COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inhabilidades para ser
concejal
COSA JUZGADA MATERIAL-Requisitos para ser alcalde
CALIDADES, INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES EN CARGOS DE
ELECCION POPULAR-Establecimiento por legislador
CALIDADES, INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES EN CARGOS DE
ELECCION POPULAR-Límites del legislador
DERECHO DE PARTICIPACION-Límites razonables
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DEL SERVIDOR PUBLICO-Establecimiento
por legislador
ACCESO Y EJERCICIO DE CARGOS PUBLICOS-Regímenes
distintos y especiales
CARGOS DE ELECCION POPULAR DE ENTIDADES TERRITORIALES-Régimen
jurídico propio
CALIDADES DE CONCEJAL-Residencia a la fecha de
inscripción
INHABILIDADES DEL CONCEJAL-Celebración de contratos a la
fecha de inscripción
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 42, 43 y 86
de la Ley 136 de 1994 "por la
cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios"
Actor: Alfonso Guzmán Guzmán
Magistrada Ponente (E):
Dra. MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil (2000)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública, el ciudadano Alfonso Guzmán
Guzmán demandó parcialmente los artículos 42, 43 y 86 de la Ley 136 de 1994 "por
la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y funcionamiento de los municipios".
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación
en el Diario Oficial Nº 41.377 del 2 de junio de 1994 es el siguiente:
“Ley 136 de 1994
(junio 2)
"por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y funcionamiento de los municipios"
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 42.- Calidades. Para
ser elegido concejal se requiere ser ciudadano en ejercicio y haber nacido o
ser residente del respectivo municipio o de la correspondiente área
metropolitana durante los seis (6) meses anteriores a la fecha de
inscripción o durante un período mínimo de tres (3) años consecutivos
en cualquier época.
Parágrafo. Para
ser elegido concejal de los municipios del departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, se requiere además de las determinadas
por la ley, ser residente del departamento conforme a las normas de control de densidad poblacional
y tener residencia en la respectiva circunscripción por más de diez (10) años
cumplidos con anterioridad a la fecha de elección.
Artículo 43.- Inhabilidades. No podrá ser concejal:
1). quien haya sido condenado, a
la fecha de la inscripción por sentencia judicial, a pena privativa de
la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, salvo que estos
últimos hayan afectado el patrimonio del Estado.
(…)
4). quien haya intervenido en
la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o de
terceros dentro de los seis meses anteriores a la fecha de inscripción.
(…)
Parágrafo. Las
inhabilidades previstas en los numerales 4, 6 y 7 se refieren a situaciones que
tengan lugar en la circunscripción del municipio en la cual se efectúe la
respectiva elección.
(…)
Artículo 86.- Para ser elegido Alcalde se
requiere ser ciudadano colombiano en ejercicio y haber nacido o ser residente
en el respectivo municipio o de la correspondiente área metropolitana durante un año anterior a la fecha de
la inscripción o durante un período mínimo de tres años consecutivos en
cualquier época.
Parágrafo. Para
ser elegido alcalde de los municipios del departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina se requiere además de las determinadas por
la ley, ser residente del departamento conforme a las normas de control de
densidad poblacional y tener domicilio en la respectiva circunscripción por más
de diez (10) años cumplidos con anterioridad a la fecha de la elección.
(Se subraya lo demandado)
III. LA DEMANDA
El demandante sostiene que las normas acusadas violan los derechos
a la igualdad (C.P., art. 13) y a la participación política (C.P. art. 40), al
establecer como punto de referencia para contar el término fijado para las
causales de inhabilidad de Concejales o Alcaldes, la fecha de la
"inscripción" de la candidatura y no de la correspondiente elección.
Indica que la Carta Política, en su artículo 179, consagra que las
inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas tienen como referente la
fecha de elección y, por lo tanto, las disposiciones demandadas al señalar la
inscripción y no la elección como momento de partida para contar dicho
término, "hacen más gravosa la
condición del candidato a Concejo o Alcalde, frente al Congresista."
Estima que dicha diferenciación no tiene justificación alguna pues el cargo de
Congresista es de mayor importancia que el de Concejal o Alcalde y, en consecuencia, su régimen de inhabilidades
e incompatibilidades debería ser más estricto.
Agrega que la inscripción es un simple acto de trámite, mediante el cual
la persona adquiere la calidad de candidato y no siendo un acto sustancial
dentro del proceso de elección, no se justifica que se tome como punto de
referencia.
Considera que la causal de inhabilidad consagrada en el artículo
43 de la Ley 136 de 1994, relacionada con las condenas por sentencia judicial a
pena privativa de la libertad, es igualmente discriminatoria en relación con el
régimen de inhabilidades es incompatibilidades de los Congresistas. Expresa que
mientras el artículo 179-1 de la Carta prohibe ser Congresista al condenado por
delito doloso excepto si lo ha sido por delito político o culposo, la norma
demandada establece que el candidato estará inhabilitado cuando ha sido
condenado por delito político o culposo y se haya afectado el patrimonio
público. A su juicio, "como la norma constitucional no consideró en relación
con los congresistas esos dos aspectos, mal podía la norma legal rebasar esa
circunstancia para hacer más gravosa la inhabilidad del Alcalde o Concejal,
cuando estos son servidores públicos de inferior categoría que el
Congresista."
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Interior
El apoderado judicial del Ministerio del Interior, intervino en el
proceso para defender la constitucionalidad de las normas demandadas.
Indica que no le asiste razón al demandante al señalar que existe
una desigualdad entre los regímenes de inhabilidades e incompatibilidades de
los Congresistas y el de los Concejales y Alcaldes. Explica que mientras el
Constituyente se ocupó directamente de establecer el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades para los Congresistas, para los Concejales y Alcaldes,
decidió deferir al legislador "la fijación de su régimen de calidades,
inhabilidades e incompatibilidades, sin establecer límite en cuanto a su
rigidez." Explica que el Legislador goza de discrecionalidad para
determinar los requisitos para ejercer tales cargos, sin más limitaciones que
la misma Constitución, correspondiéndole evaluar y definir los hechos, actos y
situaciones constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad para ejercer dichas
plazas públicas.
De otro lado, estima que es razonable que la inhabilidad prevista
para los concejales en el art. 43 numeral 4, relacionada con la intervención en
la celebración de contratos con entidades públicas, se refiera a la fecha de la
inscripción y, en su criterio, no puede compararse con lo previsto para los
Congresistas, puesto que se trata de dos
situaciones diferentes. Asegura que la injerencia de los candidatos locales en
el electorado, es mucho más acentuada que la de los Congresistas, en razón a la
circunscripción que representan y, por tal razón la ejecución de un determinado
contrato puede más fácilmente verse afectada por un eventual conflicto de
intereses.
Respecto a la expresión "salvo que estos últimos hayan
afectado el patrimonio del Estado", del artículo 43 demandado, asevera que
dicha restricción está respaldada por el artículo 122 de la Carta que dispone
que el servidor público que es condenado por delitos contra el patrimonio del Estado quedará inhabilitado para el
desempeño de funciones públicas.
2. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios
El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios
intervino para coadyuvar las pretensiones del demandante.
En su criterio, si bien es cierto que el Legislador goza de libertad para
determinar las calidades y las causales de inhabilidades e incompatibilidades
para ser elegido Alcalde o Concejal y, por tal razón, puede decidir que es a
partir del acto de inscripción que se computarán los términos para tales
inhabilidades o para contar los plazos necesarios para que se configuren
calidades, lo es igualmente que los miembros del Congreso "ocupan un lugar
más elevado en el plano de las dignidades públicas." Por lo anterior,
considera que "si fuera a existir una diferencia en el régimen ético, lo
razonable y lógico sería que fuera más estricto el régimen de los senadores y
representantes, pero lo contrario, es decir que la Ley haga más exigente el
régimen para alcaldes y concejales resultaría absurdo."
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, en concepto de fecha 4 de
julio de 2000, solicita a la Corte
declarar la exequibilidad de las
disposiciones acusadas.
En primer lugar, señala que es inherente a la función del
Legislador determinar cuando comienza y cuando finaliza la vigencia de las
inhabilidades e incompatibilidades para los cargos públicos de elección popular
como los de alcalde y concejal. Explica que para dichos cargos, “el legislador
ha designado el momento de la inscripción, bajo un criterio sano, que tiene
como finalidad salvaguardar no solo los intereses del Estado sino de los
administrados que no pueden depositar la confianza de su voto, en personas que
al momento de inscribirse como candidatos, tengan algún impedimento o conflicto
de intereses para cumplir con el compromiso que implica el cargo de elección
popular."
Considera que no se vulnera la igualdad, "porque no se puede
pensar que exista un régimen unificado para congresistas, alcaldes y
concejales, cuando la misma Constitución ha establecido la diferencia y con
base en ella a delegado en el legislador la facultad de establecer el régimen
de inhabilidades e incompatibilidades de estos últimos. Tampoco se pueden
observar supuesta desigualdad de las normas demandadas desde el punto de vista
de su impugnación, pues lo que quiso el legislador no fue establecer causales
que lleven a descalificar al candidato local al momento de su elección, sino
advertir y prevenir irregularidades en los procesos electorales, los
cuales deben ofrecer una garantía de
transparencia e imparcialidad a los
electores que allí participan."
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia,
de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución
Política.
2. Existencia de cosa juzgada formal y material
respecto del numeral 1 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994
El numeral 1) del artículo 43 de la Ley 136 de
1994 fue declarado exequible, en su totalidad, por la Corte Constitucional
mediante la sentencia C-209/2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). En la parte
resolutiva de dicha providencia se dispuso:
"Declarar EXEQUIBLE
el numeral 1° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994."
La Corte consideró que, en cuanto se refiere al régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los concejales, el legislador ostenta un
gran margen de libertad dentro del cual tiene absolutamente permitido disponer,
como lo hace la norma objeto de estudio, que no podrá ser concejal quien, a la
fecha de la inscripción, hubiere sido condenado por sentencia judicial a pena
privativa de la libertad por delitos culposos, cuando quiera que estos hubieren
afectado el patrimonio del Estado.
Así mismo, la Corte estimó que, en desarrollo de su competencia,
el legislador puede señalar un régimen distinto para los diferentes cargos
públicos y, por lo tanto, no es posible realizar un juicio de igualdad basado,
simplemente, en el tratamiento jurídico diferenciado entre los concejales y otros funcionarios elegidos por votación
popular, pues no existe identidad de sujetos
ni término de comparación para hacer dicha valoración.
La referida providencia indicó:
"(…),
evocando la aplicación de los principios de imparcialidad, moralidad y
eficiencia que deben gobernar la función administrativa, resulta razonable que
la prohibición para ocupar cargos públicos, referida a la existencia de condena
judicial previa - salvo que se trate de delitos políticos o culposos -, no
tenga porqué coincidir en su desarrollo normativo entratándose de alcaldes y
concejales, máxime si a estos últimos le corresponde evaluar la conducta de los
primeros en cada circunscripción municipal, lo cual exige de quienes aspiran a
ocupar dichos cargos una conducta especialmente irreprochable y en todo caso
ajustada al orden jurídico preestablecido.
En estos términos, cuando la
norma dispone que no podrá ser concejal quien a la fecha de inscripción
haya sido condenado a pena privativa de la libertad, sin establecer una pena
mínima a partir de la cual empieza a operar dicha inhabilidad, ciertamente está
fijando un tratamiento jurídico distinto entre éstos y los alcaldes para
quienes la misma prohibición se hace efectiva frente a condenas superiores a
dos años. Sin embargo, tal situación no puede ser sometida al juicio de
igualdad, no sólo porque está ausente el término de comparación exigido para
adelantar dicha valoración, sino porque además, la norma encuentra un principio
de razón suficiente en la necesidad de mantener la imparcialidad, la probidad,
el decoro y la dignidad de los miembros
de esas corporaciones públicas.
Tampoco podría calificarse de
inconstitucional el carácter intemporal que la norma le reconoce a la
prohibición allí prevista, pues, tal como lo ha venido afirmando esta
Corporación y ahora se reitera, las causales de inelegibilidad “sin límite de
tiempo”, estructuradas a partir de la existencia previa de antecedentes
penales, esto es, de sentencias condenatorias por delitos no políticos ni
culposos, no conllevan un desconocimiento del Estatuto Superior -
particularmente del principio de imprescriptibilidad de las penas - toda vez
que el fundamento de su consagración no reposa en la salvaguarda de derechos
individuales, sino en la manifiesta necesidad de garantizar y hacer prevalecer
el interés general. Es así como la propia Constitución Política le reconoce
efectos intemporales a esta causal de inhabilidad - la referida a la existencia
de sentencia judicial condenatoria -, cuando directamente la regula para los
congresistas (art. 179-1), el Presidente de la República (art. 197) y el Contralor General (art.267).
En realidad, las normas que
prohiben el ejercicio de cargos públicos a quienes han sido condenados a pena
privativa de la libertad sin límite de tiempo - lo ha dicho la Corte -, antes
que juzgarse a partir de la sanción impuesta al ciudadano, deben evaluarse
desde la perspectiva de la exigencia que se impone al ejercicio del cargo, pues
de este modo no sólo se logra conservar incólume la idoneidad del servidor
público en lo que toca con el desarrollo y ejecución de sus funciones, sino
también permite transmitirle a la comunidad un cierto grado de confianza en lo
relativo al manejo de los asuntos de interés general, pues hace suponer que
éstos se encuentran a cargo de personas aptas cuyo comportamiento no ha sido
objeto de reproche jurídico alguno."
En consecuencia, respecto al numeral 1 del artículo 43 de la Ley
136 de 1994 existe cosa juzgada constitucional y, por lo tanto, la Corte
dispondrá estarse a lo resuelto en la sentencia citada.
3. Existencia de cosa juzgada material en
relación con el artículo 86 de la Ley
136 de 1994
El demandante cuestiona parcialmente el artículo
86 de la Ley 136 de 1994, que define las calidades para ser elegido alcalde. En
particular, el actor considera que el requisito según el cual para ser elegido
alcalde se requiere ser residente en el respectivo municipio durante el año
anterior a la fecha de la inscripción de la candidatura - y no de la elección
-, vulnera los derechos a la igualdad y a la participación política.
La Corte no se ha pronunciado respecto a la
constitucionalidad del artículo parcialmente demandado y, en consecuencia, no
puede afirmarse que se configura el fenómeno de la cosa juzgada formal en
relación con tal norma. Sin embargo, como la Corte lo ha indicado en anteriores
decisiones[1],
la cosa juzgada constitucional no sólo tiene un alcance formal. Adicionalmente,
este fenómeno se extiende a aquellos casos en los cuales pese a existir una
diferencia formal entre dos o más artículos, sus contenidos normativos son
idénticos. En estos casos la Corte ha
sostenido que "el fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma
jurídica: tiene lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su
juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto."[2]
4. Como pasa a demostrarse, el contenido
normativo de la norma demandada resulta idéntico al de una disposición sobre la
cual existe un pronunciamiento anterior de esta
Corporación. En consecuencia, debe afirmarse que respecto de aquella se
configura el fenómeno de la cosa juzgada material.
En efecto, a través de sentencia C-130/94 (M.P.
Fabio Morón Díaz) esta Corporación declaró la exequibilidad de los apartes
demandados en tal ocasión, del artículo 2 de la Ley 78 de 1986, que
textualmente señalaban:
"Artículo 2o. El
artículo 2o. de la Ley 78 de 1986, quedará así:
Calidades.- Para
ser elegido alcalde se requiere ser ciudadano en ejercicio y haber nacido o
haber sido vecino del respectivo municipio o la correspondiente área
metropolitana durante el año anterior a la fecha de su inscripción como
candidato, o durante un período mínimo de tres (3) años consecutivos en cualquier época.
Parágrafo.- Para los efectos de la presente disposición,
entiéndese por vecindad la que define y
establece el Código Civil Colombiano en su artículo 78. (se
resalta la parte objeto de estudio en dicha oportunidad).
La Corte al hacer el análisis de la norma transcrita estimó lo
siguiente:
"Al exigir la preceptiva acusada que para ser elegido alcalde
se requiere haber nacido o haber sido vecino del respectivo municipio o la
correspondiente área metropolitana durante el año anterior a la fecha de su
inscripción como candidato, o durante un período mínimo de tres (3) años
consecutivos en cualquier época, se aviene a la facultad del legislador para
regular ese tipo de materias y a la
voluntad del constituyente de establecer
su existencia.
De otra parte, la norma en examen no viola lo "establecido en
la Constitución", como lo pretende el demandante en su equivocada
interpretación de los derechos fundamentales a la igualdad y a la participación
política, sino que, por el contrario, el precepto busca regular aquella, y
ordenar ésta, a fin de asegurar su ejercicio en el marco de las condiciones
materiales de la sociedad y de promover que los efectos provenientes del ejercicio de los derechos
políticos, cumplan con los fines esenciales de la función pública (artículo 2º
C.N.)"[3].
De la decisión parcialmente transcrita se deduce que la Corte, en
dicha oportunidad consideró que en virtud de la amplia competencia del Congreso
para definir el régimen de calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los
funcionarios elegidos popularmente en las entidades territoriales, éste podía
señalar, como uno de los requisitos para ser elegido alcalde, la vecindad en el
correspondiente municipio, durante determinado término (un año), sin que ello desconociera los derechos a la
igualdad y a la participación política de los aspirantes a ocupar dichos
cargos.
Ahora bien, el artículo 86 de la Ley 136 de 1994, dispone que para
ser elegido alcalde se requiere, además de ser ciudadano colombiano en
ejercicio, el "haber nacido o ser residente en el respectivo municipio o
área metropolitana durante un año anterior a la fecha de la inscripción o
durante un período mínimo de tres años consecutivos en cualquier época".
El demandante cuestiona la constitucionalidad de el hecho de que se fije como referente para contar el término de
residencia en un determinado municipio, la fecha de la inscripción de la
candidatura, pues considera que el tomar
como referencia el momento de la inscripción y no de la elección es una
restricción injustificada que vulnera los derechos de participación política y
de igualdad de las personas que aspiren a ser elegidos alcaldes, en relación
con los congresistas.
Como puede constatarse a partir de la mera confrontación
normativa, la similitud entre el
contenido del artículo 2 de la Ley 78 de 1986, declarado exequible por la
Corte, y el artículo 86 de la Ley 136 de 1994, y de los cargos formulados
contra estos, es evidente. Así las
cosas, esta Corporación considera que en relación con el artículo 86,
parcialmente demandado, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada material, pues es claro que, en tal ocasión, la Corte
estimó que el establecimiento de los requisitos de (1) haber nacido en el
respectivo municipio o área
metropolitana; (2) haber sido
vecino de la entidad territorial durante
el año anterior a la fecha de su inscripción como candidato; (3) haber sido vecino
de la misma durante un período mínimo de tres años consecutivos en cualquier
época, para ser elegido alcalde, no desconocían normas constitucionales. En
consecuencia, no existiendo nuevos hechos o razones para desconocer dicho
precedente, la Corte no entrará a agregar argumentos adicionales a cerca de la
constitucionalidad de la norma demandada, por haberse configurado la cosa
juzgada material.
4. Estudio de las expresiones demandadas de los
artículos 42 y 43-4 de la Ley 136 de 1994
Según el actor, las expresiones acusadas del
artículo 42 y del numeral 4 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, vulneran los
derechos a la igualdad y a la participación política (C.P., art. 13 y 40), al
consagrar, dentro del régimen de calidades y de inhabilidades e incompatibilidades de los
concejales, reglas "más estrictas" que aquellas establecidas por la
Constitución Política para los congresistas (C.P. art. 179). A su juicio,
señalar como requisito para poder ser elegido concejal que el aspirante hubiere
residido en el respectivo municipio o área metropolitana durante los seis meses anteriores a "la
fecha de inscripción de la candidatura", hace más gravosa la situación de
los aspirantes a dichos cargos públicos en relación a la situación de los
senadores y representantes, para quienes no se contempla restricción alguna al
respecto. Considera que el requisito de la vecindad debe exigirse a partir de
la fecha de la elección, pues la Carta Política, al definir el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades para los Congresistas así como para otros
funcionarios, siempre hace referencia a dicho momento y no a la
inscripción. Asimismo, estima que el
tomar la fecha de inscripción para contar el término de la inhabilidad de los
aspirantes a concejales que hayan intervenido en la celebración de contratos
con entidades públicas resulta discriminatorio ya que dicho término de inhabilidad es mucho más
amplio que el fijado para senadores y representantes por ese mismo concepto.
Esta Corporación debe analizar si el Legislador,
como lo afirma el demandante, al consagrar dentro del régimen de calidades,
inhabilidades e incompatibilidades de concejales, algunas disposiciones que
toman como referencia la fecha de inscripción de la candidatura y no la fecha
de elección - como lo consagra la Constitución Política para los Congresistas
-, para establecer la vigencia de ciertos requisitos e inhabilidades, desconoce
los derechos a la igualdad y a la participación política de los aspirantes
a dicho cargo (C.P. art. 13 y 40).
5. Competencia del Legislador para establecer el
régimen de calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los servidores
elegidos por votación popular en las entidades territoriales
En reiterada jurisprudencia[4]
la Corte ha señalado que de conformidad con los artículos 150-23 y 293 de la
Constitución Política, el Legislador goza de una amplia discrecionalidad para
definir el régimen de calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los
funcionarios de elección popular de las entidades territoriales.
En efecto, el artículo 293 de la Carta superior
señala que "Sin perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley
determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de
posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de
destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos
por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades
territoriales. La ley dictará también las demás disposiciones necesarias para
su elección y desempeño de funciones”. Los artículos 299, 303 y 312 de la
Constitución reiteran lo consagrado en la disposición transcrita en relación
con el régimen para ser elegido diputado de las asambleas departamentales,
gobernador y concejal, respectivamente.
En virtud de las normas constitucionales
mencionadas, la Corte ha reconocido que los únicos límites del Legislador para
determinar los regímenes de calidades, inhabilidades e incompatibilidades de
los servidores públicos mencionados, son los parámetros establecidos de manera
explícita por la misma Constitución. Por lo demás, el legislador tiene completa
libertad para analizar y definir los hechos y las situaciones que constituyen
inhabilidad o incompatibilidad para ejercer determinado cargo, así como el
tiempo de vigencia de tales causales.
En este sentido, esta Corporación ha reconocido
de manera constante, que el Legislador, por expreso mandato constitucional,
dispone de "plena libertad, independencia y autonomía para determinar los
parámetros, criterios y reglas a seguir en cuanto a la definición de alguna de
las materias que le corresponde reglamentar, como es el caso del régimen para
la elección y el ejercicio de la función de alcalde, gobernador, concejal o
diputado." [5]
Igualmente ha indicado que cuando el Congreso ejerce dicha atribución,
limitando o reglamentando el acceso a los citados cargos, no se ve afectado el
derecho a la participación política, pues se trata, simplemente, de la fijación
de límites razonables a la participación, en aras de proteger el interés
general.[6]
Lo anterior, se entiende en razón de que las personas elegidas para desempeñar
un cargo público deben pretender la satisfacción de los intereses de la
comunidad y, para tal fin, se debe asegurar el idóneo cumplimiento de sus
funciones con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficiencia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209). Por tal razón,
es necesario que los aspirantes a desempeñar tales funciones cumplan con
ciertos requisitos previamente estatuidos, para asegurar sus aptitudes.[7]
De este modo, se pretende que no se confunda el interés privado del funcionario
con los intereses públicos, evitando así que éste obtenga, en uso de las
influencias inherentes a su función,
alguna ventaja o beneficio particular.
En suma, dado que el legislador goza de un
amplio margen de libertad para prever los requisitos y causales de
inhabilidades e incompatibilidades, la jurisprudencia ha señalado que, en estos
casos, no procede efectuar un control estricto de constitucionalidad[8].
No obstante, lo anterior no significa que el legislador pueda configurar
cualquier situación como requisito o causal de inhabilidad o incompatibilidad.
Las calidades positivas o negativas que consagre la ley, deben guardar la
debida razonabilidad y proporcionalidad con los fines perseguidos por el
legislador al señalarlas y no pueden significar un sacrificio injustificado del
derecho de todo ciudadano a acceder a los cargos públicos.[9]
Particularmente, en el caso de los concejales y alcaldes, la Corte
ha señalado en su jurisprudencia[10]
que en el nivel municipal, es necesario que quienes representan los intereses
de comunidad local se dediquen con seriedad e integridad a la gestión de su
cargo, por lo cual se justifica el señalamiento de causales de inhabilidad e
incompatibilidad que aseguren que, en el ejercicio de sus funciones, los
concejales y alcaldes no se valgan de su posición para obtener beneficios
particulares o se alejen de la defensa de los intereses de la comunidad. Estos
motivos, sumados al amplio grado de discrecionalidad del Legislador para
establecer el régimen de calidades y de inhabilidades e incompatibilidades para
el desempeño de los cargos de elección popular en los entes territoriales, han
llevado a que esta Corporación en múltiples ocasiones declare la exequibilidad
de diversas disposiciones que establecen restricciones para el acceso o el
ejercicio a dichos cargos.[11]
6. Análisis de los cargos concretos
Como ya fue mencionado, es inherente a la
función del legislador establecer el régimen de las inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores públicos, así como los requisitos para
ejercer los distintos cargos de elección popular. Al diseñar tal régimen, el
legislador tiene un amplio margen de configuración normativa. No obstante,
cualquier requisito que se establezca debe guardar la debida razonabilidad y
proporcionalidad con la naturaleza del cargo y con los fines perseguidos.
En el presente caso el actor ha formulado dos
cargos diferentes contra las disposiciones demandadas. El primero hace relación
con la presunta violación del principio de igualdad. El segundo, se refiere a
la existencia de un presunto requisito desproporcionado consistente en la
fijación del día de la inscripción como referente para definir si se cumple o
no el término de residencia necesario para poder participar válidamente en la
elección. La Corte estudiará por separado cada uno de los cargos citados.
En el presente caso, el demandante considera que el Legislador no
puede establecer un régimen de inhabilidades para alcaldes y concejales que
resulte más estricto que el que la propia Constitución establece para los
Congresistas. Por ende, considera que la disposición parcialmente demandada
vulnera el derecho a la igualdad de quienes aspiran a ocupar los referidos
cargos de elección popular. Sin embargo, el actor olvida que se trata de dos
situaciones de hecho diferentes y, por lo tanto, el mero hecho de que exista
una regulación distinta no es argumento suficiente para promover con éxito un
juicio de igualdad. Como lo ha manifestado la Corte, el Congreso puede regular
de manera diferente los requisitos de acceso y ejercicio de los distintos
cargos públicos, incluso si se trata de
cargos de elección popular. En efecto, no por coincidir en el origen de
la designación puede afirmarse que todos los cargos de elección popular son
idénticos y que deben ser objeto de una reglamentación similar. Por el
contrario, como ya lo ha reconocido la Corte, entre los distintos cargos
públicos de elección popular existen marcadas e importantes diferencias que los
hacen merecedores a regímenes distintos y especiales. En consecuencia, no es
posible formular un juicio de igualdad basado, exclusivamente, en el
tratamiento diferenciado entre los alcaldes y concejales, y otros funcionarios elegidos por votación
popular, como los congresistas, pues en realidad pese a tratarse de servidores
elegidos por votación popular no se produce identidad de circunstancias
jurídicas relevantes, ni de los sujetos afectados, ni existe término de
comparación suficiente para hacer dicha valoración.
En ese orden, es claro que el Congreso está
autorizado para definir autónomamente un régimen jurídico propio para los
servidores públicos elegidos por votación popular en los entes territoriales.
En desarrollo de dicha competencia se expidió la Ley 136 de 1994, en la cual se
definen los diversos regímenes sobre calidades, inhabilidades e
incompatibilidades para concejales, alcaldes, miembros de juntas
administradoras locales, contralores y personeros municipales. Para determinar
tales requisitos, positivos y negativos, el legislador tuvo en cuenta la
naturaleza de las funciones y responsabilidades de cada uno de estos cargos,
que, como fue expresado, son, en esencia, diferentes.
Ahora bien, como también fue expuesto, la ley
sólo está autorizada para regular el acceso a los cargos públicos cuando se
trate de una reglamentación que resulte útil y necesaria para alcanzar una
finalidad constitucionalmente importante. En suma, el legislador no puede
limitar de manera irrazonable, arbitraria o desproporcionada el derecho de los
ciudadanos a elegir y ser elegidos.
En los términos anteriores, la Corte debe
preguntarse si las normas parcialmente demandadas persiguen una finalidad
constitucionalmente importante y son razonables, útiles, necesarias y
estrictamente proporcionadas para alcanzar dicha finalidad.
Como pasa a explicarse, para la Corte las reglas
y criterios fijados por el Legislador a través de las disposiciones
parcialmente cuestionadas resultan razonables para garantizar un proceso
electoral transparente y evitar la
confusión de intereses privados y públicos.
En primer lugar, el artículo 42 parcialmente demandado, - que consagra entre
las calidades para ser elegido concejal el haber sido residente en el
respectivo municipio o área metropolitana durante un período mínimo de 6 meses
anteriores a la fecha de inscripción de la candidatura -, persigue asegurar que
la persona que aspira a ser elegido como representante de los intereses de la
comunidad municipal, conozca previamente las condiciones sociales y culturales
de la respectiva localidad. Para ello ha optado por establecer un término fijo
de residencia en la respectiva circunscripción, previo a la inscripción de la
candidatura. Nada en la Constitución impide que el legislador adopte esta
medida como instrumento para el logro de la finalidad antes mencionada, ni se
opone a la Carta que el plazo sea de seis meses anteriores a la fecha de
inscripción. Estas cuestiones deben ser reguladas por el legislador y sólo
pueden ser objeto de reproche constitucional si el plazo fijado es
evidentemente, desde cualquier perspectiva posible, un plazo irrazonable. Sin embargo,
este no es el caso. Por el contrario, podría incluso afirmarse que tomar la
fecha de la inscripción de la candidatura constituye un criterio sano para la
consecución de los intereses propios de la sociedad y el respeto del ámbito de
autonomía funcional de las autoridades municipales, tal como lo expresó esta
Corporación en sentencia C-130 de 1994 (MP Fabio Morón Díaz), respecto a dicha
exigencia igualmente considerada para los alcaldes.
En relación con el numeral 4 del artículo 43 de
la Ley 136 de 1994, el demandante cuestiona que se tome la fecha de inscripción
de la candidatura para determinar la
vigencia de la inhabilidad referente a la previa intervención en la celebración
de contratos con entidades públicas en interés propio o ajeno. Sostiene que para contar el término de
vigencia de dicha inhabilidad, el Legislador ha debido tomar la fecha de la
elección y no la de la inscripción, como la Constitución lo consagra para los
Congresistas. Al no hacerlo, estima que se vulneran los derechos de igualdad y
de participación política.
Sobre este aspecto, caben las mismas
consideraciones previamente hechas. El legislador, sólo tiene como límite para
señalar las circunstancias que impiden o imposibilitan que una persona sea
elegida para desempeñar los cargos públicos de elección popular en los entes
territoriales, lo establecido por la misma Constitución o los que resulten
abiertamente irrazonables, desproporcionados o arbitrarios. Por lo tanto, puede
consagrar aquellas restricciones que persigan la prevalencia de los intereses
generales y los principios de igualdad, moralidad y la imparcialidad, que se verían
comprometidos si se dejaran de definir específicas causales de inelegibilidad.
La Corte encuentra que la inhabilidad establecida por la norma
acusada busca patrocinar el respeto y prevalencia de los intereses públicos y
evitar que estos se vean afectados por la eventual utilización del cargo para
obtener beneficios privados. Adicionalmente, no estima la Corte que la causal
restrinja en forma desproporcionada e irrazonable el derecho de participación
política y el acceso a tales cargos de elección popular. En este mismo sentido,
se manifestó la Corte al declarar la exequibilidad del numeral 1 del artículo
95 de la Ley 136 de 1994, que establece la causal estudiada pero respecto de
los alcaldes. En dicha oportunidad la Corte sostuvo:
4- Así las cosas, la Corte encuentra que la inhabilidad
establecida por la norma impugnada pretende alcanzar una finalidad
constitucionalmente importante, pues busca evitar una confusión entre intereses
públicos y privados. En efecto, quien ha intervenido en nombre propio o de
terceros en la celebración de un contrato con la administración, en principio
defiende los intereses particulares frente a los intereses del Estado, mientras
que el alcalde tiene exactamente la función contraria, pues su función es la
preservación de los intereses del municipio, por lo cual le corresponde incluso
ejercer un control sobre los propios contratistas. Por ello, y como bien lo señalan
los intervinientes, resulta razonable evitar que llegue a ser jefe de la
administración local quien, como particular, ha participado en una contratación
que interesa al municipio, sin que medie un plazo prudente que garantice la no
incidencia del funcionario en las medidas, recursos y evaluaciones que se
encuentran en cabeza de la administración. El plazo de un año establecido por
la ley resulta entonces razonable para impedir que la marcha de la alcaldía se
encuentre condicionada por las indebidas
influencias de los contratistas De esa manera se evita que los intereses
privados ligados al contratista puedan incidir en el ejercicio de la función
pública por parte del alcalde, con lo cual se preserva la moralidad e
imparcialidad de la administración municipal, la cual se encuentra al servicio
del interés general (CP art. 209).
De otro lado, la inhabilidad también puede cumplir otra finalidad
constitucionalmente relevante, pues obstaculiza el aprovechamiento de recursos
públicos para desfigurar los procesos electorales. En efecto, un contratista,
por el hecho de adelantar obras de utilidad para la comunidad, puede llegar a
ejercer una cierta influencia local, que podría aprovechar en los procesos
electorales municipales, con lo cual se viola la igualdad en este campo y se
altera la propia dinámica de la participación política. Por esta razón resulta también aceptable que
la ley exija un término prudencial antes de que pueda llegar ser alcalde una
persona que ha participado en contratos que interesen a la administración
municipal."[12]
En conclusión, la aplicación al caso estudiado de la doctrina
anterior vigente, conduce a la declaración de exequibilidad de la disposición
parcialmente estudiada. No obstante, como lo ha manifestado la Corte, este tipo
de inhabilidades no pueden ser interpretadas de manera literal, pues seria
desproporcionado e irrazonable que una persona que ha celebrado, por ejemplo,
un contrato como usuario de un servicio público, quedara inhabilitado para ser
elegido concejal en el respectivo distrito o municipio. En este sentido,
respecto a una norma de igual contenido a la que ahora se analiza, dijo esta
Corporación:
“Con todo, la Corte considera que una interpretación puramente
literal de la norma suscita problemas constitucionales, por lo cual será
necesario condicionar su alcance a fin de ajustar su sentido a la
Constitución. En efecto, el ordinal no
sólo no distingue los tipos de contratos que generan la inhabilidad sino que
expresamente señala que ésta surge de contratos de “cualquier naturaleza”, con
lo cual podría entenderse que la inelegibilidad opera en casos en donde su
aplicación sería manifiestamente inconstitucional. Así, sería absurdo que se señalara
que no puede ser alcalde una persona por cuanto en el año anterior suscribió
con el municipio un contrato para la prestación del servicio de luz, pues estos
contratos son ofrecidos a todos los habitantes de la localidad, como lógica
consecuencia del papel que juega el municipio en la prestación de los servicios
públicos (CP art. 311). Por ello la propia Constitución, al definir el régimen
de incompatibilidades de los congresistas, y señalar que éstos no podrán
contratar o realizar gestiones ante entidades públicas o que manejen dineros
públicos, expresamente señaló que esa prohibición no cobija “la adquisición de
bienes y servicios que se ofrecen a los ciudadanos en igualdad de condiciones”
(CP art. 180 ord. 4º). Conforme a lo anterior, la Corte entiende que la
disposición acusada no se aplica a aquellos contratos por medio de los cuales
la administración ofrece, en igualdad de condiciones, a todos los ciudadanos y
personas, un determinado bien o servicio, en desarrollo de sus funciones
constitucionales y legales, tal y como sucede por ejemplo con la prestación de
los servicios públicos, pues en tal caso la inhabilidad sería totalmente
irrazonable. Así interpretada la norma, la Corte considera que ella no
desconoce el derecho de participación política y por ende es
constitucionalmente admisible.”[13]
Con base en las consideraciones anteriores, la Corte procederá a
declarar, en los términos descritos, la exequibilidad de los artículos 42 y 43
numeral 4 de la Ley 136 de 1994.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-209
de 2000, mediante la cual se declaró exequible el numeral 1 del artículo 43 de
la Ley 136 de 1994.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la expresión "a la
fecha de inscripción" del artículo 42 de la Ley 136 de 1994.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE en los términos expuestos en la parte
motiva de esta sentencia, la expresión "dentro de los seis meses
anteriores a la fecha de inscripción" del
numeral 4 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE la
expresión “durante un año anterior a la fecha de la inscripción” del artículo
86 de la Ley 136 de 1994.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
|
ANTONIO
BARRERA CARBONELL Magistrado |
ALFREDO
BELTRAN SIERRA Magistrado |
|
CARLOS
GAVIRIA DIAZ Magistrado |
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado |
|
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO Magistrado |
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER Magistrada
(e) |
|
MARTHA
V. SACHICA MENDEZ Magistrada
(e) |
ALVARO
TAFUR GALVIS Magistrado
|
[1] Sentencias C-427/96 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-447/97 (MP Alejandro Martínez Caballero) y C-599/98 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[2] Sentencias C-427/96 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[3] Sentencia C-130/94 (MP Fabio Morón Díaz).
[4] Sentencias C-194/95 (MP José Gregorio Hernández Galindo), C-231/95 (MP Hernando Herrera Vergara), C-329/95 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), C-373/95 MP Carlos Gaviria Díaz), C-151/97 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), C-618/97 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-483/98 (MP José Gregorio Hernández) y C-209/00 (MP Vladimiro Naranjo Mesa).
[5] Sentencia C-329/95 (MP Vladimiro Naranjo Mesa).
[6] Sentencias C-194/95 (MP José Gregorio Hernández Galindo) y C-618/97 (MP Alejandro Martínez Caballero), entre otras.
[7] Sentencia C-564/97 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[8] Sentencia C-618/97 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[9] Sentencias C-194/95 (MP José Gregorio Hernández Galindo) y C-618/97 (MP Alejandro Martínez Caballero), entre otras.
[10] Sentencias C-194/95 MP José Gregorio Hernández Galindo), C-231/95 (MP Hernando Herrera Vergara), C-329/95 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), C-618/97 (MP Alejandro Martínez Caballero) y C-209/00 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), entre otras.
[11] Ibídem.
[12] Sentencia C-618/97 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[13] Sentencia C-618/97 (MP Alejandro Martínez Caballero).