reforma Constitucional.
Así las
cosas, hay que sumergirse en los ordenamientos constitucionales positivos de
cada estado para conocer el “ contenido de la Constitución “
De ahí ,
la importancia de conocer el papel desarrollado por las fuerzas políticas en la
fijación de los principios organizadores y fundacionales que son esenciales para la vida de un ordenamiento,
como lo manifiesta Mortati en su Doctrina de la Constitución Material. Es entonces, la Constitución material , la
real fuente de validez del sistema establecido por el soberano Constituyente.
“ El
estado no puede dejar de tener en cuenta una serie de valores que superan al
estado mismo y su constitución. Estos
valores y en particular, aquellos que miran la dignidad de la persona humana, constituyen
presupuestos de la constitución estatal que da por cierta la existencia de
principios éticos que constituyen el fundamento de legitimación del Estado y de
su derecho. “ [185]
Estos principios
no pueden considerarse provenientes de un derecho etéreo o de un derecho
natural. Por el contrario, son
principios jurídicos inherentes en el propio Estado y establecidos en la propia
Constitución .
“ El
dato importante es que tales principios no están limitados al área del viejo
derecho natural sino que son considerados principios jurídicos del Estado y de
su Constitución. Por lo tanto se convierten y son considerados normas de
derecho positivo. Los principios son las
concepciones dominantes de la realidad social ( por ejemplo : el principio de
igualdad ) , luego constituyen la constitución material en sentido estricto y
son trasladados a la constitución formal escrita “ [186]
En
este orden de ideas, el concepto de límite “ No impone deberes jurídicos sino que
establece incompetencias jurídicas .
“Límites”no significa aquí la
presencia de un deber sino la ausencia de potestad jurídica “[187]
Así
las cosas, debe entenderse que la limitaciones jurídicas al legislador no se
basan en deberes que obligan a éste a obedecer a un “ legislador superior” sino
en incompetencias señaladas dentro del propio texto constitucional ( sea
expresa o implícita ) , que expresan la voluntad del pueblo.
Señala
Hart “ … puede considerarse al electorado como una “ legislatura
extraordinaria y ulterior “ superior a la legislatura ordinaria que está
jurídicamente obligada a observar las restricciones constitucionales; en
caso de conflicto , los tribunales declararán inválidas las leyes de la
legislatura ordinaria. Aquí pues, es en
el electorado donde se encuentra el soberano libre de toda limitación jurídica
que la teoría exige … “
Así las cosas,
al existir limites señalados expresa o
tácitamente por el soberano constituyente , corresponde a la Corte
Constitucional como guardiana de la integridad de la Constitución velar
porque dichos parámetros no sean sobrepuestos.
Y es que el soberano constituyente no se limita a proclamar una
serie de principios y valores sino que igualmente estableció un órgano para que
dichas proclamas fueran garantizadas .
En famosa sentencia afirma el Juez Marshall
“ O es la Constitución una ley
superior , suprema, inalterable en forma ordinaria, o bien se halla en el mismo
nivel que la legislación ordinaria , y como una ley cualquiera , puede ser
modificada cuando el cuerpo legislativo lo desee. Si la primera alternativa es válida,
entonces una ley del cuerpo legislativo contraria a la Constitución no será
legal; si es válida la segunda alternativa, entonces las constituciones
escritas son absurdas tentativas que el pueblo efectuaría para limitar un poder que por su propia naturaleza sería
ilimitable.”
Por
consiguiente, el problema de los límites al poder de reforma se convierte como
lo afirma Hart en un problema de competencia.
Es decir , el soberano otorga competencia al poder constituido para
reformar o modificar la Constitución , no obstante no otorga esta cuando lo que
se pretende es efectuar una Constitución nueva o alterar los principios y
valores de la ya existente.
Pues bien , en la teoría del derecho las
normas sobre competencia tienen una estructura diversa de otras normas
jurídicas y se diferencian de las que simplemente mandan, prohíben, permiten o
facultan y aunque se parecen a éstas últimas, sin embargo, no son desde el
punto de vista lógico-jurídico exactamente iguales.
Desde
la teoría del control de constitucionalidad, tanto el control de procedimiento
de formación de la norma jurídica; como del contenido de la norma jurídica,
puede reducirse a un problema de competencia.
Esta es la posición de Kelsen, para quien tanto el control formal como
material, se reduce en última instancia a un tema de competencia. Un ejemplo nos ayuda a aclarar su
posición: Si la Constitución de Colombia
prohíbe la pena de muerte y se hace una Ley siguiendo todo el procedimiento constitucional
pero estableciendo el fusilamiento de los delincuentes (que es una pena de
muerte), esta violación del contenido de la Constitución es un problema de
competencia, ya que el Congreso carece de competencia al dictar la Ley, pues el
artículo de la Constitución que prohíbe la pena de muerte, en realidad le quita
competencia al Congreso para que legisle sobre esta materia estableciendo una
modalidad de ella, como lo es el fusilamiento.
Cuando
una Constitución consagra normas irreformables; el órgano reformador de la
Constitución, no puede modificarlas ya que carece de competencia para modificar
esas normas que el propio constituyente ha declarado irreformables.
Síntesis Cuarta : Estando el poder político en cabeza del soberano
constituyente, es éste quien establece los principios y valores del Estado y de
la Constitución que lo regirá. En otra
palabras, determina la identidad material axiológica del Estado. En consecuencia, dichos principios y valores
que el Constituyente soberano aprecia como fundamentales pueden ser plasmados
en la propia Constitución , evento en el cual estaremos hablando de unos límites
expresos al poder constituido cuando pretende reformar la
Constitución. No obstante, dichos
parámetros pueden constituirse como límites implícitos cuando devienen
de la propia identidad del Estado, cuando el mismo ordenamiento jurídico ha
sido informado de una serie de valores que dieron lugar a su surgimiento ,
fruto de la voluntad del poder constituyente.
Límites estos que impiden que el poder constituido altere dicha composición.
Así
entonces, el órgano reformador de la Constitución, que es un órgano
constituido y no poder constituyente, no
puede al reformarla violar éstos principios fundamentales de la Constitución
(expresos o implícitos). Al reformar la
Constitución tiene el límite de los
principios constitucionales. Carece; en
consecuencia el órgano constituido, reformador de la Constitución, de
competencia para modificar éstos principios fundamentales.
El
guardián de la Constitución; que es un órgano estatuido, como los principios
fundamentales, por el Poder Constituyente, para que vigile y conserve esos
principios fundamentales, tiene competencia, dada por el propio constituyente
para vigilar que no se destruyan esos principios fundamentales, ya que es
guardián de la integridad de la Constitución.
Determinar
si el órgano reformador de la Constitución ha excedido los límites de su
competencia al reformar la Constitución; si ha excedido su poder de reforma y
ha reformado lo que no podía reformar, esto es, los valores y principios
constitucionales; es una competencia del guardián de la Constitución. En pocas palabras, el guardián de la
Constitución tiene competencia para vigilar que el reformador de la
Constitución no exceda su competencia de reforma.
En
conclusión, el tema de los límites al poder de reforma no es más que un tema de
doble competencia; la del Congreso, al realizarla y la del órgano establecido
por el Constituyente para vigilar que no se violen los principios
constitucionales que él consideró fundamentales al momento de crear la
Constitución.
B.
2 LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
La
Corte Constitucional ya definió que es competente para conocer de reformas de
la constitución, cuando atentan contra los valores y principios fundamentales,
que puso e impuso el poder constituyente y lo que es más importante; para
declararlas inconstitucionales. Esa es la jurisprudencia actualmente vigente en
esta corporación.
Esta
Corporación se pronunció, en profundidad, sobre el tema de la incompetencia del
Constituyente Derivado para sustituir la Constitución, es decir violentar
límites implícitos, por vez primera en la sentencia C-551 de 2003 que revisó la
constitucionalidad de la ley 796 de 2003, por la cual se convocó un referendo
para someter a la consideración del pueblo un proyecto de reforma
constitucional.
En
aquella ocasión la Corte expuso una doctrina acerca de la distinción entre
reformar, revocar y sustituir el Estatuto Superior y, también, acerca de la
competencia de los Poderes Constituidos, para tales efectos.
En
este sentido, expresó los siguientes considerandos principales:
1.
El poder constituyente primario, en desarrollo del principio de la soberanía
popular, comporta el ejercicio pleno del poder político de los Asociados, sin
el sometimiento a límites jurídicos. Por tal motivo sus actos resultan
fundacionales, en cuanto al establecimiento del orden jurídico, y escapan al
control jurisdiccional.
2.
Por su parte, el poder constituyente derivado, en tanto poder constituido, se
refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado para modificar la
Constitución existente, en ocasiones con el concurso de la ciudadanía y, en
todo caso, bajo las directrices que la propia Carta Política establece. En este
orden de ideas, está sujeto a límites formal-procedimentales, lo mismo que al
control jurisdiccional.
3.Así
mismo, este poder de reforma se enmarca dentro de una competencia reglada en la
medida en que algunos temas le están vedados como garantía para la vigencia del
orden jurídico y de la estructura esencial del Estado contemplada y establecida
por el Constituyente Primario. Es palabras más claras, el poder de reforma
puede modificar cualquier disposición del Estatuto Superior, pero sin que tales
cambios supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una
nueva.
4.
Al respecto, debe tenerse presente que el texto constitucional colombiano no
establece cláusulas pétreas, autorizando expresamente su reforma mediante
procedimientos preestablecidos en su propio articulado. Sin embargo, no sucede
lo mismo con la posibilidad de su derogación o sustitución integral (la cual
también pudo ser permitida de manera explícita), motivo por el cual, atendiendo
a que las autoridades solo pueden hacer aquello que les está taxativamente
permitido (artículos 6 y 121, C.P.), es preciso concluir que en nuestro sistema
jurídico está prohibida la derogación, subversión y la sustitución del Estatuto
Superior, pues lo contrario, conllevaría eliminar, en la práctica, la
distinción básica entre el poder constituyente primario y el poder
constituyente derivado.
Sintetizando
este tema, la sentencia en mención expresa:
“El Constituyente derivado no tiene entonces
competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente establece el
orden jurídico y por ello, cualquier
poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente se limita a una
revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no está, por lo tanto,
autorizado, para la derogación o sustitución de la Constitución de la cual
deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras palabras,
arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no puede llevar
a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por cuanto se estaría
erigiendo en poder constituyente originario sino además porque estaría minando
las bases de su propia competencia”.
Síntesis
Quinta: Se reitera que es el soberano constituyente
quien determina los principios fundamentales de un Estado y de su
Constitución. En consecuencia, el poder
constituido tiene una serie de límites materiales y formales al momento de
reformar la Constitución. No obstante,
si bien en el régimen constitucional Colombiano no hay cláusulas pétreas , es
claro que está prohibida la sustitución de la Constitución , por cuanto de lo
contrario se daría a entender que no existe diferencia alguna entre el poder
constituyente originario y el poder constituido. Así las cosas, quien debe establecer si la
Constitución fue sustituida es la Corte Constitucional , para lo cual debe
acudir a una interpretación de los principios y valores señalados por el
soberano constituyente. En efecto,
corresponde a la guardiana de la Constitución constatar si la Constitución fue
reemplazada en términos materiales por otra Constitución y así de esta manera
si se creo otra organización política diferente a la deseada
originariamente.
III.
EL CASO CONCRETO.
Con base
en los fundamentos teóricos esbozados , debe entenderse entonces que la
Constitución Colombiana radica la soberanía en el pueblo[188]sobre
quien recae de manera exclusiva el poder político. En consecuencia, los presupuestos
señalados son aplicables enteramente al
Estado Colombiano, donde el soberano constituyente es el pueblo. Por consiguiente, es éste y solo éste quien
fija los principios y valores que guiaran tanto al Estado como a la
Constitución. Y no le es dable a un
poder constituido la sustitución de dicha identidad material axiológica. Que se repite no es un concepto de derecho
natural sino un concepto jurídico extraído de la misma realidad constitucional
y del querer del pueblo vertido sistemáticamente en toda la Constitución.
Así las
cosas, y ante la constatación que en Colombia no existen límites expresos
señalados por el soberano constituyente, es viable entrar a desentrañar los límites
implícitos.
Al
respecto debemos recordar, que dichos límites al poder constituido se
basan principalmente en la identidad material axiológica de la propia Constitución. En otras palabras, en aquello fundamental decido
por el constituyente originario. Se ha
entendido como fundamental entre otras:
1. Las normas que regulan la organización del
Estado y el ejercicio del poder estatal ( al menos en sus aspectos
fundamentales : la función legislativo, la función ejecutiva y la función
judicial ) así como la conformación de los órganos que ejercen esos
poderes ( por ejemplo : las normas que regulan la formación del órgano
legislativo )
2. Las normas que regulan las relaciones entre
el Estado y los ciudadanos ( por ejemplo :
las normas que reconocen a los ciudadanos derechos de libertad ) y de
igualdad .
3. Las normas que regulan la ley ( entendida en
sentido material como la función de crear derecho ) o sea, las normas que
confieren poderes normativos ,que determinan las modalidades de formación
de los órganos a los que esos poderes son conferidos , que regulan los
procedimientos de ejercicio de esos poderes , etc.
Así las
cosas, corresponde a la Corte Constitucional en este momento identificar la identidad material axiológica de
nuestra Constitución en materia de reelección inmediata presidencial.
I. ASPECTOS DEFINITORIOS DE LA IDENTIDAD
CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE REELECCION PRESIDENCIAL
A.
IDENTIDAD CONSTITUCIONAL IMPLICITA
i. Identidad proveniente del
desarrollo social e histórico de nuestro Estado.
Cuando se habla de la identidad constitucional implícita
en nuestro régimen constitucional, tenemos que entender que el término identidad hace
referencia al conjunto de rasgos propios
de una colectividad que la caracteriza frente a las demás. En otras palabras, es la conciencia que una
colectividad tiene de ser ella misma y distinta a las demás.
Ese
conjunto de rasgos propios y específicos de la colectividad han sido creados y
desarrollados a través de la historia social y política del Estado Colombiano
como República.
Así
entonces de lo expuesto con anterioridad, debe extractarse lo siguiente:
1. En nuestra historia política y Constitucional las Constituciones de 1830,1832,1843, 1853, 1858, 1863, 1886, el Acto Legislativo de 1910, el Acto Legislativo de 1936 y el Acto Legislativo de 1968 , tiene tácitamente prohibida la Reelección Presidencial Inmediata.
2. La Constitución de 1991, obra del poder constituyente, prohibió la Reelección Presidencial en todo tiempo.
3. El Acto Legislativo 02 de 2004, obra del poder constituido, establece la Reelección Presidencial Inmediata.
En
primer lugar, y con base al recuento de la evolución constitucional de nuestro
sistema , es inmensamente claro que en materia de elección presidencial y de
alternancia en el poder, la línea que ha seguido nuestro ordenamiento
constitucional no ha tenido como base la
posibilidad de reelección presidencial inmediata.
De
esta manera, esta Corporación debe constatar que hace parte de la identidad
de nuestro constitucionalismo o en otras palabras del contenido material
axiológico de nuestra Constitución
el principio implícito de la alternancia del poder.
Identidad Constitucional proveniente de la voluntad manifiesta del
poder constituyente primario.
En
segundo lugar, es indispensable averiguar ¿Cual fue la voluntad del
Constituyente de 1991 respecto del régimen presidencial que se pretendía
instaurar?
Pues bien,
las intenciones del Constituyente de 1991 se basaron en disminuir las
atribuciones y poderes del ejecutivo que se estaba formando en la nueva
Constitución. Se ha afirmado que “ la
lectura moral( de la constitución )
insiste que la Constitución significa lo que los constituyentes
intentaron decir “[189]
De los
debates relatados en la misma Constituyente se extrae que el deseo primordial
de los constituyentes era morigerar los poderes en cabeza del Presidente de la
República. Al interior de la
Constitución de 1991 se hace palpable dicha voluntad expresada por el propio
Constituyente siendo realzada por el fortalecimiento del Congreso de la
República en su papel de control político.
En
efecto, las verificaciones respecto del
Presidente de la República establecidas en la Constitución de 1991, se
circunscriben principalmente entre muchas otras a las siguientes:
1. Pierde la facultad de nombrar y remover a los Gobernadores de los departamentos,
actualmente la elección es popular.
2. Pierde la posibilidad de acceder al ejercicio
de funciones legislativas delegadas a
través de su habilitación como legislador extraordinario. Actualmente existe un límite temporal a
dichas facultades (no más de 6 meses), y material consistente en la
imposibilidad de expedir códigos, decretar impuestos, dictar leyes
estatutarias, orgánicas o leyes marco.
Igualmente , actualmente es exigencia constitucional que las facultades
sean solicitadas por el gobierno , manteniendo sin embargo el Congreso la
facultad de modificar o derogar las disposiciones dictadas por el gobierno.
3. Pierde la posibilidad de decretar el Estado
de Sitio. El cual permitió que el Estado permaneciera en una “
anormalidad normal “ . En la actualidad,
existe tres grados de estados de excepción, los cuales son vigilados y
controlados tanto por el Congreso como por la Corte Constitucional. Situación diferente al omnipotente Estado de
sitio anterior de duración indefinida y de inmensos poderes en cabeza del
Presidente de la República.
4. Pierde la posibilidad absoluta de mantener a
sus Ministros. Actualmente, se establece
un mecanismo de control del Congreso sobre los Ministros del despacho y sobre
las funciones propias de sus cargos. La
moción de censura, es pues, una figura jurídica que permite al Congreso
efectuar control político sobre el gobierno.
5. Pierde la posibilidad de influencia sobre el
Ministerio Público el cual anteriormente estaba bajo “ la suprema dirección
del gobierno “ . Actualmente, el Ministerio
Público es un órgano de control que goza de autonomía Constitucional.
6. Pierde la posibilidad de intervención
financiera (art.120 numeral 14 constitución anterior), la cual es sustituida
por un régimen de inspección ,
vigilancia y control , sobre aquellos ciudadanos que realizan actividades,
bursátiles, aseguradoras y financieras .
Dicha inspección, vigilancia y control es realizada actualmente bajo los
parámetros establecidos por el Congreso a través de la ley.
Por
consiguiente, de un análisis sistemático de la misma Constitución y del propio
querer del constituyente se puede extraer con facilidad, que el deseo del
soberano constituyente fue el de disminuir los poderes en cabeza del Presidente
de la República, mucho más que potenciarlos.
Retomando
nuevamente a Dworkin , se puede concluir que “ De cualquier forma, la
interpretación constitucional debe tomar en consideración las prácticas
jurídicas y políticas del pasado, así como aquello que los constituyentes por
si mismos intentaron decir. “[190]
ii. La Forma de Gobierno. Conformación del órgano ejecutivo como norma
fundamental Constitucional
La forma de gobierno y la
conformación de los poderes del Estado son normas fundamentales que
hacen parte de la identidad Constitucional de un Estado.
Nuestro Estado de Derecho, a
través del dispositivo de la separación de poderes, pretende hacer efectivos
los derechos y libertades de las personas residentes en Colombia. De ahí que
sea uno de los principios fundamentales del Estado. De suerte que la
eliminación de este principio propicia la concentración del poder político,
comporta la sustitución de la Constitución, pues, se estaría ante una
dictadura, un totalitarismo o una monarquía.
En consecuencia, mediante el
poder de reforma no es factible anular el principio de la separación o
distribución del poder político.
Al respecto a afirmado esta
Corporación:
“La separación de poderes es también un mecanismo
esencial para evitar la arbitrariedad, mantener el ejercicio de la autoridad
dentro de los límites permitidos por la Carta y asegurar así la libertad y
seguridad de los asociados. La lógica de este dispositivo, no por conocida deja
de ser esencial: la división de la función pública entre diferentes ramas
permite que el poder no descanse únicamente en las manos de una sola persona o
entidad, a fin de que los diversos órganos puedan controlarse recíprocamente.
Esto significa que, como esta Corporación lo había señalado, la consagración de
diversas ramas del poder y de órganos autónomos se lleva a cabo “con el
propósito no sólo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le
son propios, sino también, para que esas competencias así determinadas, en sus
límites, se constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre
sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y
de la persona humana.” Por ello, como lo ha recordado esta Corte, “la separación
de las ramas del poder público es inherente al régimen democrático y constituye
uno de sus elementos procedimentales de legitimación”[191].
La
conformación del poder ejecutivo , como base esencial de la Forma de Gobierno
instituida como fundamental y la distribución del poder político ,
fueron pilares señalados por el soberano constituyente al interior de la
Constitución de 1991.
En cuanto a lo primero, se determinó que el jefe del
poder ejecutivo - el Presidente de la
República - sería elegido para un período de cuatro años, elegido por la mitad
más uno de los votos que depositen los ciudadanos en la fecha y con las
formalidades que determine la ley y de
manera secreta y directa . Si ningún
candidato obtiene dicha mayoría , se celebrará una nueva votación que tendrá
lugar tres semanas más tarde, en la que sólo participarán los dos candidatos
que hubieren obtenido las más altas votaciones. Será declarado Presidente quien
obtenga el mayor número de votos. Se
determinó como requisitos para ser Presidente de la República el ser colombiano
por nacimiento, ciudadano en ejercicio y mayor de treinta años. Se establecieron la formas para suplir la
faltas absolutas y temporales del Presidente de la República y señaló la
prohibición constitucional de reelección Presidencial , como mecanismo de
conformación del jefe del poder ejecutivo.
En consecuencia, aquellas normas que determinan la
conformación del poder ejecutivo , según la voluntad del soberano constituyente
, son fundamentales a la identidad constitucional.
No obstante lo anterior, el mismo constituyente
primario señaló con la expedición de la Constitución de 1991 una manera
específica de distribuir el poder político.
Dicha distribución no es asunto de poca monta. Es la voluntad manifiesta del titular poder
político ( art. 3 Constitucional ) . Es éste , quien como soberano del poder
político decide distribuirlo al interior de los diferentes órganos por él mismo
constituidos. Dicha distribución
pretende alcanzar los fines y cumplir los principios esbozados en la
Constitución.
En consecuencia, y según la conformación del poder
ejecutivo indicada constitucionalmente ; la distribución del poder político manifestada
por el soberano constituyente estaba pensada para el ejercicio de la
Presidencia de la República por cuatro años.
Todo el andamiaje dogmático y orgánico de la
Constitución , ha sido diseñado con base en una distribución del poder político
en cabeza del Presidente de la República en un período limitado en el tiempo y
sin posibilidad de nuevo ejercicio. En
otras palabras, la estructura misma de la forma de gobierno señalada
constitucionalmente , fue ideada por el constituyente primario bajo el supuesto
cierto que el jefe del poder ejecutivo únicamente iría a desempeñar su rol por
un término de cuatro años.
Por consiguiente, el alterar dicha distribución del
poder político deseada por el soberano constituyente , sin dudas puede alterar
la estructura misma de la forma de gobierno , por cuanto esta estuvo concebida
para cuatro años y no para un posible ejercicio de ocho. Los efectos de este cambio se mostrarán en
acápite posterior.
B.
EL PRINCIPIO DE IGUALDAD . PRINCIPIO
FUNDAMENTAL DE LA IDENTIDAD CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA.
El
principio de igualdad es base estructural de cualquier sociedad y lógico de la
nuestra. Se puede afirmar que la
igualdad es una virtud indispensable de la soberanía democrática.[192]
Este
principio busca entre otras, que las
cargas y beneficios otorgados por la sociedad a los individuos se distribuyan
equitativamente entre ellos. Este deber,
y para lo que nos interesa, se especifica en un mandato circunscrito a un “
trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas
“
Afirma
Dworkin “ el gobierno debe tratar a todos los sujetos en su dominio como si
tuvieran un estatus moral y político igual, debe intentar de buena fe tratarlos
a todos con una preocupación igual “[193]
Por ende,
la igualdad tiene un efecto vinculante para el legislador , quien debe
propender por ella en la expedición de cualquier acto de su competencia. Pues bien, la igualdad es un principio que
hace parte de la identidad constitucional Colombiana por cuanto de una
evidencia sistemática de la propia Constitución se desprende la igualdad como fundamento
que regenta las normas constitucionales (
preámbulo, arts, 2, 5, 7, 13, 19, 28, 40, 42, 43, 44, 46, 47, 53, 54,
70, 85, 86, 87, 94, 95, 180 , 209, 333 de la Constitución Política de Colombia
)
En
consecuencia, los principios serían fundamentales, caracterizadoras , que
confieren identidad axiológica al ordenamiento y ofrecen justificaciones
a las restantes normas. Así pues, la
identificación de un principio no es como podría pensarse un problema
eminentemente teórico sin consecuencias prácticas. Por el contrario , es un
problema de derecho positivo.
Los
artículos 5° , 93 y 94 de la Constitución demuestran la existencia de valores
constitucionales sobre ordenados a esta.
En este orden de ideas, la Constitución le impone a la Corte
Constitucional la defensa de estos principios y valores , dentro de los que se
encuentra la igualdad.
Así pues,
se parte de la base que en la Constitución Colombiana, existen unos Principios
Supremos del ordenamiento constitucional, que tienen un valor superior respecto
de las restantes normas de rango constitucional. En este orden de ideas, principios como la
igualdad , extraídos del mismo sistema constitucional, no son susceptibles de
revisión constitucional y mucho menos de vulneración por parte de órgano alguno
constituido.
En consecuencia,
el principio de igualdad otorga plenitud a toda la Constitución , es la base de
esencia del cotejo de las leyes y de todo acto estatal.
Por
consiguiente, para establecer si un acto expedido por el Congreso de la
República viola la igualdad como fundamento de la identidad
constitucional debe la Corte efectuar el análisis , respecto de la redistribución
de la regla de igualdad establecida
en el Acto a juzgar y la distribución previa señalada por el soberano
constituyente. Lo anterior permitirá dilucidar
si la regla de igualdad establecida en
el acto a juzgar es en sí misma igualitaria o no igualitaria.
Pues
bien, es pertinente volver a señalar lo siguiente:
“El tema de la igualdad de tratamiento es diverso al del carácter igualitario de la regla misma; pues, en el primer caso en realidad se está mirando cómo se aplica la regla y lo que ahora preguntamos es i la regla misma es igualitaria o no, con prescindencia de su consideración de valor o normativa.
No sobra recordar que la regla de distribución tiene la siguiente formulación general: Cualquier gravamen o beneficio debe distribuirse o negarse a una persona si tiene o no cierta característica específica, por ejemplo, su capacidad económica , su edad, etc.
Es necesario precisar algunos conceptos que hacen más inteligible la problemática de la igualdad y sus reglas de distribución.
Debemos examinar brevemente la estructura de las reglas de distribución, antes de determinar lo que las convierte en igualitarias o desigualitarias. Tales reglas especifican, explícita o implícitamente , lo siguiente: 1. Un beneficio ( por ejemplo , un voto ) o una carga ( por ejemplo, un año de servicio militar ) que se debe distribuir, 2. un grupo de referencia, - es decir, una clase de personas a quienes se pretende aplicar la regla, definidas a menudo por una característica común ( por ejemplo , todos los ciudadanos ) ; 3. un grupo seleccionado una subcategoría del grupo de referencia a quien se distribuye el beneficio o la carga ( por ejemplo, todos los ciudadanos de determinada edad .[194]
Respecto
de una distribución dada ( y respecto a un grupo de referencia dado ) , una
regla de redistribución de beneficios o cargas determinadas es más igualitaria
cuanto mayor sea la proporción del grupo seleccionado respecto al grupo de
referencia después de la aplicación de la regla, en comparación con la
distribución original.
En otras
palabras, la asignación es tanto más igualitaria cuanto más igualitaria sea la
aplicación de la regla. Viceversa, una
regla de redistribución es tanto más desigualitaria , cuanto más reduzca el
tamaño del grupo seleccionado.
¿ Admitir
400, de los 600 que hicieron la solicitud para entrar a la Universidad , es una
política igualitaria o desigualitaria ?; Depende : si un año anterior fueron
admitidos 300 de los 600 que hicieron la solicitud, admitir 400 incrementa la
proporción del grupo seleccionado; en consecuencia, esta nueva política
constituye una regla de distribución más igualitaria.
Pero esta
misma política es desigualitaria si anteriormente se admitió a 500 de los 600
que hicieron la solicitud. La Constitución
francesa de 1791 era igualitaria no porque sustituyera nobleza por propiedad ,
como criterio para conferir el derecho de voto, sino porque se amplió el
sufragio a un número mucho mayor de
ciudadanos ( o sea , a más de la mitad de todos los varones adultos que pagan
cierto número de impuestos ) . Respecto
a esta situación histórica , la posterior introducción del sufragio universal
constituyó de nuevo una redistribución igualitaria de derecho de voto.[195]
La
pregunta que surgiría en este momento, es ¿ Que pasa si la decisión de aceptar
a 300 de los 600 individuos que presentaron la solicitud , fue tomada por una
sobresaliente mayoría ?
Muchas veces se ha pretendido manifestar que las decisiones mayoritarias entrañan en sí mismo el concepto de igualdad, no obstante esta premisa mayoritaria ha sido inmensamente desvirtuada por Dworkin de la siguiente manera:
“ Sin embargo, en Estados
Unidos de América la mayor parte de la gente que asume que la premisa mayoritaria afirma la definición
última y la justificación para la democracia acepta que en algunas ocasiones la
voluntad de la mayoría no debe
gobernar. Están de acuerdo que la
mayoría no debe ser siempre el juez final cuando su propio poder debe estar
limitado a proteger los derecho individuales y aceptan que al menos algunas
decisiones de la Corte Suprema de Justicia que invalidaron la legislación
popular , como lo hizo la decisión Browm , estaban correctas. La premisa mayoritaria no descarta
excepciones de esa clase , pero insiste que en tales casos, incluso si alguna
derogación en contra del gobierno mayoritario es justificado en conjunto , algo
moralmente lamentable ha sucedido , y un costo moral ha sido pagado. La premisa supone en otras palabras, que
siempre es injusto que no se le permita a una mayoría política hacer las cosas
a su manera, así aunque hay razones contrarias suficientemente fuertes para
justificar esto, la injusticia
permanece. “[196]
Posteriormente se afirmó “hay
una concepción constitucional de democracia que rechaza la premisa mayoritaria
. Esta “ Niega que la meta definitoria
de la democracia sea que las decisiones colectivas siempre o normalmente deban ser aquellas que
la mayoría o pluralidad de ciudadanos favorecería si estuviera informado y
fuera racional por completo . Considera
que el objetivo definitorio de la democracia es uno distinto : que las decisiones colectivas sean tomadas
por instituciones políticas cuya estructura , composición y prácticas tratan a
todos los miembros de la comunidad, como individuos, con una preocupación y
respeto igual. (…) Pero la concepción constitucional exige que
estos procedimientos democráticos procedan de una preocupación por el estatus
igual de los ciudadanos , y no de un compromiso con las metas de la regla de la
mayoría.” [197]
Así las
cosas, fuerza es concluir, que las decisiones de la mayoría no necesariamente
responden al concepto de democracia constitucional. Concepto este que reúne parámetros mucho más
amplios y garantizadores respecto de los principios , valores y derechos
fundamentales al interior de un Estado.
En consecuencia, no siempre una decisión mayoritaria es igualitaria. En otras palabras, puede existir una decisión
basada en mayorías pero ilegítima a la luz de la democracia constitucional, por
no ser igualitaria.
En este
orden de ideas, corresponde a esta Corporación constatar cual fue la regla de distribución
efectuada por el Constituyente de 1991 , para poder analizar si la regla de
redistribución señalada en el Acto Legislativo No 02 de 2004 es
igualitaria o no. De igual manera se determinara , si la decisión mayoritaria
que implica el Acto Legislativo analizado corresponde al concepto de democracia
constitucional. Análisis que se efectuará
en el acápite sobre efectos del Acto Legislativo en mención.
II.
ALCANCE JURÍDICO DEL ACTO LEGISLATIVO NO
02 DE 2004 REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION
A. LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL INMEDIATA . INSTITUCIÓN JURÍDICA TOTALMENTE AJENA A LA
IDENTIDAD CONSTITUCIONAL IMPLÍCITA DE NUESTRO ESTADO.
Con
relación a la identidad política e histórica de nuestro desarrollo
constitucional, fuerza es concluir que uno de los principios que fundamentan
nuestra identidad a lo largo de nuestro transcurso como república y como
democracia, consiste en la alternancia del poder. Hasta antes de la Constitución de 1991,
la regla común era que cualquier presidente podría optar nuevamente por ejercer
la presidencia de la República siempre y cuando al menos un período hubiera
transcurrido luego del ejercicio de su presidencia.
Sin
embargo, es el soberano constituyente , quien en ejercicio y conducción del
poder político , decide cambiar dicho principio de alternancia del
poder. Es decir, es el poder
constituyente primario quien en su voluntad y querer , altera el principio
democrático y republicano señalado y constituye la prohibición total de
reelección. Dicha decisión, que altero el principio de alternancia en el
poder fue producto del ejercicio del poder soberano que se radicó en el
pueblo, quien es el detentador del poder político.
En
consecuencia, la reelección inmediata del Presidente de la República no ha sido
una figura que haya hecho parte de la identidad social e histórica que
compone nuestro Estado. Por el
contrario, son otro tipo de figuras las que caracterizado a nuestro Estado y
orden Constitucional en relación con otros ordenamientos y Estados.
Sin
embargo, es claro que quien detenta el poder soberano para alterar los
principios que hacen parte del contenido axiológico y de la identidad del
Estado Colombiano , es el pueblo. Es en
éste en quien se radica, única y exclusivamente, la posibilidad de instaurar la
reelección presidencial inmediata , como forma de alterar la identidad del
Estado Colombiano o el principio preestablecido.
En
otras palabras, la alteración de un principio que ha dado identidad al Estado
Colombiano solo compete al poder Constituyente y no al poder de reforma.
De
esta manera, si nuevamente el Constituyente primario desea alterar la
prohibición de reelección Constitucional , es sólo a él a quien compete. Es únicamente, al poder constituyente quien
determina que es lo que lo identifica o caracteriza a nuestra Constitución;
poder que no puede ser usurpado por el reformador de la constitución.
Posteriormente y respecto de la voluntad expresa
por el soberano Constituyente en la Constitución de 1991, es palpable que no se pretendió dotar a la
institución del Presidente de nuevo poderes o de fortalecer los ya
existentes. No, por el contrario; lo que
se buscó fue disminuir esos poderes y otorgar nuevas competencias a otros
órganos constitucionales con el único propósito de controlar mejor el poder
ejecutivo.
De lo
extractado del amplio debate realizado respecto de la estructura del Estado y
específicamente en relación con el poder ejecutivo , se obtiene como resultado
una tendencia constitucional a reducir y disminuir los poderes presidenciales y
a ejercer muchos más controles sobre restantes poderes que los que poseía con
anterioridad.
Por
consiguiente, la conformación del poder ejecutivo, lo que comúnmente se conoce
como el estatus del presidente de la República,
basado en la forma de elección, en los requisitos para el ejercicio de
la Presidencia, en la manera de suplir sus faltas absolutas y temporales, y la
misma prohibición de reelección presidencial; establecen la voluntad del
soberano constituyente plasmada en la Constitución de 1991.
Por
consiguiente, el levantamiento de la reelección presidencial y el
establecimiento de la reelección inmediata, es totalmente ajena a la forma de
gobierno deseada por el constituyente de 1991, específicamente en lo
relacionado con la conformación del poder ejecutivo.
En conclusión, la identidad material
axiológica de nuestro Constitucionalismo y de la propia Constitución de
1991, tiene como sustento el devenir histórico, político y social de nuestro
Estado el cual es totalmente ajeno a la
reelección presidencial inmediata e igualmente, le sirve como base , la voluntad manifiesta del soberano
Constituyente , quien deseo disminuir
los poderes Presidenciales y ejercer un mayor control sobre sus potestades.
Razón por
la cual, fuerza es concluir que la reelección inmediata no encuadra dentro de
la identidad material axiológica ni de nuestro Estado ni de nuestro
Constitucionalismo.
A. 1 .EL ACTO LEGISLATIVO No 02 de 2004 ( REELECCION PRESIDENCIAL
INMEDIATA ) POTENCIA LOS PODERES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y ALTERA LA
DISTRIBUCIÓN DEL PODER POLÍTICO; CONTRARIO EL DESEO DEL SOBERANO CONSTITUYENTE
DE 1991.
En primer lugar, La distribución del Poder Político , como elemento esencial en la
estructura del ordenamiento constitucional colombiano, tiene especial
relevancia en relación con el equilibrio del mismo poder , y adquiere una mayor
connotación en relación con la integración de determinada instituciones, habida
cuenta de las facultades que la Carta política confirió al ejecutivo en aras de
realizar nombramientos directos en algunas entidades y, en otras, de integrar
las ternas de candidatos elegibles.
En este sentido, la situación actual prevista por el
Derecho Constitucional colombiano – para la designación de altos dignatarios de
determinadas entidades del sector público – es la siguiente: (i) los
magistrados de la Corte Constitucional son elegidos por el Senado de la
República de sendas ternas que presentan el Presidente de la República, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.[198]
(ii) El Fiscal General de la Nación es elegido por la Corte Suprema de
Justicia, por un período de cuatro años, de terna enviada por el presidente de
la República.[199] (iii) Los magistrados de
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura son
elegidos por el Congreso Nacional para un período de ocho años, a partir de
ternas enviadas por el Presidente de la República.[200]
(iv) El Procurador General de la Nación es elegido por el Senado a partir de
una terna integrada por el Presidente de la República, la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado.[201] (v)
El Defensor del Pueblo es elegido por la Cámara de Representantes a partir de
terna integrada en su totalidad por el Presidente de la República.[202]
(iv) Seis miembros de la Junta Directiva del Banco de la República son
nombrados directamente por el Presidente de la República.[203]
De esta manera, y tal como se explicará
posteriormente, la posibilidad de reelección presidencial para un período
consecutivo, prevista por el acto legislativo 002 de 2004, refuerza y potencia
las facultades del ejecutivo, en detrimento de la distribución ya efectuada por
el constituyente soberano.
Ahora bien, el acto legislativo 02 de 2004 quiebra el
equilibro institucional previsto por la Asamblea Nacional Constituyente, y que
finalmente fue plasmado en la Constitución de 1991. Así, por ejemplo, la
disposición del acto legislativo en comento, de la cual se desprende que el
Presidente en ejercicio puede ser reelecto para un período consecutivo, produce
como corolario un rompimiento en el equilibrio institucional señalado. En
efecto, en materia de nombramientos de algunos de los altos dignatarios en las
diferentes corporaciones públicas, las facultades del presidente se ven
incrementadas en detrimento de la distribución inicial del poder político que
buscó el constituyente.
En este orden de ideas, por ejemplo, un presidente que
tenga la posibilidad de ser reelecto para un período consecutivo, y que a la
postre efectivamente lo resulte, tendrá
la posibilidad de escoger dos veces las ternas de elegibles para desempeñar el
cargo del Fiscal General de la Nación. Uno de los fiscales que resulte
designado, deberá ejercer sus funciones de investigar y acusar ante los jueces
competentes a los presuntos infractores de la ley penal, en concurrencia con el
período del presidente que resultase reelecto, y que integró la terna a partir
de la cual fue electo. En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que, a
diferencia de la organización política de otros estados, fue voluntad del
constituyente que la Fiscalía General de la Nación formara parte de la Rama
Judicial, resulta patente el desequilibrio que el acto legislativo acusado
imprime a la estructura de la Fiscalía General y compromete, de esta manera, la
independencia de un órgano propio del poder
judicial, habida cuenta del carácter mixto que presenta el sistema
acusatorio en Colombia.[204]
Otro aspecto importante, en el escenario de una
reelección presidencial inmediata, se desprende de la integración de la Junta
Directiva del Banco de la República, autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia, de carácter autónomo, creada por la Constitución de 1991 para
separar al Presidente de la República de el manejo de dichos asuntos.
En este
sentido, la Carta Política estableció que la Junta Directiva estaría compuesta
por siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, el Gerente del banco,
quien es elegido por la Junta Directiva y hace parte de ésta, y cinco miembros
restantes elegidos por el Presidente de la República para períodos de cuatro
años, bajo la previsión según la cual dos de ellos serían remplazados cada
cuatro años. En este sentido, la renovación de la Junta Directiva cada dos
años, prevista por la Constitución, se vería afectada, al igual que la
autonomía constitucional otorgada a dicho institución, toda vez que un presidente que resulte
reelecto para un periodo consecutivo estaría facultado para influir
notablemente en la composición de dicha entidad, como quiera que estaría
facultado para adelantar en dos ocasiones la renovación de la Junta Directiva,
comprometiendo, de esta manera, la independencia del Banco de la República.
Igualmente, y en el mismo sentido, encontramos bajo la
égida del Presidente de la República una serie de entidades que hacen parte de
la rama ejecutiva que él dirige: 13
Ministerios, 6 Departamentos Administrativos, 11 Superintendencias, más de 12
establecimientos públicos adscritos a los Ministerios, más de 10 Unidades
Administrativas Especiales, más de 8
Empresas Industriales y Comerciales del Estado, más de 9 Sociedades de
Economía Mixta. Funcionarios todos que
tienen interés en que su nominador permanezca, ya que de esa manera ellos
también permanecerán en sus cargos.
En efecto, podría hablarse que en este sentido no solo
existen unos privilegios directos que beneficiarían al Presidente de la
República que se pretenda reelegir de manera inmediata , por el manejo de todos
las entidades del Estado referidas; sino igualmente unos privilegios
indirectos por cuanto cada uno de los jefes de los Ministerios,
Departamentos Administrativos, Superintendencias , Establecimientos Públicos
adscritos, Unidades Administrativas Especiales, Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta, entre otras; haría valer
las ventajas de la reelección sobre sus subalternos , incrementando de una
manera inusual el poder ya mencionado.
Es decir, el Presidente de la República en nuestro
Estado, no solo es el jefe de la Administración Pública, sino que igualmente es
el máximo nominador de empleos públicos al interior del mismo. A lo anterior, hay que agregarle que de
acuerdo con el artículo 39 de la ley 489 de 1998, la administración pública
está integrada pro los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder
público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública
que de manera permanente tiene a su cargo el ejercicio de actividades y
funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado
Colombiano. Sin dudas, el poder
sobredimensionado del Presidente de la República como nominador es claro.
Al modificar el acto legislativo dicha prohibición, se
rompen los principios de libre participación, pluralismo, alternación de los
partidos políticos e igualdad de oportunidades políticas para todos, contenidos
en el artículo 1º de la Constitución.
Como
dicen algunos de los demandantes dentro de los procesos sobre reelección:
“ El Acto acusado no solo
modificó algunos artículos del Estatuto Superior sino que, atendida la magnitud
del cambio, llegó a sustituirlo, con lo cual el Congreso incurrió en una
extralimitación de su competencia de reforma.
... el desconocimiento de
los principios liberales de la forma republicana y democrática de Estado, se
introducen importantes cambios en el sistema político institucional que, por
esta vía, deviene en otro totalmente diferente. Estos cambios se evidencian
principalmente en las siguientes consecuencias político-jurídicas:
- El régimen presidencial
actual se transforma en uno de carácter presidencialista que se identifica por
la excesiva acumulación del poder público en el Jefe de Gobierno.
- El reparto del poder
público entre el ejecutivo y el legislativo se desequilibra, aún más, hasta anular las funciones de inspección y
vigilancia que el Congreso debe ejercer sobre los actos del Gobierno y la Administración
así como sobre la conducta de sus funcionarios.
- La Administración Pública
se politiza (se constitucionaliza el clientelismo) y se aniquila el ideal de un
servicio civil fundado en los principios de la meritocracia, neutralidad,
imparcialidad y legalidad por cuanto, en la práctica, se eliminan las
prohibiciones e inhabilidades que le servían de coraza a los funcionarios
oficiales frente a las presiones políticas externas.
- La Junta directiva del
Banco de la República, al igual que la Procuraduría y la Fiscalía General de la
Nación, pierden autonomía por cuanto el
proceso político de selección de sus dirigentes estará bajo el control total
del presidente que logre ser reelegido.
- El Presidente, en su
condición de Comandante Supremo de las Fuerzas Militares, puede adelantar
campañas electorales en su favor, desconociendo el carácter no deliberante de
la fuerza pública.
- El Presidente, en su condición de Primer
Magistrado de la República, se ve involucrado en controversias que dividen la
opinión pública y en conflictos permanentes
entre sus intereses particulares y los de la Nación que simboliza.
- El principio
constitucional de la igualdad de condiciones para acceder al ejercicio del
poder público pierde eficacia porque se permite que Presidente en funciones compita
en la contienda política con personas que no ostentan ninguna de las
importantes atribuciones públicas que su condición implica.
- El presidente – candidato,
con su firma, mediante decretos de obligatorio cumplimiento, puede establecer
el marco jurídico para el desarrollo de la campaña electoral en la que él es
parte. Inclusive, es una de sus funciones, reglamentar la ley estatutaria que
según el Acto Legislativo 02 de 2004 debe dictar el Congreso de la República o
el Consejo de Estado, sin que ninguna autoridad pueda reemplazarlo en el
cumplimiento de tan delicado cometido.
- La historia constitucional
colombiana es desconocida y quebrantada con la adopción de una figura que, como
la reelección inmediata, resulta ajena a la tradición jurídica nacional y, en
últimas, a la voluntad expresada por el Constituyente Primario hasta la fecha.
- La dinámica política que
le permite a los ciudadanos cambiar a su Primer Mandatario cada cuatro años es
eliminada, al igual que la forma de hacer política: difícilmente el Presidente
y sus más cercanos colaboradores resistirán la tentación de utilizar el poder
del Estado con fines electorales y, en todo caso, no existen controles eficaces
para reprimir esta posible situación.
- El principio
representativo también es vulnerado en sus características de temporalidad y
periodicidad por cuanto únicamente el pueblo, como Soberano, puede cambiar las
condiciones para el ejercicio del mandato que le otorga a sus representantes.”
Concluyendo
, lo que evidencia esta Corte, es que
dichas atribuciones fueron valoradas y decididas por el Constituyente soberano
de 1991 para un Presidente que ejerciera cuatro ( 4 ) su período presidencial ,
en momento alguno para uno que pudiera ejercer la Presidencia por ocho ( 8 )
años, razón que sin dudas se produce una redistribución del poder político ,
que realza y potencia las facultades y potestades en cabeza del Presidente de
la República, aspecto este no deseado por el constituyente soberano , y que no
puede ser desconocido por el reformador de la constitución.
B. LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL INMEDIATA COMO
REDISTRIBUCIÓN DESIGUALITARIA.
Pues
bien, corresponde a esta Corporación constatar cual fue la regla de distribución
efectuada por el Constituyente de 1991 , para poder analizar si la regla de
redistribución señalada en el Acto Legislativo No 02 de 2004 es
igualitaria o no.
Pues
bien, el artículo 197 originario de la Constitución de 1991 establecía lo
siguiente:
ARTICULO 197. No podrá ser elegido Presidente de la
República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia.
La regla
de distribución determinada por el Constituyente de 1991 se basó en los
siguiente aspectos:
1.
Prohibición al ciudadano que hubiere ejercido la Presidencia de volver a ejercerla .
2. Prohibición de ser elegido Presidente
de la República en quien hubiere incurrido en alguna de las causales de
inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179
4. Prohibición al ciudadano que un año antes de la elección hubiere ejercido cualquiera
de los siguientes cargos:
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, o de la
Corte Constitucional, Consejero de Estado o miembro del Consejo Nacional
Electoral, o del Consejo Superior de la Judicatura, Ministros del Despacho,
Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la
República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil,
Director de Departamento Administrativo, Gobernador de Departamento
o Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá.”
Pues bien, la regla de redistribución establecida
por el Acto Legislativo No 02 de 2004 esta determinada en los siguiente
artículos:
.
Artículo
2°. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:
"Artículo
197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República
por más de dos períodos".
Parágrafo
transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes
de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un
nuevo período presidencial.
En conclusión la regla de redistribución
señalada, se estructura con las siguiente características:
1. El ciudadano que haya ejercido la
Presidencia de la República puede volver a ejercerla por otro período
únicamente.
Así las
cosas, comparando la regla de distribución del Constituyente de 1991 con
la regla de redistribución establecida por el Acto Legislativo No 02 de
2004, se puede concluir:
1. Se levantó la prohibición de reelección
presidencial en cabeza del ciudadano que ya hubiere ejercido la Presidencia.
2. La prohibición de que el
ciudadano que un año antes de la elección hubiere ejercido determinados cargos se amplío ya no
solo al Alcalde de Bogotá sino a todos los Alcaldes del País.
3. Se mantuvo la prohibición de ser elegido Presidente de la República en quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179.
Ante las
anteriores constataciones evidencia esta Corporación lo siguiente:
1. La
regla de igualdad utilizada es en sí misma desigualitaria y por lo tanto atenta
flagrantemente contra el principio de igualdad el cual es fundamental a
la identidad axiológica del Estado y de la Constitución Colombiana. Lo anterior , por cuanto el espectro de
ciudadanos a los que se levantó la prohibición constitucional fue inmensamente
mínimo – sólo al Presidente de República -
pero se amplió el margen de inhabilidad a todos los alcaldes del país
para postularse a la Presidencia de la República , por lo menos dentro del años
anterior a la elección Presidencial.
En otras
palabras, la redistribución efectuada por el Acto Legislativo No 02 de
2004 es desigual. De un lado, por cuanto se incrementaron los sujetos
de inhabilidad preestablecidos en la distribución efectuada por el
soberano constituyente de 1991. Y de
otro lado, sospechosamente, se mantuvo la inhabilidad en sujetos
(Gobernadores y alcaldes ) que desde el punto de vista del principio
democrático tienen su estructura de poder en los mismos fundamentos del
Presidente de la República, es decir , en la elección popular por parte del
pueblo.
Sin
embargo la comparación fundamental, para efectos del principio de igualdad es
la que hay que hacer con el ciudadano de a pie; sin empleo, sin casa, sin salud
y educación; sin los miles de empleos que tiene el presidente, sin contratos,
sin dinero de los impuestos para repartir, sin embajadas, sin televisión, sin
avión para recorrer el país; etc, etc.
En
consecuencia, no comprende esta Corte la razón para inhabilitar en alto grado a
dichos funcionarios para presentarse como candidatos Presidenciales, siendo
inmensamente permisivos con la prohibición en cabeza del Presidente de la
República.
Así las
cosas, siendo todos estos funcionarios de elección popular ( Presidente,
Gobernadores y Alcaldes ) provenientes
de partidos y movimientos políticos , cuya integración en la democracia deviene
estrictamente de su opinión política, el trato dado a ellos, al menos
desde la perspectiva de posibilidades de acceso a cargos públicos, debe ser
igual.[205]
Así las
cosas, este privilegio para el presidente en ejercicio y discriminación para el
resto de los ciudadanos por el hecho de provenir de una premisa mayoritaria no
necesariamente es igualitaria. Es decir,
la desigualdad manifiesta presentada entraña la constatación que la decisión
mayoritaria en comento es en esencia ilegítima, desconociendo el concepto
democrático constitucional , que apareja consigo el principio de igualdad.
Acá vale la pena citar lo mencionado por Dworkin “En otras palabras,
la concepción constitucional de democracia tiene la siguiente actitud hacia el
gobierno mayoritario. La democracia
significa gobierno sujeto a condiciones- podríamos llamar a éstas la
condiciones “ democráticas “ – del estatus igual para todos los ciudadanos. Cuando
las instituciones mayoritarias proporcionan y respetan las condiciones
democráticas , entonces los veredictos de estas instituciones deben ser
aceptados por esa razón por todos. Pero
cuando no lo son, o cuando su previsión o respeto es defectuoso, no puede haber
objeción, en nombre de la democracia a otros procedimientos que las protegen y
respetan mejor. Por ejemplo, las
condiciones democráticas incluyen claramente el requisito de que las oficinas
públicas deben en principio estar abiertas a miembros de todas las razas y
grupos en términos iguales. Si alguna
ley previera que solamente miembros de una raza fueran elegibles para cargos
públicos , entonces no habría un costo moral- ningún asunto para remordimiento
moral- si una corte que disfruta del poder lo usara bajo una constitución
válida para eliminar esa ley como inconstitucional. Eso sería presumiblemente una ocasión en la
cual la premisa mayoritaria fuera desacatada, pero aunque éste es un asunto de
pesadumbre de acuerdo con la concepción mayoritaria de democracia, no lo es de
conformidad con la concepción constitucional.
(… ) el proceso político de
una comunidad genuina debe expresar alguna concepción bona fide de preocupación
igual por los intereses de los miembros, lo cual significa que las decisiones
políticas que afectan la distribución de riquezas, beneficios, y cargas deben
ser consistentes con la preocupación igual para todos. La membresía moral implica reciprocidad
: una persona no es miembro a menos que
sea tratado como tal por otros, lo cual significa que tratan las consecuencias
de cualquier decisión colectiva para su vida como una razón igualmente
significante a favor o en contra de la decisión , como son las consecuencias
comparables para la vida de alguien más.
… De este modo, la concepción comunal de democracia explica una
intuición que muchos compartimos: que
una sociedad en la cual la mayoría demuestra desprecio por las necesidades y
perspectivas de alguna minoría es ilegítima e injusta. “ [206]
En síntesis,
de un lado, la redistribución de la
regla de igualdad utilizada en el Acto Legislativo es desigualitaria si
la comparamos con la distribución efectuada por el Constituyente soberano de
1991. De otro lado, la regla de distribución es en sí misma violatoria de la
igualdad, por cuanto se concede un privilegio a favor de una sola persona: El
presidente en ejercicio y, se establece una doble discriminación: a) en contra
funcionarios que como los gobernadores y alcaldes, son igualmente de elección
popular como el Presidente de la República y b) Contra todos los Colombianos de
a pie, de la calle, que son la gran mayoría y que es la más grave.
III. EL ACTO LEGISLATIVO No 02 DE 2004 SUSTITUYE
LA CONSTITUCION DE 1991.
Pues
bien, en el presente acápite corresponde efectuar una síntesis de las
argumentaciones presentadas con el propósito de demostrar que el Acto
Legislativo No 02 de 2004 sustituye la Constitución de 1991.
Premisas fundamentales
A.-Determinado que en el estado liberal y democrático de derecho el
soberano es el gobernado o pueblo como lo establece el articulo. 3 de nuestra
constitución; que la soberanía es absoluta, perpetua, indivisible, inalienable
e imprescriptible.
Determinado que la principal manifestación de la soberanía es el poder
constituyente; que su principal atributo es el de dar la constitución; ese
poder constituyente es también absoluto, perpetuo, indivisible, inalienable e
imprescriptible. Siendo inalienable e imprescriptible, no puede ser ejercido
por un poder constituido (Congreso) y mucho menos usurpado por ningún poder
constituido. El poder constituyente es inalienable y por lo mismo no se puede
transferir vender, donar u otorgar a ningún poder constituido llámese gobierno
o congreso. Si este ultimo lo usurpa, esta actuando por fuera de su
competencia.
No puede el Congreso que no tiene soberanía y que es un poder
constituido, en ejercicio del poder de reforma de la constitución, quitar la
soberanía al pueblo (Nación o pueblo), al gobernado y restablecerla en cabeza
del gobernante, del monarca absoluto o del Presidente. Si lo hiciera estaría
retrocediendo al régimen feudal; habría vulnerado un principio o valor
fundamental del estado social y democrático de derecho; destruido la democracia
(que no es más que el poder del pueblo) y estaría actuando por fuera de su
competencia. Por haber uno de los valores o principios fundamentales del estado
social y democrático de derecho habría violado la constitución de la
constitución; ya que los valores o principios fundamentales son como
dijera Peter Haberle la esencia de la constitución: la constitución de la
constitución.
B.-El
Moderno proceso de constitucionalización
implica una Constitución rígida. La constitucionalización será más
acentuada en aquellos ordenamientos en los que existan principios (tanto
expresamente formulados como implícitos) que no puedan ser modificados en modo
alguno: ni siquiera mediante el procedimiento de revisión constitucional.
En otras palabras, a una Constitución más rígida corresponde un mayor efecto de
“constitucionalización” de todo el ordenamiento.
Correlativamente
el tribunal constitucional tiene competencia para evitar que el reformador de
la constitución usurpe la competencia del poder constituyente y vulnere los
principios o valores fundamentales que el soberano consagro en la constitución.
C.-
Se puede concluir que los valores, principios y derechos (incluido el de la
igualdad) son garantizados por las constituciones modernas aun que no estén
positivizados, que forman parte de la esencia de la constitución y que como tal
deben ser garantizados por el guardián de la constitución y lo que es más
importante que no pueden ser desconocidos por el reformador de la constitución
En
Primer lugar, debe afirmarse que los valores y principios de una
persona, sociedad, gobierno o estado son los que determinan su esencia, lo que
los caracteriza y definen; de modo que sin esos valores o principios
fundamentales deja de ser lo que es o lo que es más grave se desnaturalizan y
se convierten en su opuesto. Así las
cosas, son estos valores y principios los que identifican y caracterizan a una
sociedad respecto de otra, diferenciación que se presenta, entre otras, en la
manera de manejar la propiedad privada, el valor del individuo ante el Estado,
el valor de la protección de los derechos fundamentales frente al mismo Estado,
el valor de la limitación del poder y de la separación del mismo y el valor que
se tenga del ser humano.
Es
importante señalar que en un régimen político, forma de gobierno o de estado,
quien fija, determina y señala los valores y principios fundamentales es el
máximo titular del poder político. Este recibe el nombre de soberano (en
nuestro caso el pueblo colombiano); siendo el máximo ejercicio de la soberanía,
el poder constituyente. Es el poder constituyente quien puede fijar los valores
y principios fundamentales del gobierno y del estado. Valores que no pueden ser
destruidos por el poder de reforma de la constitución.
Toda teoría tiene como fundamento un principio alrededor del cual gira
todo el sistema. El principio en torno
al cual gira la teoría de la constitución es el de sujeto titular del poder
público.
La existencia de una constitución, con toda la problemática filosófica
que lleva anexa, como es por ejemplo, que debe contener la constitución, cuando
se suspende, como se reforma, como interpretarla, etc, presupone
metodológicamente, dar respuesta a la pregunta de ¿Quién tiene el poder para
dar la constitución? o lo que es lo mismo ¿ quien tiene el poder
constituyente?; la pregunta de ¿ quien tiene el poder constituyente? presupone
dar respuesta a la pregunta: ¿Quien tiene la soberanía? ya que el poder
Constituyente no es más que un atributo o manifestación de la soberanía, como
lo descubrieron los revolucionarios franceses. El poder constituyente no es más
que una consecuencia de la soberanía. Para determinar quien tiene el poder
constituyente debemos absolver en primer lugar el interrogante de ¿Quién es el
soberano?
Preguntarse por el soberano es inquirir por el sujeto titular del poder
político. El sujeto titular del poder
político sólo puede ser el Gobernante, o el gobernado; en el estado moderno,
que es un estado democrático, el sujeto titular del poder político es el
gobernado, o como comúnmente se le llama " El pueblo ".
Determinar quién es el sujeto titular del poder público, es fijar con
precisión el principio alrededor del cual gira toda la teoría jurídica de la
Constitución, ya que el pueblo titular del poder político, es por esa misma
razón titular de la soberanía y en consecuencia, titular del poder
constituyente, que es el principal atributo de la soberanía y quien tiene el
poder para dar la constitución tiene así mismo el poder para reformarla,
determinar sus contenidos e interpretarla.
En segundo lugar, se puede señalar que el poder de reforma de la Constitución es un poder radicalmente diferente del poder Constituyente. No puede ser el poder de reformar la Constitución un poder tal que se asemeje al poder de constituir la Constitución. Lo anterior por cuanto el poder de reformar esta en cabeza de un órgano constituido por el poder constituyente. En consecuencia, el primero esta incapacitado para abrogarse competencias del segundo, de quien lo creo. De ahí que en el Constitucionalismo existan, en primer lugar, los llamados límites expresos, donde el mismo constituyente determina manifiestamente su deseo de prohibir la modificación de alguna valor o principio constitucional, en segundo lugar, los llamados límites implícitos los cuales son extraídos de la misma voluntad del constituyente así no hallan sido expresamente manifestados. A estos límites, la Corte Constitucional les ha dado el nombre de principios constitucionales supremos, queriendo dar a entender que existen al interior de nuestra Constitución una serie de valores y principios que no son modificables a través del poder de reforma por cuanto se extraen como voluntad inalterable del Constituyente. Estos principios constitucionales supremos se obtienen de un análisis dogmático basado en los siguientes parámetros: 1. Una Constitución no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada de principios y valores. 2. El criterio de identidad de toda Constitución radica, precisamente, en los principios y valores que la caracterizan. 3. El cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisión constitucional no banal, sino la genuina instauración de una nueva Constitución. 4. En consecuencia, la revisión constitucional no puede llevarse hasta el límite de modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin convertirse en instauración constitucional.
En tercer lugar, no es valedero afirmar que con el propósito de alterar los valores y principios fundamentales a un Estado y extraídos de la Constitución, sea indispensable modificar la totalidad de esta para cambiar los principios y valores enunciados. Por el contrario, como se ha demostrado un simple artículo o una simple negación pueden dar lugar a alterar la esencia característica de un Estado o de una sociedad.
En
cuarto lugar, La concepción democrática impone que si los hombres
son iguales, en principio ningún hombre debe mandar o gobernar a otro hombre, y
si esto fuera absolutamente necesario (los liberamos vemos el gobierno como un
mal necesario, pero al fin y al cabo como un mal, ya que ningún hombre debe
someterse a otro), todos los hombres deberían tener la misma oportunidad de
gobernar; de hacerlo por turnos, turnos que deben ser los más breves posible.
Esto
es lo que explica que en los estados verdaderamente democráticos los
gobernantes tienen periodos breves de mandato y se prohíben las reelecciones; mientras
que los regimenes totalitarios o autoritarios establecen periodos largos y
permiten las reelecciones.
No
existe igualdad de oportunidades si el punto de llegada o la meta se encuentra
más distante para unos corredores que para otros; si alguien debe recorrer 5
cuadras; otro 3, otro solo 1 una, o lo que es más grave si uno de los
corredores ya esta en la meta. Esto es igualmente valido en una competencia
deportiva o en una competencia por la Presidencia de la Republica.
Si
el Presidente ya esta en la meta y tiene todos los contratos, toda la
burocracia, todo el presupuesto y todos los medios de comunicación, no existe
igualdad de oportunidades y tendrá privilegios que otro competidor no tiene y
que por lo mismo impiden que lo pueda alcanzar. Este privilegio lo tiene aún
sobre quienes también poseen poder político como los gobernadores o los
alcaldes, con mayor razón sobre el resto de los ciudadanos.
La
igualdad siempre exige una comparación entre dos sujetos y en este caso, la
comparación no puede ser entre presidente y alcaldes (o gobernadores), sino
entre el Presidente y el hombre de la calle; entre el ciudadano de a pie, sin
carro, sin aviones, sin casa, sin trabajo, sin contratos, sin burocracia o
embajadas para comprar conciencias, carente de presupuesto y sin medios de
comunicación.
La
propia regla de distribución de cargos es, comparada con la anterior,
inigualitaria ya que la anterior prohibía la reelección y ponía a todos los
ciudadanos a competir en igualdad de circunstancias; ahora, al permitir la
reelección inmediata, concede grandes y graves privilegios al actual
gobernante.
La
nueva regla es violatoria del concepto de ley (y en este caso de ley
constitucional) propio del estado de derecho.
La única manera de conservar y proteger la igualdad
formal es haciendo leyes generales impersonales y abstractas.
El estado de derecho parte de la ficción de que quien gobierna es la ley
y no los hombres. Supone también el
sometimiento del gobernante al derecho. El concepto de ley del estado de derecho
tiene una connotación especial que implica que es manifestación de la voluntad
general, que es genérica, abstracta e impersonal.
Siendo la norma particular, es en el estado de derecho inconstitucional.
Se creo una norma particular ya que solo una persona puede estar ejerciendo el
cargo de Presidente.
En quinto lugar, Los tribunales Constitucionales son los llamados a preservar y
salvaguardar los valores y principios establecidos por el Constituyente, como
esenciales para cada tipo de Estado y sociedad y que son un límite para el
reformador de la constitución. Por
consiguiente, el tribunal constitucional tiene la labor de no permitir que los
límites, sean expreso o implícitos, señalados por el soberano, sean vulnerados o transgredidos por
un órgano constituido como lo es el Congreso de la República, el cual resulta
incompetente para alterar dichos valores y principios preestablecidos. Esta incompetencia posible del legislador
hace que se configure un vicio de incompetencia.
En séxto lugar, siendo el tribunal Constitucional el llamado a
evitar que los principios y valores señalados por el Constituyente sean vulnerados, resulta este tribunal competente
para confrontar aquellas reformas constitucionales con los principios y valores
indicados por cuanto pueden dichas normas violentar los principios y valores a
los cuales deben estar sometidas.
En septimo lugar, en una concepción
Constitucional de democracia, no es cierto que la mayoría todo lo puede, que lo
decidido por la mayoría deba aplicarse per se a las minorías. La definición de democracia desde la óptica
constitucional, va mucho mas allá que la toma de decisiones mayoritarias, la
concepción constitucional es una definición incluyente ; donde las decisiones
mayoritarias deben no solo respetar a las minorías sino igualmente los derechos
fundamentales de cualquier individuo.
Por ende, es trascendental la función de los tribunales constitucionales
en la salvaguarda constante de los derechos de esas minorías y los derechos fundamentales
de los individuos en contraposición con
decisiones mayoritarias.
En octavo lugar, uno de los principios intrínsecos
al interior de nuestra sociedad y de nuestro Estado, es el principio de
igualdad. Es este principio
fundamentador de nuestra sociedad el que permite llenar cualquier vacío que se
presente en materia de control de constitucionalidad. En otras palabras, es el principio de
igualdad un parámetro cierto del mismo control constitucional.
Pues
bien, de la aplicación de los conceptos teóricos a nuestra propia realidad
constitucional se puede afirmar que la reelección inmediata es una figura
jurídica ajena a la evolución constitucional de Colombia , y tampoco fue tema deseado por el Constituyente
soberano. Por el contrario, se deduce de
las características históricas constitucionales y políticas propias de nuestro sistema político y del
querer expreso del Constituyente soberano,
un rechazo manifiesto a la reelección inmediata en cabeza del Presidente
de la República.
Pues bien, el principio democrático ha sido uno de
los inmensos valores obtenidos por la humanidad en aras de ejercer el poder
político que detenta. Es el pueblo el
soberano constituyente quien determina los valores esenciales que hacen parte
tanto del Estado como de la Constitución que conforman. De una parte, estos principios y valores,
informan la totalidad del ordenamiento jurídico, incluyendo las mismas normas
constitucionales.
Por tal razón, las normas dentro del ordenamiento jurídico no solo
deben ser el reflejo de la Constitución en sí misma sino igualmente de los
valores y principios señalados por el
soberano constituyente. De ahí entonces,
que una norma constitucional pueda compararse a la luz de dichos contenidos
axiológicos.
Por
consiguiente, estando el poder político en cabeza del soberano constituyente,
es éste quien establece los principios y valores del Estado y de la
Constitución que lo regirá. En otras
palabras, determina la identidad material axiológica del Estado. En consecuencia, dichos principios y valores
que el Constituyente soberano aprecia como fundamentales pueden ser plasmados
en la propia Constitución, evento en el cual estaremos hablando de unos límites
expresos al poder constituido cuando pretende reformar la
Constitución. No obstante, dichos
parámetros pueden constituirse como límites implícitos cuando devienen
de la propia identidad del Estado, cuando el mismo ordenamiento jurídico ha
sido informado de una serie de valores que dieron lugar a su surgimiento, fruto
de la voluntad del poder constituyente.
Límites estos que impiden que el poder constituido altere dicha
composición.
Así
entonces, el órgano reformador de la Constitución, que es un órgano
constituido y no poder constituyente, no
puede al reformarla violar éstos principios fundamentales de la Constitución
(sean expresos o implícitos). Al
reformar la Constitución tiene el límite
de los principios constitucionales.
Carece; en consecuencia el órgano constituido, reformador de la
Constitución, de competencia para modificar éstos principios fundamentales.
En
consecuencia, el guardián de la Constitución; que es un órgano estatuido, como
los principios fundamentales, por el Poder Constituyente, para que vigile y
conserve esos principios fundamentales, tiene competencia, dada por el propio
constituyente para vigilar que no se destruyan esos principios fundamentales,
ya que es guardián de la integridad de la Constitución.
Determinar
si el órgano reformador de la Constitución ha excedido los límites de su
competencia al reformar la Constitución; si ha excedido su poder de reforma y
ha reformado lo que no podía reformar, esto es, los valores y principios
constitucionales; es una competencia del guardián de la Constitución. En pocas palabras, el guardián de la
Constitución tiene competencia para vigilar que el reformador de la
Constitución no exceda su competencia de reforma.
Por
ende, el tema de los límites al poder de reforma no es más que un tema de doble
competencia; la del Congreso, al realizarla y la del órgano establecido por el
Constituyente para vigilar que no se violen los principios constitucionales que
él consideró fundamentales al momento de crear la Constitución.
De lo dicho se desprende que el poder
constituido tiene una serie de límites materiales y formales al momento de
reformar la Constitución. Aun que en el
régimen constitucional Colombiano no hay cláusulas pétreas expresas, es claro
que está prohibida la destrucción o sustitución de la Constitución, por cuanto
de lo contrario se daría a entender que no existe diferencia alguna entre el
poder constituyente originario y el poder constituido. Así las cosas, quien debe establecer si la
Constitución fue sustituida es la Corte Constitucional, para lo cual debe
acudir a una interpretación en conjunto y sistemática de los principios y
valores señalados por el soberano constituyente.
En
efecto, corresponde a la guardiana de la Constitución constatar si la
Constitución fue destruida, sustituida o reemplazada en términos axiológicos o
materiales por otra Constitución y sí de esta manera si se creo otra
organización política diferente a la deseada y originariamente definida por el
poder constituyente.
En
consecuencia, luego de confrontar los principios y valores
Constitucionales planteados con la
reforma Constitucional demandada, debe afirmarse lo siguiente:
La
identidad material axiológica de nuestro Constitucionalismo y de la propia Constitución de 1991, tiene
como sustento el devenir histórico, político y social de nuestro Estado el cual
es totalmente ajeno a la reelección presidencial inmediata. Esta tradición
histórica se confirmo con la voluntad querida y expresada, con pleno
conocimiento de lo que quería el soberano Constituyente al prohibir la
reelección en cualquier tiempo del Presidente de la Republica; quien deseo
disminuir los poderes Presidenciales y ejercer un mayor control sobre sus
potestades.
Razón por
la cual, fuerza es concluir que la reelección inmediata no encuadra dentro de
la identidad material axiológica ni de nuestro Estado ni de nuestro
Constitucionalismo.
Lo
que evidencia esta Corte, es que dichas atribuciones fueron valoradas y
decididas por el Constituyente soberano de 1991 para un Presidente que
ejerciera cuatro ( 4 ) su período presidencial , en momento alguno para uno que
pudiera ejercer la Presidencia por ocho ( 8 ) años, razón que sin dudas produce
una redistribución del poder político, que realza y potencia las
facultades y potestades en cabeza del Presidente de la República, como ya se
mencionó, aspecto este no deseado por el constituyente soberano, quien es su
único titular y determinador del poder político.
En este
primer tópico de la metodología, se constato también que la redistribución de
la regla de igualdad utilizada en el
Acto Legislativo es desigualitaria si la comparamos con la distribución
efectuada por el Constituyente soberano de 1991. De otro lado, la regla de
igualdad es en sí misma violatoria de la igualdad, por cuanto, se discrimina a
funcionarios que como los gobernadores y alcaldes, son igualmente de elección
popular como el Presidente de la República y lo que es más importante a los
ciudadanos de a pie.
Pues
bien, luego de confrontar los alcances jurídicos de la “ reforma constitucional
” establecida en el Acto Legislativo No 02 de 2004 con algunos de los aspectos
que definen la identidad constitucional de nuestro Estado , como:
a) El
contenido material axiológico proveniente de nuestra historia política, social
y constitucional ajena en su totalidad a la reelección presidencial inmediata;
b)De
la voluntad expresa del constituyente soberano de 1991 de reducir los poderes
presidenciales y controlar en mayor medida las potestades atribuidas a él;
c) De demostrar la alteración en la forma de
gobierno establecida específicamente en lo relacionado con la conformación del
poder ejecutivo, norma fundamental en nuestro Estado;
d) De evidenciar la potencialidad de las
potestades y poderes del Presidente de la República ante una reelección
inmediata;
e) De demostrar la igualdad como valor
esencial de nuestra sociedad, de nuestro Estado y de la misma Constitución;
f) De demostrar como la regla de igualdad y la
redistribución que propone es altamente desigualitaria con la distribución
propuesta por el Constituyente de 1991;
g) De
demostrar la doble discriminación por la opinión política de algunos
funcionarios que como los gobernadores y alcaldes se encuentran en similar
situación que el Presidente de la República por ser ambos de elección popular y
la más grave aun discriminación del ciudadano del común; del que no tiene ni
empleos ni contratos ni embajadas ni presupuesto ni televisión, ni ministros o
gerentes de institutos descentralizados que le ayuden en su elección;
h) De
demostrar fehaciente que en la democracia constitucional las mayorías no lo
pueden todo y
i) Luego de demostrar que basta con modificar
una palabra para cambiar los valores y principios fundamentales que el
constituyente quiso, la
Corte Constitucional encuentra que el Congreso, por medio del Acto Legislativo
No 02 de 2004, destruyo o sustituyó la Constitución de 1991, la cual
evidencia la voluntad expresa del Constituyente soberano.
En este orden de ideas , tenemos :
a. Una característica tanto de la soberanía radicada
en el pueblo como del propio principio democrático , es otorgar validez y
obligatoriedad únicamente a aquellas normas que hayan sido producidas acorde
con lo establecido por el pueblo mismo.
b. Una manifestación del Estado de Derecho, es
respetar los derechos de los individuos y
producir el derecho o los parámetros societarios acorde con la voluntad
popular, en quien como se dijo recae el manejo del poder político.
c. La producción del Derecho en últimas , es una de
las razones fundamentales de la existencia del Estado - el Estado existe con el
propósito de producir el Derecho según la voluntad popular-. Por ende, el mismo Estado debe estar enfocado
en la producción legítima del derecho.
d. Los
poderes públicos giran en torno a la producción señalada. Uno de ellos en su producción en sí misma
considerada, otro en la ejecución y aplicación de dicho producto y un tercero
en la administración de este para producir justicia.
e. el Estado de Derecho, surge entonces, con el
propósito claro que la normas o parámetros societarios ya no sean manejados y
dirigidos por una persona sino por el pueblo.
Razón por la cual, es el mismo pueblo quien crea el ente estatal con el
fin de regular la producción de derecho acorde a sus anhelos hasta el punto de
someter al mismo Estado a dicho producto.
Lo anterior, no es más que el reconocimiento del poder político en
cabeza del pueblo.
f. La manera en que se produzca el derecho no es una
circunstancia de poca monta al interior de un Estado de Derecho. Las formas y maneras en que se produce el
derecho es paralela a la propia legitimidad que este posee al interior del
mismo Estado. En otras palabras, las
reglas de reconocimiento ( de contenido formal ) son igual de esenciales que
las reglas de obligación ( de contenido
material ) .
g. Las
normas que provienen de un poder constituido encuentran su fundamento de
validez en las normas sobre producción jurídica vigente
h. La producción del Derecho y sus formas, permiten
entender al pueblo que el producto realizado está acorde con el objetivo
popular y con la misma existencia del Estado.
Los trámites y cauces en los cuales se enruta la producción normativa
deviene de la misma legitimidad que el pueblo otorga al producto final, es
decir el Derecho.
i. Lo anterior muestra, que
solo pueden valorarse de manera válida y legítima las reglas de obligación si
provienen de las reglas de reconocimiento y de su aplicación adecuada.
En palabras más sencillas, debe decirse que la manera para identificar
el derecho aceptado por el soberano constituyente esta basada en aquel derecho
que provenga o sea el resultante de las reglas de reconocimiento o formas de
producción. Cualquier
otra cosa que se obtenga como resultado sin el cumplimiento de estas reglas de
reconocimiento no puede avalarse como derecho legítimo aceptado por el soberano
popular.
j. Por consiguiente, existe la posibilidad de que el
legislador produzca “ derecho “ sin el cumplimiento de las reglas de
reconocimiento . Evento en el cual, este
“ derecho “ no es válido , a la luz de poder político en cabeza del pueblo.
k. Así entonces, el derecho será válido siempre y
cuando satisfaga los requisitos que se establecen para la producción del mismo
derecho. Con mayor énfasis, las reglas
de reconocimiento serán las reglas últimas y supremas de validez cuando estas determinan la
producción de actos que potencialmente pueden cambiar el status jurídico de
otras reglas o en otras palabras, modificar la Constitución.
Hart ejemplifica de la siguiente manera “ Si se
plantea la cuestión sobre si una cierta
regla es jurídicamente válida , para resolverla debemos usar un criterio
de validez suministrado por otra regla. ¿ Es válida esta pretendida ordenanza
del County Council de Oxfordshire ? Sí:
porque fue dictada en ejercicio de potestades
conferidas y de acuerdo con el procedimiento especificado, por un decreto del Ministerio de Salud
Pública. A este primer nivel, el decreto suministra los criterios para apreciar
la validez de la ordenanza. Puede no
haber necesidad práctica de seguir adelante ; pero existe la posibilidad de
hacerlo . Podemos cuestionar la validez
del decreto y apreciarla en términos de la ley que faculta al Ministro a
adoptar tales medidas “[207]
l. De esto se denota, que en realidad no existe una
diferencia entre la producción y materia del derecho producido en un
Estado. Esto por cuanto, tanto una como
otra deben corresponder a la voluntad popular al momento de la creación del
Estado o al momento de promulgación de la Constitución.
ll. La
suplantación de la forma de producción de derecho , sin dudas elimina la
legitimidad que este debe tener, afecta inmediatamente su validez y hace no
obligatorio su cumplimiento. Y esto es
así , por cuanto es la garantía que el pueblo mismo tiene que la producción de parámetros
societarios se realice acorde con lo preestablecido por él mismo y no por fruto
del capricho o el deseo de quien produzca normas , lo que estaría más cercano a
la vivencia del Estado absolutista y el poder de dictar parámetros de un ente
diferente del soberano.
m. Mayor realce toma entonces dicha producción,
cuando el derecho que se pretende producir toca con la Constitución como
parámetro absoluto de convivencia al interior de un Estado. Recuérdese que el poder constituyente
soberano es el pueblo, solo él y nadie más puede establecer los lineamientos
estructurales del Estado que existe en razón de él . En consecuencia, nunca podrá suplantarse por
poder constituido alguno la voluntad estructural del soberano constituyente
vertida en la Constitución– entiéndase materia- ni la forma que este estableció
para modificar la Constitución – entiéndase forma – por cuanto se tendrá como
consecuencia directa la ilegitimidad en la realización de una u otra
acción. Sin dudas, desde la perspectiva
del poder político en cabeza del pueblo, forma y materia terminan siendo lo
mismo, es decir la expresión de soberano constituyente en cuento a la
producción del derecho.
n. En este orden de ideas, si el mismo constituyente
estableció un órgano que vigilara que su
voluntad y deseo no fuere alterado, es decir la Corte Constitucional, no cabe
duda que este debe vigilar con igual recelo tanto la forma como la materia en
la modificación de una disposición Constitucional. Esto con el propósito de poder evidenciar si
el deseo poder político del pueblo se usurpo , tanto en la forma como en la
materia.
ñ. En consecuencia, sea la forma o sea la materia, y
ante la evidencia de una usurpación del poder político en cabeza del pueblo, no
le resta más a la Corte Constitucional que declarar inexequible dicho acto ,
sea por su forma de producción o por el producto mismo, por ser ilegítimo, es
decir ajeno a la voluntad del pueblo .
o. Así las cosas, vicios de este aspecto son
insubsanables por la alta trascendencia que al interior de un Estado de Derecho
posee la decisión popular vertida en la Constitución Política. De lo afirmado con anterioridad nunca podría
aceptarse la tesis según la cual los vicios graves pueden ser subsanados por el
Congreso y los vicios leves pueden ser obviados ; por cuanto nunca se ejercería
el control de constitucionalidad otorgado por el pueblo a la Corte
Constitucional y en consecuencia sería imposible vigilar y garantizar los
principios y valores indicados por el Constituyente y cuya protección
Constitucional fue afirmada en cabeza del tribunal Constitucional. Así entonces
tanto los vicios graves como los leves vulnerarían las reglas de reconocimiento
señaladas por el soberano. Situación que
de manera similar se presenta si el derecho es dictado por un órgano incompetente
para hacerlo , como se ha venido expresando.
Pues bien, ante la constatación
efectuada por esta Corporación en el sentido que el Congreso, por medio del Acto Legislativo
No 02 de 2004, destruyo, suprimió o sustituyó la Constitución de 1991, la
cual evidencia la voluntad expresa del Constituyente soberano; esta declarará que
el Congreso de la República carecía de COMPETENCIA para dictar las
normas del Acto Legislativo referido, competencia radicada por lo expuesto en
el soberano constituyente.
No
sobra recordar lo dispuesto por la propia constitución al señalar que los actos
realizados por el congreso en estas condiciones carecen de validez, son
ineficaces o sea que no producen efectos juridicos, que nunca nacen a la vida
juridica y que por lo mismo no necesitan siquiera declaraciòn judicial, que es
la consecuencia de la ineficacia.
ART.
149.—Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer
funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de
las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que
realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las
deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes.
Por ende, se vulneró una
trascendental regla de reconocimiento indicada por el soberano, basada en el
ejercicio de su potestad excluyente para
alterar principios y valores del Estado. Vicio de procedimiento éste radicado
en la Competencia que se abrogó el Congreso de la República, razón por la cual es inexequible la totalidad del Acto Legislativo No 02 de 2004.
II.- LOS VICIOS DE PROCEDIMIENTO QUE HACEN INEXEQUIBLE LA REELECCION PRESIDENCIAL
1.-
TEORIA DEL DERECHO Y FILOSOFIA DEL DERECHO
A)
EL
ORDEN JURÍDICO Y SISTEMA NORMATIVO
El
derecho es una técnica de regulación de la conducta humana y tiene naturaleza normativa. Sus enunciados
pertenecen al mundo del deber ser y pueden mandar, obligar, prohibir, permitir
u otorgar competencias.
Por
pertenecer al mundo del deber ser el juicio que se hace sobre ellas no es sobre
su verdad o falsedad, sino sobre su validez o invalidez.
La
validez de una norma se identifica con su pertenencia a un determinado
sistema normativo. Todos los sistemas jurídicos tienen criterios de pertenencia
o validez, que deben cumplirse por las normas para poder considerar que una
norma pertenece a ese sistema jurídico; para poder decir que son válidas en
relación con aquellos.
Para
que una norma jurídica sea valida debe cumplir los siguientes requisitos:
1)
Debe
haber sido producida por el órgano competente.
En todo ordenamiento jurídico existen habilitaciones a
favor de determinadas autoridades para producir normas, de modo que si la norma
no ha sido producida o dictada por la autoridad o sujeto competente, no es
considerada como válida.
2)
Debe
haber sido producida a través del procedimiento adecuado.
Las normas son el resultado de un procedimiento, por
medio del cual se va construyendo y definiendo la voluntad del órgano
competente productor. El incumplimiento de
las exigencias de la manera como se producen las normas determina su
invalidez.
3)
No
debe estar en contradicción con otras normas superiores a ella del mismo
sistema jurídico.
El
sistema jurídico tiene una estructura jerárquica que hace que la norma de
inferior jerarquía no puede contradecir lo establecido en las superiores. Si lo
hace esa contradicción es motivo de invalidez de la de inferior jerarquía.
Las
normas de superior jerarquía pueden determinar no solo la forma de producción
de la de inferior jerarquía sino también su contenido (por ejemplo, prohibir la
pena de muerte).
El
control de constitucionalidad tiene como fin controlar no la vigencia, sino la
validez de las normas de inferior jerarquía a la constitución; o los valores y
principios establecidos por el constituyente y violados por el poder de reforma
de la constitución.
Muchas
de las normas del orden jurídico no están dirigidas a los ciudadanos sino a
órganos y son normas sobre la producción de otras normas. Basta con observar
cualquier constitución para entender que muchas normas constitucionales se
refieren a como se producen otras normas (todas las normas sobre como se crea
una ley o una reforma constitucional son de ese tipo).
En
su teoría pura del derecho, kelsen sostiene,
que el derecho tiene la particularidad de regular su propia producción.
Una norma de superior jerarquía prescribe el procedimiento mediante el cual se
produce otra norma. Una norma vale en la medida en que ha sido producida en la
forma determinada por otra norma. Esta ultima a su vez, ha sido producida
conforme a otra norma de superior jerarquía; un regreso que concluye en la
norma fundamental. La norma fundamental, es el fundamento de validez supremo,
que funda la unidad de esa relación de producción y le da unidad a todo el orden
jurídico. “ Todas las normas cuya validez puedan remitirse a una y misma
norma fundante básica constituyen un sistema de normas, un orden normativo”.
La
norma positiva de mayor jerarquía es la Constitución que es la norma o normas
positivas que regulan la producción de las normas jurídicas generales (esto es
lo que denominamos leyes).
Para
Kelsen en realidad hay tres conceptos de constitución: uno lógico-jurídico (que
es la norma fundamental); otro jurídico-positivo o estricto y uno más amplio
(que comprende el estricto y algo más).
Si el derecho se reduce en última instancia a norma jurídica y las
normas jurídicas están jerárquicamente organizadas, la constitución es,
entonces, la máxima norma del orden jurídico que sirve de fundamento a todas
las demás normas y a la cual deben poder imputarse.
Sin embargo, la máxima norma del orden jurídico no es una norma positiva
sino una norma supuesta, que es al mismo tiempo fundamental pues ella es la que
le da unidad a todo el orden jurídico. Esa norma fundamental constituye la
constitución en sentido lógico-jurídico, cuando instituye un órgano creador del
derecho. Y la constitución en sentido jurídico-positivo surge como grado
inmediatamente inferior en el momento en que dicha constitución establece
normas que regulan la creación de las normas jurídicas generales y,
especialmente, la creación de las leyes formales. Este es un concepto estricto
de constitución.
Existe otro concepto más amplio de constitución jurídica que hace
referencia además de aquellas normas que condicionan la producción de otras
normas; a las normas que establecen los órganos superiores del estado y a las
relaciones de los individuos con el poder estatal y que solo pueden ser
modificadas mediante la observancia de ciertas prescripciones especiales, cuyo
objeto es dificultar la modificación de tales normas.
B) NO ES CIERTA LA TESIS DE QUE LOS VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA
FORMACIÓN DE LA LEY O DEL ACTO LEGISLATIVO NO SON IMPORTANTES.
Al
contrario, el respeto de los pasos de creación de una
norma es lo que hace que ella pertenezca al orden jurídico y es lo que la hace
válida y ajustada a la constitución.
Es
absurda de toda absurdidad la tesis procesalista que trata de identificar el
procedimiento de creación de las normas jurídicas, con el procedimiento de
aplicación de una norma sustancial mediante el procedimiento respectivo
(procesal laboral, penal, civil, etc). La norma sustancial existe aun que no
pueda aplicarse; en cambio la norma que no ha sido creada conforme a las normas
de superior jerarquía que determinan su creación no ha surgido a la vida
jurídica, pues es inválida.
Por
esa misma razón no pueden trasladarse al procedimiento de creación de normas
jurídicas las categorías mentales ni jurídicas de los vicios de procedimiento
que existen cuando se esta aplicando una norma que ya existe, por medio de su
respectivo procedimiento (civil, penal, etc). Vicios de procedimiento graves o
menos graves; ya que todo irrespeto del procedimiento de creación de una norma,
viola una norma de superior jerarquía que la predetermina y hace que sea
inválida.
Podríamos
designar el derecho así producido como derecho condicionado y las normas que
establecen sus reglas de producción como derecho condicionante. Aparece claro
que el derecho producido deriva del derecho productor o condicionante y como
derivado que es no puede contradecirlo o violarlo.
Por
tener el orden jurídico una estructura jerárquica esta implica una fuerza
derogatoria y que en el mundo del derecho es la capacidad que tiene una norma
para anular a otra; en este caso la de superior jerarquía a la de inferior
jerarquía. Correlativamente la imposibilidad que tiene la norma de inferior
jerarquía de derogar a la de superior jerarquía.
Para
el tema que nos ocupa la imposibilidad que tiene la norma expedida por el
reformador de la constitución de derogar las normas establecidas por el poder
constituyente; o dicho de otra manera el poder constituyente por ser de mayor
jerarquía puede derogar lo que establece el poder de reforma; pero lo contrario
carece de validez jurídica.
B.1- NO PODEMOS ENTENDER EL
CONCEPTO MODERNO DE DERECHO SINO OBSERVAMOS COMO SE PRODUCEN LAS NORMAS Y COMO
SE RECONOCEN COMO VALIDAS.
J.
RAZ
J.
Raz utiliza un criterio sistemático normativo de validez vinculado a la
pertenencia de las normas a un sistema para asegurar la unidad del mismo. La
norma fundamental da unidad al sistema jurídico a través de las denominadas
“cadenas de validez” . Una norma del sistema habilita a otra norma u órgano
competente para crear otra norma que deriva de esta. Se establece un conjunto
de normas vinculadas entre si por los procedimientos de creación, en una coordinación
o más exactamente una supraordenación de normas hasta llegar a una norma que no
habilita la creación de ninguna otra norma.
H.L.A.
HART
Para Hart el orden jurídico
esta compuesto por normas primarias y normas secundarias (estas ultimas se
dividen en normas de reconocimiento, cambio, adjudicación) y la sanción.
Las primarias son las que
dicen a las personas que no haga o haga cosas. Imponen deberes.
Las secundarias cumplen otra
función que es permitir a las personas o autoridades introducir o variar o
verificar las normas primarias.
Una norma secundaria que
permitiera a cualquiera saber cuales son las normas primarias es una regla de
reconocimiento. Si un sistema jurídico tiene una regla de reconocimiento, tiene
una forma de determinar si una ley es valida.
Cuando decimos que una norma
es válida dentro de un sistema en particular , queremos significar que cumple
con la regla de reconocimiento de ese sistema.
La regla de reconocimiento es
la que permite verificar si una norma ha sido producida de conformidad con el
orden jurídico preexistente y declararla inválida en caso de que no lo haya
sido.
Para Hart la unidad del
ordenamiento jurídico se basa en la regla de reconocimiento, que es la última
regla que suministra los criterios para determinar la validez de otras reglas
del sistema y que además utiliza un criterio supremo. Un criterio de validez es
supremo si las reglas son identificadas
por referencia a él y por lo mismo son reconocidas como reglas del sistema.
Síntesis: De lo expuesto
queda claro que en la moderna teoría del derecho la manera como se produzcan
las normas jurídicas es vital para su existencia y para el sistema jurídico.
B.2.- LA OBEDIENCIA DEL
DERECHO
Un tema difícil de la
filosofía y la teoría del derecho es el de determinar si existe el deber de
obedecer el derecho.
En una concepción positiva del
derecho, donde existe una clara separación entre derecho y moral, la respuesta
no puede estar dada por elementos extraños al derecho (derecho natural; moral,
etc), sino que tiene que buscarse dentro del propio sistema jurídico. Una
primera respuesta puede estar dada por la propia naturaleza del orden jurídico
que es un orden coactivo y que impone penas para quien no lo obedezca. La
respuesta más importante esta dada por el hecho de que yo debo obediencia al
derecho por haber sido producido de conformidad con las normas jurídicas de
superior jerarquía. Dicho de otra manera yo obedezco las normas, por que han
sido producidas de conformidad con el orden jurídico preexistente. A contrario
sensu no debo obedecer las normas que han violado las normas sobre su
producción.
La teoría de la desobediencia
civil confirma nuestro aserto
En la relación entre el estado y los individuos se plantean grandes
interrogantes filosóficos: ¿ Están los hombres obligados a obedecer al
estado ? ¿ que es lo real: el hombre o el estado? ¿ Cual es el fin y cual el
medio: el estado o el individuo ? ¿ que ha de sacrificarse a que ? y si el
estado es una ficción, ya que lo único real son los individuos ¿ hemos de
afirmar que no tiene ningún derecho sobre nosotros y que los impuestos, el
servicio militar y las leyes de policía no está moralmente justificadas? ¡
frente a una ficción que es el estado, los individuos que es lo único que
realmente existe, no tienen ningún deber !
Aun aceptando que el estado es una realidad y que esa realidad se
expresa por medio de leyes, se plantea el interrogante de si los hombres deben
obedecer sus leyes siempre y en todas las circunstancias o este deber de
obediencia cesa y surge la obligación de la resistencia cuando la ley es
injusta, o ilegitima (emana de quien no tiene el poder de legislar), o inválida
(inconstitucional).
Síntesis: Las normas, leyes o
reformas constitucionales, que han sido producidas por un órgano incompetente
(el reformador de la constitución cuando debían serlo por el poder
constituyente, son ilegitimas) o sin respeto de las normas de producción de
normas preexistentes de superior jerarquía, son invalidas, inconstitucionales y
no deben ser obedecidas.
A la luz de la filosofía y la
teoría del derecho podemos afirmar que la forma como se producen las normas
jurídicas es de capital importancia, que la validez y pertenencia a un sistema
jurídico depende de ella; que el reconocimiento de una norma y su obediencia
también dependen de ella. Que el control de constitucionalidad no es otra cosa
que el control de la validez de las normas de inferior jerarquía a la
constitución o a sus valores o principios fundamentales.
Lo anterior basta para refutar
la tesis (y que es más una falacia: error en la argumentación con el animo de
engañar) perversa, de que el tribunal constitucional no puede controlar el
proceso de creación de la ley o la reforma constitucional, por que eso es
formalismo; o por que no es importante.
Esta falacia busca dejar
eunuco al tribunal constitucional y acabar el control de constitucionalidad,
pues no puede controlar el procedimiento, si descubre un vicio debe -según
ellos- subsanarlo y sino puede hacerlo debe enviarlo al reformador para que lo
subsane y tampoco puede controlar el contenido de la reforma de la
constitución.
En resumen el tribunal nunca
puede declarar inconstitucional una reforma de la constitución aun que viole el
procedimiento o los valores y principios que puso el constituyente. Esta tesis
acaba con el control de constitucionalidad y deja sin funciones al tribunal
constitucional.
2.- CASO CONCRETO
En
cuanto a los vicios de procedimiento se violaron desde el inicio, hasta el
final del tramite del acto legislativo, normas constitucionales no solo del
título XIII sino de toda la Constitución. Se violaron también las normas de la
ley orgánica del Congreso.
Se
comenzó violando el preámbulo y los Art. en los artículos 2, 40 de la
Constitución y la Ley Orgánica del Congreso (ley 5 de 1992) artículos 230-232,
porque la Constitución manda una democracia participativa, donde los ciudadanos
hacen oír su voz antes de que se adopten las decisiones, incluidos los actos
legislativos. La ponencia se presento antes de escuchar a los ciudadanos,
cuando la ley orgánica ordena que debe hacerse después de que se les oiga, con
el fin de que sus opiniones sean tenidas en cuenta. La audiencia publica no fue
más que una comedia ya que la ponencia estaba presentada desde antes; violando,
flagrantemente, las normas arriba señaladas.
el
artículo 230 del Reglamento está ligado a los mecanismos de participación
popular, por ello la importancia de escucharlos previamente en la medida que
están de presente estos mecanismos. Consideró que como en la práctica se dieron
cuenta del error, se presenta así la confesión de que se había violado el
Reglamento del Congreso. La audiencia es importante ya que en la segunda vuelta
no se puede modificar lo dicho en la primera, en las plenarias no se puede
celebrar audiencia pública. En este caso se violó el Reglamento del Congreso y
la Constitución por lo que el acto es inconstitucional.
Después
se violó el artículo 112 de la Constitución, inciso segundo, que establece que
los partidos minoritarios tienen derecho a tener representación en los órganos
directivos del Congreso. En consecuencia, al no tener la comisión primera del
Senado representación de las minorías los actos eran nulos. Esto concuerda con
la jurisprudencia anterior de la Corte Suprema cuando fallo sobre el acto
legislativo 1 de 1979,y por idénticas razones, falta de representación de las
minorías, fue declarada inconstitucional.
Una
tercera violación que debe prosperar es la violación del derecho de las
minorías respecto de las proposiciones presentadas por los miembros de la
oposición y concretamente por los senadores Navarra y Cristo. No fueron
tramitadas sus proposiciones lo que demuestra el atropello a que se sometió a
las minorías.
Se
violó también el artículo 163 de la Constitución, por cuanto existía mensaje de
urgencia y de insistencia de la misma evento en el cual el senado carecía de
competencia para ocuparse de otro asunto. El senado se ocupo de otros asuntos y
la consecuencia era la inconstitucionalidad de ellos. El error que se quiso
subsanar generó otro más grave pues se declaró la invalidez por el presidente
del Senado cuando la competencia radicaba en el pleno de la Corporación. Una
violación se “Enmendó” con otra mayor y la consecuencia fue la
inconstitucionalidad no solo de lo anterior sino también de todo lo que se hizo
con posterioridad; o sea de toda la reforma constitucional.
Es
un nefasto precedente que un presidente bajo el argumento de interpretar la
voluntad de la Corporación, pueda, usurpar la competencia de la plenaria y
hacer lo que quisiera como declarar la nulidad. Un acto de invalidez lo debe
declarar es la Corporación. En este caso no se declaró la invalidez por lo que
lo de atrás estaba mal y lo que se hizo hacia adelante también.
En
la segunda vuelta se introdujeron temas que no habían sido tratados en la
primera por lo que se violó el inciso final del artículo 375 de la
Constitución. Concretamente al modificar la fecha a partir de la cual se podía
hacer política por el Presidente de la República. Se acabó con una tradición
constitucional en Colombia que era separar la elección del Presidente de la
República y del Congreso. Al permitir que el Presidente haga campaña durante la
elección de Congreso; ahora coincidirá en la plaza publica con Candidatos amigos
y denostara a candidatos que no lo apoyen, interfiriendo la elección de
Congreso. Si a esto se agrega que puede participar dentro de las consultas
internas de partidos en realidad puede hacer política mucho antes de los 4
meses.
También
es importante el término de duración de las campañas. En este caso no es lo
mismo que se dijo al comienzo que lo que se indicó posteriormente. Primero fue
sesenta días, después se pasó a cuatro meses anteriores a la fecha de la
primera vuelta. Después se indica que se podrá extender llegando hasta seis
meses para manifestar la aspiración del presidente candidato. Tal como quedó la
regulación también se contempló lo de las primarias para lo cual no hay plazo.
Se permite que el Presidente de la República además escoja a los congresistas,
lo que no hubiera sido posible conforme a lo que se había aprobado en la
primera vuelta.
Los
impedimentos y recusaciones se tramitaron con violación de la Constitución y de
la Ley Orgánica. La Constitución estableció que impedimento, recusaciones y
conflicto de intereses estaban ligados pues todos daban lugar a la pérdida de
investidura. Como quiera que en todos esos casos está de por medio el poder
disciplinario de la propia Corporación, todos los impedimentos y recusaciones
debían ser tramitadas en la Comisión de Ética. Al no ser así, se violó la
Constitución y la Ley Orgánica.
Se
eludió el debate en la comisión y plenaria de la Cámara, pues, no se permitió
por las mayorías modificarle ni una coma al proyecto a pesar de que ellas,
confesaron la necesidad de introducir reformas. Existió entonces un pacto
simoniaco entre las mayorias para no permitir ninguna modificación. En el
cuarto debate de la Cámara, primera vuelta, no hubo debate. El debate se inicia
después de los informes de ponentes, por mandato del Art. 157 inciso 3 de la
ley orgánica del congreso antes no hay debate. Antes de iniciar el debate se
ordenó el receso de 30 minutos, dentro del receso, y antes de que se venciera
el presidente le quitó la palabra a los inscritos, no llamó a lista a los que
estaban y de esta manera vulneró los derechos inclusive de quienes estaban
presente como el del representante Arango.
En
la conciliación tanto en cámara como en Senado se violó la Constitución
concretamente el artículo 9 del acto legislativo 01 de 2003, que ordena que
debe haber un segundo debate en ambas cámaras. En este caso no hubo ni el
debate global que ordena el inciso 2 del Art. 176 de la ley 5 de 1992 ni el
debate de cada artículo. La conciliación sobre el tema del Consejo de Estado es
también viciada por cuanto el tema murió en el sexto paso y no pasó ni el
séptimo ni el octavo siquiera se consideró. En consecuencia, no podía ser
conciliado.
El
cargo presentado por los demandantes en el que el gobierno presionó al Congreso
para obtener un acto a beneficio propio y con nombre propio debió prosperar.
Pues, del contexto es claro que sí había un interés particular del gobierno de
turno para sacar el acto en su propio beneficio y no del interés general.
La burguesía se enfrentó a un sistema feudal, organizado alrededor de intereses particulares. Cada estamento o grupo, tenía un interés jurídicamente protegido, distinto a los de otros grupos. El régimen feudal puede ser definido como la organización de los intereses particulares.
La
clase burguesa reaccionó contra esa proliferación de intereses y consagró la
superioridad del interés general sobre el particular; trató de hacer primar el
interés general sobre el interés particular.
Ya
Rousseau, en el contrato social había percibido, cómo la voluntad general (o el
interés general), podía ser suplantada por la voluntad particular (el interés
particular) y propuso para evitarle dos soluciones: la supresión de estos
intereses, o la proliferación de ellos, para que unos contrapesaran a los otros;
de esta manera, se equilibrarían y volvía a primar el interés o voluntad
general.
A
Sieyes, tampoco pasó desapercibida la existencia de los grupos de presión. “Distingamos en el corazón de los hombres
tres clases de intereses: 1.) aquel que les asemeja y agrupa, y que es
precisamente el que nos da la justa medida del interés común. 2.)
aquel mediante el cual un individuo se alía con algunos otros solamente;
éste es el llamado interés de cuerpo.
3.) aquel mediante el cual cada
individuo se aísla, no pensando más que en sí mismo; éste es el interés
personal. El interés mediante el cual un
hombre se pone de acuerdo con todos sus coasociados es, evidentemente, el
objeto de la voluntad de todos y el de la asamblea común. La influencia del interés personal debe ser
nula. La gran dificultad se presenta
cuando surge el interés mediante el cual un individuo se identifica solamente
con algunos otros. Ello permite
concertarse y aislarse, y por ese lado se combinan los proyectos peligrosos
para la comunidad. Así se forman los
enemigos públicos más temibles. La
historia está llena de esta verdad.
Sieyes
proponía prohibir las corporaciones, para asegurar que el interés común dominase a los intereses
particulares. Quería que el
representante, representase a toda la comunidad, al interés general.
Consideración final
Manifiesto
que comparto, casi en su integridad, las consideraciones hechas en el
salvamento de voto a las sentencias C-1040 y C-1043 por el Magistrado Beltran
que dicen:
“Sección
Segunda
En la
formación del Acto Legislativo N° 2 de 2004 se incurrió en vicios de
procedimiento insubsanables por violación del principio democrático.
1.
El control de constitucionalidad de los Actos Legislativos. Jurisprudencia
vigente. Citas indebidas y parciales para intentar desconocerla.
1.1. Como se sabe, conforme a la jurisprudencia de
esta Corporación, se tiene establecido que los requisitos que han de ser
observados por el Congreso de la República para la expedición de un acto
legislativo, son además de los señalados por el artículo 375 de la Constitución
Política, los que regulan el trámite del proceso legislativo ordinario, siempre
y cuando no resulten incompatibles con las disposiciones constitucionales que
regulan el trámite legislativo constituyente y las normas contenidas en el
Reglamento del Congreso.
Los
requisitos constitucionales y legales establecidos para reformar la Carta Política mediante un
acto legislativo, han sido ampliamente analizados por esta Corporación. En
primer lugar, resulta relevante recordar que este Tribunal Constitucional ha
precisado en relación con el artículo 379 superior que dispone que los actos
legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de
convocación a una Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos a que se refiere el título
XIII de la Carta, que ese “[a]dverbio “sólo” no puede ser tomado en su
sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento
del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión
de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la
inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma
constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio,
situación que adquiere especial relevancia tratándose del reglamento del
Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional , su desconocimiento es
susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la
naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al
ejercer su actividad (art. 151 C.P.)”[208]
La
Corte en sentencia C-543 de 1998[209] precisó los requisitos que deben ser
observados en el trámite del proceso constituyente por el Congreso de la
República y, en ese sentido expresó que las exigencias son:
“- Iniciativa. Los proyectos de Acto Legislativo
pueden provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en número no
inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de
los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo
electoral vigente (art. 375 C.P.)
- Publicación en la Gaceta. El proyecto de Acto
Legislativo debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en
la Comisión respectiva (art. 157-1 C.P y art.144 ley 5/92)
- Informe de ponencia. El acto legislativo deberá
tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y
a él deberá dársele el curso correspondiente (art. 160 C.P.)
- Aprobación. El acto legislativo deberá aprobarse en
dos períodos ordinarios y consecutivos, así: en la primera legislatura por la
mayoría de los asistentes y en la segunda por la mayoría de los miembros de
cada Cámara (art. 375 C.P.)
- Publicación. Aprobado el proyecto en el primer
período, el Gobierno deberá publicarlo (art. 375 C.P.)
- Debate e iniciativas. En el segundo período sólo
pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (art. 375 C.P.)
- Términos. Entre el primero y segundo debate deberá
mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto
en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán
transcurrir por lo menos quince días (art. 160 C.P.)
- Modificaciones. Durante el segundo debate cada
Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones
que juzgue necesarias (art. 160 C.P.)
- Rechazo de propuestas. En el informe para la Cámara
plena en segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las
propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que
determinaron su rechazo (art. 160 C.P.)
- Unidad de materia. Los Actos Legislativos también
deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo
expresó la Corte[210] el "asunto
predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados
títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de ella con
disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende
incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)
- Título. El título del Acto Legislativo deberá
corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta
fórmula : "El Congreso de Colombia, DECRETA :" (art. 169
C.P.)”
A
los requisitos anteriormente mencionados, ha de agregarse la rigurosa
observancia de los artículos 8 y 9 del Acto Legislativo No. 1 de 2003, mediante
los cuales se introdujeron modificaciones a los artículos 160 y 161 de la
Constitución, no incompatibles con lo dispuesto para la reforma de la misma en
el Título XIII, y por lo mismo aplicables al trámite de un acto legislativo.
De
acuerdo con tales normas, el proyecto no podrá ser sometido a votación en
sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado, y el aviso
correspondiente será dado por la Presidencia de cada Cámara o Comisión en
sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación (art. 160 C.P.);
y, de conformidad con el artículo 161, cuando se integren comisiones de
conciliación sobre un proyecto, el texto escogido por los conciliadores será
sometido a debate y aprobación de las respectivas plenarias y, si después de
repetido el segundo debate persiste la diferencia, se considerará negado el
proyecto.
1.2.
Esta Corporación inicialmente consideró que la revisión sobre la
constitucionalidad de un acto legislativo en virtud de demanda ciudadana, debía
ser integral como sucede con el control de constitucionalidad que se ejerce
sobre las leyes y decretos-leyes, en razón de lo dispuesto por el artículo 22
del Decreto-ley 2067 de 1991, con la única excepción de que frente a los actos
legislativos la Corte debía limitar su examen a la existencia o no de vicios en
la formación del acto. Es decir, según dicha tesis, la Corte en el examen de
una demanda contra un acto legislativo debía examinar la posibilidad de vicios
de procedimiento en su formación, incluso si ellos no fueron planteados por el
demandante[211].
Dicha
posición jurisprudencial, fue variada en la sentencia C-543 de 1998, ya citada,
en la que se expresó que si bien en ejercicio del control judicial de los actos
legislativos, la Corte debía proceder de manera estricta y rigurosa en el
examen de los requisitos establecidos por Ordenamiento Superior y la Ley 5 de 1992,
teniendo en cuenta que “[e]l control
constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino
rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede
pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”.
Esta
tesis, fue reiterada en la sentencia C-487 de 2002[212], en
la que se consideró que en relación con el control de constitucionalidad sobre
los vicios de forma de los actos legislativos, se debía seguir “[m]as bien
el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera unánime,
por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la
competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la
demanda”. Esa misma posición fue acogida por la Corporación en la sentencia
C-614 de 2002[213], en la que se expresó lo
siguiente:
“[Q]uiere
esto decir, que no basta con que se demanda un Acto Legislativo por un vicio de
procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo,
para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y
exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a
efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa,
la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el
quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.
El
sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos,
particularmente a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la
oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un
proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad
del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible
vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se
atiende a esta filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado
por el Congreso pretende, simplemente, librar una última batalla en la
instancia del control constitucional, estructurando un cargo débilmente
sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio
proceda a una revisión integral sobre la corrección del trámite del proyecto.
Aparte
de las anteriores consideraciones, esta Corporación ha señalado que el control
de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe
limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las
particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista
en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida
en el artículo 379 superior”.
1.3.
La posición jurisprudencial acabada de reseñar, fue reiterada por la Corte en
la sentencia C-668 de 2004[214] y,
queda claro entonces con ello, que es la vigente al momento de proferir esta
sentencia.
1.4.
Conforme aparece en el Acta No. 73 de la sesión de Sala Plena celebrada el 7 de
octubre de 2004, aprobada en la sesión de 20 de octubre del mismo año, en
aquella ocasión se decidió por la Corte que en las sentencias que finalmente
fueron numeradas como C-970 y C-971 de esa fecha “no se haría referencia a
la sentencia C-1200 de 2003 pues una inhibición no constituye un precedente”,
como quiso entonces hacerse aparecer para introducir limitaciones a la
competencia de la Corte Constitucional en el control de exequibilidad de actos
legislativos, asunto este sobre el cual en su oportunidad expresamente cuatro
Magistrados salvamos el voto.
Sin
embargo, de manera sorprendente, en la sentencia C-1040 de 19 de octubre de
2005 a la cual se refiere ahora este salvamento de voto, en el acápite
denominado “Cuestión previa” de las consideraciones del fallo, no sólo
se hace cita textual de algunos apartes de la sentencia C-1200 de 2003 que
ahora sí se consideran precedente, sino que también se incluyen las
reiteraciones indebidas que de ella se hicieron en las sentencias C-970 y C-971
de 2004, que la Corte había estimado antes que no constituyen precedente, citas
que se hacen ahora en el vano intento de pretender superar las contradicciones
que señaló el Procurador General de la Nación entre lo dicho por la Corte en
las sentencias C-551 y C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004, y todo para
llegar de esa manera a la declaración de exequibilidad de un acto legislativo
evidentemente contrario a la Constitución.”
Me
remito adicionalmente en este salvamento de voto, a todas las razones que aduje
durante el debate, algunas de las cuales constan (y pueden ser consultadas) en
las actas de las sesiones, que me habría gustado que fueran públicas.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-1043 DE 2005
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA
CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Límites
de la Corte Constitucional para conocer del control material de actos
legislativos (Aclaración de voto)
En
la parte resolutiva de este fallo la Sala Plena decidió estarse a lo resuelto
en la sentencia C-1040 de 2005 por medio de la cual se declaró la exequibilidad
del Acto Legislativo 02 de 2004.
Considero entonces necesario aclarar mi voto en lo que se refiere a los
cargos sobre los supuestos vicios de competencia en que incurrió el Congreso de
la República al aprobar la reforma constitucional demandada, pues en mi opinión
la Constitución colombiana es clara sobre los límites de esta Corporación para ejercer el control material o de contenido de
los actos reformatorios de la Constitución. Sobre este tema en concreto me
remito a lo expuesto en el salvamento de voto a la sentencia C-1040 de 2005 por
mi suscrito.
Fecha
ut supra,
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Sobre este parámetro normativo del control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-387 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-487 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-614 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-1200 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.
[2] En la sentencia C-614 de 2002 la Corte señaló que “conforme a reiterada jurisprudencia de la Corporación, cuando la Constitución Política sea reformada por el Congreso, el trámite correspondiente no sólo debe sujetarse a lo previsto en el artículo 375 superior, sino que, además, debe ceñirse a las normas constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y a las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, o reglamento del Congreso, en cuanto sean compatibles con las previsiones de la Carta que regulan el procedimiento de reforma por la vía del Acto Legislativo”; y en la sentencia C-487 de 2002 se dijo que “en el caso de reforma por el Congreso, el Acto legislativo correspondiente debe cumplir los requisitos establecidos por la misma Constitución y algunas disposiciones de la Ley 5 de 1992 o Reglamento del Congreso en cuanto sean compatibles con las disposiciones superiores” (Artículo 227 de la Ley 5ª de 1992).
[3] Sentencia C-332 de 2005 MP: Manuel José Cepeda. Aclaraciones de voto de Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto y Álvaro Tafur Galvis.
[4] Sentencia C-816 de 2004 MP: Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes. Salvamento de voto de Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis. Disidencia solitaria de Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] C-816 de 2004 MP: Jaime Córdoba
Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes “118- Por todo lo anterior, la Corte concluye
que en la sesión del 5 de noviembre de 2003 existió un vicio de procedimiento,
que consistió en la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la
votación del informe de ponencia, la cual no alcanzó la mayoría absoluta
requerida por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo
119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de los actos
legislativos en segunda vuelta. Esa votación implicaba el hundimiento del
proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa Directiva, que levantó
indebidamente la sesión precisamente para no reconocer dicho efecto. En tales
circunstancias, para la Corte es claro, además, que aún si se admitiera el argumento
de que no se requería una mayoría calificada para la aprobación del informe de
ponencia en la segunda vuelta – tesis que la Corte no comparte -, el vicio
señalado subsiste, porque el efecto práctico de la votación habría sido de
todos modos el hundimiento del proyecto, por la convicción de la Mesa Directiva
y de la casi totalidad de los miembros de la Cámara que esa mayoría era
necesaria, convicción que es además jurídicamente acertada.
119- La supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la mencionada votación es, de conformidad con los artículos 379 y 241 de la Constitución, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. Y de otro lado, la votación del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso de aprobación de las reformas, y el propio artículo 375 exige que los actos legislativos sean debidamente “aprobados” por las cámaras. La Cámara de Representantes violó entonces uno de los requisitos establecidos por el Título XIII de la Carta para el trámite de las reformas constitucionales, puesto que desconoció que un acto legislativo necesita ser aprobado por mayoría absoluta de los miembros de cada cámara.”
[6] C-816 de 2004 MP: Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes: “Estos artículos del Reglamento del Congreso son normas que desarrollan valores esenciales de la Constitución, pues salvaguardan la formación de la voluntad democrática de las cámaras. Así, el primero busca asegurar el orden en los debates, y por ello confiere facultades al Presidente y a la Mesa Directiva para mantener la calma en las sesiones. El segundo, por su parte, no sólo protege la decisión del cuerpo colegiado, evitando que ésta sea interferida, sino que busca asegurar su resultado, pues obliga a que una vez iniciada una votación, ésta deba ser terminada y certificada. Esta prohibición del artículo 132 protege entonces la libertad de los congresistas en las votaciones y la intangibilidad de sus resultados.”
[7] Sentencia C-372 de 2004 MP: Clara Inés Vargas. Salvamento de voto de Manuel José Cepeda; Eduardo Montealegre Lynett.
[8] C-372 de 2004 MP: Clara Inés Vargas: “En el presente
caso, se está ante los temas de la ampliación del período de los secretarios de
las Cámaras y la prórroga del período de los actuales, que si fueron conocido
por la Comisiones, en la segunda vuelta, pero no fue votado por ellas, previo
acuerdo para su retiro de la ponencia respectiva. Al respecto, en la sentencia
C-1056 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, la Corte consideró que, so
pretexto de proponer modificaciones o adiciones en las plenarias, como lo
autoriza el artículo 160 de la Constitución, no puede tergiversarse la
significación de dicha norma para introducir como artículo nuevo un texto que ya
de novedoso no tiene absolutamente nada porque había sido presentado en las
Comisiones, y no fue votado por ellas, previo acuerdo para ello. En dicha
sentencia también se dijo que ése es un texto antiguo, y que, presentarlo como
nuevo es en realidad un artificio para burlar el artículo 157 de la
Constitución pretextando darle aplicación al artículo 160 de la misma.
En este orden de ideas, considera la Corte que las Plenarias de Cámara y Senado no podían argumentar que se trataba de un tema “novedoso” o de un “artículo nuevo”, completamente desconocido, y por ende, no estaban facultadas para introducirlo en el texto del articulado de la reforma política. Así pues, se terminó vulnerando el principio de identidad relativa.”
[9] Sentencia C-313 de 2004 MP: Jaime Córdoba Triviño.
[10] Sentencia C-313 de 2004 MP: Jaime Córdoba Triviño.
“Estas consideraciones que son en todo aplicables al trámite de los actos
legislativos permiten afirmar en el presente asunto que la Cámara de
Representantes al no debatir el artículo 17 demandado, en manera alguna reformó
el proyecto de acto legislativo y mucho menos que haya sido su decisión
política aprobar su supresión, por cuanto como se constató en el recuento del
trámite surtido por el acto legislativo, el precepto demandado ni siquiera fue
objeto de discusión por los Representantes a la Cámara en la segunda vuelta.
En
este sentido, queda demostrado el exceso de la comisión accidental de incluir
en el informe que sería sometido a consideración de las plenarias como artículo
nuevo un precepto que no fue debatido y por ende tampoco aprobado en segunda
vuelta por una de las Cámaras.
De esta manera, puede concluirse que al no haberse debatido y aprobado el tema de la "región administrativa y planificación especial" por la Cámara de Representantes durante el segundo período de sesiones se generó la inconstitucionalidad del artículo 17 acusado, por no llevarse a cabo los debates exigidos por la Constitución para su reforma por el Congreso. Adicionalmente, la utilización de una comisión accidental para sustituir la voluntad de una de las Cámaras, lleva a la Corte a declarar la inexequibilidad de este trámite, por el desconocimiento absoluto del alcance y validez de los debates y de la aprobación del texto, los cuales debieron también cumplirse en la Cámara de Representantes.”
[11] Sentencia C-1092 de 2003 MP: Álvaro Tafur Galvis.
[12] Sentencia C-1092 de 2003 MP: Álvaro Tafur Galvis. “En esa medida, la expresión censurada representa un cambio esencial que restringió la forma como desde el inicio se configuró dicho control y debe entonces prosperar el cargo planteado contra la norma. En este punto, vale traer a colación algunas consideraciones expresadas por la Corte en torno de las características del control de legalidad sobre las medidas de aseguramiento ejercido de conformidad con el artículo 414ª del Código Procesal Penal vigente antes de la expedición de la Ley 600 de 2000, pues si bien corresponden a un contexto procesal distinto, describen el propósito y alcance que de conformidad con la propia Constitución debe identificar el control de naturaleza judicial que se ejerce en la etapa de instrucción sobre las actuaciones de la Fiscalía General de la Nación. Al respecto la Corte señaló (...)”
[13] Sentencia C-816 de 2004. (Ms Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes).
[14] ARTICULO 292. “Comunicación del impedimento. Advertido el impedimento, el Congresista deberá comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisión o corporación legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento.”
[15] ARTICULO 294. “Recusación. Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista de la respectiva corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada”.
[16] Sentencia C-543/98 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). La Corte se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el Acto Legislativo No. 1 de 1997, modificatorio del artículo 35 de la Constitución Política sobre extradición. En relación con este punto específico, alegaba el demandante que era contrario a la Carta Política el que algunos Senadores hubiesen votado inicialmente en contra de la reforma constitucional propuesta, y posteriormente, antes de que se cerrara la votación, hubieran cambiado el sentido e su voto, impartiéndole su aprobación al proyecto. La Corte consideró que el cambio del sentido del voto antes del cierre de la votación no constituye un vicio de inconstitucionalidad, como sí lo constituiría una modificación del sentido del voto luego de tal cierre. Explicó la Corte que “el cierre de la votación tiene, justamente, ese alcance: imposibilitar la emisión de nuevos votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado. Mientras tal cierre no se haya decretado no hay razón alguna para que el votante no pueda modificar su decisión, y consecuentemente su voto. Si incurrió, por ejemplo en un error al depositar la balota equivocada o al oprimir un botón que no correspondía al del sentido de su decisión o si, simplemente, advirtió consecuencias no queridas que aún pueden evitarse votando de manera diferente a la anunciada. Sólo la oficialización del cierre pone término a esa posibilidad y hace inmodificable el voto”.
[17] La rama legislativa se encuentra integrada por el Congreso de la República, quien cuenta en esencia con la cláusula general de competencia en la materia; no obstante lo cual, la Constitución Política y la Ley 5/92 le atribuyen específicas funciones de índole diverso dentro de las que se encuentran, al lado de jurisdiccionales, electorales y de control político, unas de naturaleza administrativa para su organización interna (C.N. Artículo 116, 135, 147, 173, 174, 175, 178). De manera precisa, el reglamento del Congreso contenido en la Ley 5/92 señala: Artículo 6º. (…)
[18] Ley 5/92. Artículo 40. (…) Ley 3/92. Artículo 10. (…)
[19] Santaolalla, Fernando: “Derecho Parlamentario Español”. Ed. Espasa-Calpe, Madrid, 1990, pp. 167-168.
[20] Gacetas del Congreso No. 450/2003 y 449/2004.
[21] Gaceta del Congreso No. 499/2004, pp. 3 y ss.
[22] El aparte específico de esta sentencia que se cita en la intervención es el siguiente: “…el constituyente de 1991 se ocupó en diferentes disposiciones del Estatuto Superior de fijar las pautas que deben regir el principio democrático, en especial, frente a lo que constituye el proceso de reunión y funcionamiento del órgano legislativo –las cuales a su vez y en lo pertinente han de proyectarse sobre las regulaciones atinentes a las demás Corporaciones Públicas-. Precisamente, con el objetivo de hacer realidad las garantías que gobiernan el principio democrático, los artículos 138, 140, 142, 144, 145, 146 y 149 consagran lo siguiente: (…)”.
[23] Artículo 45. Vicepresidentes. Los Vicepresidentes, en su orden, sustituyen al Presidente, ejerciendo sus funciones en caso de vacancia, ausencia o imposibilidad de éste. Desempeñan, además, otras funciones que les encomienden el Presidente o la Mesa Directiva. // La falta absoluta del Presidente se suple con una nueva elección, para el resto del período; en la temporal asume las funciones el Vicepresidente y, en su defecto, el Congresista según el orden alfabético en la respectiva Corporación”.
[24] Nota la Corte que los cargos formulados por el demandante a este respecto están redactados en forma de narración de las diversas peticiones presentadas por él ante el Secretario General de la Comisión Primera de la Cámara, en relación con la celebración de dicha audiencia y con su participación en la misma, y que contienen ciertas solicitudes de pruebas a ser decretadas por la Corte. A pesar de esta imprecisión formal, los cargos en cuestión están claramente señalados en el texto de la demanda, por lo cual la Corte no considera procedente inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo sobre los mismos.
[25] Artículo 200: “Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución. (…)”
[26] Artículo 208: “(…) Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros. // Los ministros y los directores de departamentos administrativos presentarán al Congreso, dentro de los primeros quince días de cada legislatura, informe sobre el estado de los negocios adscritos a su ministerio o departamento administrativo, y sobre las reformas que consideren convenientes.
Las cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes, además, la de los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el Gerente del Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público.”
[27] El texto del artículo 96 de la Ley 5ª de 1992, que cita el Ministro, es en lo relevante: “En los debates que se cumplan en las sesiones plenarias y en las Comisiones, además de sus miembros y los Congresistas en general, podrán los Ministros y funcionarios invitados intervenir sobre temas relacionados con el desempeño de sus funciones y las iniciativas legislativas por ellos presentadas. Así mismo, podrán hacerlo por citación de la respectiva Cámara.”.
[28] Artículo 158: “Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la Comisión. // Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o no a la Comisión. // En la discusión el ponente intervendrá para aclarar los temas debatidos y ordenar el trabajo. SE concederá la palabra a los miembros de la Comisión y, si así lo solicitaren, también a los de las Cámaras Legislativas, a los Ministros del Despacho, al Procurador General de la Nación, al Contralor General de la República, al Fiscal General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al vocero de la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en las materias que les correspondan.”
[29] Artículo 176: “El ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego, podrán tomar la palabra los Congresistas y los Ministros del Despacho. // Si la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un Ministro o un miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”.
[30] Cita concretamente el siguiente aparte: “El segundo reproche dirigido en contra de la constitucionalidad del Acto Legislativo No. 2 de 1995 tiene que ver con la presencia de autoridades militares en los recintos en donde se llevaron a cabo las sesiones plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, circunstancia que, a juicio de los demandantes, entraña una gravísima intervención de los militares, a quienes constitucionalmente les está prohibido ser deliberantes, en un trámite en el que se define nada menos que ‘el contenido de la Constitución Política de una sociedad’, afectando de ese modo la independencia de la rama legislativa del poder público, interfiriendo con el normal desarrollo de sus sesiones y ejerciendo una indebida presión sobre los legisladores, todo ello en abierta contradicción con el artículo 69 de la Ley 5ª de 1992, que permite el ingreso sólo a los senadores y representantes, a los ministros del despacho y a quienes puedan participar con derecho a voz en las deliberaciones, además del personal administrativo y de seguridad que se haya dispuesto. // Esta Corporación considera que el cargo esgrimido no es de recibo por cuanto el control de constitucionalidad no recae sobre los hechos o circunstancias fácticas que los actores juzgan contrarios a las disposiciones constitucionales o al reglamento del Congreso y que hubieren podido producirse durante el desarrollo de las sesiones del Congreso. // La Corte excedería el marco de las competencias que debe ejercer ‘en los estrictos y precisos términos’ del artículo 241 constitucional, si entendiera que su labor como guardiana de la supremacía y de la integridad de la Carta la autoriza para entrar a establecer la veracidad de lo afirmado por los demandantes, entregándose a la tarea de verificar el ingreso de los militares, su eventual presión sobre los congresistas y en qué medida esa presión, de haberse dado, influyó en la aprobación del acto legislativo cuestionado, para de allí concluir en la inexequibilidad o en la exequibilidad del mismo. // El control de constitucionalidad que se le ha confiado a la Corte se cumple a partir de la comparación de una disposición inferior a la Carta con los contenidos de ésta, dotados de supremacía, juicio del que se desprende, según el caso, la conformidad o la inconformidad de la norma atacada con la preceptiva superior. // El control de la constitucionalidad de los actos legislativos se limita, entonces, a la constatación de que se hayan cumplido a cabalidad todos los pasos del procedimiento agravado previsto para estas hipótesis en las normas superiores y no se extiende a comprobar, menos aún a sancionar, el eventual incumplimiento de las disposiciones de control administrativo, cuestión ésta que atañe a otras autoridades y en ejercicio de competencias distintas a las que sirven de fundamento al control de constitucionalidad”.
[31] Concretamente cita el siguiente aparte: “Para la Corte Constitucional, el planteamiento del cargo de la demanda supone una acusación por abuso de poder del legislador que, evidentemente, no puede ser debatida en el marco de una acción pública de inconstitucionalidad. // El fin central de la acción pública de inconstitucionalidad es el control de constitucionalidad del texto de las disposiciones legales. El análisis que corresponde a esta función de control es meramente jurídico y depende, fundamentalmente, del texto de las disposiciones normativas enfrentadas. En este sentido, el examen de constitucionalidad de una disposición legal es un examen abstracto que se limita a cotejar el valor y alcance normativo de dos disposiciones jurídicas. En ese marco de acción, la Corte Constitucional no está habilitada para evaluar el comportamiento político del Congreso cuando expide sus disposiciones legales. Acusaciones como la que sustenta el cargo de inconstitucionalidad estudiado, que se explican con frases como: ‘Mucho menos la Corte puede avalar las actitudes de los Congresistas cuando abusan de su poder, legislan en causa propia, sin importarles los derechos humanos destruyendo la Constitución, para perpetuarse en el poder como lo hacen los dictadores, que no tienen ni dios ni ley’, exceden, sin más, el ámbito de control que ejerce la Corte, pues se enmarcan en el ámbito de reflexión política del Congreso. // De tal forma que si el Congreso actuó en causa propia o en causa ajena, de si con su conducta pretendió favorecer los intereses de los partidos configurados y desamparar los partidos y movimientos políticos de reciente creación y, en suma, si detrás de la norma que se acusa existe un abuso de poder legislativo, dicho asunto escapa por completo al análisis que corresponde realizar a la Corte en el marco de una acción pública de inconstitucionalidad. // La Corte –se repite- tiene a su cargo la verificación de la concordancia normativa entre los textos de la Constitución y los de las leyes que se demandan, pero en manera alguna está llamada a enjuiciar la conducta política que está detrás de la actividad del Congreso. De allí que la Corporación haya dicho que ‘El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan’ [sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa]. En este caso, el cargo por el cual se acusa al Congreso de legislar en causa propia, abusando del poder conferido, es un cargo no sustentado, vago, impreciso e indeterminado que no se desprende del texto de la norma acusada ni se relaciona directamente con ella”.
[32] T-406/92, T-451/92, C-472/92, C-539/92.
[33] Ver sentencia C-1052 de 2001, fundamento 3.4.2. Ver igualmente la sentencia C-1256 de 2001, fundamento 4.
[34] Sentencia C-918 de 2002.
[35] Derrida Jacques: “A corazón abierto”, Entrevistas televisivas con Catherine Paoletti, en Derrida, J: ¡Palabra! Instantáneas filosóficas, Trotta, Madrid, 2001.
[36] Lehrer Keith: “Freedom and the power of preferente” en The Determinism and Freedom Philosophy Website.
[37] Lehrer Keith: “Freedom and the power of preferente” en The Determinism and Freedom Philosophy Website.
[38] Ver las Gacetas del Congreso 176-07/05/2004; 260-09/06/02004; 478-27/08/2004 y 692 10/11/2004.
[39] C-005/02.
[40] Entre otras, sentencias C-1516, C-1544 y C-1552 de 2000.
[41] C-1095/01.
[42] Cita en concreto el siguiente aparte: “al configurar el principio de separación de poderes en la Constitución de 1991, el poder constituyente originario se apartó del dogma absoluto de la división del poder público, que revela que, si bien en la Constitución se establecieron expresas reservas de ley formal, ellas no constituyen reglas intangibles y nada se opone al espíritu y a la filosofía del sistema constitucional que en coyunturas excepcionales el poder de revisión o reforma de la Constitución faculte extraordinariamente al Gobierno para expedir normas en las materias sujetas a tales reservas. // La delegación legislativa es tan inherente al modelo de organización política adoptada por la Constitución de 1991, que esta técnica fue recogida en el proyecto de referendo que se sometió a consideración del pueblo para la reforma constitucional, y fue declarada por la Corte ajustada a la Constitución. En efecto, en el punto 6, parágrafo transitorio, se facultaba al Presidente de la República para regular la elección de minorías políticas si el Congreso no aprobaba la ley en determinado término; y en el punto 7, parágrafo 2º, también se facultaba al jefe del Ejecutivo a regular mediante un decreto ley las causales y procedimiento de pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones públicas. Tal como se observa, se trata de materias que no serían susceptibles de delegación legislativa conforme al artículo 150, numeral 10 de la Constitución, porque en un caso es una materia electoral y en el otro caso es una materia que afecta los derechos fundamentales, que sólo pueden regularse por leyes estatutarias y gozan de la reserva de ley formal. No obstante lo anterior, la Corte Constitucional declaró exequibles estas disposiciones, precisamente por encontrarse en el ámbito de competencia del poder de revisión de la Constitución. // A este respecto cabe señalar que, por una parte, esa reserva de ley en sentido formal fue una opción del Constituyente de 1991, y tiene una perspectiva garantista, lo cual no implica, sin embargo, que en relación con ella quepa predicar la existencia de una cláusula de intangibilidad, de manera tal que hacia el futuro no fuese posible disponer, en circunstancias extraordinarias y por la vía de los procedimientos de reforma constitucional, que las materias que en un momento el constituyente decidió someter a ese tipo de reserva especial puedan ser objeto de delegación legislativa. (…) De este modo, se tiene que la separación de poderes consagrada en la Constitución de 1991 no es absoluta, sino que, por el contrario, admite la colaboración y los controles recíprocos entre los distintos órganos del Estado”.
[43] Cita el siguiente aparte: “Reitera la Corte que la concesión de facultades extraordinarias en una reforma constitucional no plantea, per se, un problema de unidad de materia o de abolición del principio de la separación de poderes ni de sustitución de la Constitución. Precisamente al ejercer un control oficioso y omnicomprensivo de la ley convocante al referendo reformatorio de la Constitución, la Corte no estimó que las facultades extraordinarias previstas en varios puntos del texto del referendo plantearan un problema de constitucionalidad. Recuerda la Corte que, por ejemplo, los puntos 6 (parágrafo transitorio al nuevo artículo 171) y 7 (parágrafo 2º) del texto del referendo habilitaban al Presidente para legislar sobre materias atinentes al ejercicio de derechos constitucionales fundamentales, y que al juzgar dichas disposiciones la Corte no identificó problema constitucional alguno en lo que respecta a las cuestiones anteriormente mencionadas, en especial en relación con el principio de unidad de materia y con la prohibición de conceder facultades extraordinarias para asuntos reservados al legislador, en tal caso, estatutario”.
[44] El primer antecedente del Consejo de Estado en Colombia se encuentra en el Decreto de Angostura dictado por el Libertador en 1817, tratándose de un Consejo integrado por ministros, magistrados de la Corte y altos funcionarios del gobierno cuyas funciones eran exclusivamente consultivas, siendo convocado discrecionalmente por Simón Bolívar cuando lo estimara necesario para la conducción de su política. Con rasgos similares de carácter consultivo y administrativo se concibió en el Decreto del 28 de agosto de 1828 orgánico del de Angostura, y se mantuvo en las Constituciones de 1830 y 1832, siendo suprimido en la del año 1843 y retomado nuevamente en la Constitución de 1886, en esta ocasión con mixtura en sus funciones.
[45] Cita el siguiente aparte: “En fin, los decretos con fuerza de ley que profiera el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias en cuestión, están sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite impedir cualquier abuso o extralimitación por parte del Ejecutivo. En esta materia es preciso advertir que, no obstante que se está ante una especial habilitación para que el Presidente de la República expida normas con fuerza de ley, que no está enunciada entre las atribuciones de control de constitucionalidad que para la Corte Constitucional prevé el artículo 241 Superior, no es menos cierto que, tal como se expresó por esta Corporación en la sentencia C-131 de 1993, como quiera que en el Estado de Derecho todos los poderes constituidos derivan sus competencias de la Constitución y sería inconcebible que un acto de un poder constituido pudiese contrariar la Constitución y no obstante carecer de control, debe concluirse que las normas que en ejercicio de esa facultad expida el gobierno, están sometidas a control de constitucionalidad, y dado que las mismas tienen naturaleza legal, no solo porque así lo establece la norma habilitante, sino porque ellas están orientadas a expedir o modificar cuerpos normativos de carácter legal y estatutario, su conocimiento corresponde a la Corte Constitucional, como en diversas oportunidades, frente a situaciones similares ha sido expresado por esta Corporación [Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-131 y C-530 de 1993, y C-537 de 1998. En esta última Sentencia la Corte se declaró competente para examinar la constitucionalidad del primer inciso del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, por cuanto, no obstante que estaba contenida en un Decreto formalmente ejecutivo de compilación, se trataba de una reproducción idéntica de la disposición contenida en la Ley 37 de 1931, precisamente, una de las leyes que se autorizó compilar, y, por consiguiente, su rango es de orden legal y no ejecutivo]. // Observa la Corte, sin embargo, que la decisión del poder de reforma de acudir a esta alternativa de habilitación legislativa en relación con materias de ordinario sometidas a reserva de ley estatutaria, que incluyen en su tramitación el previo control de constitucionalidad, plantea un problema de asimetría en dichos cuerpos normativos, puesto que coexistirían en ellos, normas sobre las que ha operado un control integral de constitucionalidad, con otras que carecen de él y que serían por consiguiente susceptibles de ser demandadas por cualquier ciudadano. Como quiera que ello desnaturalizaría tales normas en cuanto que carecerían de un elemento central de su carácter de estatutarias, al paso que se desvertebrarían los estatutos a los cuales ellas se integran –en este caso la ley estatutaria sobre partidos y movimientos políticos donde se regula la financiación de la política- observa la Corte que, no obstante que no hay previsión expresa sobre el particular, una interpretación integral de la Constitución impone que en tales casos, en cuanto que en ejercicio de las facultades extraordinarias se modifiquen leyes estatutarias, los respectivos decretos deben ser remitidos por el gobierno para que la Corte ejerza el control de su constitucionalidad, y que en caso de que ello no ocurra así, la Corte habrá de aprehender de oficio su conocimiento. Solo de esa manera puede preservarse la naturaleza de las leyes estatutarias como cuerpos normativos que han sido objeto de un control integral y definitivo de constitucionalidad”.
[46] “Así, es claro que el control debe ser oficioso, no rogado, lo que indica que el Gobierno debía haber enviado el decreto a la Corte inmediatamente después de su expedición, para que se surtiera el examen de constitucionalidad”. Corte Constitucional. Sentencia C-115/2005.
[47] Se transcribe el siguiente aparte: “A juicio de la Corte, la circunstancia de que el Decreto Ley 2207 de 2003 fuera expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo de las facultades temporales que le confiriera el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003, no modifica su naturaleza estatutaria, toda vez que su objeto es el de reglamentar, de manera excepcional, el artículo 109 de la Constitución, atinente a la financiación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y de las campañas políticas adelantadas por éstos y los grupos significativos de ciudadanos, materia prevista en el literal c) del artículo 152 de la Carta Política. Por tal motivo, el citado Decreto no podía ser expedido hasta tanto no se hubiera sometido al control previo e integral de la Corte Constitucional, de conformidad con el artículo 153 superior y el numeral 8) del artículo 241 de la Constitución, por lo que el haberse omitido este requisito conduce a la inexequibilidad del decreto examinado”.
[48] Se cita el siguiente aparte: “La Constitución de 1991 no consagra cláusulas intangibles y por consiguiente, no pueden oponerse límites materiales al poder de reforma, el cual sin embargo, en cuanto que tal, carece de competencia para sustituir la Constitución, esto es, para reemplazarla por una distinta, o para reemplazar un elemento definitorio de su identidad por otro opuesto o integralmente distinto. (…) La Corte ha avanzado, por un lado, en la identificación de aquello que no puede tenerse como una sustitución de la Constitución. Así, ha dicho, no se trata de una vía para abordar un control por vicios de fondo de las reformas constitucionales, que está expresamente excluido por el ordenamiento. De este modo, el análisis de sustitución de la Constitución no consiste en la confrontación material de una reforma con determinadas normas constitucionales o de tratados internacionales que hagan parte del bloque de constitucionalidad. El juicio de sustitución no puede asimilarse a un control material ordinario. // Es claro que toda reforma de la Constitución, en cuanto que versa sobre normas que, por el solo hecho de estar contenidas en la Constitución, son fundamentales, es, per se, fundamental. No basta con señalar, entonces, que ha habido un cambio fundamental que contradice de manera importante una norma constitucional, porque ese es, precisamente, el cometido de las reformas constitucionales. Y por eso, precisamente, el procedimiento se ha rodeado de mayores garantías, las cuales carecerían de sentido si el poder de reforma no pudiese producir alteraciones sustanciales”.
[49] Se cita el siguiente extracto: “Podría interpretarse la demanda desde una perspectiva competencial para señalar que la pretensión de inconstitucionalidad se fundamenta en la consideración de que el poder de reforma constitucional carece de competencia para que, sin que se hayan modificado las normas constitucionales que regulan las facultades extraordinarias legislativas, a través del procedimiento de reforma constitucional, se confieran al Gobierno facultades legislativas especiales orientadas al desarrollo de las innovaciones que el propio acto legislativo ha introducido en el ordenamiento constitucional. (…) No cabe señalar, como lo hacen los accionantes que puesto que mediante las normas acusadas se confieren unas facultades extraordinarias legislativas, pero, sin modificar o derogar, con carácter permanente las disposiciones del Artículo 150 numeral 10º de la Constitución, las mismas no puedan tenerse como reformas a la Constitución. La reforma constitucional no se agota en la derogación, modificación o subrogación de normas de la Constitución vigente, sino que puede orientarse a la adición de contenidos constitucionales nuevos, que el poder de reforma ha considerado necesario incorporar en la Constitución, como nuevas garantías, nuevos esquemas de organización, o, incluso, nuevos procedimientos, como expresión de una pretensión de brindar estabilidad, permanencia y una cierta intangibilidad a determinadas materias. También cabe que en una reforma constitucional se incluyan normas que establezcan excepciones a reglas generales contenidas en otros artículos, u otras que dispongan con carácter transitorio sobre la manera como habrá de desarrollarse una determinada previsión constitucional. En este caso, por decisión del propio poder de reforma, esas disposiciones tendrían una vigencia limitada en el tiempo, pero ello no les priva de su jerarquía constitucional, ni de la virtualidad de regular en ese nivel jerárquico la manera como habrá de configurarse el Estado o como habrán de ejercerse los poderes públicos, o de manera más amplia, como habrán de desenvolverse las materias que han sido objeto de la reforma constitucional. // Es equivocado, pues, negarle el carácter de reforma constitucional a una decisión adoptada por un órgano que de acuerdo con la Constitución está habilitado para producir reformas, y que aplica el procedimiento que la Carta ha previsto para el efecto, a partir de la consideración de que la misma no se concreta en la modificación expresa o en la derogatoria de una norma constitucional determinada”.
[50] Esta es la cita que transcribe el Procurador: “Ello muestra [los artículos constitucionales en que se le confieren facultades extraordinarias al Presidente de la República para que regule materias que tienen reserva de ley], a todas luces que al configurar el principio de separación de poderes en la Constitución de 1991, el poder constituyente originario se apartó del dogma absoluto de la división del poder público, lo que revela que, si bien en la Constitución se establecieron expresas reservas de ley formal, ellas no constituyen reglas intangibles y nada se opone al espíritu y a la filosofía del sistema constitucional que en coyunturas excepcionales el poder de revisión o reforma de la Constitución faculte extraordinariamente al Gobierno para expedir normas en las materias sujetas a tales reservas…”
[51] El extracto citado es el siguiente: “…si bien se mantiene el principio de reserva de ley como garantía esencial de las libertades, tal reserva es, principalmente, una reserva de ley material que admite la posibilidad de la legislación delegada, sin perjuicio de que por consideraciones distintas a aquella exclusivamente orientada a la protección de las libertades, las constituciones opten por establecer específicas reservas de ley en sentido formal. // Tales consideraciones, además de las referidas a la pretensión de garantizar la amplitud del debate democrático en la definición de temas esenciales, tienen que ver hoy con aspectos tales como los escenarios naturales para el tratamiento de los grandes temas nacionales y la adopción de las decisiones más significativas, dotar de transparencia al proceso de decisión política, permitir el ejercicio del control ciudadano sobre la definición de los asuntos más relevantes para la sociedad y el Estado”.
[52] Segunda página de la intervención.
[53] Folio 3 de la intervención.
[54] Folio 7 de la intervención.
[55] Página 3 de la intervención.
[56] Página 4 de la intervención.
[57] Página 5 de la intervención.
[58] Página 7 de la intervención.
[59] Cfr. Restrepo Piedrahita Carlos. Constituciones Políticas y Nacionales de Colombia. Segunda Edición. Universidad Externado de Colombia. 1995.
Fernández Botero Eduardo. Las Constituciones Colombianas Comparadas. Tomo I. Universidad de Antioquia.1964.
[60] Linares Quintana, Segundo V., Tratado de Interpretación Constitucional, Artes Gráficas Candil, Buenos Aires, 1998, Capítulo XV, páginas 296 a 297 y 292.
[61] Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución, Madrid. Ariel, Ciencia Política. 1976, páginas 189 y 190.
[62] Haberle Peter, El Estado Constitucional. Universidad Nacional Autónoma de México, Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial 2003, Talleres Gráficos de Tarea Asociación Gráfica Educativa, páginas 146 y 147.
[63] Gaceta Constitucional No. 41, página 21.
[64] Gaceta Constitucional No. 143, página 5.
[65] Cfr. Carl Schmitt. Teoría de la Constitución. Editorial Revista de Derecho Privado. Madrid.1924.
[66] Schmitt, op.cit. pág. 116.
[67] Xifra Heras Jorge. Curso de Derecho Constitucional. Tomo I. Boch Casa Editorial, Barcelona, Segunda Edición., páginas 188-189.
[68] Biscaretti di Ruffia Paolo. Derecho Constitucional, página 274. Unam.
[69] El Consejo de Estado
apareció por primera vez en la historia legislativa del país, creado
directamente por el Libertador en el Decreto de Angostura de 1817 y luego, en
la Constitución de 1821, aparece como Consejo de Gobierno (art. 133), con
funciones consultivas; igualmente en el Decreto Orgánico de la dictadura de
Bolívar de 27 de agosto de 1828 (arts. 8 a 10), con el nombre de Consejo de
Estado, se creó un organismo cuyos miembros tenían funciones de asesoría y de
consulta para el Jefe del Ejecutivo; en la Constitución de 1830, en el artículo
95, se creó un Consejo de Estado “Para auxiliar al poder ejecutivo con sus
luces en los diversos ramos de la Administración Pública”; en la
Constitución de la Nueva Granada de 1832, se denominó Consejo de Estado (art.
121), con funciones de rendir dictamen previo a la sanción de las leyes,
preparar proyectos de ley, servir de órgano de consulta y conformar ternas para
ministros de la Corte Suprema de Justicia; las Constituciones de 1843, 1853,
1858 y 1863 no lo contemplaron. La de 1886, en su artículo 141 le asignó
funciones para actuar como supremo cuerpo consultivo del Gobierno y para
asesorarlo en la presentación de proyectos de ley y de códigos, e igualmente
para actuar como tribunal de lo contencioso administrativo, por conducto de una
sección especializada que sería creada por la ley. Tras ser suprimido por breve
tiempo en 1905, se restableció y fue instituido luego como supremo tribunal de
lo contencioso administrativo por el Acto Reformatorio de la Constitución de 10
de septiembre de 1814, aunque para ese momento ya se había establecido esa
jurisdicción por la Ley 130 de 1913. En adelante, con reformas ulteriores han
sido esas sus atribuciones. Cfr. Restrepo Piedrahita Carlos, Constituciones
Políticas Nacionales de Colombia. Universidad Externado de Colombia. Segunda
Edición, Bogotá, 1995.
[70] Sent. 387/97 M.P. Fabio Morón Díaz.
[71] Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz
[72] Sent. C-222/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[73] La posición que se reseña, fue planteada en la sentencia C-387/97, M.P. Fabio Morón Díaz, con ocasión de la revisión constitucional del Acto Legislativo 02 de 1995.
[74] En esa oportunidad, con ponencia del Magistrado Alvaro Tafur Galvis, se examinó la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2001.
[75] Con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, al revisar una demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de 2001.
[76] Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra
[77] Requejo Paloma. Democracia Parlamentaria y principio minoritario. La protección constitucional de las minorías parlamentarias. Ariel Derecho. Barcelona 2000, páginas 27 y 28.
[78] Sent. C-668 de 2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[79] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 24.
[80] Rousseau, Juan Jacobo. "El contrato social", México, Edit. U.N.A.M., 1.962, pág. 18.
[81] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 20.
[82] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 20.
[83] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem.
[84] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 114.
[85] Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 129.
[86] En lo fundamental se sigue a Guastini ricardo citado por Miguel Carbonell en Contenido de la reforma constitucional: Alcances y Limites, instituto de investigaciones juridicas-UNAM, mexico, 16-6-2005; pags 9-12.
[87]Estudios de teoría constitucional, México, IIJ-UNAM, Fontamara, 2001, p. 153.
[88] Norberto Bobbio, L'età dei diritti, pág. 116.
[89] Norberto Bobbio , L'età dei diritti, págs. 126 y 127
[90] Del Espíritu de las leyes, Barcelona: Tecnos, 1987, p. 114.
[91] Teoría de la Constitución, Barcelona: Ariel, 1983, p. 28.
[92] Art. 16. Toda sociedad en la que la garantía de los derechos no está asegurada ni la separación de poderes establecida, no tiene Constitución.
[93] Sieyes, Emmanuel. ¿qué es el tercer estado? Pags 108-109.
[94] Pace Alessandro Potere costituente e revisione costituzionale, lezione del 13 dic 2001.
[95] Kelsen Hans, Teoria general del derecho y del estado, Edit UNAM, Mexico 1969, pags 307-308
[96] Guasttini, Ricardo: Principios de derecho y discrecionalidad judicial.
[97] Schmitt, Carl. "Teoría de la Constitución", Edit. Nacional, México, 1.981, pág. 120.
[98] Aristóteles “ La Politica “ p. 182.
[99] Ibidem, p. 250.
[100] Ibidem, pags. 205-296.
[101] Rousseau, Juan Jacobo; op. cit, p. 53.
[102] Oppenheim, Felix E., Conceptos Políticos una reconstrucción, Edt. Tecnos, 1987, Pág. 78.
[103] Ibídem, pág. 83 y 84.
[104] Tribunal Const. It. 1146/1988.
[105] Hans Kelsen: TEORÍA
GENERAL DEL ESTADO Decimaquinta Edición - Editora Nacional, México, Página 332.
[106] Hans Kelsen: TEORÍA
GENERAL DEL DERECHO Y DEL ESTADO Textos Universitarios, México 1969, pag 307, Traducción
de Eduardo García Máynez
[107] Guasttini, Ricardo: Principios de derecho y discrecionalidad judicial.
[108] LF, Art. 79 (3): “No está permitida modificación alguna de la presente Ley Fundamental que afecte la organización de la Federación en Länder, o el principio de la participación de los Länder en la Legislación, o los principios enunciados en los artículos1 a 20”.
[109] LF, Art. 79 (2): “Una ley de este carácter requiere de la aprobación de una mayoría de dos tercios de los miembros del Bundestag [asamblea representativa del conjunto de kla nación alemana] y de dos tercios de los votos del Bundesrat [asamblea representativa de los Länder]
[110] Dworkin, R. La lectura moral de la constitución y la premisa mayoritaria.
[111] Dworkin, R. La lectura moral de la constitución y la premisa mayoritaria.
[112] Dworkin, Ronald. Introduction . the moral reading and the majoritarian premise Freedon´s law. Cambridge, Massachussetts, Harvard Press 1999 pag 1-38
[113] No sobra recordar aquí que el 27 de agosto de 1828, en la firme convicción de que solamente él podía salvar la unidad de la República a la luz de las recientes disputas surgidas con el General Santander y sus seguidores, Simón Bolívar dictó un Decreto Orgánico, al que le dio fuerza constitucional y por medio del cual , como dictador, gobernó. Tal decreto fusionaba en el Libertador las facultades de los poderes legislativo y ejecutivo.
[114] PALACIOS Marco y SAFFORD Frank, COLOMBIA. País fragmentado, sociedad dividida. Su historia. Grupo Editorial Norma. Bogotá:2002. Pág. 269.
[115] Debe indicarse que la Constitución de 1832 estuvo precedida por dos actos de carácter constitucional: La Ley Fundamental de la Nueva Granada, en 1831, y el Decreto Legislativo del 15 de diciembre de ese mismo año Por medio de tales actos , primero, se dio carácter jurídico a la separación de Venezuela y, en segundo lugar, se dictaron algunas medidas transitorias para conjurar la emergencia que representaba la escisión de Colombia.
[116] Los mecanismos para la elección del presidente se encontraban regulados en los artículos 95 y 96 de la Constitución. La conformación de las asambleas electorales, en los artículos 16 al 38.
[117] Son estas el Acto Legislativo del 19 de mayo de 1840, el Acto Adicional a la Constitución del 16 de Abril de 1841 y el Acto Legislativo Adicional a la Constitución del 26 de mayo de 1841. Llama la atención que, tratándose de una constitución flexible, este texto no haya sufrido mayor numero de reformas en los once años de su vigencia.
[118] Se trata del Acto Legislativo del 24 de mayo de 1851. Una ley tenía que determinar su entrada en vigencia, pero dicha ley nunca fue expedida. Incluso esta Constitución que nunca lo fue, preveía en su artículo 25: “El periodo de duración del Presidente de la Nueva Granada contará desde el 1º de febrero posterior a su elección. Ninguno podrá ser elegido sin la intermisión de un periodo íntegro.
[119] Nótese que la redacción de este artículo semeja enormemente lo que sobre la materia estaba en el Acto Legislativo de 1851.
[120] La Carta de 1853 contemplaba un régimen de Provincias. No obstante, el 11 de junio de 1856 se creó el Estado de Antioquia mediante la promulgación de una Ley. Por medio del mismo mecanismo se crearon los estados de Santander, el 13 de mayo de 1857, y los de Cundinamarca, Boyacá, Cauca, Bolívar y Magdalena, el 15 de junio de 1857. En esta última Ley se pretenden subsanar los vacíos de la Carta del 53 en lo relativo al funcionamiento de la Colombia federal.
[121] PALACIOS, SAFFORD; op. Cit. Pág. 415.
[122] El sistema era similar al que aún hoy en día existe en los Estados Unidos de Norteamérica. Estipulaba el inciso primero del artículo 75 de la Carta de Ríonegro: La elección del Presidente de la Unión se hará por el voto de los Estados, teniendo cada Estado un voto, que será el de la mayoría relativa de sus respectivos electores, según su legislación...” Es de resaltar que la constitución delegaba en cada estado el poder de definir quién era hábil para participar en las elecciones que dispondrían el voto del representante del Estado.
[123] El Delegatario Miguel Antonio Caro (1843-1909) fue Representante a la Cámara, Senador, Director de la Biblioteca Nacional, Consejero de Estado; Vicepresidente y Presidente de la República. Además fue un reconocido filólogo y crítico literario.
[124] El Delgatario José Domingo Ospina Camacho (1843-1908), representaba al Estado de Antioquia y los intereses del partido Conservador. En su vida política se desempeñó como Secretario de Gobierno de Antioquia (1885), Ministro de Instrucción Pública (1886-1887), Gobernador de Boyacá (1888) y Ministro de Gobierno (1888). Fuente: BANCO DE LA REPÚBLICA; Boletín Cultural y Bibliográfico No. 5, Volumen XXII. Bogotá: 1985.
[125] El Delegatario José María Samper (1828-1888) representaba al Estado de bolívar y los intereses del partido Nacional. Se desempeñó como Secretario de Hacienda, Diputado, Representante, Secretario de una delegación diplomática y Magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Además fue un notable periodista y escritor. Fuente: Ibídem.
[126] Cabe válidamente preguntarse si la reforma constitucional de 1910 no constituyó una verdadera sustitución de la Carta que había sido redactado bajo el auspicio del movimiento de Regeneración, y si, por ende, sería más propio hablar de la Constitución de 1910. Debe considerarse que “El General González Valencia, sucesor de [Rafael] Reyes, convocó otra Asamblea Nacional, por el estilo de la de su antecesor, y ésta expidió el Acto Legislativo Número 3º de 1910, reformatorio de la Constitución Nacional, que refundió en una sola todas las reformas introducidas al Estatuto de 1886 y le hizo a éste notables enmiendas...” Dichas enmiendas fueron, entre otras: la prohibición absoluta de la pena de muerte, el establecimiento de la descentralización administrativa, la creación de la demanda pública de inexiquibilidad de las Leyes de la República por vicios en su trámite y de la que conocía la Corte Suprema de Justicia y el reestablecimiento del voto directo, aunque con limitaciones, para elegir al Presidente de la República. SAMPER Bernal Gustavo; Breve Historia Constitucional y Política de Colombia; 1957. Pág, 158-159.
[127] Debe señalarse que en 1910 los índices de analfabetismo se estiman en un 61% de la población total del país.
[128] Artículo 44 del Acto Legislativo No. 3 de 1910.
[129] Constituyente por el Partido Liberal
[130] Gaceta Constitucional No. 4 de 13 de febrero de 1991. Pág. 6.
[131] Gaceta Constitucional No. 5 de 15 de febrero de 1991. Pág. 14
[132] Constituyente por el partido Liberal
[133] Gaceta Constitucional No. 7 de 18 de febrero de 1991. Pág. 8
[134] Ibídem. Pág. 29.
[135] Gaceta Constitucional No. No. 8 del 19 de febrero de 1991. Pág. 9
[136] Constituyente como Conservador Independiente
[137] Constituyente como Conservador Independiente
[138] Gaceta Constitucional No. No. 9 del 19 de febrero de 1991. Pág. 8
[139] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 36. Gaceta Constitucional No. 21 del 15 de marzo de 1991. Pág. 8
[140] El primer inciso era el siguiente: “El Presidente de la República simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento integral de la Constitución y las leyes garantiza los derechos y libertades de todos los colombianos”
[141] Gaceta Constitucional No. 21 del 15 de marzo de 1991. Pág. 8
[142] Constituyente por el Movimiento de la Transformación Liberal
[143] Gaceta Constitucional No. 22 del 18 de marzo de 1991. Pág. 37
[144] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No.83. Gaceta Constitucional No. 24 del 20 de marzo de 1991. Pág. 13.
[145] Todos Constituyentes por el Partido Liberal
[146] Constituyente por la Unión Cristiana
[147] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No.93. Gaceta Constitucional No. 24 del 20 de marzo de 1991. Pág. 49.
[148] Ambos Constituyentes por el Movimiento de Salvación Nacional.
[149] Gaceta Constitucional No. 25 del 21 de marzo de 1991. Pág.14
[150] Ambos Constituyentes por la Unión Patriótica.
[151] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución de Colombia No. 113. Gaceta Constitucional No. 27 del 26 de marzo de 1991. Pág.12
[152] Constituyente por el Partido Liberal
[153] Gaceta Constitucional No. 30 del 1 de abril de 1991. Pág.11
[154] Ibídem
[155] Delegado por el Partido Liberal
[156] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución de Colombia No. 126. Gaceta Constitucional No. 31 del 1 de abril de 1991. Pág.25
[157] Constituyente por el Partido Liberal
[158] Gaceta Constitucional No. 26ª del 26 de marzo de 1991.Pág. 12
[159] El total de los proyectos se encuentra en la Gaceta Constitucional No. 144 del 31 de diciembre de 1991.Pág. 12
[160] Cabe recordar aquí que la Asamblea Nacional Constituyente también recibió propuestas de reforma de organizaciones no institucionales. En tal sentido, aquella hecha por el Colegio de Altos Estudios Quirama, en su artículo 93, disponía: “El presidente de la república no puede ser reelegido”
[161] El trámite de los proyectos, su debate y aprobación, se encontraban reglados por lo artículos 29 al 69 del Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente. Ver Gaceta Constitucional No. 13 del 1 de marzo de 1991.Pág. 3-6
[162] Según el artículo 22 del Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente,
[163] Este Informe –Ponencia fue publicado en la Gaceta Constitucional No. 41 del 9 de abril de 1991. Pág. 20 y ss.
[164] Acta 11 de 18 de abril de 1991 y Acta 12 de 22 de abril de 1991. En la Gaceta Constitucional No. 102 de 19 de junio de 1991. Pág. 13 -15
[165] Elaborado con base en extractos de las mentadas actas.
[166] Publicado en la Gaceta Constitucional No. 78 de 21 de mayo de 1991. Pág. 6 y ss.
[167] Publicado en la Gaceta Constitucional No. 73 de 14 de mayo de 1991. Pág. 12 y ss.
[168] Gaceta Constitucional No. 83 de 27 de mayo de 1991. Pág. 24.
[169] Gaceta Constitucional No. 105 de 22 de junio de 1991. Pág. 20
[170] Esta es la modificación que introduce al artículo propuesto por la comisión. Subraya fuera del texto original
[171] Gaceta Constitucional No. 120 de 21 de agosto de 1991. Pág. 9-10
[172] Gaceta Constitucional No. 142 de 21 de diciembre de 1991. Pág. 3 y ss.
[173] Gaceta Constitucional No. 113 de 5 de julio de 1991. Pág. 14.
[174] Gaceta Constitucional No. 142 de 21 de diciembre de 1991. Pág. 37.
[175] Artículo 16 Declaración de Derechos del hombre y del Ciudadano.
[176] Guastini, Riccardo. Estudios de Teoría Constitucional. Pag 40
[177] Hart. Ob. Cit. Pag 133
[178] Sieyes, Emmanuel. ¿qué es el tercer estado? Págs. 108-109.
[179] Kelsen Hans, Teoría general del derecho y del estado, Edit UNAM, México 1969, Págs. 307-308
[180] Schmitt, Carl. "Teoría de la Constitución", Edit. Nacional, México, 1.981, Pág. 120.
[181] Rubio Llorente, Francisco. La forma del Poder Centro de Estudios Constitucionales de Madrid. Pag 17
[182] Art. 88 Constitución de El Salvador y Art. 4 Constitución de Honduras.
[183] Guastini, Riccardo. Estudios de teoría Constitucional. Doctrina Jurídica Contemporanea. 2001 Pag 32
[184] Guastini. Ob. Cit pag 205
[185] De Vergottini, Giuseppe. Balances y perspectivas de derecho constitucional Comparado. Pag 123. www.bibliojurídica.org
[186] De Vergottini. Ob. Cit. Pag 122
[187] Hart, H.L.A. El concepto de Derecho Editorial Abeledo – Perrot pag 86
[188] Art. 3 Constitución Política de Colombia
[189] Dworkin, Ob. Cit.
[190] Dworkin, Ronald. Ob. Cit. Pag 13
[191] Sentencia C- 251 de 2002 Corte Constitucional
[192] Dworkin, Ronald. Virtud Soberana . La teoría y la práctica de la igualdad. Edit. Paidós Madrid 2003 pag 536
[193] Dworkin, Ronald. Ob , cit. Pag 12
[194] Oppenheim, Felix. Conceptos Políticos en reconstrucción. Edit. Tecnos 1987 pag 78
[195] Ibidem. Pag 83 y 84
[196] Dworkin, Ronald ob. Cit. Pag 23
[197] ibidem pag 24
[198] Constitución Política. ARTICULO 239. La
Corte Constitucional tendrá el número impar de miembros que determine la ley.
En su integración se atenderá el criterio de designación de magistrados
pertenecientes a diversas especialidades del Derecho.
Los Magistrados de la Corte Constitucional serán
elegidos por el Senado de la República para períodos individuales de ocho años,
de sendas ternas que le presenten el Presidente de la República, la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
Los Magistrados de la Corte Constitucional no podrán ser reelegidos.
[199] Constitución Política. ARTICULO 249. La Fiscalía General de
la Nación estará integrada por el Fiscal General, los fiscales delegados y los
demás funcionarios que determine la ley.
El Fiscal General de la Nación será elegido para un
período de cuatro años por la Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por
el Presidente de la República y no podrá ser reelegido. Debe reunir las mismas
calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
La Fiscalía General de la Nación forma parte de la rama judicial y tendrá autonomía administrativa y presupuestal.
[200] Constitución Política. ARTICULO 254. El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en dos salas: (...)
2. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos para un período de ocho años, por el Congreso Nacional de ternas enviadas por el Gobierno. Podrá haber Consejos Seccionales de la Judicatura integrados como lo señale la ley.
[201] Constitución Política. ARTICULO 276. El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado, para un período de cuatro años, de terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
[202] Constitución Política. ARTICULO 281. El Defensor del Pueblo formará parte del Ministerio Público y ejercerá sus funciones bajo la suprema dirección del Procurador General de la Nación. Será elegido por la Cámara de Representantes para un período de cuatro años de terna elaborada por el Presidente de la República.
[203] Constitución Política. ARTICULO 372. La Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del Banco y estará conformada por siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, quien la presidirá. El Gerente del Banco será elegido por la junta directiva y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro años. Los miembros de la junta directiva representarán exclusivamente el interés de la Nación. (...)
[204] Corte Constitucional. Sentencia C – 620 de 2001.
“El procedimiento penal no obedece a un sistema acusatorio puro, pues de ser
así, el ente acusador no haría parte de la rama judicial, lo que ocurre en el
sistema colombiano, donde la fiscalía hace parte de esta rama del poder. Es por
ello que esta Corte ha sostenido que el sistema colombiano es mixto, pues si
bien existe una diferencia de funciones entre los fiscales y los jueces, ambos
poseen, dentro de la órbita de sus competencias, facultades judiciales.”
Sentencia C – 609 de 1996. “En nuestro ordenamiento, la Fiscalía hace parte de la rama judicial y tiene determinadas facultades judiciales, pues puede dictar medidas de aseguramiento y calificar y declarar precluidas las investigaciones penales. Por ello, los fiscales, durante la fase investigativa, pueden ordenar y practicar pruebas con las facultades propias de un funcionario judicial, por lo cual se dice que el sistema colombiano es mixto, pues si bien existe una diferencia de funciones entre los fiscales y los jueces, ambos poseen, dentro de la órbita de sus competencias, facultades judiciales y son funcionarios judiciales. Esto significa que en el constitucionalismo colombiano los funcionarios judiciales son un género del cual hacen parte tanto los jueces como los fiscales. Esta distinción de funciones entre jueces y fiscales implica que el Legislador debe respetar el contenido esencial de las órbitas de cada uno de estos funcionarios judiciales.”
[205] Art. 21 Declaración Universal de Derechos Humanos, art . 25 Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos, art. XX Declaración Americana de Derechos y deberes del Hombre, art. 23 Convención Americana sobre los derechos del hombre
[206] Dworkin, Ronald. Ob ,cit.
[207] Hart. Ob. Cit. Pag 133
[208] Sent. 387/97 M.P. Fabio Morón Díaz.
[209] Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz
[210] Sent. C-222/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[211] La posición que se reseña, fue planteada en la sentencia C-387/97, M.P. Fabio Morón Díaz, con ocasión de la revisión constitucional del Acto Legislativo 02 de 1995.
[212] En esa oportunidad, con ponencia del Magistrado Alvaro Tafur Galvis, se examinó la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2001.
[213] Con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, al revisar una demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de 2001.
[214] Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra